关于农村宅基地土地管理工作探究

    张美华+刘洋伯

    摘要：本文主要对农村宅基地管理存在的主要问题进行剖析，为加强农村宅基地管理提出意见和建议。

    关键词：宅基地；土地管理；探究

    近年来，农村违法用地建房问题一直未能得到有效解决，积累的宗数较多，问题和矛盾也比较复杂，如不解决好农村违法用地建房问题，将严重影响国家法律法规的严肃性，影响社会稳定和农村经济社会的持续健康发展。与此同时，如果农村违法用地建房持续蔓延，将会严重阻碍新农村建设和城镇化发展，大大增加发展的成本。

    一、农村宅基地管理存在的主要问题

    一是农村建房分布零散、布局零乱。由于没有统一的规划、设计和标准，农村居住分散、零乱，农民住宅处于低水平重复建设中。二是随意翻建改建违建问题严重。农村生活水平的提高，村民提高住房质量和数量的需求日益增长，村民在原宅基地上翻建改建甚至随意扩建违建现象普遍，村民随意在其正房周围搭建附属用房或围建院子进而导致超面积用地。三是闲置宅基地、闲置住房大量存在。部分农民认为老房子是祖业，出现了农民建了新房也拒不交出闲置宅基地。部分农民进城后，农村的房子都闲置着，使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房，造成了“空心村”的现象不断发生，一户多宅现象的普遍存在，不仅给耕地保护工作带来极大的压力，造成了土地粗放利用，土地资源浪费严重。四是违法违规用地现象严重。符合申请条件的农民，由于镇、村建设规划的缺失，建房无法报批，只能通过私自建设来减轻住房压力。不符合申请条件的农民为改善居住条件，超标准使用宅基地，甚至占用耕地建房，造成违法占地现象普遍存在。如市辖区周边乡镇在纳入城市规划范围后，村民想依法建房，虽然经村委同意得到建房土地，却得不到规划批准，无法建房。

    二、问题产生原因分析

    综合分析，造成农村宅基地审批难、管理混乱以及违法用地建房多的原因主要有以下几个方面：

    一是村集体及村民法制观念淡薄。部分村民、村组集体法律意识淡薄，认为集体土地自己可以任意处置，在农村宅基地实行无偿使用的情况下，农村村民不但想多占地，而且要占好地，即使在宅基地无法获取批准的情况下，也纷纷向村庄外延扩张。部分村组集体也受利益驱使，无视国家法律，私自买卖集体土地给外地人建小产权房，也增加了土地管理的难度。

    二是镇、村建设规划缺位。由于市辖区镇村规划的缺位，导致部分符合新增宅基地条件农民家庭建房用地无法办理合法用地手续，只堵不疏的体制，是造成农民建房违法用地的一大主因。很多村民随意建房，占用耕地、甚至占用基本农田建房的村民不在少数。

    三是农村宅基地管理制度缺失。现行《土地管理法》虽然确立了宅基地收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回的具体政策界限、收回程序却没有作出相应规定，更没有明确宅基地收回时补偿标准等问题，致使现行宅基地收回制度基本失效，使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用率很低。而就韶关市而言，《广东省农村宅基地管理办法》征求意见后，迟迟未能出台，给韶关市制定农村宅基地管理的规范性文件造成诸多不确定因素。同时，对农村宅基地房产没有确权登记以及旧宅基地土地证无宗地坐标也给村民提供了随意翻建改建机会。

    四是执法力量薄弱。在当今的惠农和稳定政策下，对农村违法违规用地建房行为采取强拆等强制性措施，极易引发农村社会不稳定因素。因此，在对农村违法占地建房行为查处工作中，部门联动不强，部门与部门之间存在互相推诿的现象，不敢担责，不敢主动出击，给制止违法占地行为带来了负面影响。

