我国车用油品管制问题研究
方怡
摘 要： 管制俘虏理论作为一个规范的理论分析工具被国际学界广泛地应用于政府能源监管、环境保护研究中，并随着实践的检验与锤炼而日臻完善。我国大气污染问题、雾霾事件常态化实与政府车用油品管制问题休戚相关。基于管制俘虏理论视角，我国车用油品管制低效的主要原因是管制机构拥有过大的行政自主权；产业利益集团积极的游说活动；政企管制合作产生的利益勾连；官员个体易被管制俘虏；“旋转门”创造更多俘虏条件等。纠正与防范管制俘虏应重塑整合政府油品管制力量；继续深化石油国有企业改革；积极培育发展社会监督力量。
关键词： 管制俘虏； 雾霾污染； 油品管制； 环境管制
中图分类号： C931.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.008
一、管制俘虏理论及其在能源环境领域的相关研究
20世纪70年代前，管制公共利益理论（Public Interest Theory）一直处于政府管制理论领域的正统地位，它以政府决策者本质上是拥有“公共性”个体的传统理念为前提，相信政治行动者都在寻求社会整体福利的进一步提升，“既是一种关于什么激励着政策制定者的正面理论，又是关于什么应当激励他们的规范性理论”[1]168。然而，层出不穷的现实反例让这一理论饱受质疑，并因对政府行为和动机的过于天真而遭到广泛批评。于是，美国诺贝尔经济学奖获得者、芝加哥学派代表人物乔治·斯蒂格勒（George Stigler）于1971年创立了管制经济理论，运用政治经济学分析方法证明政府管制政策是各路利益集团经过实力角逐、施压影响后与监管者达成的利益均衡产物。
管制俘虏理论（Regulatory Capture Theory，也被译作“规制俘获理论”）正是该理论体系中的典型代表，它基于“政府管制反映着特殊利益集团的影响，管制立法行为和执法行为均是为了特殊利益集团的利益服务”[1]169之理念， 假定负责保护公共利益的管制机构实际上早与被管制产业为伍，政府管制措施提高了被管制者的利润而非社会福利。一位管制公共利益理论的早期批评者Posner（1974）曾将管制俘虏定义为“一种表明经济监管根本不是为了公共利益，而是利益集团借以寻求促进自身私利的过程的理论”[2]，同样，斯蒂格勒在其具有开创性意义、阐释被管制行业利用势力影响管制机构的著名文章《经济管制理论》中犀利指出：“管制者被受管制产业俘获，管制的设计运行主要是为了受管制产业的利益。”[3]
在学界与实务界的长期努力与通力合作下，管制俘虏理论获得了长足的进步，历经传统管制俘虏理论、新管制俘虏理论两大发展阶段，依靠硬数据、经济计量模型、案例研究和主观测量等有力的实证分析工具，以及多学科参与的丰富视角，理论日久弥新，产生了世界级的影响力。[4]
在能源管制领域，尤其是石油、天然气、煤炭等能源巨头往往把控着国民经济命脉，项目资金动辄上亿，旗下员工众多，企业宛若“独立王国”般存在。大财团动用金钱、人脉、信息各种资源以“捕获”管制机构，抑或管制者主动接受被俘虏、谋求寻租利益，致使严重环境污染事故的现象屡见不鲜。因此，管制俘虏理论作为一个规范的理论工具，被国际学界广泛地应用于政府能源监管、环境保护研究中，并随着实践的检验与锤炼而日臻完善。
Zinn（2002）经研究发现，美国国会从20世纪70年代起逐渐加强了对于环境管制机构的严格控制，意图减少行政裁量权和扩大公众参与，一系列创新手段也在环境法规的修订与授权中持续推行，同时结合政治环境多元化来阻止环境管制机构被俘虏。尽管如此，俘获风险依然存在，特别是在执行环境标准以及国家管制机构实行联邦计划时，而合作执法则加剧了风险，因为这一模式把管制者和被管制者置于密切而频繁的合作中，提供了许多共谋的便利条件。所以，法律规定的反俘虏措施便显现出了独特的重要性，其中重要的一个手段是公民诉讼权，美国所有主要的污染管控成文法中均包含了公民诉讼条款，独立于管制机构的公民有权起诉涉嫌违反环境法律法规任何机构或个人，天价赔偿款更是有力激励了公民努力践行环保法律。[5]
Adam和Ii（2012）详细描述了英国石油天然气公司是如何逐步渗透、进而俘获负责监管外部大陆架海上钻井平台的美国矿产管理局（Minerals Management Service， MMS），据此证明政府监管机构应该为2010年发生在美国墨西哥湾的“深水地平线”石油钻井平台爆炸与原油大规模泄漏事件承担更多的、不可推卸的责任，建议监管者应当接受被俘虏现实，积极实施监管改革，将“成本—收益”分析法纳入监管政策评估中，以防止将来类似灾害的重演。[6]
Portman（2014）特别探讨了一种新近出现的管制俘虏形式，专门发生于管制机构针对海洋环境中的新型活动实施管制而环保执法标准却存在重大分歧时。具体以2010年以色列发现大量海上石油天然气储量事件为例，描述了在政府授权开发、生产石油天然气过程中，被应用于授权建造海上勘探钻井平台决策中的管制俘虏路径，发掘了政府管制机构对于发生在离岸“真空”环境中的新型商业行为缺乏明确行政管辖权情况下的管制俘虏漏洞，最后提出全面的海洋空间规划将减少管制俘虏，同时应该着重加强反管制俘虏立法的结论。[7]
二、我国大气污染问题与政府车用油品质量管制
梳理现有研究成果可知，中国大气污染问题、雾霾事件常态化实与政府对车用油品质量的管制不力休戚相关，这一结论将通过以下因果链条的推导来呈现。
（一）汽车尾气排放与雾霾污染
利用源解析方法追溯大气PM2.5的主要来源，可以发现汽车尾气是“罪魁祸首”[8]。由复旦大学在北京、上海等地開展的实验结果表明，汽车尾气排放包含了构成雾霾、导致能见度减少的四类主要物质中的三种——有机烃（进一步产生有机气溶胶）、氮氧化物（进一步氧化后产生硝酸盐）及黑炭（汽柴油不完全燃烧时的主排物），交通排放对于全国性雾霾的贡献超过了工业排放。另一个运用计量经济学方法研究雾霾影响因素的实证分析也证明了汽车保有量增加导致了尾气排放激增，对河北省的影响相当显著，经回归模型计算分析，汽车数量和尾气排放增加是河北省雾霾产生的最大因素。[9]（见图1）
据世界卫生组织全球城市污染数据库的最新数据显示，全球空气污染最严重的前30名城市中有六个在中国，并且全部都位于河北省，包括邢台（第9名）、保定（第10名）、石家庄（第14名）、邯郸（第19名）、衡水（第24名）、唐山（第29名），由此推知汽车尾气造成的污染后果非常恶劣。
