近代早期法国的赋税与王权
熊芳芳
摘 要 中世纪晚期近代早期的征税行为推动了法兰西近代国家职能的发展。以意大利战争为契机，法国国王弗朗索瓦一世自1523年起推行了一系列财政改革。一方面设立储蓄国库，以集中收、集中支为原则，初步确立了更为集权化的财政管理体制。另一方面重组和扩展财政区和财政分区，建立起三层级的赋税征管体系。从制度层面而言，近代早期的法国君主对国家行政机器的形塑能力是毋庸置疑的，这种行政集权基础上的政治集权，构成旧制度法国王权的特质之一。
关键词 近代国家，法国，财税体制，集权化
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）22-0025-06
中世纪晚期，法国从领地国家转变为税收国家，向臣民征收的公共赋税逐步取代传统的封建捐赋，成为君主财政收入的主要来源。君主的征税行为需要相应的管理体制相支撑。围绕赋税的征收和管理，近代法兰西的国家职能也开始向专门化和职业化的方向发展。尽管英美修正史家强调从权力实践的角度来解读近代早期法国的王权和政治，并因此质疑法国君主的“绝对权力”。①但制度层面的构建，既是国家形成的基础，也是君主政治和王权性质的反映。在文艺复兴时期的欧洲，能够像法国那样推行财政管理集权化改革的君主并不多见。因此，本文拟从16世纪上半叶弗朗索瓦一世推行的财政改革着眼，浅窥法兰西近代国家管理机器建构的制度路径及其折射出的权力特质。
一、桑布朗西男爵之死
走出巴士底阴暗潮湿的牢房，雅克·德·博恩②一时难以适应高墙外刺眼的光线。重见天日的他，神色有些疲惫，但目光中仍闪烁着坚毅和不屈。在这里度过大半年的时光后，他对自己的命运早已了然于心。今天，1527年8月12日，是他的死期——一个替罪羊的死期。就在不久前，弗朗索瓦一世下令判处他绞刑，罪名是“受贿、欺诈、滥权、贪污、渎职”。③这位六十多岁的老人，桑布朗西男爵，国王的财政总长，曾经煊赫一时、呼风唤雨的王国财政一把手，在被押往刑场的路上，仍轻轻地向人群中相识的人点头致意。在圣女教堂前，有人送来面包和葡萄酒，这是临刑前的送行饭，他从容吃完。随后，他被带到蒙特弗孔（Montfaucon）广场的绞刑架前。这是一个被漆成红色的木十字架，上面挂着打成死结的绞绳。桑布朗西平静地祈祷完，走上刑台。同情他的人仍还怀有一丝希望，国王可能会在最后一刻赦免他。但桑布朗西深知国王的用意，他不过是这场金钱和权力斗争中的牺牲品。④
其实，桑布朗西的命运早在1522年便已注定。法国国王弗朗索瓦一世（1515—1547年在位）自1515年登基以来，便投身于自查理八世起发动的意大利战争。1521年末，为夺取米兰，弗朗索瓦发动了第六次意大利战争（1521—1526年）。这一次，法国的联盟只有试图削弱米兰的威尼斯共和国，而对手则是神圣罗马帝国皇帝查理五世、英国国王亨利八世和教皇国组成的强大联盟。1522年4月，米兰北部的毕科卡一役（Bataille de la Bicoque），面对神圣罗马帝国和教皇国的联军，法军一败涂地，被迫撤回伦巴第，米兰落入查理五世之手。同时，英军以加莱为据点入侵法国西部和北部的布列塔尼和皮卡迪，法国多面受敌。弗朗索瓦一世因资金短缺，无法及时组建军队应对，只得任由英军在北部烧杀掳掠。丢盔弃甲、颜面尽失的弗朗索瓦一世将毕科卡战役的败绩归因于30万埃居的战争资金没有及时到位，向时任财政大臣的桑布朗西问责。桑布朗西不得不承认这笔钱被迫借给了王太后路易兹·德·萨伏伊（Louise de Savoie），为偿付之前的借款。桑布朗西的告发让王太后勃然大怒，为泄心头之恨，她想方设法最终将这位兢兢业业的财政大臣送上了绞刑架。①正是1522年的事件促使为战争经费所恼的弗朗索瓦一世决心进行财政改革。
二、财税收支的集权化改革
在此之前，法国一直沿用的是查理七世（1422—1461年在位）建立的财政管理体制，七十多年间没有太大的变动。②查理七世统治时期也是英法百年战争的最后阶段，受战争形势的影响，加上中世纪晚期特殊的经济和社会环境，国王最终取得不经三级会议同意便可连续征税的权力，以用于王国的防御，将英军赶出法国。
