一战时美国战争动员体制探析
王宗涛 王明芳
摘 要 一战期间，美国的战争动员体制初步形成。在强大国力支持下，美国政府在舆论、人力、财力、经济、后勤等重要领域实施了一系列行之有效的改革措施，充分挖掘了美国的军事潜力。随着战争的不断发展，战争动员本身已经上升为国家制度，它不仅是战争胜利的重要手段，也是一次政治、经济、文化体制等领域的重大变革，产生了长远的历史影响，对美国成为军事强国，获取全球霸权起到了重要的推动作用。
关键词 一战，战争动员，总体战，军事强国
中图分类号 K15 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）22-0031-08
现代战争是空前绝后的立体战争，无论是战争规模还是作战方式，处处体现着国家力量对抗的整体性和综合性。战争动员是现代战争不可或缺的内容，是国家作战力量的体现，也是国家战略的重要组成部分，集舆论、人力、财力、经济动员和后勤供应等于一体。战争动员成功与否，在一定程度上对战争的进程和结局有决定性影响，直接关系到国家的安危。
作为人类历史上首次真正意义上的“总体战”，一战历来是历史研究的重要领域之一，研究的著作不可胜数，尤其关于美国战时经济的研究更是炙手可热。例如，有的学者从粮食与食品供应方面来探讨战时国家粮食管理机制;有的学者从机构体系和法律层面来探究战时经济统制政策;有的学者对战时税收政策进行了综合考察与分析。此外，还有学者探讨了美国的战时宣传政策。他们对战争动员中的几个方面做了深入研究，其中也不乏真知灼见，但对战争中的工业动员方面则研究较少，更不用说人力、财力和后勤供应等其他几个方面，在研究对象的广泛性、深入性上都有待进一步提高和深挖，而且需要从整体上做进一步系统的拓展。战争动员是一个庞大周密的完整體系，有着自身的逻辑关系，它们之间相互关联，缺一不可，其中任何一个环节出现纰漏都可能会导致整个动员前功尽弃。本文将从动员体制的角度，厘清各个动员之间的相互关系。
一、舆论动员
舆论动员借助新闻媒体，唇枪舌剑，威力之大令人望而生畏，被称为不见硝烟的“第二战场”，地位日渐凸显，其独特的作战功能，成为“不战而屈人之兵”的重要手段，历来备受关注。正如林肯总统所言：“你有舆论的支持，无往不胜;反之，无事不败。”①
孤立主义思潮自美国建国以来长期占据主导地位。“不介入外部纷争或不卷入欧洲事务”的孤立主义被开国元勋们奉为圭臬，也成为美国外交政策的指路晨星和行动准则。每次涉及欧洲事务时，国内都不可避免地出现参战派与和平派，国会即是如此。威尔逊意识到只有先说服国会，才能左右国内舆论。为此，他给美国参战赋予正义的外衣和利他主义的含义。1917年4月2日，威尔逊在国会演说中称，德国对美国的多次警告和抗议熟视无睹，毫无顾忌地实施无限制潜艇战，给美国带来了严重的人员伤亡和贸易损失，这不仅是对中立政策、自由贸易和生命权利的粗暴践踏，而且对美国国家安全构成威胁。在他看来，德国不仅是美国的敌人，“也是自由的敌人”。作为世界的一部分，美国不能对德国的所作所为无动于衷，更不能对整个“人类之事”置之不理。“当涉及世界和平与人民自由的时候”，美国不仅是独善其身的“自由典范”和“共和榜样”，同时还应该是兼济天下的“自由卫士”与维护世界和平的“世界领袖”。①威尔逊宣称，开国之父们恪守不卷入欧洲事务的“中立政策”已经“寿终正寝”，美国必须立即行动起来，发挥全部力量，为“美国的权利和荣誉”以及“人类的民主和自由而战”。
虽然威尔逊冲破了孤立主义的藩篱对德国宣战，但他也深刻体会到领导一个不团结的国家对于战争是枉费心机的。面对此状，威尔逊叹惜道：“为了作战，我们培训和改组的不是一支军队，而是一个国家。”②美国公众对参战的反应不一，大部分民众对战争漠不关心，议员中还有一部分别有政见的少数派反对战争。美国决定加强对新闻系统的监管，利用新闻传媒和社会舆论“向美国公众销售战争”。起初，威尔逊设想成立战时新闻审查机构，负责新闻“审查”。但在酝酿的过程中，国务卿罗伯特·兰辛、海军部长约瑟夫·丹尼尔斯以及资深记者乔治·克里尔等人集思广益，认为应该将“新闻审查”和“公共宣传”合二为一，使之相得益彰。在此背景下，公共信息委员会在1917年4月14日应运而生。
公共信息委员会负责战时宣传，协调政府与新闻界的关系，成为总统与新闻界沟通的桥梁。公共信息委员会下设15个国内机构和3个国外分支。国内机构主要包括新闻处、《官方简讯》、演讲处（演讲处也叫“四分钟演说处”）。作为公共信息委员会的主席，乔治·克里尔甚至可以绕过国务卿、海陆军部长，直接与总统联络，商讨宣传工作。对于克里尔的工作请求，美国总统威尔逊一般都是“有求必应”。克里尔成了美国政府政策的推销员及战时新闻审查的实施者。公共信息委员会招募了7.5万名演讲者、作家、艺术家、演员和学者在剧场、电影院、俱乐部、教堂做了756万次“四分钟”的演说，总共吸引3.1亿人次的听众。每当政府需要激发民众爱国之心时，例如购买救国公债，他们就把目光投向演说处。例如威尔逊总统在1918年5月购买了50美元的第3期“自由公债”，向美国公民宣布同等购买量的挑战。在几天之内，约5000个“四分钟演说员”向美国民众宣读了总统的要求，随后认购之风可谓是风靡一时。威尔逊对演说处的工作称赞有加：“在一年半时间里，一个包括7.5万名演说者的组织，在如此低报酬的条件下工作（总共花费不超过10万美元，每人每年的收入不超过1美元），为政府做出了巨大的贡献，我对你们做出的努力表达真诚的感谢。……即便这个工作已经接近尾声，你们的名字将永远成为这场战争中一个重要的组成部分。”③
秉承防止军队的消息泄露和美化本国战争行为的理念，美国战争宣传工作有条不紊地进行着。他们孜孜不倦，散发了1亿多份“文件”，其中包括几百万册精心炮制的宣传海报，邀请了7.5万名演说家加入到“世界上最大的广告事业”中，来劝募公债和激发国人的参军热情，并向国外派出大量使者宣扬美国是为和平而战。这种宣传不仅充斥着整个美国，也漂洋过海来到欧洲、亚洲和拉丁美洲等。④就连俄国农民和秘鲁混血平民家的茅舍土墙上都张贴着美国国旗和总统的头像。总之，这场运动不仅麻痹了美国人，而且其在海外的宣传效果也令人叹为观止。美国的小学生满嘴仇恨言词，各地的妇女俱乐部也在不断宣讲敌人骇人听闻的暴行。⑤正如克里尔所说：“三年前，我们还处于中立之时，这块土地不仅被各种不同的政见拉来扯去，还被一些混乱的声音所阻碍，甚至被一些敌对的利益集团所撕裂。……公共信息委员会帮助调动公共舆论，寻求战时团结，最终形成了一种坚忍不拔和无所畏惧的精神。”⑥
美国政府建立了严格的书报检查制度。书报检查制度从国会1917年6月15日通过《惩治间谍活动法》后就开始了，而且愈演愈烈，一直到《煽动叛乱法》的实施达到高峰。这些严刑峻法无所不用其极，甚至超过了美国历史上任何一个危难时期。例如把干预征兵和妄议国家政策与军队方针视为犯罪，违者面临巨额罚款和长期监禁。约有1500人因违法犯纪而招致牢狱之灾，其中包括社会党领袖尤金·德布斯和维克托·伯杰。国会还授予邮政部长艾伯特·S.伯利森邮寄审查的权力。战时宣传不但激起了美国人民的同仇敌忾之心，而且在整个美国逐渐掀起了参军入伍的热潮。不止如此，战时舆论宣传对于劝募公债和经济动员的作用也功不可没。一战时美国逐步建立起来的新闻宣传与审查制度，为赢得战争的胜利立下了汗马功劳。