（二）车用燃油质量与汽车尾气排放
如图2所示，汽油车和柴油车是尾气排放污染物的主要源头。2014年全国柴油车排放的氮氧化物（NOx）接近汽车总排放量的70%，颗粒物（PM）超过90%，而汽油车一氧化碳（CO）和碳氢化合物（HC）排放量均超过汽车总排放量的七成，所以车用油品质量与尾气排放的多寡密切相关。依据中科院—北京大学联合课题组对“燃油质量与北京市大气雾霾之间的相关性研究”结果显示，北京市燃油质量堪忧，普遍存在重金属含量、芳烃含量、硫含量超标以及氮含量过高等质量问题，由此产生的氮氧化物是致使大气可见度低的主要化学因素，但目前国家环保机构并未设立相关衡量标准。用北京市燃油中重金属含量，硫、氮含量，机动车尾气碳氢化合物排放量及北京市日均2万吨的燃油消耗量计算，机动车尾气排放的污染物对北京市区大气PM2.5的日均贡献率最高可达88.5%。[10]
（三）政府油品管制与车用燃油质量
首先，我国油品标号虚高，质量与标号严重不符。以中美汽油标号比较为例：美国汽油定标参照测定条件严苛的马达法，中国则依据条件温和的研究法来检测汽油的异辛烷值；异辛烷值的高低代表汽油抗爆性能的强弱，异辛烷值越高，汽油抗爆性能就越好，汽油标号也越高；于是对同一种汽油，马达法测出的异辛烷值要比研究法低0～15个单位，意即虽然表面上中国汽油标号普遍高于美国汽油，其实是利用不同检测方法呈现出的虚高，大部分中国汽油质量处于美国汽油的低端，而且很多型号已因尾气污染严重而被美国所淘汰，却仍在我国广泛使用。
其次，我国原油质量低，生产加工过程中又大量加入各种添加剂。中石化、中石油、中海油“三桶油”是国内成品油的主要供应商，几乎垄断了产业链的上下游，在原油选择、生产加工、供应销售上具有绝对话语权。出于成本控制等原因，我国油企一般选择高硫中质原油，生产以催化、裂化为主，并加入大量抗爆剂以“勾兑”出达标油，从而加工出异辛烷值低、硫、芳烃、烯烃含量高、对设备腐蚀度大、缩短汽车部件寿命的催化油。
再次，我国流通市场成品油的硫含量问题突出。硫含量决定了机动车排放污染物的水平，是汽车尾气的关键性指标。国家质检总局在2015年国家监督专项抽查中重点抽查了京津冀地区的车用汽油、柴油产品质量，发现不合格产品都存在硫含量超标的问题。[20]
众所周知，北京油品质量在全国名列前茅，却依然存在如此严重的质量问题，那么其他地区的燃油质量可想而知，更别提各地屡禁不止的土炼油及其炼制过程中所带来的巨大环境污染。
综上所述，我国车用燃油质量低导致汽车尾气排放加剧，进而引发大规模、持续久、危害深的雾霾污染这一连锁效应，无论是石化行业巨头还是民间小作坊都责无旁贷，然而究根问底，种种问题的矛头均指向了政府油品管制低效。这是因为，我国石化国企的垄断地位是政府赋予的，油品标准制定在政府监管及许可下，油品质检监督由政府管制机构执行，非法炼油窝点要靠政府取缔，所以政府油品管制不力是环境管制失控的源头，缠绕其中的利益纠葛则是根本原因。
三、用管制俘虏理论分析政府油品管制低效的原因
西方管制俘虏理论经过多年发展，积累了丰富的实践经验，总结提炼出了一套有效判别管制机构是否被俘虏的要素分析法，并将其运用于管制俘虏风险的规避与预防工作中。虽然我国政体、国情等与西方国家不尽相同，但由于管制主体、管制结构及管制手段的某些相似性，这种分析法同样适用于鉴别我国油品管制中的俘虏现象及剖析政府管制低效的原因。具体来看，诱使管制机构被俘获而参与寻租的五大要素是：
（一）管制机构拥有过大行政自主权
这是管制俘虏发生的必要前提。因为广泛的自由裁量权不在法律的监督约束下，让管制机构容易陷入由管制产业精心设置的利益圈套中，相应地，过大的行政权也剥夺了管制机构把法律当作借口的机会，监管者不能声称因受到法律约束而制定出令监管对象利益受损的政策。
不同于发达国家的完全市场化定价机制，我国成品油的定价权一直以来牢牢把握在国家发改委手中，政府兼任油品监管者、价格制定者与发布者数职于一身。虽然政府推动过数次市场化导向的成品油定价机制改革，但成品油价格高企不下、变动幅度升多降少、价格虚高但油品低劣等问题依旧没有解决。
政府全权定价的弊端显而易见：一是行政指令僵化滞后，没能充分发挥市场自身功能，导致国内成品油价格调整反应迟钝，远远落后于国际市场，过长的价格调整周期更是刺激了投机行为，为石油寡头们提供了囤油与左右价格的时间差，便于成本的外部转移；二是成品油价格按照成本加成定价的方式计算，由国际原油价格加上国内加工成本及税费、流通费、利润等，这种方法并不能反映国内成品油市场的供求变化，其中的高额税金也完全由消费者承担，“存在保护落后和保证成品油生产企业利润水平的嫌疑”[12]；三是定价决定权完全掌控于政府主管部门，价格形成过程又缺乏透明度，具体以哪种国际油价为基准、权重如何、国内平均加工成本多少、合理的税费和适当的利润水平怎样计算等基本定价要素一概不予公开，政府公信力备受挑战。
（二）產业利益集团积极游说活动
正所谓哪里有利益，哪里就有嗜利如血的追逐资本。“一般而言，向管制机构有图谋的活跃利益集团越少，该机构就越不可能做出失之偏颇的决策。”[13]反之亦然，如果没有听到来自其他群体如环保主义者或消费者的声音，管制机构很可能就偏向大财团的利益。
由于历史遗留问题和改革决策失误的多重影响，我国石油产业患上了寡头分治、产业链垄断和挤压竞争对手等诸多顽疾。
首先，从产业整体布局来看，多次产业结构重组不仅没有改变先前国营集团按产业链划分经营范围的格局，改革中寄予厚望的市场化竞争也没有出现，却在原有利益集团的强势阻挠、政府决策有失偏颇、改革不彻底的情况下，催生出中石油、中石化、中海油三大巨头；“三桶油”达成了某种高度协调的默契，划地域割据而治，由“南北分治”和“海陆分治”构成了现行的“三足鼎立”行业图景，人为制造了更多的寡头。
其次，从产业链来看，石油属于国有战略性资源，国家规定上游的勘探、开采业务必须持有中央政府颁发的“勘探开采许可证”，拥有官方“牌照”的国企就从源头上把住了原料；除了自产国营垄断外，国家出台的多项政策还巩固了原油成品油进出口、批发、零售的国企专营权，即使我国为履行加入世贸组织的承诺而将进口配额制改革为许可证申请制，但仍通过紧缩非国有企业的进口许可名额、限定国有炼厂加工、赋予国企出具排产证明的权力、海关审查限行、运输部门严卡运油指标等管制手段，对非国资石油贸易进行多方钳制；在上游国企近乎完全垄断和中游力排其他加工炼制对手的情势下，产业下游销售方无从选择，若不归顺垄断集团、听其号令，就只能因原料断供或无法流通而倒闭。[14]