常规税的确立，对财政管理提出了更高的要求。1450年，查理七世在全國设立财政区（Géné ralité），作为地方一级的最高财政管理单位，下辖此前设立的地方财政分区（élection）。最初的财政区为4个，分别是以图尔为中心的朗格多伊（Languedo？觙l）财政区、以蒙彼利埃为中心的朗格多克财政区、以巴黎为中心的乌特尔-塞纳-埃-约纳（Outre-Seine-et-Yonne）财政区，以及以鲁昂为中心的诺曼底财政区。③每个财政区设1名法兰西司库（trésorier de France）和1名财政总长（général des finances），前者负责管理王室领地等常规收入，后者则负责各种赋税收入，即特别收入的监管。中央财政则由这8名法兰西司库和财政总长共同管理，他们通常被称为“财政先生/大臣”（Messieurs des finances），内部存在一定的等级划分。比如查理八世时期的财政总长纪尧姆·布里索内（Guillaume Brionnet）和弗朗索瓦一世时期的财政总长雅克·德·博恩，他们的威望和权势在其他财政官员之上。这些司库和总长并不常驻其辖区，只是定期巡察辖区时处理相关事务，平时随侍宫廷，共同组成财政委员会，集体行使权力。④
一般认为，查理七世将王国分为若干子系统，遵循地方惯例，依据各省的政治和经济情况来征税，体现的是15世纪的地方“分权主义”。美国学者科林斯则强调，这种分权亦是王权扩张的途径之一。中世纪晚期的财政管理一方面实现了王权在地理上的拓展，国王的政令得以在王国更广泛的地区得到推广和执行;另一方面也强化了王权与地方社会的联系，国王任命的地方税务官大都来自省级精英阶层，王权与地方精英由此形成一条互惠互利的利益纽带。⑤
直至16世纪初，王室的财政收支都实行类似的分权式管理。相当部分的地方收入直接留作地方开支，并未进入中央财库。这种分散的收支体制无法为国王迅速提供资金。尤其是进行意大利战争所需的军费使王室的开支不断攀升。1518年王室政府的总预算为522万锂，1523年达到865万锂，而且还不包括各种临时开支，尤其是战争开支。1518年的王室收入为480万锂，尚可勉强应付;1523年虽增加到503万锂，但已不能满足实际所需。⑥当赋税收入无法满足国王的即时需要时，借款是最快的筹资方式。财政总长们便集王室财政官、借款人和王室债权人于一身，为迅速满足王室政府的财政需求，他们往往以个人名义为王室借款。但鉴于当时法国的公共信贷体系尚不发达，国王的借款能力相对有限。弗朗索瓦一世正是认为旧有的财税体制不能及时为战争提供军费，导致毕科卡战役惨败，于是下决心进行改革。
始于1523年的财政改革主要由相继颁布的三个诏令组成。第一个诏令颁布于1523年3月18日（也称“1523年三月诏令”），下令设立总司库（Trésorier général），掌管新成立的储蓄国库（Trésor de l？魪pargne），全权管理所有额外收入，包括借款、卖官收入、教士什一税以及来自领地的临时收入等。①三月诏令具体阐释了促使弗朗索瓦一世下决心改革财税体制，创立国库的动机。面对经常性的入不敷出的财政窘境，弗朗索瓦一世认为有必要建立中央国库，进行财政储备，以为不时之需，尤其是应对军事和战争开支：
两年来，与朕之敌人和对手——（神圣罗马帝国）皇帝和英国国王之战争，耗资巨大，无力承负……欲击败敌人，若无充盈之资金断无可能。若要为之，必有储备以应对突发之事件。②
在颁布诏令之前，弗朗索瓦任命了一个特别委员会，由巴黎高等法院和审计法院的法官组成，其目的是对财政官的账目和管理进行全面调查。在国王看来，是以桑布朗西为首的财政官营私舞弊、贪赃枉法，导致国库亏空、财政吃紧。尤其是地方赋税的征管并无定制，赋税的收支流经“多人之手”，可能被层层盘剥。③在进行全面改革之前，有必要对此类公共收入的管理进行规范。因此，弗朗索瓦一世创立总司库一职，将之前的财政总长和法兰西司库的双头管理集于一身，由其对财政收入进行统一管理。④这也是对地方财政总长发动的首轮冲击。中央国库受御前会议直接管辖，由其任命专人进行管理，实际上是对财政总长权力的剥夺。在王太后路易兹·德·萨伏伊的极力推荐下，国王任命菲利贝尔·巴布（Philibert Babou）⑤为总司库，管理国库收支。