二、人力动员
大战伊始，美国的军事力量势单力薄，不论陆军还是海军，都无法同欧洲列强相提并论。美国当时地面部队的规模实在是小的可怜：仅有13.3万的正规军（军官只有1000名军官），9.7万的国民警卫队以及不到10万的海军人员。①而各交战国陆军均已超过百万：德国约570万、奥匈230多万、法国450多万、俄国约530万。②显然，这点兵力对于欧洲“所需要的第一是人，第二是人，第三还是人”③的局势来说，无疑是杯水车薪。
面对欧洲的军事威胁，美国必须在兵力上奋起直追，迎头赶上。事实上，美国参战之前就未雨绸缪，扩军备战工作也在紧锣密鼓地进行着。早在1914年末，诸如“国家安全同盟”和“美国保护同盟”的建立，名为“安全防御”，实为扩军备战，加强民兵和志愿军的训练以备应急之需。1915年1月28日，海岸警卫队的成立也是备战的需要，这从它平时协调海陆军防务与战时配合海军作战的职责可以看出。“卢西塔尼亚号”事件爆發后，包括总统在内的许多美国人已经意识到备战刻不容缓。1915年7月21日，威尔逊要求重新审视国防力量，指示海陆军部长制定国家安全计划，成立咨询委员会，号召扩充陆海军，增建舰艇。同年，美国成立让海军期盼已久的海军作战部，以此加强海军战备、通信系统的改进和军械弹药的采购等工作。与此同时，美国还试图把先进科技转化成军事力量，加强与当时杰出科学家的联系，成立海军咨询委员会，其中包括托马斯·A.爱迪生、埃尔默·斯佩里和威廉·库利奇等著名科学家。此外，威尔逊在竞选演讲中对拥有一支强大的海军喜爱之情溢于言表：“让我们建立一支（比英国皇家海军）更强大的海军来做我们喜欢的事情吧！”④
首先，总统在1916年签署《国防法》，成立国防委员会。该法案规定：在5年时间内，正规军平时维持在17.5万，战时扩充到28.6万，国民警卫队由目前的10万增至42.5万。正规军包括65个步兵团、25个骑兵团、21野战炮兵团、7个工兵团、2个车载工程兵、263个海岸炮兵连、8个航空中队以及一些后勤保障部队。⑤在扩大陆军规模的同时，总统加快海军建设的步伐。在他再三催促下，美国在1916年8月29日通过《海军法案》。该法案规定：在3年内拨款5亿美元，建造156艘舰船，还批准建立一支海军航空部队和海军预备役部队。⑥
其次，为招募新兵，国会颁布《选征兵役法》。虽然《国防法》里提到了义务兵役制这一原则，但似乎不起作用。1916年，美国国民警卫队动员的失败例证了这一点。威尔逊总统和贝克部长深信征兵是必要之举，仅仅靠募兵制来打造一支现代化军队是行不通的。⑦在美德断交后，威尔逊指示战争部长，如果不能立即宣战，就必须制定一部新征兵法。此举正中陆军下怀。在陆军看来，扩大规模最有效的途径就是征兵。但是为让整个征募行为显得缓和，避免民众对强制服兵役的反感，政府把征兵称之为“选择性服役”，将本该联邦军队负责的征募工作交到了地方官员的手上，利用各种爱国主义的口号加以包装，并强调自愿入伍。1917年5月，国会颁布《选征兵役法》。该法规定：总统战时立即向全国征集50万;必要之时，可再征50万;正规军和国民警卫队、海军以及海军陆战队的征募新兵采取志愿的办法。按照规定，所有21至30岁的成年男子一律登记应征，服从“选择性的服务”。⑧截至6月5日，各地征兵处为21岁至30岁的适龄人口958万人做了登记。随后8月，又进行了所有18到45岁的成年男子登记，应征人数达到2423万人。那时美国人参军的积极性很高，要想劝说蜂拥而至的人们离开，反成了一件难事。美国在1917年还实施了《战争风险法》，使作战伤残士兵和退伍士兵得到某种程度的保障，此举不仅免除了入伍士兵的后顾之忧，也让士兵家属有了一定的生活来源。美国后来之所以能取得人力动员的成功，与政府的政策是密不可分的，尤其是《选征兵役法》和《战争风险法》的实施。此外，《国防法》和《海军法》的颁布促进了美国军队数量的扩充，使美军逐步走向了正规化、专业化，成为美军迈向现代化的基石，是美国军事力量发展的里程碑。
最后，开展“普拉茨堡”运动。为解决战时扩军缺少基层军官尤其是连级军官的问题，时任陆军参谋长罗纳德·伍德开展了“普拉茨堡”运动。他根据1862年《莫里尔法》，在1913—1914年两年时间里建立6个夏季训练营，1000多人受训。①随着一战的爆发，这项运动在社会上引起了强烈反响，不仅得到了参训学生的欢迎，还得到了美国政府的重视。1915年，在新任参谋长休·斯科特支持下，伍德扩大了训练营的规模，在纽约州普拉茨堡设立4个营，共4000多人自费训练，其中有来自东海岸的大学生、商界精英等。自此夏季军训营以“普拉茨堡”运动而得名。1916年，军训营协会在纽约成立，再次扩大规模，10个营，共1万多人参加自费军训。陆军部还专门配备了教官和装备。这不仅唤起了美国公众的国防意识和保卫家园的责任感，提高了参训人员尤其是大学生的军事技能，更是激发了国民的备战热情，为今后征兵工作铺平了道路，做了很好宣传，更为美国在参战后储备了大批的后备军官。
三、财力动员
募兵之后，筹钱接踵而来，因为旷日持久的战争所费不赀。参战后，美国财政负担不断加重，不但要维持自己的费用，还要负责为协约国的战争提供支出。国会参议员乔治·诺里斯就曾断言：“美国是由黄金挂帅来参战的。”②1917年4月参战后，美国政府的月度财政支出超过了7.6亿美元，而在1915年以前美国年度财政支出从未超过这一水平。③筹集战费成了美国政府的当务之急。美国国会在1917年4月签署《第一自由贷款法令》，授权财政部100亿范围内可以给各盟国政府贷款。巨大的财政赤字，对美国来说是一个严峻的考验。有人认为筹集资金无非是税收、借贷和增加货币量。事实上，增加货币量只是权宜之计，其负面作用显著，轻者会引起通货膨胀，严重的会导致经济崩溃，美国内战以及其他战时经济已经表明依赖印钞机的危害性。发行公债和税收似乎成了政府更好的选择。
首先，美国为筹集战争经费大量举债。与施行增税法案相比，美国国会更青睐于依靠举债，即使债台高筑也在所不惜。毕竟发行公债在政治上遇到的麻烦更少，不会陷于两院间无休止的争辩中。根据《第一个自由公债法》规定：财政部从1917年5月到1919年5月共发行利率为3.5%～4.5%不等的公债，共筹款约255亿美元。关于政府发行利率的问题，麦卡杜道出其中的缘由：“这个利率比通常储蓄银行的利率低得多。反之，唯恐出现储金大回流的局面”，④就会扰乱了美国正常的金融秩序。事实上，美国政府拒绝了当时包括最具实力的银行家在内的商业团体以较高的利率发行债券的建议，而以相对无风險投资的收益率来发行长期债券。这虽然与商业团体和经济学家的建议背道而驰，但总统充分考虑到今后联邦政府债务的利息负担，也避免了富人阶层通过购买过多的债券以此来裹挟政府的情况。这种情况在美国内战后曾发生过。当时的财政部长麦卡杜宣称：“在民主国家，不可能允许任何单个阶级拯救或掌握国家的。”⑤为防止富人阶层避税逃债，威尔逊总统竭尽全力地向美国的中产阶级推销，试图说服他们改变经济行为：减少消费，增加储蓄，成为国家的债权人。参战后，威尔逊深知通货膨胀对经济的危害性，只能通过最低限度的借贷和最大限度地增加税收来筹款。事实上，这些借贷政策的实施需要以强大的税收为后盾，尤其需要从美国公司和富人阶层那里征缴税金才能偿还本息。