最后，从产业负外部性来看，石油寡头利用从源头到终端的全产业链管制俘虏而堵住了市场化竞争的道路，三大石油巨头的市场份额高达九成，想要操纵油价简直轻而易举，“其他的小型油企以及消费者根本就没有议价的能力”[12]，横行霸市的油企对于环保部门的环境管制置若罔闻甚至嗤之以鼻便也不足为奇了。
（三）政企管制合作产生利益勾连
管制机构本身资源稀缺，需要依靠被管制产业来获取信息等资源。囿于信息不对称及缺乏获取监管信息的相应资源，管制机构在执行监管职能过程中必须倚仗信息占有丰富的利益集团，这种“合作”不仅削弱了机构权威的合法性，更可能让管制机构被利益集团所误导，逐步打开俘虏的大门。
全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会（SAC/TC280，简称石化标委会）正是政企合作的典型产物。该专业机构隶属于国家标准化管理委员会，下设六个标准化技术归口单位，负责制定、修订石油产品和润滑剂的国家标准规格。[21]具体开展业务的常设办事机构是全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会秘书处，挂靠中石化石油化工科学研究院，按照国标委和有关行政主管部门的指令而“负责组织本专业国家标准及行业标准的制修订工作”[22]。
据公开资料显示，石化标委会的石油系统内专家占78%，负责制定车用油品标准的石油燃料和润滑剂分技术委员会共有47名委员，其中24人来自石油系统，具体包括中石化、中石油、中海油、延长石油，占比超过一半，其余23人来自社会环保组织、汽车行业、高等院校和部队。[15]近年来，虽然在社会的高度关注与民众的强烈呼吁中石化标准委逐渐打开门户、吸纳社会力量，但成员遴选标准、遴选方式和遴选程序仍未能实现公开、透明，国家标准委的网站上搜索不到关于石化标委会或燃料油分标委的任何成员信息。
油品标准的起草单位为石油化工科学研究院，是中石化的下属单位，整个制定和表决过程由石油系统主导，于是事关国家节能减排大局的标准制定工作成为了维护企业利益的一把“利器”，面对各方的提标要求，占石化标委会大多数的石油系统内部人常以“升级成本高”、“供油压力”等理由搪塞。尽管油品问题与环保管制息息相关，可国家环保监管部门在油品标准制定过程中并没有任何实权，环境管制力量长期处于被轻视和忽略的尴尬境地。除此以外，我国成品油质量标准和汽车尾气排放标准的制定与监管，分属两套体系、多个部门，所以行政部门在标准制定方面的参与度不够、多头管理也为油企攫利间接提供了良机。
（四）官员个体易被管制俘虏
被监管产业善于从官员个体身上施加影响，寻找俘获突破口。相较于游说整个管制机构，收买官员个体是更为快捷有效且成本较低的方式。当管制机构当权者想要从监管对象的“进贡”中渔利时，就极有可能全力助推监管行业的工程项目进展，并巧用手中职权如职务任命、预算管理和行政命令等，以暗中削弱管制职能的有效性。[16]
发酵于2013年的“中石油窝案”，在连锅端出众多国企高管的同时，还牵扯出一连串高官，如国务院国资委原主任蒋洁敏、四川省原副省长郭永祥、海南省原副省长冀文林等人，引发了石油系统大震动。回顾官员落马的典型案例可知，审批权力寻租、招投标腐败、官商勾结是引发管制俘虏的主要原因。
第一，项目审批权力代表着相当可观的利润，能源项目审批机制的弊病让审批流程的每一个环节都充盈了广阔的寻租空间，对利益虎视眈眈的不法商人伺机而动，围猎手握审批大权且思想腐化的官员，致使其防线失守。譬如，刘铁男在任国家能源局局长时，利用权力来严格限定能源项目的具体发展规模，加大审批过程的难度和长度，迫使不愿忍受审批煎熬的企业采取强力“运作”，另一方面，他却对那些提供巨额贿金的商人大开方便之门，为诸多重大审批项目“打招呼”或直接提供帮助，其两面性由此可见一斑。[23]
第二，招投标领域是石油系高官落马的另一个重灾区，以周永康、蒋洁敏领衔的石油帮利用石油工程招标为其家族及相关利益人渔利，官员亲属得以违法开发国有油气田，非法获利上亿元。而招投标过程封闭、招标额巨大、官员干涉等都容易滋生腐败，特别是作为世界500强的全球知名石油公司，中石油每年招标额高达千亿元，屡次因招标不规范而被审计署点名批评。在封闭的石油王国里，中石油掌握了绝对话语权，虽然采取公开招标形式，招标程序从表面上看也没有问题，但对供应商进行内部评分、挑选的整个过程都是保密的，邀请招标、议价招标更向抢单企业抛出了诱饵，让竞标者多方活动以打通各路关节。[24]
第三，官商勾结表现为官员与企業高管合谋侵吞国有资产，企业用金钱等资源为官员升迁政绩做文章。据公开报道统计，十八大以来，中石油从高管到中层有近50人被查，石油系落马官员更是不胜枚举。一边是高官高管巨额贪腐，另一边是中石油连年对外宣称大幅亏损，这充分暴露出管理者与企业的分裂关系，国企深陷泥潭而管理者仍损公济私、联手自肥。媒体报道还揭露了曾任中石油一把手的蒋洁敏擅用职权为薄熙来的政绩添砖加瓦，不惜投入巨大成本从境外运油，随后者仕途路径从辽宁到重庆一路兴建千万吨级的炼油厂。[25]
（五）“旋转门”创造更多俘虏条件
“旋转门”（revolving door）指公务人员从政府离职进入企业工作，利用担任公职时积累的人脉、特殊信息或途径来获利；企业高管则瞄准政府换届选举时机入主内阁以增加自身政治资本，并可能做出有利于前雇主或未来雇主的决策。管制俘虏理论认为被管制产业善于利用常在监管者与被监管者间转换身份的人员来实施管制俘虏，相信“管制机构之所以被俘虏的原因在于前企业高管在政府中‘恰好担任了监管其行业并有影响的职位，而更为根本的原因或许是监管者们被将来有机会到利润丰厚的企业就职前景所诱惑”[17]。
查阅石油窝案中贪腐官员和国企高管们的履历，“旋转门”现象普遍存在，多数人都拥有政企任职经历，并且行政级别愈高者职位调动就越发频繁与自如。从政者，为企业打招呼、递条子，利用职务便利为他人谋取利益，收受巨额贿赂和礼金；为商者，悉心经营与官员的关系，二者结成利益同盟，共同蚕食国有资产。不仅如此，我国的特殊国情更巩固了这种畸形的“合作”关系，长期以来政企不分的国企行政化格局为官员们在政府和国企间穿梭进出、交叉任职提供了便利，官员们 “在行政部门解决级别，在企业部门解决待遇”[26]，充分享尽体制内保障和市场经济红利的双重福利。