紧接着在1523年12月28日，弗朗索瓦一世颁布“布卢瓦诏令”。该诏令对中央和省级财政官员的冲击更大。诏令进一步扩大了总司库的职权，由总司库全权管理王国所有财政收支。除预先获得授权的地方开支外，所有收入此后都要集中运往中央国库，由总司库根据财政预算和御前会议的意旨进行财政划拨，实行财政收支的集中化管理。⑥财政总长和法兰西司库则被直接剥夺财政收入的划拨权，此后他们只需每年两次巡视辖区，并向总司库提呈报告。省级总征税官（receveur général）沦为地方征税官和中央国库之间的中介，他们仍负责征税，但之前拥有的划拨权均被收归中央，同时要将收入悉数上缴国库。由于财政的划拨权收归中央，此前专门负责根据财政总长和法兰西司库的划拨指令实施划拨的总监察官（contr？觝leurs généraux）职位被取消。不过，包括财政总长和法兰西司库、总监察官等在内的职位多为捐官，为避免赎回官职所产生的额外费用，国王承诺保留其虚衔，“终生支付薪俸”。⑦
总司库对进入国库的财政收入进行划拨的程序如下：其一，对于列入财政总预算⑧的常规支出，通过签发划拨凭证（quittance）由总司库直接拨付，每种支出都需单独签发划拨凭证。其二，对于未列入总预算的不可预见支出，须由国王或国务秘书亲自签发谕令（mandement）给总司库，总司库再进行划拨。但诏令同时还规定，如果要给地方法庭，如高等法院或审计法院的法官发放工资，或是为地方军队支付军饷，“无需从国库划拨现款，总司库可以将划拨凭证交付给地方征税官和代理人，直接从上述设有王室法庭或驻扎军队的地区划拨”。⑨在实际執行过程中，集中收、集中支的原则无疑是一种理想状态，出于技术上的困难以及方便的考量，相当部分的收入仍采取地方收、地方支的办法。不过，弗朗索瓦一世此举要表达的目的非常明确，他试图将收入尽可能地控制在王室手中，这一集权化的努力，“不仅仅是便于国库支出的考虑，同时也是为了使财政委员会更有效地了解和监管王国的财政状况”。①
由于赋税收入和临时收入的交付方式并不相同，为了便于管理，1524年7月，弗朗索瓦一世再度颁布诏令，设立特别收入司库（Trésorier des parties casuelles）一职，接管“1523年三月诏令”中暂由总司库代为管理的所有来自卖官、借款和发行国债等取得的临时收入。②这也意味着中世纪晚期以来以领地收入为主的常规收入和来自赋税的特别收入的差别消失，它们共同构成近代早期王室的“常规收入”（revenus ordinaires），而“特别收入”（revenus extraordinaires）此后则特指非常规性收入，包括政府通过出售官职和公债、教士贡赋（don gratuit）以及转让王室领地等取得的临时收入。在财政资金紧缺的情况下，王室政府往往求助于此类可以快速获取资金的权宜之计，尤其是出售官职和发行公债，自弗朗索瓦一世之后日益成为君主惯用的手段，由此带来法国官僚体系的急剧膨胀，以及法国财政金融体系的日益复杂化。
1527年左右开始的新一轮改革，主要对高级财政官的人事进行调整。以1523年逮捕财政大臣桑布朗西肇始，弗朗索瓦一世在全国范围内发起新一轮对财政总长的冲击。为显示其改革的决心，正如文章开篇所示，弗朗索瓦一世以桑布朗西试刀，杀一儆百。
布列塔尼作为桑布朗西曾任职的省区以及新近并入法国的领地，首当其冲。1526年7月16日，国王派出一个由雅克·密努（Jacques Minut，时任图卢兹高等法院院长）组成的特别委员会，对位于南特的审计法院进行调查，目的是“了解布列塔尼二十年来包税契约的情况，主教的姓名，纳税的户数，对王室领地和其他事务的评估”。③随后，特别委员会向国王提呈的报告中详细陈述了布列塔尼地区高级财政官员的营私舞弊，这一行动是桑布朗西失势的必然结果。之前二十年中，无论在布列塔尼还是整个法兰西王国，桑布朗西权倾朝野，因此也被认为是贪污腐败的罪魁祸首。随后，布列塔尼财政总长菲利贝尔·蒂萨（Philibert Tissart）在1527年9月被监禁，1528年2月4日被撤职。弗朗索瓦于1529年2月16日撤销布列塔尼的财政总长一职。这也是新一轮改革中唯一被撤销财政总长职位的省份。巴黎的一位市民在其回忆录中记录了国王的这次大动作：
在处决雅克·博纳之后，好几个财政要员都被国王监禁了，其中包括布列塔尼的财政总长，被囚禁于巴士底狱;国王派出的特别调查委员会作出的判决使其丢了官职……另一个管理海事的司库，和他父亲一起……逃往瓦伦西亚，再也没回来……④
由上可见，1523年至1527年间，弗朗索瓦连续颁布的多道诏令初步重组了王国的财税管理体系，对原有的体制产生了较大的冲击。其一，将地方的财政收支收归中央，打破了自中世纪以来一直奉行的“本地收、本地支”的收支惯例，同时也在一定程度上提高了王室可支配收入在财政收支中所占的比重;其二，重新分配上层财政官员的权力。最受影响的是各个地区的财政总长，以前财政划拨的谕旨由御前会议下达给地方财政总长，现在中央将这一权力收回，交付给总司库，地方财政总长因此失去了对税收收入的控制权。⑤