其次，政府实施新税法。面对巨大的资金缺口，政府除了发行公债之外，急需增税来化解债务危机。宣战后，美国众议院筹款委员会就着手制定新的税收政策。1917年10月3日，国会颁布“战时税收法案”。按照新税法的规定，个人所得税从15%提高到67%（包含超额累进税），超额累进所得税的起征点从2万美元降低到5000美元，政府在提高所得税税率的同时，也在想方设法地减少免税者的数量。个人所得税免税额由3000美元降到1000美元，已婚者免税额由4000美元减为2000美元，①公司所得税从2%提高到6%;地产税率提高为2%～25%;超额利润税提高为20%～60%。事实上，战争经费主要是靠课征个人和企业的累进所得税来筹措的，预计达到总收入的3/4。②所以在一战期间大发战争财的富翁人数要比前几次战争少得多。高额的税收给人们带来很多影响，难怪许多人经常抱怨：“苛捐杂税竟然多到占了个人收入的2/3，真是旷古未有！”③
总之，随着战时经济需求刺激和战时税收法的颁布，政府税收收入随之水涨船高。美国的税收由1917年度的11.18亿美元增加到1918年度的41.74亿美元，其中国内税收由1917年度的8.09亿美元猛涨4倍多，到1918年达到36.946亿美元。④1919年度的税收更多，竟达到46亿美元，其中所得税和战时累进税共占税收收入的2/3。⑤政府通过适时调整财税政策，尤其是提高累进所得税，保障了军费的稳定来源。最终“大约有2/3的直接费用通过贷款的方式解决，剩余的1/3依靠当时的税款支付”。⑥虽然美国在一战期间的筹款看似按部就班，但实际上大量发行公债和持续增长的黄金储备，导致国内发生严重的通货膨胀。“1916—1920年间，总货币供给量增加大约75%，国内的消费价格指数几乎翻了一番。”⑦美国人民为此付出了沉重的代价。
四、经济动员
战争固然是国家意志的博弈，但归根到底是综合国力的较量。武器装备落后就要挨打，物资不足或保障不力就要失败。威尔逊政府在经济上为应对战争危机所做的努力，在美国历史上是前所未闻的。首先，美国在1915—1917年先后成立了一些咨询机构和领导机构，以调整经济，加速国民经济军事化。例如：海军咨询委员会，商业协会工业备战委员会等。1916年，美国依据《国防法》，成立由海军、陆军、内政、农业、商业和劳工等6位部长组成的“国防委员会”，下设具体办事机构——咨询委员会，负责“研究战争期间的各种问题，设立国防需要的各种机构”⑧以及制定动员计划等。此外，美国人很快意识到除制定军需品生产标准之外，还必须成立更大的机构来协调陆海军、各军种内部以及后勤部门的军火采购与供应等军需事宜，以求事半功倍。1917年4月，美国在宣战后第二天成立军需品总局，以取代刚成立不久的军需品标准局。与此同时，军需品总局委员对全面经济动员进行了辩论。一部分委员不同意经济地区化，极力呼吁加强中央经济调控，主张应按照政府职能划分经济职责，有的专管交通运输（威廉·麦卡杜），有的分管能源供应（哈利加·菲尔德），有的负责粮食（赫伯特·胡佛），有的负责工业制造（伯纳·巴鲁克）等。另一些委员担心战时经济统制会导致某些企业的国有化，设想靠企业自我调节，政府适当干预以及军方的支持，就能满足战时需要。事实上，在美国参战后，对军需物资日益剧增导致美国陆海军以及协约国常常越过军需品总局各自安排军事订货，结果可想而知。管理人员面对这种复杂的供求体系，难履其责，造成国内经济的混乱不堪。2017年7月，战时工业委员会成立了。
该机构成立之初内部松散，主要依赖私人企业的自愿合作，没有比其前身有更多的建树，仅仅起了咨询机构的作用。正如有人所言：“战时工业委员会从开始到最后都没有正式的权力。”①例如，新泽西锌业公司总裁、锌业委员会主席埃德加·帕尔默曾向总统写信，“我现在必须离开委员会，禁止我的公司卖锌给政府”。②政府也发现依赖私人企业自愿合作难以满足美国军事力量日益增长的需要。事实上，这些官员本身就是私人企业家。他们一方面在寻求使用强制权力的机构，另一方面又不能危害私人经济的经营方式。他们主张把战时工业委员会置于政府直接领导下，以此加强企业与军队之间的合作，统筹全国工业生产。1918年3月4日，威尔逊对其进行改组，任命伯纳·巴鲁克为局长。伯纳·巴鲁克设立12个职能部门，负责物资“生产优先权，制定统一价格，实现工厂战时转产以及为美国和协约国采购物资”。③至此，战时工业局加强战时经济动员与军事努力的一体化和宏观调控，成为名副其实的领导经济动员的机构，这在美国历史上还是首次，并为后来“工业-军事联合体”——企业和军界领导人联盟奠定了基础。虽然美国的经济动员不像世人想象和理解得那么顺利，但通过积极整改，最终得以继续并屡创佳绩。战争期间，差不多美国全国的20%～25%的生产是为满足战争需要而加工服务的。“1916—1920年，石油的生产与炼制保持与需要量一致甚至超过了它，烟煤的年产量上升到5.68亿吨，汽车产量增加了20%。”④
其次，美国对经济的控制范围进一步扩大到粮食与燃料。连年战乱不仅使参战国经济遭到严重破坏，也使人们背井离乡，田地荒芜。赫伯特·胡佛在1917年4月20日电告美国政府：“协约国粮食锐减，粮荒已非常严重，意大利、法国和英国的存粮仅能维持一个月左右。”⑤巨大的粮食短缺使人惊恐不安，美国的食品粮食价格也大幅增长，尤其是小麦和面粉等价格基本上都翻了一番。“每蒲式耳小麦的价格由1916年8月1日的1.071美元增长到1917年8月1日的2.29美元;大麦从59.3美分涨到1.14美元;玉米从79.4美分涨到1.96美元;黑麦从83.4美分涨到1.781美元。”⑥稳定物价是当务之急。美国在1917年8月8日通过《食品与燃料管制法》，规定总统有权干预市场价格，设立国家粮食管理局，建立对粮食过度供应的制衡机制，加强对粮食与燃料的管制，以防止哄抬物价，囤积居奇，杜绝私人操控食品交易等。事实上，增加供给，保障供应才是稳定物价之本。胡佛采取许多措施鼓励农场主增产。他一方面呼吁努力扩大耕种面积和提高单位面积产量;另一方面又促使政府在1917年8月出台了小麦每蒲式耳2美元的最低担保价，期限为18个月。即“1918年国内各主要市场上北方一号春小麦的价格固定在每蒲式耳2美元”。⑦此举效果显著，不仅提高了农场主的种粮积极性，也扩大了耕种面积，粮食产量尤其是小麦和黑麦的产量得到逐年提高。小麦的耕种面积从1917年的4500万英亩增加到1919年的约7600万英亩。小麦产量也由1916年的6.4亿蒲式耳增长到1918年的9.2亿蒲式耳。黑麦的产量由1916年4740万蒲式耳增长到1918年的9104.1万蒲式耳。⑧
加强管制的同时，赫伯特·胡佛还鼓励人们节衣缩食。他于1917年6月在参议院解释道：“与欧洲天生专制的粮食管理局相比，我们的粮食政策是截然不同的，我们将注重人们的自愿合作……动员人民的自我调控与自我牺牲精神。”⑨胡佛实施粮食管理局的宣传教育计划，唤起人们保护食物与禁止浪费的消费意识，到处张贴“食品将赢得战争”“吃饱为止”等招贴画和广告牌。他还利用爱国主义精神，提倡吃尽盘中餐，号召消费者施行令人匪夷所思的节俭活动：星期一、三的“无麦日”，星期二的“素食日”和星期四、五、星期日的“早餐无肉日”，星期六的“无猪肉日”。⑩这项运动虽然没有法律来强制监督，但几乎成了全国公认的膳食准则。此外，胡佛还不遗余力地转变美国人喜欢吃小麦的饮食习惯，让美国人知道其他谷物同样能够满足人体的需要，甚至通过限购小麦数量，来促使国人食用其他谷物。此外，在威尔逊总统的号召下，“许多美国家庭承诺遵照粮食管理局的指示：食用土豆、玉米、黑麦等代替小麦”。①除增加马肉、兔肉和鲸肉供应之外，美国人还试吃非蔗糖的糖果、素制碎羊肉和鲨鱼肉排之类难称美味的食品。经此一番“胡佛化”运动，美国粮食管制产生了积极效果：1918年美国能出口3倍于它正常份额的肉、蔗糖和粮食供应协约国。
