美国公租房住户收入多样化模式观察
杨雁
就城市及社区建设而言，美国政府历来面临较大挑战。20世纪50～70年代，为满足城市居民尤其是产业工人的居住需求，美国推行了数量庞大的公租房修建计划。所建楼宇外观单调，占地巨大，成为低收入阶层民众的聚居区。美国社会认为，公租房设计旨在构建和谐社区而非单建居住单元。为实现吸纳中产乃至资产阶层人士的目标，公租房计划须致力于提高住房标准、优化设计、确保品质、提升社区认同度，实现与周边居民区的有效融合。美国政府、献策者、开发商以及城市居民希望通过构建贫富同处、和谐共居的居住环境，促进国民种族融合，实现社区要素齐全、功能完备，环境宜人、生机勃发的目标。
公租房住户收入多样化模式的历史演进
历年来，为实现公租房住户收入多样化，美国联邦政府确定了一系列任务目标与工作重点。起初，公租房计划侧重于解决低收入工薪阶层家庭住房困难，其安置具有临时性。1974年，鉴于公租房贫困人口集聚日益增多，国会对1937年《住房法》实施了修订，以确保所有公租房项目在合理时期内安置各类收入人群，通过低收入贫困家庭的分散安置，避免产生严重的社会问题。
公租房采取的住户收入多样化发展模式要求政府公共投资对私有资本进行有效平衡与调节，以免产生过于庞大的高低收入分化住户聚居群，尤其在中产阶级集中的城市物业产权状况日益恶化的内城区域。面对部分地区拆迁低收入群体为富裕阶层腾让空间的舆论抨击，全美住房管理部门认为，公租房项目兴建之初旨在为工薪阶层提供临时住所，并非为社会长期失业人群提供社会福利。重要的是，公租房不应单为社会贫困阶层而建。
纽约市政府在公租房住户多元化模式改革方面率先探索，并取得一定成效，纽约市住房管理局推行包含工薪阶层与双亲家庭的层级系统。1979年，住房和城市发展部批准纽约市实施新的公租房申请分级制。根据纽约市住房管理局计划，“公租房申请者按收入水平共分为三类，参选的申请者，40%收入水平较高，20%收入水平较低，40%收入居中；分级制的工作目标，在于使各类申请者同意接受政府安置”。显然，它偏重于接收中高收入群体住户。根据1980年数据统计，公租房申请者第一级收入水平为人均3300美元/年～1.06万美元/年，第二级收入水平为3301美元/年～1.3万美元/年，第三级收入水平为7201美元/年～1.3万美元/年（三项分级均在联邦政府限额范围内）。显而易见，分级制旨在“根据实际情况，通过对不同收入住户数量进行调节，有效解决公租房住户的收入差异问题”。值得注意的是，分级制并不排斥特殊情况（如为流浪者服务的福利旅馆）下住户优选的实施，以充分保障极度贫困人群的社会利益。公租房混合居住社区在各财政资助开发项目内实施住户收入多样化探索的大胆尝试。1990年，美国国会首次批准进行公租房项目住户收入多样化探索试点，当年出台的《克兰斯顿-冈萨雷斯国家经济住房法》（Granston-Gonzalez National Affordable Housing Act）授权4个公租房管理部门各自进行改革尝试。试点方案将住房和城市发展部出具的住户遴选宽松指导意见全盘纳入，允许各相关公租房管理局最多可将特定开发项目近一半住房出租给低收入家庭，但收入过低家庭例外。
1998年，美国国会再次寻求解决公租房的贫困过度集聚，公租房住户收入多样化扩展被作为永久性法律规定得以确立。在此期间，公租房改革试点局限于部分城市，更宽领域的公租房制度改革也起步尚早，成效有待检验。然而，事实表明，基于贫困分解化的工作理念，美国公租房计划已经萌发新的政策取向。1998年美国出台的《公租房改革法》规定，公租房40%以上的入住户，其收入须低于本区中等家庭收入的30%，该收入标准同样适用于75%的租房优惠券初次领受者。此外，若住房管理部门将75%以上的租房优惠券分配给收入低于本区中等家庭收入30%的租户，则收入低于本区中等家庭收入30%的新入住公租房住户比例最低可降至30%。再者，该法要求所有公租房管理局启动新的住户安置方案，在相对贫穷的公租房小区安置高收入住户群体，同时提高富裕小区低收入住户群体比例。
公租房住户收入多样化模式的要件
