镶嵌式自主理论视角下城中村改造问题研究
钱慧
摘要：城中村改造是社会治理的一个缩影，镶嵌式自主理论从内在阐述了镶嵌式自主的双向性，村集体为主体的自主改造必须与政府密切合作，而政府与社会协作，形成镶嵌关系，实现既定政策目标。本文从多元利益主体的角度分析了在城中村改造过程社会治理的嵌入和自主失衡的内在逻辑，包括前期的多元主体利益博弈、中期的自主治理的行政化以及后期的社会排斥的集中化体现，进而以镶嵌式自主理论构建分析框架，提出行动策略，以期解决现实困境和利益协调问题。
关键词：镶嵌式自主 城中村改造 社会治理 全流程治理
中图分类号：C912 ；TU984.1 文献标识码：A
引言
国家治理体系和治理能力的现代化成了当下热议话题，国家和社会的互动关系也应当予以重视。国家治理体系现代化视角下，社会治理结构体系、功能体系、运行体系、工具体系的内涵外延都发生了深刻的变化 [1]，打破了传统社会管理中政府独揽的局面，构建了政府负责、公众参与、社会协同的多元治理格局。运行体系由原来的自上而下的运行方向转变为互动式、多向度的运行路径，形成了一种纵横交错的治理网络。[2] 城中村在改造的过程中，利益主體呈现一种多元化的趋势，包括政府、村民、开发商在内的三个主体都参与其中，本文以镶嵌式自主为理论视角，研究了城中村改造前期、中期、后期的治理困境，构建镶嵌式自主治理的理论框架，提出了“准备——嵌入——反嵌——完成”的全流程治理，进而提出了相应的行动策略，以期有一定的现实意义。
1 城中村改造的内涵及政策演进
1.1城中村的内涵
城中村现象是城市化进程中边缘化社区的体现，不同学者界定了城中村的内涵外延。李钊认为城中村就是在城市快速发展过程中，城市将距新旧城区较近的村庄纳入城市建设用地内，这些村庄就是城中村[3]。李培林认为城中村是指那些位于城市和村落之间的混合社区[4]。李诚认为，城中村指在城市建成区内所保留的社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然传承农业社会的农村聚落点。[5]结合以上学者的观点，本文认为城中村不仅仅是一个物质空间上的概念，更是空间结构和形态的变化，既包括基础设施等硬件方面，也包括社会治安、教育文化等软件方面。
1.2 城中村改造的政策演变
政策存在明显的阶段性，不同时期的政策偏重内容不同。该政策演化过程大致分为以下四个阶段：第一阶段是1980年至1989年，政策强制性作用明显，主要是规范和限制村民自下而上的开发建设活动；第二阶段是1989年至2004年，政府则不断出台新的规范政策以限制村民建设，呈现出村民与政府两主体相互争夺、反复博弈的景象；第三阶段是2004年至2009年，政府开始寻求与村民合作进行开发建设，出台相关规范性政策以引导村民与村集体的开发建设行为；第四阶段是2009年至今，突破了由村集体或村股份合作公司改造的限制，进一步指出土地权利主体个人可以在符合规划的基础上自行进行城中村改造，充分发挥了权利主体改造的积极性，同时保障了其利益。2015年，国务院意见明确指出了推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式以及构建多元化棚改实施主体。[6]
2 城中村改造的治理困境
2.1 改造前期：多元主体的利益博弈
由于政府部门的官员也是经济人，城中村改造的成效直接和官员的职位挂钩，他们在资源供给和整合的过程中会呈现一种高度组织国家内低度整合的特征。为了贯彻国家意志而形成了一个严密的科层组织，但这并不表明这是一个高度整合的社会，社会呈现出一种蜂窝式的结构。[7]机构和部门却各有着自己的利益；村民在城中村改造中一方面会侵害他们的既得利益，另外一方面，地方政府而少关注农民工的生活与未来发展。开发商利益表现在追求自身利益的最大化。企业的逐利性，他们在城中村改造的过程中追求自身利益的最大化。[8]城中村改造存在着巨大寻租市场，是开发商创造利润的一个重要基础在镶嵌式自主的理论框架下，开发商是独立于政府、村民的第三方力量，寻求内部寻租空间，会导致失衡现象的产生。
2.2 改造中期：自主治理的行政化
自主治理行政化，会使得镶嵌式自主性弱化，而由于政府管理缺位，加剧了政府和社会之间的“脱嵌”。城中村改造要实现五个转变，其中包括了管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体。[9]一方面由于村集体股份公司拥有了大量经济资源，居委会成了一个政治象征意义的存在，成了居民自治的一个“符号”。另一方面是政府部门的管理缺位问题。政府财力有限以及政府人员配置限制的前提下，村落的管理工作未能得到妥善落实，政府部门难以应对突然增加的大量村落管理的职责，而城市的街道办也因为管辖范围过大而无法进行有效的落实执行。