再次，美国在1917年8月设立燃料管理局，实施燃料定量供应制度。总统任命哈利加·菲尔德为局长，负责燃料生产、储备、分配。随着战局的发展，美国民用和军用工业都出現了严重的燃料荒，尤其是煤和油。为节约燃料，菲尔德提倡使用夏令时和“周一无燃料日”，取消滥用电力的市面炫耀，并为节煤而关掉了许多非必要的工厂。当出现煤炭短缺时，责令民用企业停工，实施“无热日”等节省措施。此外，为增加煤的产量，哈利加·菲尔德局长提高企业的机械化程度。此后美国逐步把控制范围扩展到天然气和煤油等。
五、后勤动员
面对为数众多的士兵和数量庞大的物资，美军必须建立高效的后勤机构和庞大的后勤供应体系。首先，美国对后勤机构进行了改革。美国成立军需品总局代替原来的军需品标准局，负责军需品的采购事宜。后因物资需求过大，此局难履其责，不久被战时工业局取代。陆军有自己的后勤供应系统——军需部。1917年冬，乔治·高塞尔斯少将担任军需部司令，对后勤机构进行大刀阔斧的改革。他把军需部一分为多，成立单一机构，各司其职。为统筹陆军的全部供应工作，高塞尔斯又出任新设立的总参谋部采购、储藏与运输处处长，至此，他掌管采购、运输和储藏工作。实际上，在他的领导下，改革后的后勤指挥机构，成效显著，与战时工业局和地方动员部门的合作，把大量陆军部队和战略物资源源不断地运往欧洲，满足了战争需求。
其次，美国成立航运局和应急船队公司，加强对海运的监管。“兵马未动，粮草先行。”后勤运输的重要性毋庸赘述。在战争动员中，后勤的作用至关重要，而交通运输成为后勤动员中的最重要的一环。正如伍德参谋长所说：“政府应该清楚每个工厂的生产能力……除了需要什么之外……还要考虑到运输、交通和物资供应等。”②对德宣战后，美国不仅仅需要征募一支军队，而且需要为480万军队运送320亿美元的物资，这就必须建立一座横跨大西洋的“桥梁”。这座“桥梁”包括以铁路为主的国内运输系统和以海上运输为主的商船队。德国击沉美国商船的速度超过了其建造的速度。为此，美国在1916年9月签署《合众国航运法》，成立航运局。为保证稳定的运输力量使军需物资在公海上运送，美国海运局在1917年4月成立附属机构——应急船队公司，注册资本5000万美元，负责监督执行造船计划和政府的航运业务。公司形式上是私人的，但实际上是一个政府机构。政府出资购买它的股份，通过它建造数百万吨的船只，控制它的经营。到停战时，大约240万吨商船已交付使用。为增加运力，美国总统不仅授权扣押60多万吨德国商船占为己用，还接管了所有2500吨以上可以使用的美国私营商船。航运署的运输船只的吨位从100万吨增为1000万吨，从而克服了德国潜艇所造成的危局。
再次，美国接管对全国铁路的经营。相对来说，路上交通运输条件较好，美国政府不必重建运输网，但路上运输也不那么让人清心省事。在各种战时命令和军队调动的冲击下，美国铁路系统已经不堪重负，加上铁路设备老化失修，车皮少，运能不足，铁路运能与运量的矛盾现象日益突出，还有横亘眼前的“‘铁路在，铁路的调停者——州际贸易委员会就在，这一体制下尚未适应战争情况下必然存在的困难”。③为解决难题，美国政府于1917年4月成立战时铁路委员会，与国防理事会一道运送军队和物资，但它墨守成规，仍然沿袭以前的调度方式，缺乏统筹的管理，搞得铁路几乎瘫痪，差点重蹈美西战争时期的覆辙。为此，1917年12月，美国总统下令政府接管全部铁路，成立铁路管理局，着手统筹全部铁路调度。原财政部长威廉·麦卡杜出任铁路总监，他领导有方，采取各种措施，耗资7.1亿美元用来维修更新各终点站设备，促使其设备标准化，调整各路货运，关闭不常用铁路线，使客货运输服从军事需要，从而使全国铁路的工作效率到达前所未有的高峰，保证铁路高密度的调度，更有效的运输军队和军需物资。
最后，在吸取前几次战争尤其是1898年美西战争的经验后，美国对医务保障机构进行了改革。美军医务部早在参战前就建立大量军用医院，专门制造设有卧车、餐车、药房车、手术车等带有普尔门式的医疗列车。为更好地治疗伤员，医务部还同红十字会和地方卫生机构建立密切合作关系，设立50个陆军基层医院。此外，美国提高兵营卫生、预防工作的标准，对医院的预防十分重视。至此，美国国内战争动员体制基本形成，几百万军队和巨额物资源源不断地运往欧洲，为协约国在战争中的胜利奠定了基础。
六、结语
美国在一战结束前，已建立起了一个行之有效的国民动员体系。在大规模总体战的推动下，面对如此庞大的军队、复杂的形势及广阔的作战范围，美军进行了历史上首次全国范围的总动员，初步尝试对国内经济进行管制，第一次跨洋供应的实践，对以后美国军事力量的发展起了巨大的推动作用。美国在动员人力、训练、经济、后勤运输等方面都积累了宝贵的经验。首先，美国在参战后成立了公共信息委员会，通过控制舆论、鼓舞士气、团结民众，激发美国人民的爱国热情和对敌人的仇视，从而使一部分热血青年积极地参加到作战中去，另一部分也踊跃地投身于国内工作，为战争而服务。其次，美国实施了卓有成效的人力动员政策，制定了《国防法》《海军法》《选征兵役法》和《战争风险法》，激发了人们的参军热情，保证了战时充足的兵员供应，也使后来的扩军有了法律依据和权益保障。美國最终动员了超过474万的远征军，发展了世界第一的海军，还组建了首屈一指的空军。随后，美国政府相继成立了战时贸易委员会、铁路管理局、战时工业局、粮食管理局、燃料管理局、铁路管理局等管理机构，保证了国民经济有效地为海外战争提供服务。
美国战争动员体制本身存在着不足，其弊端也在战争中暴露无遗。美国利用征兵制组建了几百万的“公民军队”，其中大多数士兵从平民匆忙征召而来，毫无军事技能，近似乌合之众，而且缺少基层军官。政府不得不耗费大量的物力和时间对他们进行突击训练，抵达欧洲后的远征军必须经过一年训练才能投入战斗，而在战斗中又往往因训练不足而蒙受不必要的伤亡。美军没有建立起完备的动员体制和缺乏周密的国内动员计划，导致国内后勤供应曾一度十分混乱。军事订货不考虑实际需要，出现了重复采购的现象，造成了大量浪费。民用工业转为军品生产的过程太慢，生产效率不高，这种情况一直持续到战争结束。
因此，美国战后吸取一战的经验教训，不断改进国内动员的管理机构，制订完善的战争动员计划。例如，美国在1920年通过《国防法》，旨在提高全民军事素质。到二战时，美国在一战战争动员体制的基础上，进行完善，将强大的国力纳入到了战争轨道中，为二战的胜利奠定了坚实的基础。①同时战时动员体制已经上升为一种国家制度，对美国成为军事强国，获取全球霸权起到了重要的推动作用。
【作者简介】王宗涛，山东女子学院马克思主义学院讲师，主要研究方向为美国史。
王明芳，山东女子学院马克思主义学院副教授，主要研究方向为中国古代史。
【责任编辑：王湉湉】