三、对财政区的重组
16世纪30年代改革进入一个相对缓和期，王室把精力主要放在对20年代颁布的改革措施的推行和调整上。1542年是第二阶段财税管理体制改革的起点，改革的主要内容是财政区的重组和财政分区的扩展。伴随着与哈布斯堡王朝的新一轮冲突，晚年的弗朗索瓦一世已被意大利战争折磨得精疲力竭，不断攀升的战争和军事开支更使其焦头烂额。为强化对王国各地区的财政管理，同时也为了设立更多可用于出售的官职，增加财政收入，1542年，弗朗索瓦一世颁布“科涅克诏令”（Edit de Cognac），重组查理七世时期的四大财政区，扩展财政区和税务署，确立了整个旧制度法国财政区划的基础。①
“科涅克诏令”对原有的四个财政区进行了分割：朗格多伊被一分为四，诺曼底被分为两个更小的财政区，乌特尔-塞纳-埃-约纳则被一分为三，朗格多克分为四个财政区。加上之前的税务署，财政区的数量调整为16个：鲁昂（Rouen）、卡昂（Caen）、巴黎、亚眠（Amiens）、夏隆（Ch？覾lons）、图尔（Tours）、布尔日（Bourges）、普瓦蒂埃、雷奥姆（Riom）、里昂、波尔多、蒙彼利埃、图卢兹、第戎（Dijon）、格勒诺贝尔、艾克斯（Aix）。16世纪下半叶增设南特、奥尔良、利穆日、穆兰（Moulins）、苏瓦松（Soissons）五个财政区。②财政区制度的推行将三级会议省也纳入进来，不过这并未从根本上改变几个主要的三级会议省在赋税征管上享有的特权，此后财政分区制度的扩展对三级会议省的冲击更大。
弗朗索瓦一世在每个财政区设一名总征税官，他们比之前的征税官以及执达官权力更大，属于省级上层财政官员。作为王室官员，其权力得到扩展。他们不仅监管赋税的征收，而且负责征收所有的常规收入（领地收入和赋税收入），地方层面此前常规收入和赋税收入的差别也最终消失。总征税官还负责部分临时收入的征管，比如教士什一税、强制贷款等。
自弗朗索瓦一世之后，中央和地方的财政管理机构和人员开始迅速扩张和膨胀。1547年亨利二世（1547—1559年在位）设2名财政总监察官（contr？觝leurs généraux des finances），由其负责对管理国库的总司库的财政收支账目进行核查，最初只是财政审计官员。③1552年另设财政督办官（intendant des finances）一职，是政府任命的特派官，一般3～6名，用以限制省区法兰西司库和财政总长的职权。④出于卖官谋利、缓解财政困境的目的，国王开始大量出售财政官职。到17世纪中叶，财政督办官的人数翻了一倍，达到12名。⑤1520年，法兰西司库仅为11人，1620年司库的数量增加到200名，1640年多达500名。⑥最高财政总督（surintendant des finances）出现于亨利三世时期（1574—1589年在位），因有权出席枢密会议，享有比其他财政督办官更高的地位。⑦而此前的特别收入署则主要负责管理来自卖官的收入，由于亨利二世时期大量出售官职，其重要性有所增加。不过在1544年之后，特别收入署也被要求将全部收入提交给国库进行统一管理。与此同时，亨利二世将财政区制度永久化，使其成为王室财政管理的主要区划。1552年，他将财政区的两个职位合二为一，统称为总司库，负责管理王室领地，征收直接税和间接税。此外，他还要求总司库常驻其辖区，以便更好地监管地方税务官和王室领地。
在地方层面，财政分区体制在16世纪下半叶得到进一步扩展。在查理九世（1560—1574年在位）和亨利三世时期，地方财政分区的数量从16世纪初的92个扩展到1597年的146个，1789年之前王国共建立了179个财政分区。⑧分区税务官的人数也从1520年的120人增加到1620年的1200人左右。⑨而且这一体制逐步渗透到享有特權的三级会议省，如16世纪的诺曼底、17世纪的吉耶纳、多菲内、普罗旺斯和勃艮第等。⑩宗教战争时期，地方财税体制最重要的变革是1577年亨利三世在财政区设立财政署（bureau des finances）。财政署作为地方财政区的主要管理机构，由地方总司库统领，负责财政区的各项财政事务，是加强地方财政管理的重要机构。每个财政区设一个财政署，到16世纪晚期共设有19个财政署。随着财政区的扩展，到旧制度末期一共设立27个财政署（不包括南特），其中直属财政省的财政署为20个。①