2.3 改造后期：社会问题的集中化
村民在城中村改造的活动中遭受到了来自经济、政治、社会关系好文化等方面的排斥，导致城中村的村民失业现象增加，公共服务缺失、社会网络断裂、公共空间消失等问题出现，使其在空间转换的过程中，被排斥在正常的城市社会结构之外。村民到居民不仅改变的是生活方式和身份，它更是农民的价值认同、文化心理等的转变，最为突出的是村民变成居民后的归属感不强。
3 镶嵌式自主的理论阐述与基本框架建构
3.1镶嵌式自主的理论阐释
镶嵌（embedded）最早出自格兰诺维特（Mark Granovetter）的观点。他认为经济行动是在社会网内的互动过程中做出决定。镶嵌的观点一方面承认了个人的自主意志，另一方面又把个人的行为置于人际关系互动网络中进行考察，是在动态的互动过程中产生的。行动者的行为既是“自主”的，也是“镶嵌”在互动网络中，受到社会关系的制约。[9]“镶嵌式自主”认为，根据这一逻辑制定的发展路径，会加剧发展的不均衡和地方的不平等。在镶嵌式自主的理论下，是一种国家“镶嵌”和社会“反镶嵌”的过程。国家和社会任何一方过于强大，都会打破均衡的局面。
3.2城中村改造中镶嵌式自主框架构建
城中村改造之后，原有的村民变成了居民，管理体制也发生了变化，从原先的村委会变成了居委会，物质形态由城中村变成了城市社区。之前，由于村集体主要代表村民的利益与政府之间进行协商，而转型之后，村民作为居民纳入了城市管理的管辖范围内。相应的制度配套措施和软件未能跟上，容易产生脱嵌的情况，因而急需构建一套治理框架。
镶嵌式自主框架，从运行过程上来看，可以包括前期的准备、中期的嵌入和受嵌入以及后期的完成阶段（见图1）。
4 城中村改造的解决策略探索
4.1 政府层面形成镶嵌式自主意识
国家占有大量的社会资源，并且在调配资源方面具有优势。国家在制定政策和执行政策的过程中容易产生偏差。缺乏一种镶嵌式自主的意识，国家技术拥有大量的资源，也无法调动社会的积极性。从政府层面而言，在城中村改造政策执行落地的過程中，地方政府必须和中央政府保持高度的一致性。在政策执行落地的过程中，即使对于政绩有着强烈的追求，也应当将“镶嵌式自主”为指导准则，与社会之间形成良性的互动。
4.2强化村民的镶嵌式自主性
村民要维系在改造中的自主性必然要寻求政府的帮助，与政府镶嵌，村民能够通过这种政治沟通的方式对村集体构成压力，实现自主性诉求。总之，村民的自主行为策略也同样要与政府镶嵌，实现镶嵌式自主。村集体作为自主改造的主体在宣传动员、化解村庄内部矛盾方面具有显著的优势。但这种自主性同样是有限的，以村集体为主体进行改造的进度和节奏与地方政府所提供的资源和政策的供给程度高度相关。正是改造行为的镶嵌性才使得村集体的自主行为能够在中国政府主导的制度安排内，与政府构成相互的依赖关系。借助一系列的事实，我们可以更加具体地发现村集体自主改造行为的镶嵌性特征。
4.3社会支持网络和制度环境的构建
针对改造后期的问题，本文认为首先是要建立社会支持网络。比如，提供以职业技能培训为主的制度性支持，促进社区参与，帮助村民地融入。其次是要提供相应的法律培训， 由社区街道组织相应的培训讲座。将其纳入社区后，可以进一步地帮助完善村民的库存知识现实中， 大部分村民的职业地位较低，工作没有劳动合同保障， 没有社会保险，有的工作条件还很恶劣， 有必要针对他们开展以劳动法为主的法律培训。此外，完善制度环境的构建。最关键是管理体制的城市化、人的市民化和观念的现代化。后城中村管理的过程中可以引入第三方过渡机制，实现相关的沟通协调工作，防止村民一旦转变为居民后与社会断裂的情况。
5 结论
本文通过构建镶嵌式自主的理论框架，认为改造应当贯穿全过程治理，通过“准备-嵌入-反嵌-完成”解决治理困境。对于村民而言，更能反嵌入国家的体制环境中，实现其自主诉求。有效的国家治理，是通过国家权力运作、社会自治的有序开展以及两者的结合而实现的，这也是推动我国国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，希望本文能够对于社会治理领域的尝试性分析和探讨提供一定的意义。
参考文献：
[1] 郭风英. 国家治理进程中社会治理体系的制度化建构[J]. 新疆社科论坛， 2014（5）：29- 32.