摘 要 一战期间，美国的战争动员体制初步形成。在强大国力支持下，美国政府在舆论、人力、财力、经济、后勤等重要领域实施了一系列行之有效的改革措施，充分挖掘了美国的军事潜力。随着战争的不断发展，战争动员本身已经上升为国家制度，它不仅是战争胜利的重要手段，也是一次政治、经济、文化体制等领域的重大变革，产生了长远的历史影响，对美国成为军事强国，获取全球霸权起到了重要的推动作用。
关键词 一战，战争动员，总体战，军事强国
中图分类号 K15 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）22-0031-08
现代战争是空前绝后的立体战争，无论是战争规模还是作战方式，处处体现着国家力量对抗的整体性和综合性。战争动员是现代战争不可或缺的内容，是国家作战力量的体现，也是国家战略的重要组成部分，集舆论、人力、财力、经济动员和后勤供应等于一体。战争动员成功与否，在一定程度上对战争的进程和结局有决定性影响，直接关系到国家的安危。
作为人类历史上首次真正意义上的“总体战”，一战历来是历史研究的重要领域之一，研究的著作不可胜数，尤其关于美国战时经济的研究更是炙手可热。例如，有的学者从粮食与食品供应方面来探讨战时国家粮食管理机制;有的学者从机构体系和法律层面来探究战时经济统制政策;有的学者对战时税收政策进行了综合考察与分析。此外，还有学者探讨了美国的战时宣传政策。他们对战争动员中的几个方面做了深入研究，其中也不乏真知灼见，但对战争中的工业动员方面则研究较少，更不用说人力、财力和后勤供应等其他几个方面，在研究对象的广泛性、深入性上都有待进一步提高和深挖，而且需要从整体上做进一步系统的拓展。战争动员是一个庞大周密的完整體系，有着自身的逻辑关系，它们之间相互关联，缺一不可，其中任何一个环节出现纰漏都可能会导致整个动员前功尽弃。本文将从动员体制的角度，厘清各个动员之间的相互关系。
一、舆论动员
舆论动员借助新闻媒体，唇枪舌剑，威力之大令人望而生畏，被称为不见硝烟的“第二战场”，地位日渐凸显，其独特的作战功能，成为“不战而屈人之兵”的重要手段，历来备受关注。正如林肯总统所言：“你有舆论的支持，无往不胜;反之，无事不败。”①
孤立主义思潮自美国建国以来长期占据主导地位。“不介入外部纷争或不卷入欧洲事务”的孤立主义被开国元勋们奉为圭臬，也成为美国外交政策的指路晨星和行动准则。每次涉及欧洲事务时，国内都不可避免地出现参战派与和平派，国会即是如此。威尔逊意识到只有先说服国会，才能左右国内舆论。为此，他给美国参战赋予正义的外衣和利他主义的含义。1917年4月2日，威尔逊在国会演说中称，德国对美国的多次警告和抗议熟视无睹，毫无顾忌地实施无限制潜艇战，给美国带来了严重的人员伤亡和贸易损失，这不仅是对中立政策、自由贸易和生命权利的粗暴践踏，而且对美国国家安全构成威胁。在他看来，德国不仅是美国的敌人，“也是自由的敌人”。作为世界的一部分，美国不能对德国的所作所为无动于衷，更不能对整个“人类之事”置之不理。“当涉及世界和平与人民自由的时候”，美国不仅是独善其身的“自由典范”和“共和榜样”，同时还应该是兼济天下的“自由卫士”与维护世界和平的“世界领袖”。①威尔逊宣称，开国之父们恪守不卷入欧洲事务的“中立政策”已经“寿终正寝”，美国必须立即行动起来，发挥全部力量，为“美国的权利和荣誉”以及“人类的民主和自由而战”。
虽然威尔逊冲破了孤立主义的藩篱对德国宣战，但他也深刻体会到领导一个不团结的国家对于战争是枉费心机的。面对此状，威尔逊叹惜道：“为了作战，我们培训和改组的不是一支军队，而是一个国家。”②美国公众对参战的反应不一，大部分民众对战争漠不关心，议员中还有一部分别有政见的少数派反对战争。美国决定加强对新闻系统的监管，利用新闻传媒和社会舆论“向美国公众销售战争”。起初，威尔逊设想成立战时新闻审查机构，负责新闻“审查”。但在酝酿的过程中，国务卿罗伯特·兰辛、海军部长约瑟夫·丹尼尔斯以及资深记者乔治·克里尔等人集思广益，认为应该将“新闻审查”和“公共宣传”合二为一，使之相得益彰。在此背景下，公共信息委员会在1917年4月14日应运而生。
公共信息委员会负责战时宣传，协调政府与新闻界的关系，成为总统与新闻界沟通的桥梁。公共信息委员会下设15个国内机构和3个国外分支。国内机构主要包括新闻处、《官方简讯》、演讲处（演讲处也叫“四分钟演说处”）。作为公共信息委员会的主席，乔治·克里尔甚至可以绕过国务卿、海陆军部长，直接与总统联络，商讨宣传工作。对于克里尔的工作请求，美国总统威尔逊一般都是“有求必应”。克里尔成了美国政府政策的推销员及战时新闻审查的实施者。公共信息委员会招募了7.5万名演讲者、作家、艺术家、演员和学者在剧场、电影院、俱乐部、教堂做了756万次“四分钟”的演说，总共吸引3.1亿人次的听众。每当政府需要激发民众爱国之心时，例如购买救国公债，他们就把目光投向演说处。例如威尔逊总统在1918年5月购买了50美元的第3期“自由公债”，向美国公民宣布同等购买量的挑战。在几天之内，约5000个“四分钟演说员”向美国民众宣读了总统的要求，随后认购之风可谓是风靡一时。威尔逊对演说处的工作称赞有加：“在一年半时间里，一个包括7.5万名演说者的组织，在如此低报酬的条件下工作（总共花费不超过10万美元，每人每年的收入不超过1美元），为政府做出了巨大的贡献，我对你们做出的努力表达真诚的感谢。……即便这个工作已经接近尾声，你们的名字将永远成为这场战争中一个重要的组成部分。”③
秉承防止军队的消息泄露和美化本国战争行为的理念，美国战争宣传工作有条不紊地进行着。他们孜孜不倦，散发了1亿多份“文件”，其中包括几百万册精心炮制的宣传海报，邀请了7.5万名演说家加入到“世界上最大的广告事业”中，来劝募公债和激发国人的参军热情，并向国外派出大量使者宣扬美国是为和平而战。这种宣传不仅充斥着整个美国，也漂洋过海来到欧洲、亚洲和拉丁美洲等。④就连俄国农民和秘鲁混血平民家的茅舍土墙上都张贴着美国国旗和总统的头像。总之，这场运动不仅麻痹了美国人，而且其在海外的宣传效果也令人叹为观止。美国的小学生满嘴仇恨言词，各地的妇女俱乐部也在不断宣讲敌人骇人听闻的暴行。⑤正如克里尔所说：“三年前，我们还处于中立之时，这块土地不仅被各种不同的政见拉来扯去，还被一些混乱的声音所阻碍，甚至被一些敌对的利益集团所撕裂。……公共信息委员会帮助调动公共舆论，寻求战时团结，最终形成了一种坚忍不拔和无所畏惧的精神。”⑥
美国政府建立了严格的书报检查制度。书报检查制度从国会1917年6月15日通过《惩治间谍活动法》后就开始了，而且愈演愈烈，一直到《煽动叛乱法》的实施达到高峰。这些严刑峻法无所不用其极，甚至超过了美国历史上任何一个危难时期。例如把干预征兵和妄议国家政策与军队方针视为犯罪，违者面临巨额罚款和长期监禁。约有1500人因违法犯纪而招致牢狱之灾，其中包括社会党领袖尤金·德布斯和维克托·伯杰。国会还授予邮政部长艾伯特·S.伯利森邮寄审查的权力。战时宣传不但激起了美国人民的同仇敌忾之心，而且在整个美国逐渐掀起了参军入伍的热潮。不止如此，战时舆论宣传对于劝募公债和经济动员的作用也功不可没。一战时美国逐步建立起来的新闻宣传与审查制度，为赢得战争的胜利立下了汗马功劳。
二、人力动员