摘 要 中世纪晚期近代早期的征税行为推动了法兰西近代国家职能的发展。以意大利战争为契机，法国国王弗朗索瓦一世自1523年起推行了一系列财政改革。一方面设立储蓄国库，以集中收、集中支为原则，初步确立了更为集权化的财政管理体制。另一方面重组和扩展财政区和财政分区，建立起三层级的赋税征管体系。从制度层面而言，近代早期的法国君主对国家行政机器的形塑能力是毋庸置疑的，这种行政集权基础上的政治集权，构成旧制度法国王权的特质之一。
关键词 近代国家，法国，财税体制，集权化
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）22-0025-06
中世纪晚期，法国从领地国家转变为税收国家，向臣民征收的公共赋税逐步取代传统的封建捐赋，成为君主财政收入的主要来源。君主的征税行为需要相应的管理体制相支撑。围绕赋税的征收和管理，近代法兰西的国家职能也开始向专门化和职业化的方向发展。尽管英美修正史家强调从权力实践的角度来解读近代早期法国的王权和政治，并因此质疑法国君主的“绝对权力”。①但制度层面的构建，既是国家形成的基础，也是君主政治和王权性质的反映。在文艺复兴时期的欧洲，能够像法国那样推行财政管理集权化改革的君主并不多见。因此，本文拟从16世纪上半叶弗朗索瓦一世推行的财政改革着眼，浅窥法兰西近代国家管理机器建构的制度路径及其折射出的权力特质。
一、桑布朗西男爵之死
走出巴士底阴暗潮湿的牢房，雅克·德·博恩②一时难以适应高墙外刺眼的光线。重见天日的他，神色有些疲惫，但目光中仍闪烁着坚毅和不屈。在这里度过大半年的时光后，他对自己的命运早已了然于心。今天，1527年8月12日，是他的死期——一个替罪羊的死期。就在不久前，弗朗索瓦一世下令判处他绞刑，罪名是“受贿、欺诈、滥权、贪污、渎职”。③这位六十多岁的老人，桑布朗西男爵，国王的财政总长，曾经煊赫一时、呼风唤雨的王国财政一把手，在被押往刑场的路上，仍轻轻地向人群中相识的人点头致意。在圣女教堂前，有人送来面包和葡萄酒，这是临刑前的送行饭，他从容吃完。随后，他被带到蒙特弗孔（Montfaucon）广场的绞刑架前。这是一个被漆成红色的木十字架，上面挂着打成死结的绞绳。桑布朗西平静地祈祷完，走上刑台。同情他的人仍还怀有一丝希望，国王可能会在最后一刻赦免他。但桑布朗西深知国王的用意，他不过是这场金钱和权力斗争中的牺牲品。④
其实，桑布朗西的命运早在1522年便已注定。法国国王弗朗索瓦一世（1515—1547年在位）自1515年登基以来，便投身于自查理八世起发动的意大利战争。1521年末，为夺取米兰，弗朗索瓦发动了第六次意大利战争（1521—1526年）。这一次，法国的联盟只有试图削弱米兰的威尼斯共和国，而对手则是神圣罗马帝国皇帝查理五世、英国国王亨利八世和教皇国组成的强大联盟。1522年4月，米兰北部的毕科卡一役（Bataille de la Bicoque），面对神圣罗马帝国和教皇国的联军，法军一败涂地，被迫撤回伦巴第，米兰落入查理五世之手。同时，英军以加莱为据点入侵法国西部和北部的布列塔尼和皮卡迪，法国多面受敌。弗朗索瓦一世因资金短缺，无法及时组建军队应对，只得任由英军在北部烧杀掳掠。丢盔弃甲、颜面尽失的弗朗索瓦一世将毕科卡战役的败绩归因于30万埃居的战争资金没有及时到位，向时任财政大臣的桑布朗西问责。桑布朗西不得不承认这笔钱被迫借给了王太后路易兹·德·萨伏伊（Louise de Savoie），为偿付之前的借款。桑布朗西的告发让王太后勃然大怒，为泄心头之恨，她想方设法最终将这位兢兢业业的财政大臣送上了绞刑架。①正是1522年的事件促使为战争经费所恼的弗朗索瓦一世决心进行财政改革。
二、财税收支的集权化改革
在此之前，法国一直沿用的是查理七世（1422—1461年在位）建立的财政管理体制，七十多年间没有太大的变动。②查理七世统治时期也是英法百年战争的最后阶段，受战争形势的影响，加上中世纪晚期特殊的经济和社会环境，国王最终取得不经三级会议同意便可连续征税的权力，以用于王国的防御，将英军赶出法国。