四、纠正与防范管制俘虏的解决措施
如前文所述，我国车用油品管制低效进而加剧环境管制失控的主要原因，在于本该为社会公益发声的政府管制机构却被体量庞大的石化利益集团所腐蚀，利益当前失去了公平、公正的仲裁者立场，还一同加入攫取利润的大军中，使得普通民众最终成为了高油价成本的承受者和环境污染的受害者。因此，油品管制改革刻不容缓，需要从以下三个方面多措并举，标本兼治。
（一）重塑整合政府油品管制力量
在当下，对于我国油品质量的监管并没有一个明确而统一的管制机构，目前主要采取的是各部门依职权划分不同管理环节的分散监管模式：由国家标准委下辖的石化标委会制定标准，质检监察部门负责生产检验环节的油品质量检测，当成品油进入销售流通环节后由工商部门对其资质、工商牌照等进行审核监督，商务执法部门按照《成品油市场管理办法》来行使市场监管权，国税部门利用《税收征管法》赋予的执法手段查处油企偷逃消费税的违法行为，公安机关负责打击非法炼油、偷油等违法犯罪行动，环保部门抽测检查储油库、燃油运输车和加油站油气回收装置，消费者协会则处理投诉、调查并责成经营者赔付劣质油品造成的损失。
一般而言，只有在重大社会性活动举办前夕或上级下达重要行动指示后，质监、工商、商务、国税、公安和环保等部门才会组成联合执法队伍，展开多部门协同执法行动。但平日里，多头管理、碎片化执法造成的监管“交叉空白”、管制低效甚至缺位、监督协调不畅、部门推诿扯皮、行政不作为而致使民众权益受损的事件时有发生。[27][28]那么，重新整合监管力量、打造完善高效的油品管制体系势在必行。尤其是针对迫在眉睫的雾霾危机，应当以油品清洁化为目标导向，参考欧盟和美国的车油同部门整体管理体制，尽快实施管制改革。
具体而言，这项改革应由政府或环保部门牵头，统一领导、统筹规划、步调一致，因为油品清洁化同部门管理既需要政策支持、资金和技术的大量投入，还需要其他专业部门的配合协同，是一项高度复杂的系统工程。其次，确立石油炼化、燃油调和配制、批发零售、油气回收装置安装等为重点监控环节，以此为抓手督促企业严把质量关，不断提升燃油品质。再次，紧密结合当前大气污染防治工作，研究探索区域协作长效机制，对车用燃油市场准入、生产源头、流通环节、商务执法、税收征管、消费者权益维护等领域实行常规式流程监管，转变以往单一部门管制力薄弱而大规模突击式抽查行动花费过高的局面。
（二）继续深化石油国有企业改革
国有垄断油企操控燃油市场供应、时不时用“油荒”要挟政府的新闻时常见诸报端，这种一家独大的霸市行为已严重掣肘市场发展、影响社会民生福祉。中央高层也充分意识到诸如此类问题绝非个例，国有企业管理体制已经到了不得不改的地步。当然，逐利作为所有企业的天性本无可厚非，但在市场已经为国家安全做出妥协的情况下，石油巨头没有资格只顾利益而不讲社会责任。
为此，国家推行的进一步深化国有企业改革行动，正是剑指垄断弊病，期望用有效的约束机制遏制住油企追逐暴利的冲动，引导行业向着健康、有序的方向发展，逐个解决稳定油价与供应、加快油品升级换代、保障清洁燃油供应等重大民生问题。然而，国企改革的前提在于政府管制理念的端正，这要求相關管制机构摈弃部门利益之争，用“一碗水端平”的态度做好市场竞争的仲裁者，将相关能源权力逐层下放，强化官员的反腐败意识，自觉抵制利益集团的拉拢和腐化。
考虑到石油是极为重要的战略性资源，石化产业是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，想要在短时间内全面破除国企垄断、引入完全市场竞争机制根本不现实，也与我国国情不相符。因此，应当依据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，在资本结构上仍然保持国有资本控股地位，同时鼓励非国有资本参股，实现股权多元化；深化政企分开、政资分开，根据石化行业特点划分业务板块类别，适当放开一部分竞争性业务，充分发挥其他市场主体的作用；增设企业考核指标，除了传统的经营业绩和国有资产保值增值情况，增加对于保障国家资源安全和国民经济运行、服务国家战略发展和国计民生需求、产业前瞻性及国家特殊任务完成度的考核；坚持党对国有企业的领导，不断提升党建工作质量，突出监督重点，强化对关键岗位、重要领导特别是企业一把手的监管。
（三）积极培育发展社会监督力量
政府管制机构在缺乏有效监督的情况下，容易滥用权力、罔顾程序、歧视性执法、行政不作为或被管制俘虏，那么在完善法律约束机制、政府内部行政监督的同时，培育社会监督力量、发挥独立于管制者和被管制产业之外的民间力量也尤为重要。西方管制俘虏理论已经通过实证研究证明了与被管制企业利益对立的群体组织可以制约、抵制管制过程中管制机构被俘虏的问题。
例如，当政府管制机构被油企俘虏而共同参与寻租时，纳税人或消费者的利益必然受损且两头吃亏——既要承受政府主导油价带来的“涨快跌慢”损失，还得面对油价下跌时油企耍赖任性，更别提无法躲避雾霾侵害的无奈。为了得到更好的服务或享受更多的便利，纳税人或消费者不得不支付更高的税金或忍受离谱的高价，由此，普通民众群体具有抗衡与抑制管制俘虏行为的天然动机，现在问题关键就在于如何发挥好公民组织的力量，以及如何有组织、团结高效地抵制管制俘虏行为。
一是应从油品标准的制定机构入手，扭转当前石油产业主导标准制定的局面，建立独立于政府和油企的第三方组织，广泛吸收各方面相关利益者，由其定期制定和发布中立、客观又符合油品清洁化要求的燃油标准，并规定整个过程公开、透明，接受社会监督。二是政府需提供更多的政策倾斜、扶植计划和发展空间，支持消费者权益保护组织、公益环保组织等民间力量的发展壮大，鼓励新闻媒体和公民组织携手参与到监督政府油品管制机构和石化产业的行动中。三是完善相关环保法律法规，建立环境民事和行政公诉制度，切实保障社会组织的公益诉讼权，鼓励检举和揭发油企违规排放油污而破坏生态的违法行为，支持民众利用法律武器捍卫自身权利。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 管制俘虏理论作为一个规范的理论分析工具被国际学界广泛地应用于政府能源监管、环境保护研究中，并随着实践的检验与锤炼而日臻完善。我国大气污染问题、雾霾事件常态化实与政府车用油品管制问题休戚相关。基于管制俘虏理论视角，我国车用油品管制低效的主要原因是管制机构拥有过大的行政自主权；产业利益集团积极的游说活动；政企管制合作产生的利益勾连；官员个体易被管制俘虏；“旋转门”创造更多俘虏条件等。纠正与防范管制俘虏应重塑整合政府油品管制力量；继续深化石油国有企业改革；积极培育发展社会监督力量。