大战伊始，美国的军事力量势单力薄，不论陆军还是海军，都无法同欧洲列强相提并论。美国当时地面部队的规模实在是小的可怜：仅有13.3万的正规军（军官只有1000名军官），9.7万的国民警卫队以及不到10万的海军人员。①而各交战国陆军均已超过百万：德国约570万、奥匈230多万、法国450多万、俄国约530万。②显然，这点兵力对于欧洲“所需要的第一是人，第二是人，第三还是人”③的局势来说，无疑是杯水车薪。
面对欧洲的军事威胁，美国必须在兵力上奋起直追，迎头赶上。事实上，美国参战之前就未雨绸缪，扩军备战工作也在紧锣密鼓地进行着。早在1914年末，诸如“国家安全同盟”和“美国保护同盟”的建立，名为“安全防御”，实为扩军备战，加强民兵和志愿军的训练以备应急之需。1915年1月28日，海岸警卫队的成立也是备战的需要，这从它平时协调海陆军防务与战时配合海军作战的职责可以看出。“卢西塔尼亚号”事件爆發后，包括总统在内的许多美国人已经意识到备战刻不容缓。1915年7月21日，威尔逊要求重新审视国防力量，指示海陆军部长制定国家安全计划，成立咨询委员会，号召扩充陆海军，增建舰艇。同年，美国成立让海军期盼已久的海军作战部，以此加强海军战备、通信系统的改进和军械弹药的采购等工作。与此同时，美国还试图把先进科技转化成军事力量，加强与当时杰出科学家的联系，成立海军咨询委员会，其中包括托马斯·A.爱迪生、埃尔默·斯佩里和威廉·库利奇等著名科学家。此外，威尔逊在竞选演讲中对拥有一支强大的海军喜爱之情溢于言表：“让我们建立一支（比英国皇家海军）更强大的海军来做我们喜欢的事情吧！”④
首先，总统在1916年签署《国防法》，成立国防委员会。该法案规定：在5年时间内，正规军平时维持在17.5万，战时扩充到28.6万，国民警卫队由目前的10万增至42.5万。正规军包括65个步兵团、25个骑兵团、21野战炮兵团、7个工兵团、2个车载工程兵、263个海岸炮兵连、8个航空中队以及一些后勤保障部队。⑤在扩大陆军规模的同时，总统加快海军建设的步伐。在他再三催促下，美国在1916年8月29日通过《海军法案》。该法案规定：在3年内拨款5亿美元，建造156艘舰船，还批准建立一支海军航空部队和海军预备役部队。⑥
其次，为招募新兵，国会颁布《选征兵役法》。虽然《国防法》里提到了义务兵役制这一原则，但似乎不起作用。1916年，美国国民警卫队动员的失败例证了这一点。威尔逊总统和贝克部长深信征兵是必要之举，仅仅靠募兵制来打造一支现代化军队是行不通的。⑦在美德断交后，威尔逊指示战争部长，如果不能立即宣战，就必须制定一部新征兵法。此举正中陆军下怀。在陆军看来，扩大规模最有效的途径就是征兵。但是为让整个征募行为显得缓和，避免民众对强制服兵役的反感，政府把征兵称之为“选择性服役”，将本该联邦军队负责的征募工作交到了地方官员的手上，利用各种爱国主义的口号加以包装，并强调自愿入伍。1917年5月，国会颁布《选征兵役法》。该法规定：总统战时立即向全国征集50万;必要之时，可再征50万;正规军和国民警卫队、海军以及海军陆战队的征募新兵采取志愿的办法。按照规定，所有21至30岁的成年男子一律登记应征，服从“选择性的服务”。⑧截至6月5日，各地征兵处为21岁至30岁的适龄人口958万人做了登记。随后8月，又进行了所有18到45岁的成年男子登记，应征人数达到2423万人。那时美国人参军的积极性很高，要想劝说蜂拥而至的人们离开，反成了一件难事。美国在1917年还实施了《战争风险法》，使作战伤残士兵和退伍士兵得到某种程度的保障，此举不仅免除了入伍士兵的后顾之忧，也让士兵家属有了一定的生活来源。美国后来之所以能取得人力动员的成功，与政府的政策是密不可分的，尤其是《选征兵役法》和《战争风险法》的实施。此外，《国防法》和《海军法》的颁布促进了美国军队数量的扩充，使美军逐步走向了正规化、专业化，成为美军迈向现代化的基石，是美国军事力量发展的里程碑。
最后，开展“普拉茨堡”运动。为解决战时扩军缺少基层军官尤其是连级军官的问题，时任陆军参谋长罗纳德·伍德开展了“普拉茨堡”运动。他根据1862年《莫里尔法》，在1913—1914年两年时间里建立6个夏季训练营，1000多人受训。①随着一战的爆发，这项运动在社会上引起了强烈反响，不仅得到了参训学生的欢迎，还得到了美国政府的重视。1915年，在新任参谋长休·斯科特支持下，伍德扩大了训练营的规模，在纽约州普拉茨堡设立4个营，共4000多人自费训练，其中有来自东海岸的大学生、商界精英等。自此夏季军训营以“普拉茨堡”运动而得名。1916年，军训营协会在纽约成立，再次扩大规模，10个营，共1万多人参加自费军训。陆军部还专门配备了教官和装备。这不仅唤起了美国公众的国防意识和保卫家园的责任感，提高了参训人员尤其是大学生的军事技能，更是激发了国民的备战热情，为今后征兵工作铺平了道路，做了很好宣传，更为美国在参战后储备了大批的后备军官。
三、财力动员
募兵之后，筹钱接踵而来，因为旷日持久的战争所费不赀。参战后，美国财政负担不断加重，不但要维持自己的费用，还要负责为协约国的战争提供支出。国会参议员乔治·诺里斯就曾断言：“美国是由黄金挂帅来参战的。”②1917年4月参战后，美国政府的月度财政支出超过了7.6亿美元，而在1915年以前美国年度财政支出从未超过这一水平。③筹集战费成了美国政府的当务之急。美国国会在1917年4月签署《第一自由贷款法令》，授权财政部100亿范围内可以给各盟国政府贷款。巨大的财政赤字，对美国来说是一个严峻的考验。有人认为筹集资金无非是税收、借贷和增加货币量。事实上，增加货币量只是权宜之计，其负面作用显著，轻者会引起通货膨胀，严重的会导致经济崩溃，美国内战以及其他战时经济已经表明依赖印钞机的危害性。发行公债和税收似乎成了政府更好的选择。
首先，美国为筹集战争经费大量举债。与施行增税法案相比，美国国会更青睐于依靠举债，即使债台高筑也在所不惜。毕竟发行公债在政治上遇到的麻烦更少，不会陷于两院间无休止的争辩中。根据《第一个自由公债法》规定：财政部从1917年5月到1919年5月共发行利率为3.5%～4.5%不等的公债，共筹款约255亿美元。关于政府发行利率的问题，麦卡杜道出其中的缘由：“这个利率比通常储蓄银行的利率低得多。反之，唯恐出现储金大回流的局面”，④就会扰乱了美国正常的金融秩序。事实上，美国政府拒绝了当时包括最具实力的银行家在内的商业团体以较高的利率发行债券的建议，而以相对无风險投资的收益率来发行长期债券。这虽然与商业团体和经济学家的建议背道而驰，但总统充分考虑到今后联邦政府债务的利息负担，也避免了富人阶层通过购买过多的债券以此来裹挟政府的情况。这种情况在美国内战后曾发生过。当时的财政部长麦卡杜宣称：“在民主国家，不可能允许任何单个阶级拯救或掌握国家的。”⑤为防止富人阶层避税逃债，威尔逊总统竭尽全力地向美国的中产阶级推销，试图说服他们改变经济行为：减少消费，增加储蓄，成为国家的债权人。参战后，威尔逊深知通货膨胀对经济的危害性，只能通过最低限度的借贷和最大限度地增加税收来筹款。事实上，这些借贷政策的实施需要以强大的税收为后盾，尤其需要从美国公司和富人阶层那里征缴税金才能偿还本息。