    三、加强农村宅基地管理的措施

    （一）加强规划编制，实施规划引导。

    加强农村宅基地管理，必须强化规划在宅基地管理中的地位和作用。一是要根据经济自然条件，地位优势、特点、发展水平等精心编制镇、村庄建设规划，科学合理布局农村集约节约建房地点，从机制和规划上指导和引导农村村（居）民依法依规科学建房，节约集约用地，合理用地。二是明确规划控制区范围。结合“三旧”改造和村庄整治，加快制定各功能分区控制性、修建性详细规划，对规划控制区城乡结合部及镇、村进行科学规划，引导合法建设。三是要发挥规划的控制引导作用。要“以严格保护耕地为前提、以控制建设用地为重点、以节约集约用地为核心，合理安排各类用地”，充分考虑到新农村建设的用地需求，努力为新农村建设用地提供用地保障。四是积极推进新农村的规划选址工作，要利用村镇土地利用规划市级审批的契机，根据各地新村建设发展的实际需求（要体现集中连片及节约集约的要求），在不占用基本农田、耕地、生态林及水源地的原则下，合理划定各村宅基地的红线范围。

    （二）实行区别对待，分类解决问题。

    一是全面开展农村宅基地调查统计，全面摸清底数，建立台账和数据库，逐项列明使用人、区位坐标、用地属性、建筑面积、建设时间、用途等内容，形成一盘“清楚账”并提出初步处理意见。二是以不动产统一登记为切入点，尽快恢复农村宅基地申请登记发证工作。通过开展包括农村宅基地及房产在内的不动产登记发证，进一步明晰农村宅基地及房屋产权，不断更新和完善相关地籍管理信息，努力建立城乡一体的地籍数据管理信息系统，确保农村宅基地地籍信息的准确性和现势性。三是妥善处理历史遗留问题。按照尊重历史、区别情况、以人为本、实事求是、宽严相济、逐步解决的原则，根据土地利用总体规划、城市规划和镇、村建设规划的要求，有关部门在充分调研的基础上，制定处理历史遗留违法建筑办法，稳妥处理历史遗留的违法建筑。四是加强对农村宅基地审批管理工作，规范农民建房报建审批流程，引导农村合法用地建房，规范市区私房建设，逐步实现村民建房相对集中，规范用地行为。

    （三）加强改革创新，推进城镇化建设。

    加强对推进城镇化进程中城镇建设用地规模稀缺，农民进城就业后买房难等问题进行研究，对农民“宅基地换房”、“城镇建设用地增减挂钩”、“引入社会资本改造旧村腾挪建设用地”等改革的新思路进行实操性试验，用足市场机制，找出推进城镇化和新农村建设的突破口。以开展城乡建设用地增减挂钩项目试点工作和旧村庄改造为契机，将“一户多宅”和“空心村”优先纳入拆旧区进行复垦复绿，研究制定激励奖励措施，鼓励农民腾退多余宅基地，探索对主动将多余的宅基地退还给村集体的农民进行相关奖励的办法。

    （四）强化部门联动，严肃查处整治。

    对农村建房不在划定红线范围内，不符合拆旧建新等条件的，按照“属地管理”原则，由辖区政府牵头组织，联合规划、住建、国土、住建、公安等部门，该拆除的坚决予以拆除，该没收的坚决予以没收。

    四、有关意见建议

    （一）建议尽快建立完善宅基地流转制度。

    针对目前集体建设用地流转日益增多的现状，建议各级政府及有关部门尽陕出台配套的政策性文件、法规，引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为。可结合实际情况，采取有效措施在流转活跃的地区先行试点，待取得成功后，逐步推广。同时探索建立农村宅基地及其它农村建设用地有偿退出机制。

    （二）根据现行的土地规划管理政策，农村低收入住房困难户住房改造用地、农村住房集中建设用地、中心村建设用地、国家和省重点建设项目涉及的安置地、留用地均可申请修改土地利用总体规划。

    对于原址重建的村庄不涉及新增建设用地问题，对于需要选址新建的村庄，建议所在地政府部门牵头，会同规划、建设、国土等部门先进行选址，选址确认后需编制村庄建设规划作为建设指引，再按程序申请修改土地利用总体规划，依照相关规定办理农地转用审批手续后进行建设。

    （三）建议结合不动产统一登记工作的实施，合理解决客观存在的房屋权属登记问题。

    尽早出台符合农村发展要求的宅基地管理政策规定，依法审批管理使用宅基地，真正做到疏堵结合，努力形成政府科学管理农民用地建房，农民自觉主动接受政府规范管理的良性循环。