常规税的确立，对财政管理提出了更高的要求。1450年，查理七世在全國设立财政区（Géné ralité），作为地方一级的最高财政管理单位，下辖此前设立的地方财政分区（élection）。最初的财政区为4个，分别是以图尔为中心的朗格多伊（Languedo？觙l）财政区、以蒙彼利埃为中心的朗格多克财政区、以巴黎为中心的乌特尔-塞纳-埃-约纳（Outre-Seine-et-Yonne）财政区，以及以鲁昂为中心的诺曼底财政区。③每个财政区设1名法兰西司库（trésorier de France）和1名财政总长（général des finances），前者负责管理王室领地等常规收入，后者则负责各种赋税收入，即特别收入的监管。中央财政则由这8名法兰西司库和财政总长共同管理，他们通常被称为“财政先生/大臣”（Messieurs des finances），内部存在一定的等级划分。比如查理八世时期的财政总长纪尧姆·布里索内（Guillaume Brionnet）和弗朗索瓦一世时期的财政总长雅克·德·博恩，他们的威望和权势在其他财政官员之上。这些司库和总长并不常驻其辖区，只是定期巡察辖区时处理相关事务，平时随侍宫廷，共同组成财政委员会，集体行使权力。④
一般认为，查理七世将王国分为若干子系统，遵循地方惯例，依据各省的政治和经济情况来征税，体现的是15世纪的地方“分权主义”。美国学者科林斯则强调，这种分权亦是王权扩张的途径之一。中世纪晚期的财政管理一方面实现了王权在地理上的拓展，国王的政令得以在王国更广泛的地区得到推广和执行;另一方面也强化了王权与地方社会的联系，国王任命的地方税务官大都来自省级精英阶层，王权与地方精英由此形成一条互惠互利的利益纽带。⑤
直至16世纪初，王室的财政收支都实行类似的分权式管理。相当部分的地方收入直接留作地方开支，并未进入中央财库。这种分散的收支体制无法为国王迅速提供资金。尤其是进行意大利战争所需的军费使王室的开支不断攀升。1518年王室政府的总预算为522万锂，1523年达到865万锂，而且还不包括各种临时开支，尤其是战争开支。1518年的王室收入为480万锂，尚可勉强应付;1523年虽增加到503万锂，但已不能满足实际所需。⑥当赋税收入无法满足国王的即时需要时，借款是最快的筹资方式。财政总长们便集王室财政官、借款人和王室债权人于一身，为迅速满足王室政府的财政需求，他们往往以个人名义为王室借款。但鉴于当时法国的公共信贷体系尚不发达，国王的借款能力相对有限。弗朗索瓦一世正是认为旧有的财税体制不能及时为战争提供军费，导致毕科卡战役惨败，于是下决心进行改革。
始于1523年的财政改革主要由相继颁布的三个诏令组成。第一个诏令颁布于1523年3月18日（也称“1523年三月诏令”），下令设立总司库（Trésorier général），掌管新成立的储蓄国库（Trésor de l？魪pargne），全权管理所有额外收入，包括借款、卖官收入、教士什一税以及来自领地的临时收入等。①三月诏令具体阐释了促使弗朗索瓦一世下决心改革财税体制，创立国库的动机。面对经常性的入不敷出的财政窘境，弗朗索瓦一世认为有必要建立中央国库，进行财政储备，以为不时之需，尤其是应对军事和战争开支：
两年来，与朕之敌人和对手——（神圣罗马帝国）皇帝和英国国王之战争，耗资巨大，无力承负……欲击败敌人，若无充盈之资金断无可能。若要为之，必有储备以应对突发之事件。②
在颁布诏令之前，弗朗索瓦任命了一个特别委员会，由巴黎高等法院和审计法院的法官组成，其目的是对财政官的账目和管理进行全面调查。在国王看来，是以桑布朗西为首的财政官营私舞弊、贪赃枉法，导致国库亏空、财政吃紧。尤其是地方赋税的征管并无定制，赋税的收支流经“多人之手”，可能被层层盘剥。③在进行全面改革之前，有必要对此类公共收入的管理进行规范。因此，弗朗索瓦一世创立总司库一职，将之前的财政总长和法兰西司库的双头管理集于一身，由其对财政收入进行统一管理。④这也是对地方财政总长发动的首轮冲击。中央国库受御前会议直接管辖，由其任命专人进行管理，实际上是对财政总长权力的剥夺。在王太后路易兹·德·萨伏伊的极力推荐下，国王任命菲利贝尔·巴布（Philibert Babou）⑤为总司库，管理国库收支。