关键词： 管制俘虏； 雾霾污染； 油品管制； 环境管制
中图分类号： C931.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.008
一、管制俘虏理论及其在能源环境领域的相关研究
20世纪70年代前，管制公共利益理论（Public Interest Theory）一直处于政府管制理论领域的正统地位，它以政府决策者本质上是拥有“公共性”个体的传统理念为前提，相信政治行动者都在寻求社会整体福利的进一步提升，“既是一种关于什么激励着政策制定者的正面理论，又是关于什么应当激励他们的规范性理论”[1]168。然而，层出不穷的现实反例让这一理论饱受质疑，并因对政府行为和动机的过于天真而遭到广泛批评。于是，美国诺贝尔经济学奖获得者、芝加哥学派代表人物乔治·斯蒂格勒（George Stigler）于1971年创立了管制经济理论，运用政治经济学分析方法证明政府管制政策是各路利益集团经过实力角逐、施压影响后与监管者达成的利益均衡产物。
管制俘虏理论（Regulatory Capture Theory，也被译作“规制俘获理论”）正是该理论体系中的典型代表，它基于“政府管制反映着特殊利益集团的影响，管制立法行为和执法行为均是为了特殊利益集团的利益服务”[1]169之理念， 假定负责保护公共利益的管制机构实际上早与被管制产业为伍，政府管制措施提高了被管制者的利润而非社会福利。一位管制公共利益理论的早期批评者Posner（1974）曾将管制俘虏定义为“一种表明经济监管根本不是为了公共利益，而是利益集团借以寻求促进自身私利的过程的理论”[2]，同样，斯蒂格勒在其具有开创性意义、阐释被管制行业利用势力影响管制机构的著名文章《经济管制理论》中犀利指出：“管制者被受管制产业俘获，管制的设计运行主要是为了受管制产业的利益。”[3]
在学界与实务界的长期努力与通力合作下，管制俘虏理论获得了长足的进步，历经传统管制俘虏理论、新管制俘虏理论两大发展阶段，依靠硬数据、经济计量模型、案例研究和主观测量等有力的实证分析工具，以及多学科参与的丰富视角，理论日久弥新，产生了世界级的影响力。[4]
在能源管制领域，尤其是石油、天然气、煤炭等能源巨头往往把控着国民经济命脉，项目资金动辄上亿，旗下员工众多，企业宛若“独立王国”般存在。大财团动用金钱、人脉、信息各种资源以“捕获”管制机构，抑或管制者主动接受被俘虏、谋求寻租利益，致使严重环境污染事故的现象屡见不鲜。因此，管制俘虏理论作为一个规范的理论工具，被国际学界广泛地应用于政府能源监管、环境保护研究中，并随着实践的检验与锤炼而日臻完善。
Zinn（2002）经研究发现，美国国会从20世纪70年代起逐渐加强了对于环境管制机构的严格控制，意图减少行政裁量权和扩大公众参与，一系列创新手段也在环境法规的修订与授权中持续推行，同时结合政治环境多元化来阻止环境管制机构被俘虏。尽管如此，俘获风险依然存在，特别是在执行环境标准以及国家管制机构实行联邦计划时，而合作执法则加剧了风险，因为这一模式把管制者和被管制者置于密切而频繁的合作中，提供了许多共谋的便利条件。所以，法律规定的反俘虏措施便显现出了独特的重要性，其中重要的一个手段是公民诉讼权，美国所有主要的污染管控成文法中均包含了公民诉讼条款，独立于管制机构的公民有权起诉涉嫌违反环境法律法规任何机构或个人，天价赔偿款更是有力激励了公民努力践行环保法律。[5]
Adam和Ii（2012）详细描述了英国石油天然气公司是如何逐步渗透、进而俘获负责监管外部大陆架海上钻井平台的美国矿产管理局（Minerals Management Service， MMS），据此证明政府监管机构应该为2010年发生在美国墨西哥湾的“深水地平线”石油钻井平台爆炸与原油大规模泄漏事件承担更多的、不可推卸的责任，建议监管者应当接受被俘虏现实，积极实施监管改革，将“成本—收益”分析法纳入监管政策评估中，以防止将来类似灾害的重演。[6]
Portman（2014）特别探讨了一种新近出现的管制俘虏形式，专门发生于管制机构针对海洋环境中的新型活动实施管制而环保执法标准却存在重大分歧时。具体以2010年以色列发现大量海上石油天然气储量事件为例，描述了在政府授权开发、生产石油天然气过程中，被应用于授权建造海上勘探钻井平台决策中的管制俘虏路径，发掘了政府管制机构对于发生在离岸“真空”环境中的新型商业行为缺乏明确行政管辖权情况下的管制俘虏漏洞，最后提出全面的海洋空间规划将减少管制俘虏，同时应该着重加强反管制俘虏立法的结论。[7]
二、我国大气污染问题与政府车用油品质量管制
梳理现有研究成果可知，中国大气污染问题、雾霾事件常态化实与政府对车用油品质量的管制不力休戚相关，这一结论将通过以下因果链条的推导来呈现。
（一）汽车尾气排放与雾霾污染
利用源解析方法追溯大气PM2.5的主要来源，可以发现汽车尾气是“罪魁祸首”[8]。由复旦大学在北京、上海等地開展的实验结果表明，汽车尾气排放包含了构成雾霾、导致能见度减少的四类主要物质中的三种——有机烃（进一步产生有机气溶胶）、氮氧化物（进一步氧化后产生硝酸盐）及黑炭（汽柴油不完全燃烧时的主排物），交通排放对于全国性雾霾的贡献超过了工业排放。另一个运用计量经济学方法研究雾霾影响因素的实证分析也证明了汽车保有量增加导致了尾气排放激增，对河北省的影响相当显著，经回归模型计算分析，汽车数量和尾气排放增加是河北省雾霾产生的最大因素。[9]（见图1）
据世界卫生组织全球城市污染数据库的最新数据显示，全球空气污染最严重的前30名城市中有六个在中国，并且全部都位于河北省，包括邢台（第9名）、保定（第10名）、石家庄（第14名）、邯郸（第19名）、衡水（第24名）、唐山（第29名），由此推知汽车尾气造成的污染后果非常恶劣。