推进收入水平各异的多阶层社会聚居区建设，有助于改善低收入民众居住条件，提高社区教育质量，优化社区环境，丰富商品供给与社会服务。同时，可以为贫困家庭适龄青年提供更多的工作机会，增强其生活信心，有利于社区繁荣稳定。创建混合居住社区最大的挑战在于，能否采取有效措施，吸引中产或资产阶层集体迁入并长期居住，为社区建设发展提供有效社会群体支撑。对建于贫民传统居住区的混合居住项目而言，实现经济融合是首要目标。在新建社区宜居、安全及稳定旗帜的感召下，社会中产阶层对公租房信心日渐增强，进而选择迁入居住，在经济融合的基础上，种族融合也得以不断增强。
与非混合居住公租房相比，混合居住公租房彻底反置了居民财富分散模式。混合居住公租房不寻求在高收入住户群中插入低收入或混合收入群体，而是试图通过前期集中居住区提供的良好居住条件，吸引高收入住户群入住低收入生活社区。为此，相关条件不可或缺：一是房屋配套设施良好，足够对市场消费者构成吸引；二是项目安全须认定达标；三是管理规范完备，租户甄选严格。
要达成吸引高收入住户的工作目标，须对公租房采用的绩效筹资法或公平市场租金法做出适当调整。在绩效筹资法中，本年度租金总额作为下一年度租金预测基数须从可得最高支付补贴中对应扣除，租户所缴租金增加额不跟奖励挂钩。相对而言，若只扣除租金总额增值的85%，经过几年的积累，奖励可达可观的数额。从实际情况分析，有必要规定高扣除额度，即用于计算绩效筹资系统的租金总额不得少于实际租金总额的80%。公平市场租金法可对照执行收入增加折化处理程序。然而，同吸引责任感强的住户比较而言，吸引高收入租户的目标价值尚存较大疑问，原因是通常缺少确凿证据证明大型公租房租户行为同租户收入或其他特征之间的关联性。实施类型奖励同管理简化的工作目标也完全背道而驰。美国国会及联邦政府部门（以住房与城市发展部为代表）均把经济融合作为公租房运作模式的改革导向。对公租房而言，高收入住户家庭成员多有固定职业，会激励并带动社区成员积极就业。实际上，公租房混合居住法基于大胆的间接推理，可认为其更直接的准入原则是，公租房居住并非普通权利，而是一种特权，权利实现依赖于政府提供的巨量住户补助，补助的争取要求相关社区成员至少先前并持续具备最低限度的社会责任意识。尽管多样化目标的实现存在变数，更为重要的是，严格的租户甄选必将使公租房的可管理性得到强化与提升。各公租房管理局不能采用明显有悖于租户多样性要求的住房政策，或基于任意性理由对任何社会群体实施整体排斥。
公租房住户收入多样化模式的效应
贫困人口过度集聚会导致公租房走向失败。贫困人口分散居住可有效降低贫困集聚，化解社区社会问题。从一定意义上讲，联邦政府于1992年推出的“希望6号”计划，即基于此种考虑。住房与城市发展部多次公告宣称拟以“希望6号”计划为突破口推行公租房计划的全新改革。其宣传大致勾勒出两幅图景：“‘希望6号实施前”是色彩单调、贫困破旧的平顶住房，“‘希望6号实施后”则为色彩鲜艳、有篱笆护栏、具备典型美国特征的斜顶混合居住建筑。根据住房与城市发展部提供的数据，研究人员推算，美国每年拟拆除1.1万套公租房，这些住房先前多由收入低于本区居民中等家庭收入30%的住户居住。新建公租房数量基本按4000套控制，全部安排为混合居住项目，多数分配给收入高于现住家庭的住户居住。
不论房屋资金来源如何，混合居住对公租房管理至关重要。事实表明，住户多样化与其他住房政策的合理配合运用，可有效优化公租房住户结构，是公租房运行机制建设的重点方向。然而，作为大力缓解城市贫困集聚的大胆尝试，混合居住社区构建须在区域房地产市场与项目建设选址条件允许的前提下进行。房地产市场发达以及建有都市复兴展示区，能有效吸引不同收入阶层人士的城市，可充分结合自身实际，考虑创建全新的混合居住社区。并非所有项目点都具备实施安排收入为区域中等家庭收入60%～80%的家庭入住的混合居住条件，吸引收入为区域中等家庭收入95%以上家庭入住则显得尤为困难。在规划方面，都市复兴展示计划致力于探索住户收入分类安置。根据规定，公租房主要用于安置收入为区域中等家庭收入80%以下的住户。然而，受联邦政策取向等多重因素影响，多数入住家庭收入低于区域中等家庭收入的50%。为增加住户代表性，一些住房管理部门考虑推行住户收入分级安置，在申请储备名单中将申请者按收入进行分类，住户安置须维持预定的收入分类标准。