紧接着在1523年12月28日，弗朗索瓦一世颁布“布卢瓦诏令”。该诏令对中央和省级财政官员的冲击更大。诏令进一步扩大了总司库的职权，由总司库全权管理王国所有财政收支。除预先获得授权的地方开支外，所有收入此后都要集中运往中央国库，由总司库根据财政预算和御前会议的意旨进行财政划拨，实行财政收支的集中化管理。⑥财政总长和法兰西司库则被直接剥夺财政收入的划拨权，此后他们只需每年两次巡视辖区，并向总司库提呈报告。省级总征税官（receveur général）沦为地方征税官和中央国库之间的中介，他们仍负责征税，但之前拥有的划拨权均被收归中央，同时要将收入悉数上缴国库。由于财政的划拨权收归中央，此前专门负责根据财政总长和法兰西司库的划拨指令实施划拨的总监察官（contr？觝leurs généraux）职位被取消。不过，包括财政总长和法兰西司库、总监察官等在内的职位多为捐官，为避免赎回官职所产生的额外费用，国王承诺保留其虚衔，“终生支付薪俸”。⑦
总司库对进入国库的财政收入进行划拨的程序如下：其一，对于列入财政总预算⑧的常规支出，通过签发划拨凭证（quittance）由总司库直接拨付，每种支出都需单独签发划拨凭证。其二，对于未列入总预算的不可预见支出，须由国王或国务秘书亲自签发谕令（mandement）给总司库，总司库再进行划拨。但诏令同时还规定，如果要给地方法庭，如高等法院或审计法院的法官发放工资，或是为地方军队支付军饷，“无需从国库划拨现款，总司库可以将划拨凭证交付给地方征税官和代理人，直接从上述设有王室法庭或驻扎军队的地区划拨”。⑨在实际執行过程中，集中收、集中支的原则无疑是一种理想状态，出于技术上的困难以及方便的考量，相当部分的收入仍采取地方收、地方支的办法。不过，弗朗索瓦一世此举要表达的目的非常明确，他试图将收入尽可能地控制在王室手中，这一集权化的努力，“不仅仅是便于国库支出的考虑，同时也是为了使财政委员会更有效地了解和监管王国的财政状况”。①
由于赋税收入和临时收入的交付方式并不相同，为了便于管理，1524年7月，弗朗索瓦一世再度颁布诏令，设立特别收入司库（Trésorier des parties casuelles）一职，接管“1523年三月诏令”中暂由总司库代为管理的所有来自卖官、借款和发行国债等取得的临时收入。②这也意味着中世纪晚期以来以领地收入为主的常规收入和来自赋税的特别收入的差别消失，它们共同构成近代早期王室的“常规收入”（revenus ordinaires），而“特别收入”（revenus extraordinaires）此后则特指非常规性收入，包括政府通过出售官职和公债、教士贡赋（don gratuit）以及转让王室领地等取得的临时收入。在财政资金紧缺的情况下，王室政府往往求助于此类可以快速获取资金的权宜之计，尤其是出售官职和发行公债，自弗朗索瓦一世之后日益成为君主惯用的手段，由此带来法国官僚体系的急剧膨胀，以及法国财政金融体系的日益复杂化。
1527年左右开始的新一轮改革，主要对高级财政官的人事进行调整。以1523年逮捕财政大臣桑布朗西肇始，弗朗索瓦一世在全国范围内发起新一轮对财政总长的冲击。为显示其改革的决心，正如文章开篇所示，弗朗索瓦一世以桑布朗西试刀，杀一儆百。
布列塔尼作为桑布朗西曾任职的省区以及新近并入法国的领地，首当其冲。1526年7月16日，国王派出一个由雅克·密努（Jacques Minut，时任图卢兹高等法院院长）组成的特别委员会，对位于南特的审计法院进行调查，目的是“了解布列塔尼二十年来包税契约的情况，主教的姓名，纳税的户数，对王室领地和其他事务的评估”。③随后，特别委员会向国王提呈的报告中详细陈述了布列塔尼地区高级财政官员的营私舞弊，这一行动是桑布朗西失势的必然结果。之前二十年中，无论在布列塔尼还是整个法兰西王国，桑布朗西权倾朝野，因此也被认为是贪污腐败的罪魁祸首。随后，布列塔尼财政总长菲利贝尔·蒂萨（Philibert Tissart）在1527年9月被监禁，1528年2月4日被撤职。弗朗索瓦于1529年2月16日撤销布列塔尼的财政总长一职。这也是新一轮改革中唯一被撤销财政总长职位的省份。巴黎的一位市民在其回忆录中记录了国王的这次大动作：
在处决雅克·博纳之后，好几个财政要员都被国王监禁了，其中包括布列塔尼的财政总长，被囚禁于巴士底狱;国王派出的特别调查委员会作出的判决使其丢了官职……另一个管理海事的司库，和他父亲一起……逃往瓦伦西亚，再也没回来……④
由上可见，1523年至1527年间，弗朗索瓦连续颁布的多道诏令初步重组了王国的财税管理体系，对原有的体制产生了较大的冲击。其一，将地方的财政收支收归中央，打破了自中世纪以来一直奉行的“本地收、本地支”的收支惯例，同时也在一定程度上提高了王室可支配收入在财政收支中所占的比重;其二，重新分配上层财政官员的权力。最受影响的是各个地区的财政总长，以前财政划拨的谕旨由御前会议下达给地方财政总长，现在中央将这一权力收回，交付给总司库，地方财政总长因此失去了对税收收入的控制权。⑤