其次，政府实施新税法。面对巨大的资金缺口，政府除了发行公债之外，急需增税来化解债务危机。宣战后，美国众议院筹款委员会就着手制定新的税收政策。1917年10月3日，国会颁布“战时税收法案”。按照新税法的规定，个人所得税从15%提高到67%（包含超额累进税），超额累进所得税的起征点从2万美元降低到5000美元，政府在提高所得税税率的同时，也在想方设法地减少免税者的数量。个人所得税免税额由3000美元降到1000美元，已婚者免税额由4000美元减为2000美元，①公司所得税从2%提高到6%;地产税率提高为2%～25%;超额利润税提高为20%～60%。事实上，战争经费主要是靠课征个人和企业的累进所得税来筹措的，预计达到总收入的3/4。②所以在一战期间大发战争财的富翁人数要比前几次战争少得多。高额的税收给人们带来很多影响，难怪许多人经常抱怨：“苛捐杂税竟然多到占了个人收入的2/3，真是旷古未有！”③
总之，随着战时经济需求刺激和战时税收法的颁布，政府税收收入随之水涨船高。美国的税收由1917年度的11.18亿美元增加到1918年度的41.74亿美元，其中国内税收由1917年度的8.09亿美元猛涨4倍多，到1918年达到36.946亿美元。④1919年度的税收更多，竟达到46亿美元，其中所得税和战时累进税共占税收收入的2/3。⑤政府通过适时调整财税政策，尤其是提高累进所得税，保障了军费的稳定来源。最终“大约有2/3的直接费用通过贷款的方式解决，剩余的1/3依靠当时的税款支付”。⑥虽然美国在一战期间的筹款看似按部就班，但实际上大量发行公债和持续增长的黄金储备，导致国内发生严重的通货膨胀。“1916—1920年间，总货币供给量增加大约75%，国内的消费价格指数几乎翻了一番。”⑦美国人民为此付出了沉重的代价。
四、经济动员
战争固然是国家意志的博弈，但归根到底是综合国力的较量。武器装备落后就要挨打，物资不足或保障不力就要失败。威尔逊政府在经济上为应对战争危机所做的努力，在美国历史上是前所未闻的。首先，美国在1915—1917年先后成立了一些咨询机构和领导机构，以调整经济，加速国民经济军事化。例如：海军咨询委员会，商业协会工业备战委员会等。1916年，美国依据《国防法》，成立由海军、陆军、内政、农业、商业和劳工等6位部长组成的“国防委员会”，下设具体办事机构——咨询委员会，负责“研究战争期间的各种问题，设立国防需要的各种机构”⑧以及制定动员计划等。此外，美国人很快意识到除制定军需品生产标准之外，还必须成立更大的机构来协调陆海军、各军种内部以及后勤部门的军火采购与供应等军需事宜，以求事半功倍。1917年4月，美国在宣战后第二天成立军需品总局，以取代刚成立不久的军需品标准局。与此同时，军需品总局委员对全面经济动员进行了辩论。一部分委员不同意经济地区化，极力呼吁加强中央经济调控，主张应按照政府职能划分经济职责，有的专管交通运输（威廉·麦卡杜），有的分管能源供应（哈利加·菲尔德），有的负责粮食（赫伯特·胡佛），有的负责工业制造（伯纳·巴鲁克）等。另一些委员担心战时经济统制会导致某些企业的国有化，设想靠企业自我调节，政府适当干预以及军方的支持，就能满足战时需要。事实上，在美国参战后，对军需物资日益剧增导致美国陆海军以及协约国常常越过军需品总局各自安排军事订货，结果可想而知。管理人员面对这种复杂的供求体系，难履其责，造成国内经济的混乱不堪。2017年7月，战时工业委员会成立了。
该机构成立之初内部松散，主要依赖私人企业的自愿合作，没有比其前身有更多的建树，仅仅起了咨询机构的作用。正如有人所言：“战时工业委员会从开始到最后都没有正式的权力。”①例如，新泽西锌业公司总裁、锌业委员会主席埃德加·帕尔默曾向总统写信，“我现在必须离开委员会，禁止我的公司卖锌给政府”。②政府也发现依赖私人企业自愿合作难以满足美国军事力量日益增长的需要。事实上，这些官员本身就是私人企业家。他们一方面在寻求使用强制权力的机构，另一方面又不能危害私人经济的经营方式。他们主张把战时工业委员会置于政府直接领导下，以此加强企业与军队之间的合作，统筹全国工业生产。1918年3月4日，威尔逊对其进行改组，任命伯纳·巴鲁克为局长。伯纳·巴鲁克设立12个职能部门，负责物资“生产优先权，制定统一价格，实现工厂战时转产以及为美国和协约国采购物资”。③至此，战时工业局加强战时经济动员与军事努力的一体化和宏观调控，成为名副其实的领导经济动员的机构，这在美国历史上还是首次，并为后来“工业-军事联合体”——企业和军界领导人联盟奠定了基础。虽然美国的经济动员不像世人想象和理解得那么顺利，但通过积极整改，最终得以继续并屡创佳绩。战争期间，差不多美国全国的20%～25%的生产是为满足战争需要而加工服务的。“1916—1920年，石油的生产与炼制保持与需要量一致甚至超过了它，烟煤的年产量上升到5.68亿吨，汽车产量增加了20%。”④
其次，美国对经济的控制范围进一步扩大到粮食与燃料。连年战乱不仅使参战国经济遭到严重破坏，也使人们背井离乡，田地荒芜。赫伯特·胡佛在1917年4月20日电告美国政府：“协约国粮食锐减，粮荒已非常严重，意大利、法国和英国的存粮仅能维持一个月左右。”⑤巨大的粮食短缺使人惊恐不安，美国的食品粮食价格也大幅增长，尤其是小麦和面粉等价格基本上都翻了一番。“每蒲式耳小麦的价格由1916年8月1日的1.071美元增长到1917年8月1日的2.29美元;大麦从59.3美分涨到1.14美元;玉米从79.4美分涨到1.96美元;黑麦从83.4美分涨到1.781美元。”⑥稳定物价是当务之急。美国在1917年8月8日通过《食品与燃料管制法》，规定总统有权干预市场价格，设立国家粮食管理局，建立对粮食过度供应的制衡机制，加强对粮食与燃料的管制，以防止哄抬物价，囤积居奇，杜绝私人操控食品交易等。事实上，增加供给，保障供应才是稳定物价之本。胡佛采取许多措施鼓励农场主增产。他一方面呼吁努力扩大耕种面积和提高单位面积产量;另一方面又促使政府在1917年8月出台了小麦每蒲式耳2美元的最低担保价，期限为18个月。即“1918年国内各主要市场上北方一号春小麦的价格固定在每蒲式耳2美元”。⑦此举效果显著，不仅提高了农场主的种粮积极性，也扩大了耕种面积，粮食产量尤其是小麦和黑麦的产量得到逐年提高。小麦的耕种面积从1917年的4500万英亩增加到1919年的约7600万英亩。小麦产量也由1916年的6.4亿蒲式耳增长到1918年的9.2亿蒲式耳。黑麦的产量由1916年4740万蒲式耳增长到1918年的9104.1万蒲式耳。⑧
加强管制的同时，赫伯特·胡佛还鼓励人们节衣缩食。他于1917年6月在参议院解释道：“与欧洲天生专制的粮食管理局相比，我们的粮食政策是截然不同的，我们将注重人们的自愿合作……动员人民的自我调控与自我牺牲精神。”⑨胡佛实施粮食管理局的宣传教育计划，唤起人们保护食物与禁止浪费的消费意识，到处张贴“食品将赢得战争”“吃饱为止”等招贴画和广告牌。他还利用爱国主义精神，提倡吃尽盘中餐，号召消费者施行令人匪夷所思的节俭活动：星期一、三的“无麦日”，星期二的“素食日”和星期四、五、星期日的“早餐无肉日”，星期六的“无猪肉日”。⑩这项运动虽然没有法律来强制监督，但几乎成了全国公认的膳食准则。此外，胡佛还不遗余力地转变美国人喜欢吃小麦的饮食习惯，让美国人知道其他谷物同样能够满足人体的需要，甚至通过限购小麦数量，来促使国人食用其他谷物。此外，在威尔逊总统的号召下，“许多美国家庭承诺遵照粮食管理局的指示：食用土豆、玉米、黑麦等代替小麦”。①除增加马肉、兔肉和鲸肉供应之外，美国人还试吃非蔗糖的糖果、素制碎羊肉和鲨鱼肉排之类难称美味的食品。经此一番“胡佛化”运动，美国粮食管制产生了积极效果：1918年美国能出口3倍于它正常份额的肉、蔗糖和粮食供应协约国。