除运用住户遴选标准来改变管理公租房项目住户结构外，公租房管理局也通过新建住房及其他方式来实现这一目的。为降低居住密度，某些公租房管理局根据《住房法》第八条款成屋计划规定对家庭成员较多的住户特事特办，允许其租赁私有住房并给予住房补贴的方式加以解决，在多成员家庭搬出公租房后新安排成员数量较少的家庭入住。成员较多的家庭，也可通过分散居住等方式进行安置。公租房管理局对《住房法》第八条款成屋计划规定的灵活运用，较大层面上源于联邦政府的大力财政支持。各公租房管理局熟悉住房制度的最佳运作方式，可保证联邦划拔资金的高效使用。同时，结合资金来源及数量，各公租房管理局的工作任务主要集中在降低公租房居住密度上，以解决住户过度拥挤的问题。
公租房混合居住的基本原理与分散居住类似。社区的正常运转，要求有充分就业的核心居民，以支撑社区商业发展、提供行为模范，以及增加社会资本量。居民收入层次实现多样化，有利于公租房更好地融入周边社区，低收入家庭也可从与高收入家庭为邻的过程中受助获益。
公租房住户收入多样化模式面临的问题
尽管公租房有用于修建混合居住项目的投资，但面临资金链薄弱、投资主体意愿不强等问题。项目融资方、评估机构及社会投资主体习惯于选择由市场定价的公寓楼等简单型标准化项目，往往对修建多用途的混合居住住宅计划缺乏兴趣，投入资金有限，无法充分满足项目建设所需。作为中低收入公租房的重要资金来源，政府补贴数量有限，投资强度较弱。
公租房政策制定者也许将引入高收入阶层住户宣扬为增加低收入阶层住户社会资本的重要方式，但社区整体建设的真实要求是，单纯意义上的在业与失业群体共同居住只是迈向社区振兴的第一步，除混合居住外，配套措施还应包括改善公租房环境以增加其对工薪阶层的吸引力。公租房的问题不仅限于住户本身素质，还涉及住户所受待遇问题。在缺乏设计、管理及提供服务等综合调控及配套措施的情况下，单靠增加经济状况相对较好的低收入阶层住户，无论其数量多少，均无法有效提升其他居民的现实生活水平。
美国混合居住政策的实施，较大地改善了公租房居住品质，多数严重简陋地区的高密度、高层和营房式的建筑被低密度和低层的住户所替代。但同时，更好设计、更高质量住房的开发、密度的降低以及混合收入战略导致针对低收入家庭的公租房单元减少。同时，在简陋公租房拆除重建后，原先居住家庭回迁的数目较少，原公租房房客被收入较高的房客所替代，公租房的中产阶层化导致部分原居民利益受损。
深层次的公租房人口混合居住计划要求进一步扩大入住居民的社会阶层与种族代表性。正如对公租房计划的早期政策关注一样，深层推进的政策倡行者，对贫富差距背景下穷人如何从与富人同居的事实中获益缺乏政策性预见。近年来实施的以高档住房与经济住房共同修建为内容的城市开发建设，提升了社会低收入阶层的居住条件。然而，除物质居住条件外，收入高度差异化住房政策的推行，对社区其他社会问题的解决收效并不明显。
结语
公共资金有时可有效地运用于扶助混合居住社区中的贫困家庭。然而，将现有的低收入住房改造为混合居住社区，并不意味着所有问题都能得到妥善的解决。为确保在经济型住房修建方面不断取得进展，需政府及社会多重努力，确保在新开发集体住宅时同步修建经济型住房，避免所有新建住房均实施市场定价。公租房的改造，需要公租房社区逐个转型发展，要求社会做出帮助底层贫困民众的更大承诺，在为居住困难者修建更多的蔽身场所及过渡型住房的同时，政府应增加住房租赁券的发放。简而言之，公租房的改造发展，旨在逐步解决公租房的贫困化问题，不应以减少廉租型住房供应为手段。
事实证明，美国公租房住户收入多样化政策取得了较好的成效，其重要的政策取向是加强统筹，以多管齐下、协调并进的方式加以推进。在加大对社会投资的引导，增加对公租房的建设投资，由社会企业承担基本建设的同时，政府致力于合理制定发展计划与目标任务，确保公正公平，适时填补市场空白，确保项目有序推进，实现预期经济社会效益。