（二）车用燃油质量与汽车尾气排放
如图2所示，汽油车和柴油车是尾气排放污染物的主要源头。2014年全国柴油车排放的氮氧化物（NOx）接近汽车总排放量的70%，颗粒物（PM）超过90%，而汽油车一氧化碳（CO）和碳氢化合物（HC）排放量均超过汽车总排放量的七成，所以车用油品质量与尾气排放的多寡密切相关。依据中科院—北京大学联合课题组对“燃油质量与北京市大气雾霾之间的相关性研究”结果显示，北京市燃油质量堪忧，普遍存在重金属含量、芳烃含量、硫含量超标以及氮含量过高等质量问题，由此产生的氮氧化物是致使大气可见度低的主要化学因素，但目前国家环保机构并未设立相关衡量标准。用北京市燃油中重金属含量，硫、氮含量，机动车尾气碳氢化合物排放量及北京市日均2万吨的燃油消耗量计算，机动车尾气排放的污染物对北京市区大气PM2.5的日均贡献率最高可达88.5%。[10]
（三）政府油品管制与车用燃油质量
首先，我国油品标号虚高，质量与标号严重不符。以中美汽油标号比较为例：美国汽油定标参照测定条件严苛的马达法，中国则依据条件温和的研究法来检测汽油的异辛烷值；异辛烷值的高低代表汽油抗爆性能的强弱，异辛烷值越高，汽油抗爆性能就越好，汽油标号也越高；于是对同一种汽油，马达法测出的异辛烷值要比研究法低0～15个单位，意即虽然表面上中国汽油标号普遍高于美国汽油，其实是利用不同检测方法呈现出的虚高，大部分中国汽油质量处于美国汽油的低端，而且很多型号已因尾气污染严重而被美国所淘汰，却仍在我国广泛使用。
其次，我国原油质量低，生产加工过程中又大量加入各种添加剂。中石化、中石油、中海油“三桶油”是国内成品油的主要供应商，几乎垄断了产业链的上下游，在原油选择、生产加工、供应销售上具有绝对话语权。出于成本控制等原因，我国油企一般选择高硫中质原油，生产以催化、裂化为主，并加入大量抗爆剂以“勾兑”出达标油，从而加工出异辛烷值低、硫、芳烃、烯烃含量高、对设备腐蚀度大、缩短汽车部件寿命的催化油。
再次，我国流通市场成品油的硫含量问题突出。硫含量决定了机动车排放污染物的水平，是汽车尾气的关键性指标。国家质检总局在2015年国家监督专项抽查中重点抽查了京津冀地区的车用汽油、柴油产品质量，发现不合格产品都存在硫含量超标的问题。[20]
众所周知，北京油品质量在全国名列前茅，却依然存在如此严重的质量问题，那么其他地区的燃油质量可想而知，更别提各地屡禁不止的土炼油及其炼制过程中所带来的巨大环境污染。
综上所述，我国车用燃油质量低导致汽车尾气排放加剧，进而引发大规模、持续久、危害深的雾霾污染这一连锁效应，无论是石化行业巨头还是民间小作坊都责无旁贷，然而究根问底，种种问题的矛头均指向了政府油品管制低效。这是因为，我国石化国企的垄断地位是政府赋予的，油品标准制定在政府监管及许可下，油品质检监督由政府管制机构执行，非法炼油窝点要靠政府取缔，所以政府油品管制不力是环境管制失控的源头，缠绕其中的利益纠葛则是根本原因。
三、用管制俘虏理论分析政府油品管制低效的原因
西方管制俘虏理论经过多年发展，积累了丰富的实践经验，总结提炼出了一套有效判别管制机构是否被俘虏的要素分析法，并将其运用于管制俘虏风险的规避与预防工作中。虽然我国政体、国情等与西方国家不尽相同，但由于管制主体、管制结构及管制手段的某些相似性，这种分析法同样适用于鉴别我国油品管制中的俘虏现象及剖析政府管制低效的原因。具体来看，诱使管制机构被俘获而参与寻租的五大要素是：
（一）管制机构拥有过大行政自主权
这是管制俘虏发生的必要前提。因为广泛的自由裁量权不在法律的监督约束下，让管制机构容易陷入由管制产业精心设置的利益圈套中，相应地，过大的行政权也剥夺了管制机构把法律当作借口的机会，监管者不能声称因受到法律约束而制定出令监管对象利益受损的政策。
不同于发达国家的完全市场化定价机制，我国成品油的定价权一直以来牢牢把握在国家发改委手中，政府兼任油品监管者、价格制定者与发布者数职于一身。虽然政府推动过数次市场化导向的成品油定价机制改革，但成品油价格高企不下、变动幅度升多降少、价格虚高但油品低劣等问题依旧没有解决。
政府全权定价的弊端显而易见：一是行政指令僵化滞后，没能充分发挥市场自身功能，导致国内成品油价格调整反应迟钝，远远落后于国际市场，过长的价格调整周期更是刺激了投机行为，为石油寡头们提供了囤油与左右价格的时间差，便于成本的外部转移；二是成品油价格按照成本加成定价的方式计算，由国际原油价格加上国内加工成本及税费、流通费、利润等，这种方法并不能反映国内成品油市场的供求变化，其中的高额税金也完全由消费者承担，“存在保护落后和保证成品油生产企业利润水平的嫌疑”[12]；三是定价决定权完全掌控于政府主管部门，价格形成过程又缺乏透明度，具体以哪种国际油价为基准、权重如何、国内平均加工成本多少、合理的税费和适当的利润水平怎样计算等基本定价要素一概不予公开，政府公信力备受挑战。
（二）產业利益集团积极游说活动
正所谓哪里有利益，哪里就有嗜利如血的追逐资本。“一般而言，向管制机构有图谋的活跃利益集团越少，该机构就越不可能做出失之偏颇的决策。”[13]反之亦然，如果没有听到来自其他群体如环保主义者或消费者的声音，管制机构很可能就偏向大财团的利益。
由于历史遗留问题和改革决策失误的多重影响，我国石油产业患上了寡头分治、产业链垄断和挤压竞争对手等诸多顽疾。
首先，从产业整体布局来看，多次产业结构重组不仅没有改变先前国营集团按产业链划分经营范围的格局，改革中寄予厚望的市场化竞争也没有出现，却在原有利益集团的强势阻挠、政府决策有失偏颇、改革不彻底的情况下，催生出中石油、中石化、中海油三大巨头；“三桶油”达成了某种高度协调的默契，划地域割据而治，由“南北分治”和“海陆分治”构成了现行的“三足鼎立”行业图景，人为制造了更多的寡头。
其次，从产业链来看，石油属于国有战略性资源，国家规定上游的勘探、开采业务必须持有中央政府颁发的“勘探开采许可证”，拥有官方“牌照”的国企就从源头上把住了原料；除了自产国营垄断外，国家出台的多项政策还巩固了原油成品油进出口、批发、零售的国企专营权，即使我国为履行加入世贸组织的承诺而将进口配额制改革为许可证申请制，但仍通过紧缩非国有企业的进口许可名额、限定国有炼厂加工、赋予国企出具排产证明的权力、海关审查限行、运输部门严卡运油指标等管制手段，对非国资石油贸易进行多方钳制；在上游国企近乎完全垄断和中游力排其他加工炼制对手的情势下，产业下游销售方无从选择，若不归顺垄断集团、听其号令，就只能因原料断供或无法流通而倒闭。[14]