再次，美国在1917年8月设立燃料管理局，实施燃料定量供应制度。总统任命哈利加·菲尔德为局长，负责燃料生产、储备、分配。随着战局的发展，美国民用和军用工业都出現了严重的燃料荒，尤其是煤和油。为节约燃料，菲尔德提倡使用夏令时和“周一无燃料日”，取消滥用电力的市面炫耀，并为节煤而关掉了许多非必要的工厂。当出现煤炭短缺时，责令民用企业停工，实施“无热日”等节省措施。此外，为增加煤的产量，哈利加·菲尔德局长提高企业的机械化程度。此后美国逐步把控制范围扩展到天然气和煤油等。
五、后勤动员
面对为数众多的士兵和数量庞大的物资，美军必须建立高效的后勤机构和庞大的后勤供应体系。首先，美国对后勤机构进行了改革。美国成立军需品总局代替原来的军需品标准局，负责军需品的采购事宜。后因物资需求过大，此局难履其责，不久被战时工业局取代。陆军有自己的后勤供应系统——军需部。1917年冬，乔治·高塞尔斯少将担任军需部司令，对后勤机构进行大刀阔斧的改革。他把军需部一分为多，成立单一机构，各司其职。为统筹陆军的全部供应工作，高塞尔斯又出任新设立的总参谋部采购、储藏与运输处处长，至此，他掌管采购、运输和储藏工作。实际上，在他的领导下，改革后的后勤指挥机构，成效显著，与战时工业局和地方动员部门的合作，把大量陆军部队和战略物资源源不断地运往欧洲，满足了战争需求。
其次，美国成立航运局和应急船队公司，加强对海运的监管。“兵马未动，粮草先行。”后勤运输的重要性毋庸赘述。在战争动员中，后勤的作用至关重要，而交通运输成为后勤动员中的最重要的一环。正如伍德参谋长所说：“政府应该清楚每个工厂的生产能力……除了需要什么之外……还要考虑到运输、交通和物资供应等。”②对德宣战后，美国不仅仅需要征募一支军队，而且需要为480万军队运送320亿美元的物资，这就必须建立一座横跨大西洋的“桥梁”。这座“桥梁”包括以铁路为主的国内运输系统和以海上运输为主的商船队。德国击沉美国商船的速度超过了其建造的速度。为此，美国在1916年9月签署《合众国航运法》，成立航运局。为保证稳定的运输力量使军需物资在公海上运送，美国海运局在1917年4月成立附属机构——应急船队公司，注册资本5000万美元，负责监督执行造船计划和政府的航运业务。公司形式上是私人的，但实际上是一个政府机构。政府出资购买它的股份，通过它建造数百万吨的船只，控制它的经营。到停战时，大约240万吨商船已交付使用。为增加运力，美国总统不仅授权扣押60多万吨德国商船占为己用，还接管了所有2500吨以上可以使用的美国私营商船。航运署的运输船只的吨位从100万吨增为1000万吨，从而克服了德国潜艇所造成的危局。
再次，美国接管对全国铁路的经营。相对来说，路上交通运输条件较好，美国政府不必重建运输网，但路上运输也不那么让人清心省事。在各种战时命令和军队调动的冲击下，美国铁路系统已经不堪重负，加上铁路设备老化失修，车皮少，运能不足，铁路运能与运量的矛盾现象日益突出，还有横亘眼前的“‘铁路在，铁路的调停者——州际贸易委员会就在，这一体制下尚未适应战争情况下必然存在的困难”。③为解决难题，美国政府于1917年4月成立战时铁路委员会，与国防理事会一道运送军队和物资，但它墨守成规，仍然沿袭以前的调度方式，缺乏统筹的管理，搞得铁路几乎瘫痪，差点重蹈美西战争时期的覆辙。为此，1917年12月，美国总统下令政府接管全部铁路，成立铁路管理局，着手统筹全部铁路调度。原财政部长威廉·麦卡杜出任铁路总监，他领导有方，采取各种措施，耗资7.1亿美元用来维修更新各终点站设备，促使其设备标准化，调整各路货运，关闭不常用铁路线，使客货运输服从军事需要，从而使全国铁路的工作效率到达前所未有的高峰，保证铁路高密度的调度，更有效的运输军队和军需物资。
最后，在吸取前几次战争尤其是1898年美西战争的经验后，美国对医务保障机构进行了改革。美军医务部早在参战前就建立大量军用医院，专门制造设有卧车、餐车、药房车、手术车等带有普尔门式的医疗列车。为更好地治疗伤员，医务部还同红十字会和地方卫生机构建立密切合作关系，设立50个陆军基层医院。此外，美国提高兵营卫生、预防工作的标准，对医院的预防十分重视。至此，美国国内战争动员体制基本形成，几百万军队和巨额物资源源不断地运往欧洲，为协约国在战争中的胜利奠定了基础。
六、结语
美国在一战结束前，已建立起了一个行之有效的国民动员体系。在大规模总体战的推动下，面对如此庞大的军队、复杂的形势及广阔的作战范围，美军进行了历史上首次全国范围的总动员，初步尝试对国内经济进行管制，第一次跨洋供应的实践，对以后美国军事力量的发展起了巨大的推动作用。美国在动员人力、训练、经济、后勤运输等方面都积累了宝贵的经验。首先，美国在参战后成立了公共信息委员会，通过控制舆论、鼓舞士气、团结民众，激发美国人民的爱国热情和对敌人的仇视，从而使一部分热血青年积极地参加到作战中去，另一部分也踊跃地投身于国内工作，为战争而服务。其次，美国实施了卓有成效的人力动员政策，制定了《国防法》《海军法》《选征兵役法》和《战争风险法》，激发了人们的参军热情，保证了战时充足的兵员供应，也使后来的扩军有了法律依据和权益保障。美國最终动员了超过474万的远征军，发展了世界第一的海军，还组建了首屈一指的空军。随后，美国政府相继成立了战时贸易委员会、铁路管理局、战时工业局、粮食管理局、燃料管理局、铁路管理局等管理机构，保证了国民经济有效地为海外战争提供服务。
美国战争动员体制本身存在着不足，其弊端也在战争中暴露无遗。美国利用征兵制组建了几百万的“公民军队”，其中大多数士兵从平民匆忙征召而来，毫无军事技能，近似乌合之众，而且缺少基层军官。政府不得不耗费大量的物力和时间对他们进行突击训练，抵达欧洲后的远征军必须经过一年训练才能投入战斗，而在战斗中又往往因训练不足而蒙受不必要的伤亡。美军没有建立起完备的动员体制和缺乏周密的国内动员计划，导致国内后勤供应曾一度十分混乱。军事订货不考虑实际需要，出现了重复采购的现象，造成了大量浪费。民用工业转为军品生产的过程太慢，生产效率不高，这种情况一直持续到战争结束。
因此，美国战后吸取一战的经验教训，不断改进国内动员的管理机构，制订完善的战争动员计划。例如，美国在1920年通过《国防法》，旨在提高全民军事素质。到二战时，美国在一战战争动员体制的基础上，进行完善，将强大的国力纳入到了战争轨道中，为二战的胜利奠定了坚实的基础。①同时战时动员体制已经上升为一种国家制度，对美国成为军事强国，获取全球霸权起到了重要的推动作用。
【作者简介】王宗涛，山东女子学院马克思主义学院讲师，主要研究方向为美国史。
王明芳，山东女子学院马克思主义学院副教授，主要研究方向为中国古代史。
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