[2] 严国平，任泽涛.论社会管理体制中的社会协同[J].中国行政管理， 2013（4）：68—71.
[3] 李钊. “城中村”改造途径的思考[J]. 安徽建筑， 2001， 8（3）：8- 9.
[4] 李培林. 透视“城中村”——研究“村落终结”的方法[J]. 思想战线，2004， 30（1）：21- 26.
[5] 李诚. 昆明市"城中村"问题及改造对策研究- -以盘龙区东庄村为例[J]. 云南地理环境研究， 2015，17（4）：46- 49
[6] 国务院. 关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见[J]. 中华人民共和国国务院公报， 2015（2）：9- 11.
[7] 李强. 后全能体制下现代国家的构建[J]. 战略与管理， 2011（6）.
[8] 贾生华， 郑文娟， 田传浩. 城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J]. 城市规划， 2011（5）：62- 68.
[9] Granovetter M. Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness[J]. American Journal of Sociology， 1985， 91（3）（3）：481- 510.
摘要：城中村改造是社会治理的一个缩影，镶嵌式自主理论从内在阐述了镶嵌式自主的双向性，村集体为主体的自主改造必须与政府密切合作，而政府与社会协作，形成镶嵌关系，实现既定政策目标。本文从多元利益主体的角度分析了在城中村改造过程社会治理的嵌入和自主失衡的内在逻辑，包括前期的多元主体利益博弈、中期的自主治理的行政化以及后期的社会排斥的集中化体现，进而以镶嵌式自主理论构建分析框架，提出行动策略，以期解决现实困境和利益协调问题。
关键词：镶嵌式自主 城中村改造 社会治理 全流程治理
中图分类号：C912 ；TU984.1 文献标识码：A
引言
国家治理体系和治理能力的现代化成了当下热议话题，国家和社会的互动关系也应当予以重视。国家治理体系现代化视角下，社会治理结构体系、功能体系、运行体系、工具体系的内涵外延都发生了深刻的变化 [1]，打破了传统社会管理中政府独揽的局面，构建了政府负责、公众参与、社会协同的多元治理格局。运行体系由原来的自上而下的运行方向转变为互动式、多向度的运行路径，形成了一种纵横交错的治理网络。[2] 城中村在改造的过程中，利益主體呈现一种多元化的趋势，包括政府、村民、开发商在内的三个主体都参与其中，本文以镶嵌式自主为理论视角，研究了城中村改造前期、中期、后期的治理困境，构建镶嵌式自主治理的理论框架，提出了“准备——嵌入——反嵌——完成”的全流程治理，进而提出了相应的行动策略，以期有一定的现实意义。
1 城中村改造的内涵及政策演进
1.1城中村的内涵
城中村现象是城市化进程中边缘化社区的体现，不同学者界定了城中村的内涵外延。李钊认为城中村就是在城市快速发展过程中，城市将距新旧城区较近的村庄纳入城市建设用地内，这些村庄就是城中村[3]。李培林认为城中村是指那些位于城市和村落之间的混合社区[4]。李诚认为，城中村指在城市建成区内所保留的社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然传承农业社会的农村聚落点。[5]结合以上学者的观点，本文认为城中村不仅仅是一个物质空间上的概念，更是空间结构和形态的变化，既包括基础设施等硬件方面，也包括社会治安、教育文化等软件方面。
1.2 城中村改造的政策演变