最后，从产业负外部性来看，石油寡头利用从源头到终端的全产业链管制俘虏而堵住了市场化竞争的道路，三大石油巨头的市场份额高达九成，想要操纵油价简直轻而易举，“其他的小型油企以及消费者根本就没有议价的能力”[12]，横行霸市的油企对于环保部门的环境管制置若罔闻甚至嗤之以鼻便也不足为奇了。
（三）政企管制合作产生利益勾连
管制机构本身资源稀缺，需要依靠被管制产业来获取信息等资源。囿于信息不对称及缺乏获取监管信息的相应资源，管制机构在执行监管职能过程中必须倚仗信息占有丰富的利益集团，这种“合作”不仅削弱了机构权威的合法性，更可能让管制机构被利益集团所误导，逐步打开俘虏的大门。
全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会（SAC/TC280，简称石化标委会）正是政企合作的典型产物。该专业机构隶属于国家标准化管理委员会，下设六个标准化技术归口单位，负责制定、修订石油产品和润滑剂的国家标准规格。[21]具体开展业务的常设办事机构是全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会秘书处，挂靠中石化石油化工科学研究院，按照国标委和有关行政主管部门的指令而“负责组织本专业国家标准及行业标准的制修订工作”[22]。
据公开资料显示，石化标委会的石油系统内专家占78%，负责制定车用油品标准的石油燃料和润滑剂分技术委员会共有47名委员，其中24人来自石油系统，具体包括中石化、中石油、中海油、延长石油，占比超过一半，其余23人来自社会环保组织、汽车行业、高等院校和部队。[15]近年来，虽然在社会的高度关注与民众的强烈呼吁中石化标准委逐渐打开门户、吸纳社会力量，但成员遴选标准、遴选方式和遴选程序仍未能实现公开、透明，国家标准委的网站上搜索不到关于石化标委会或燃料油分标委的任何成员信息。
油品标准的起草单位为石油化工科学研究院，是中石化的下属单位，整个制定和表决过程由石油系统主导，于是事关国家节能减排大局的标准制定工作成为了维护企业利益的一把“利器”，面对各方的提标要求，占石化标委会大多数的石油系统内部人常以“升级成本高”、“供油压力”等理由搪塞。尽管油品问题与环保管制息息相关，可国家环保监管部门在油品标准制定过程中并没有任何实权，环境管制力量长期处于被轻视和忽略的尴尬境地。除此以外，我国成品油质量标准和汽车尾气排放标准的制定与监管，分属两套体系、多个部门，所以行政部门在标准制定方面的参与度不够、多头管理也为油企攫利间接提供了良机。
（四）官员个体易被管制俘虏
被监管产业善于从官员个体身上施加影响，寻找俘获突破口。相较于游说整个管制机构，收买官员个体是更为快捷有效且成本较低的方式。当管制机构当权者想要从监管对象的“进贡”中渔利时，就极有可能全力助推监管行业的工程项目进展，并巧用手中职权如职务任命、预算管理和行政命令等，以暗中削弱管制职能的有效性。[16]
发酵于2013年的“中石油窝案”，在连锅端出众多国企高管的同时，还牵扯出一连串高官，如国务院国资委原主任蒋洁敏、四川省原副省长郭永祥、海南省原副省长冀文林等人，引发了石油系统大震动。回顾官员落马的典型案例可知，审批权力寻租、招投标腐败、官商勾结是引发管制俘虏的主要原因。
第一，项目审批权力代表着相当可观的利润，能源项目审批机制的弊病让审批流程的每一个环节都充盈了广阔的寻租空间，对利益虎视眈眈的不法商人伺机而动，围猎手握审批大权且思想腐化的官员，致使其防线失守。譬如，刘铁男在任国家能源局局长时，利用权力来严格限定能源项目的具体发展规模，加大审批过程的难度和长度，迫使不愿忍受审批煎熬的企业采取强力“运作”，另一方面，他却对那些提供巨额贿金的商人大开方便之门，为诸多重大审批项目“打招呼”或直接提供帮助，其两面性由此可见一斑。[23]
第二，招投标领域是石油系高官落马的另一个重灾区，以周永康、蒋洁敏领衔的石油帮利用石油工程招标为其家族及相关利益人渔利，官员亲属得以违法开发国有油气田，非法获利上亿元。而招投标过程封闭、招标额巨大、官员干涉等都容易滋生腐败，特别是作为世界500强的全球知名石油公司，中石油每年招标额高达千亿元，屡次因招标不规范而被审计署点名批评。在封闭的石油王国里，中石油掌握了绝对话语权，虽然采取公开招标形式，招标程序从表面上看也没有问题，但对供应商进行内部评分、挑选的整个过程都是保密的，邀请招标、议价招标更向抢单企业抛出了诱饵，让竞标者多方活动以打通各路关节。[24]
第三，官商勾结表现为官员与企業高管合谋侵吞国有资产，企业用金钱等资源为官员升迁政绩做文章。据公开报道统计，十八大以来，中石油从高管到中层有近50人被查，石油系落马官员更是不胜枚举。一边是高官高管巨额贪腐，另一边是中石油连年对外宣称大幅亏损，这充分暴露出管理者与企业的分裂关系，国企深陷泥潭而管理者仍损公济私、联手自肥。媒体报道还揭露了曾任中石油一把手的蒋洁敏擅用职权为薄熙来的政绩添砖加瓦，不惜投入巨大成本从境外运油，随后者仕途路径从辽宁到重庆一路兴建千万吨级的炼油厂。[25]
（五）“旋转门”创造更多俘虏条件
“旋转门”（revolving door）指公务人员从政府离职进入企业工作，利用担任公职时积累的人脉、特殊信息或途径来获利；企业高管则瞄准政府换届选举时机入主内阁以增加自身政治资本，并可能做出有利于前雇主或未来雇主的决策。管制俘虏理论认为被管制产业善于利用常在监管者与被监管者间转换身份的人员来实施管制俘虏，相信“管制机构之所以被俘虏的原因在于前企业高管在政府中‘恰好担任了监管其行业并有影响的职位，而更为根本的原因或许是监管者们被将来有机会到利润丰厚的企业就职前景所诱惑”[17]。
查阅石油窝案中贪腐官员和国企高管们的履历，“旋转门”现象普遍存在，多数人都拥有政企任职经历，并且行政级别愈高者职位调动就越发频繁与自如。从政者，为企业打招呼、递条子，利用职务便利为他人谋取利益，收受巨额贿赂和礼金；为商者，悉心经营与官员的关系，二者结成利益同盟，共同蚕食国有资产。不仅如此，我国的特殊国情更巩固了这种畸形的“合作”关系，长期以来政企不分的国企行政化格局为官员们在政府和国企间穿梭进出、交叉任职提供了便利，官员们 “在行政部门解决级别，在企业部门解决待遇”[26]，充分享尽体制内保障和市场经济红利的双重福利。