三、对财政区的重组
16世纪30年代改革进入一个相对缓和期，王室把精力主要放在对20年代颁布的改革措施的推行和调整上。1542年是第二阶段财税管理体制改革的起点，改革的主要内容是财政区的重组和财政分区的扩展。伴随着与哈布斯堡王朝的新一轮冲突，晚年的弗朗索瓦一世已被意大利战争折磨得精疲力竭，不断攀升的战争和军事开支更使其焦头烂额。为强化对王国各地区的财政管理，同时也为了设立更多可用于出售的官职，增加财政收入，1542年，弗朗索瓦一世颁布“科涅克诏令”（Edit de Cognac），重组查理七世时期的四大财政区，扩展财政区和税务署，确立了整个旧制度法国财政区划的基础。①
“科涅克诏令”对原有的四个财政区进行了分割：朗格多伊被一分为四，诺曼底被分为两个更小的财政区，乌特尔-塞纳-埃-约纳则被一分为三，朗格多克分为四个财政区。加上之前的税务署，财政区的数量调整为16个：鲁昂（Rouen）、卡昂（Caen）、巴黎、亚眠（Amiens）、夏隆（Ch？覾lons）、图尔（Tours）、布尔日（Bourges）、普瓦蒂埃、雷奥姆（Riom）、里昂、波尔多、蒙彼利埃、图卢兹、第戎（Dijon）、格勒诺贝尔、艾克斯（Aix）。16世纪下半叶增设南特、奥尔良、利穆日、穆兰（Moulins）、苏瓦松（Soissons）五个财政区。②财政区制度的推行将三级会议省也纳入进来，不过这并未从根本上改变几个主要的三级会议省在赋税征管上享有的特权，此后财政分区制度的扩展对三级会议省的冲击更大。
弗朗索瓦一世在每个财政区设一名总征税官，他们比之前的征税官以及执达官权力更大，属于省级上层财政官员。作为王室官员，其权力得到扩展。他们不仅监管赋税的征收，而且负责征收所有的常规收入（领地收入和赋税收入），地方层面此前常规收入和赋税收入的差别也最终消失。总征税官还负责部分临时收入的征管，比如教士什一税、强制贷款等。
自弗朗索瓦一世之后，中央和地方的财政管理机构和人员开始迅速扩张和膨胀。1547年亨利二世（1547—1559年在位）设2名财政总监察官（contr？觝leurs généraux des finances），由其负责对管理国库的总司库的财政收支账目进行核查，最初只是财政审计官员。③1552年另设财政督办官（intendant des finances）一职，是政府任命的特派官，一般3～6名，用以限制省区法兰西司库和财政总长的职权。④出于卖官谋利、缓解财政困境的目的，国王开始大量出售财政官职。到17世纪中叶，财政督办官的人数翻了一倍，达到12名。⑤1520年，法兰西司库仅为11人，1620年司库的数量增加到200名，1640年多达500名。⑥最高财政总督（surintendant des finances）出现于亨利三世时期（1574—1589年在位），因有权出席枢密会议，享有比其他财政督办官更高的地位。⑦而此前的特别收入署则主要负责管理来自卖官的收入，由于亨利二世时期大量出售官职，其重要性有所增加。不过在1544年之后，特别收入署也被要求将全部收入提交给国库进行统一管理。与此同时，亨利二世将财政区制度永久化，使其成为王室财政管理的主要区划。1552年，他将财政区的两个职位合二为一，统称为总司库，负责管理王室领地，征收直接税和间接税。此外，他还要求总司库常驻其辖区，以便更好地监管地方税务官和王室领地。
在地方层面，财政分区体制在16世纪下半叶得到进一步扩展。在查理九世（1560—1574年在位）和亨利三世时期，地方财政分区的数量从16世纪初的92个扩展到1597年的146个，1789年之前王国共建立了179个财政分区。⑧分区税务官的人数也从1520年的120人增加到1620年的1200人左右。⑨而且这一体制逐步渗透到享有特權的三级会议省，如16世纪的诺曼底、17世纪的吉耶纳、多菲内、普罗旺斯和勃艮第等。⑩宗教战争时期，地方财税体制最重要的变革是1577年亨利三世在财政区设立财政署（bureau des finances）。财政署作为地方财政区的主要管理机构，由地方总司库统领，负责财政区的各项财政事务，是加强地方财政管理的重要机构。每个财政区设一个财政署，到16世纪晚期共设有19个财政署。随着财政区的扩展，到旧制度末期一共设立27个财政署（不包括南特），其中直属财政省的财政署为20个。①