政策存在明显的阶段性，不同时期的政策偏重内容不同。该政策演化过程大致分为以下四个阶段：第一阶段是1980年至1989年，政策强制性作用明显，主要是规范和限制村民自下而上的开发建设活动；第二阶段是1989年至2004年，政府则不断出台新的规范政策以限制村民建设，呈现出村民与政府两主体相互争夺、反复博弈的景象；第三阶段是2004年至2009年，政府开始寻求与村民合作进行开发建设，出台相关规范性政策以引导村民与村集体的开发建设行为；第四阶段是2009年至今，突破了由村集体或村股份合作公司改造的限制，进一步指出土地权利主体个人可以在符合规划的基础上自行进行城中村改造，充分发挥了权利主体改造的积极性，同时保障了其利益。2015年，国务院意见明确指出了推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式以及构建多元化棚改实施主体。[6]
2 城中村改造的治理困境
2.1 改造前期：多元主体的利益博弈
由于政府部门的官员也是经济人，城中村改造的成效直接和官员的职位挂钩，他们在资源供给和整合的过程中会呈现一种高度组织国家内低度整合的特征。为了贯彻国家意志而形成了一个严密的科层组织，但这并不表明这是一个高度整合的社会，社会呈现出一种蜂窝式的结构。[7]机构和部门却各有着自己的利益；村民在城中村改造中一方面会侵害他们的既得利益，另外一方面，地方政府而少关注农民工的生活与未来发展。开发商利益表现在追求自身利益的最大化。企业的逐利性，他们在城中村改造的过程中追求自身利益的最大化。[8]城中村改造存在着巨大寻租市场，是开发商创造利润的一个重要基础在镶嵌式自主的理论框架下，开发商是独立于政府、村民的第三方力量，寻求内部寻租空间，会导致失衡现象的产生。
2.2 改造中期：自主治理的行政化
自主治理行政化，会使得镶嵌式自主性弱化，而由于政府管理缺位，加剧了政府和社会之间的“脱嵌”。城中村改造要实现五个转变，其中包括了管理体制由村委会转变为居委会，原来的农村集体经济体制转变为城市股份制经济实体。[9]一方面由于村集体股份公司拥有了大量经济资源，居委会成了一个政治象征意义的存在，成了居民自治的一个“符号”。另一方面是政府部门的管理缺位问题。政府财力有限以及政府人员配置限制的前提下，村落的管理工作未能得到妥善落实，政府部门难以应对突然增加的大量村落管理的职责，而城市的街道办也因为管辖范围过大而无法进行有效的落实执行。
2.3 改造后期：社会问题的集中化
村民在城中村改造的活动中遭受到了来自经济、政治、社会关系好文化等方面的排斥，导致城中村的村民失业现象增加，公共服务缺失、社会网络断裂、公共空间消失等问题出现，使其在空间转换的过程中，被排斥在正常的城市社会结构之外。村民到居民不仅改变的是生活方式和身份，它更是农民的价值认同、文化心理等的转变，最为突出的是村民变成居民后的归属感不强。
3 镶嵌式自主的理论阐述与基本框架建构
3.1镶嵌式自主的理论阐释
镶嵌（embedded）最早出自格兰诺维特（Mark Granovetter）的观点。他认为经济行动是在社会网内的互动过程中做出决定。镶嵌的观点一方面承认了个人的自主意志，另一方面又把个人的行为置于人际关系互动网络中进行考察，是在动态的互动过程中产生的。行动者的行为既是“自主”的，也是“镶嵌”在互动网络中，受到社会关系的制约。[9]“镶嵌式自主”认为，根据这一逻辑制定的发展路径，会加剧发展的不均衡和地方的不平等。在镶嵌式自主的理论下，是一种国家“镶嵌”和社会“反镶嵌”的过程。国家和社会任何一方过于强大，都会打破均衡的局面。
3.2城中村改造中镶嵌式自主框架构建
城中村改造之后，原有的村民变成了居民，管理体制也发生了变化，从原先的村委会变成了居委会，物质形态由城中村变成了城市社区。之前，由于村集体主要代表村民的利益与政府之间进行协商，而转型之后，村民作为居民纳入了城市管理的管辖范围内。相应的制度配套措施和软件未能跟上，容易产生脱嵌的情况，因而急需构建一套治理框架。
镶嵌式自主框架，从运行过程上来看，可以包括前期的准备、中期的嵌入和受嵌入以及后期的完成阶段（见图1）。
4 城中村改造的解决策略探索
4.1 政府层面形成镶嵌式自主意识