四、纠正与防范管制俘虏的解决措施
如前文所述，我国车用油品管制低效进而加剧环境管制失控的主要原因，在于本该为社会公益发声的政府管制机构却被体量庞大的石化利益集团所腐蚀，利益当前失去了公平、公正的仲裁者立场，还一同加入攫取利润的大军中，使得普通民众最终成为了高油价成本的承受者和环境污染的受害者。因此，油品管制改革刻不容缓，需要从以下三个方面多措并举，标本兼治。
（一）重塑整合政府油品管制力量
在当下，对于我国油品质量的监管并没有一个明确而统一的管制机构，目前主要采取的是各部门依职权划分不同管理环节的分散监管模式：由国家标准委下辖的石化标委会制定标准，质检监察部门负责生产检验环节的油品质量检测，当成品油进入销售流通环节后由工商部门对其资质、工商牌照等进行审核监督，商务执法部门按照《成品油市场管理办法》来行使市场监管权，国税部门利用《税收征管法》赋予的执法手段查处油企偷逃消费税的违法行为，公安机关负责打击非法炼油、偷油等违法犯罪行动，环保部门抽测检查储油库、燃油运输车和加油站油气回收装置，消费者协会则处理投诉、调查并责成经营者赔付劣质油品造成的损失。
一般而言，只有在重大社会性活动举办前夕或上级下达重要行动指示后，质监、工商、商务、国税、公安和环保等部门才会组成联合执法队伍，展开多部门协同执法行动。但平日里，多头管理、碎片化执法造成的监管“交叉空白”、管制低效甚至缺位、监督协调不畅、部门推诿扯皮、行政不作为而致使民众权益受损的事件时有发生。[27][28]那么，重新整合监管力量、打造完善高效的油品管制体系势在必行。尤其是针对迫在眉睫的雾霾危机，应当以油品清洁化为目标导向，参考欧盟和美国的车油同部门整体管理体制，尽快实施管制改革。
具体而言，这项改革应由政府或环保部门牵头，统一领导、统筹规划、步调一致，因为油品清洁化同部门管理既需要政策支持、资金和技术的大量投入，还需要其他专业部门的配合协同，是一项高度复杂的系统工程。其次，确立石油炼化、燃油调和配制、批发零售、油气回收装置安装等为重点监控环节，以此为抓手督促企业严把质量关，不断提升燃油品质。再次，紧密结合当前大气污染防治工作，研究探索区域协作长效机制，对车用燃油市场准入、生产源头、流通环节、商务执法、税收征管、消费者权益维护等领域实行常规式流程监管，转变以往单一部门管制力薄弱而大规模突击式抽查行动花费过高的局面。
（二）继续深化石油国有企业改革
国有垄断油企操控燃油市场供应、时不时用“油荒”要挟政府的新闻时常见诸报端，这种一家独大的霸市行为已严重掣肘市场发展、影响社会民生福祉。中央高层也充分意识到诸如此类问题绝非个例，国有企业管理体制已经到了不得不改的地步。当然，逐利作为所有企业的天性本无可厚非，但在市场已经为国家安全做出妥协的情况下，石油巨头没有资格只顾利益而不讲社会责任。
为此，国家推行的进一步深化国有企业改革行动，正是剑指垄断弊病，期望用有效的约束机制遏制住油企追逐暴利的冲动，引导行业向着健康、有序的方向发展，逐个解决稳定油价与供应、加快油品升级换代、保障清洁燃油供应等重大民生问题。然而，国企改革的前提在于政府管制理念的端正，这要求相關管制机构摈弃部门利益之争，用“一碗水端平”的态度做好市场竞争的仲裁者，将相关能源权力逐层下放，强化官员的反腐败意识，自觉抵制利益集团的拉拢和腐化。
考虑到石油是极为重要的战略性资源，石化产业是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，想要在短时间内全面破除国企垄断、引入完全市场竞争机制根本不现实，也与我国国情不相符。因此，应当依据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，在资本结构上仍然保持国有资本控股地位，同时鼓励非国有资本参股，实现股权多元化；深化政企分开、政资分开，根据石化行业特点划分业务板块类别，适当放开一部分竞争性业务，充分发挥其他市场主体的作用；增设企业考核指标，除了传统的经营业绩和国有资产保值增值情况，增加对于保障国家资源安全和国民经济运行、服务国家战略发展和国计民生需求、产业前瞻性及国家特殊任务完成度的考核；坚持党对国有企业的领导，不断提升党建工作质量，突出监督重点，强化对关键岗位、重要领导特别是企业一把手的监管。
（三）积极培育发展社会监督力量
政府管制机构在缺乏有效监督的情况下，容易滥用权力、罔顾程序、歧视性执法、行政不作为或被管制俘虏，那么在完善法律约束机制、政府内部行政监督的同时，培育社会监督力量、发挥独立于管制者和被管制产业之外的民间力量也尤为重要。西方管制俘虏理论已经通过实证研究证明了与被管制企业利益对立的群体组织可以制约、抵制管制过程中管制机构被俘虏的问题。
例如，当政府管制机构被油企俘虏而共同参与寻租时，纳税人或消费者的利益必然受损且两头吃亏——既要承受政府主导油价带来的“涨快跌慢”损失，还得面对油价下跌时油企耍赖任性，更别提无法躲避雾霾侵害的无奈。为了得到更好的服务或享受更多的便利，纳税人或消费者不得不支付更高的税金或忍受离谱的高价，由此，普通民众群体具有抗衡与抑制管制俘虏行为的天然动机，现在问题关键就在于如何发挥好公民组织的力量，以及如何有组织、团结高效地抵制管制俘虏行为。
一是应从油品标准的制定机构入手，扭转当前石油产业主导标准制定的局面，建立独立于政府和油企的第三方组织，广泛吸收各方面相关利益者，由其定期制定和发布中立、客观又符合油品清洁化要求的燃油标准，并规定整个过程公开、透明，接受社会监督。二是政府需提供更多的政策倾斜、扶植计划和发展空间，支持消费者权益保护组织、公益环保组织等民间力量的发展壮大，鼓励新闻媒体和公民组织携手参与到监督政府油品管制机构和石化产业的行动中。三是完善相关环保法律法规，建立环境民事和行政公诉制度，切实保障社会组织的公益诉讼权，鼓励检举和揭发油企违规排放油污而破坏生态的违法行为，支持民众利用法律武器捍卫自身权利。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