国家占有大量的社会资源，并且在调配资源方面具有优势。国家在制定政策和执行政策的过程中容易产生偏差。缺乏一种镶嵌式自主的意识，国家技术拥有大量的资源，也无法调动社会的积极性。从政府层面而言，在城中村改造政策执行落地的過程中，地方政府必须和中央政府保持高度的一致性。在政策执行落地的过程中，即使对于政绩有着强烈的追求，也应当将“镶嵌式自主”为指导准则，与社会之间形成良性的互动。
4.2强化村民的镶嵌式自主性
村民要维系在改造中的自主性必然要寻求政府的帮助，与政府镶嵌，村民能够通过这种政治沟通的方式对村集体构成压力，实现自主性诉求。总之，村民的自主行为策略也同样要与政府镶嵌，实现镶嵌式自主。村集体作为自主改造的主体在宣传动员、化解村庄内部矛盾方面具有显著的优势。但这种自主性同样是有限的，以村集体为主体进行改造的进度和节奏与地方政府所提供的资源和政策的供给程度高度相关。正是改造行为的镶嵌性才使得村集体的自主行为能够在中国政府主导的制度安排内，与政府构成相互的依赖关系。借助一系列的事实，我们可以更加具体地发现村集体自主改造行为的镶嵌性特征。
4.3社会支持网络和制度环境的构建
针对改造后期的问题，本文认为首先是要建立社会支持网络。比如，提供以职业技能培训为主的制度性支持，促进社区参与，帮助村民地融入。其次是要提供相应的法律培训， 由社区街道组织相应的培训讲座。将其纳入社区后，可以进一步地帮助完善村民的库存知识现实中， 大部分村民的职业地位较低，工作没有劳动合同保障， 没有社会保险，有的工作条件还很恶劣， 有必要针对他们开展以劳动法为主的法律培训。此外，完善制度环境的构建。最关键是管理体制的城市化、人的市民化和观念的现代化。后城中村管理的过程中可以引入第三方过渡机制，实现相关的沟通协调工作，防止村民一旦转变为居民后与社会断裂的情况。
5 结论
本文通过构建镶嵌式自主的理论框架，认为改造应当贯穿全过程治理，通过“准备-嵌入-反嵌-完成”解决治理困境。对于村民而言，更能反嵌入国家的体制环境中，实现其自主诉求。有效的国家治理，是通过国家权力运作、社会自治的有序开展以及两者的结合而实现的，这也是推动我国国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，希望本文能够对于社会治理领域的尝试性分析和探讨提供一定的意义。
参考文献：
[1] 郭风英. 国家治理进程中社会治理体系的制度化建构[J]. 新疆社科论坛， 2014（5）：29- 32.
[2] 严国平，任泽涛.论社会管理体制中的社会协同[J].中国行政管理， 2013（4）：68—71.
[3] 李钊. “城中村”改造途径的思考[J]. 安徽建筑， 2001， 8（3）：8- 9.
[4] 李培林. 透视“城中村”——研究“村落终结”的方法[J]. 思想战线，2004， 30（1）：21- 26.
[5] 李诚. 昆明市"城中村"问题及改造对策研究- -以盘龙区东庄村为例[J]. 云南地理环境研究， 2015，17（4）：46- 49
[6] 国务院. 关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见[J]. 中华人民共和国国务院公报， 2015（2）：9- 11.
[7] 李强. 后全能体制下现代国家的构建[J]. 战略与管理， 2011（6）.
[8] 贾生华， 郑文娟， 田传浩. 城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J]. 城市规划， 2011（5）：62- 68.
[9] Granovetter M. Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness[J]. American Journal of Sociology， 1985， 91（3）（3）：481- 510.
