政府债期待“开前门、挖明渠”
姚冬琴
20.7万亿元！2013年12月30日，中央、省、市、县、乡镇五级政府性债务首次全面展示，成为近日公众最为关注的话题之一。
其实，这个数据，国际社会也一直在等待。“2012年年底和2013年年初，一些国际组织对中国的债务问题有各种各样的预期，甚至有30万亿乃至更高的数据。并且，评级机构还据此威胁降低中国主权债务评级。”全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿表示，摸清债务底数不仅能够为中央决策提供依据，为确定新的方针政策提供基础，还承担了“解答疑问”的任务，反击唱衰中国的论调。
《全国政府性债务审计结果》显示，5万多名审计人员历时两月，审计了中国五级政府共计245.5万笔债务。截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元。此外，各级政府负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元。从已支出的债务资金投向看，有86.77%用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等领域。
审计结果公布当天，审计署新闻发言人陈尘肇答记者问时说：“从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。”但是，审计结果也显示，“有的地方也存在一定的风险隐患”。
多位专家就《全国政府性债务审计结果》表示，虽然不必“谈债色变”，但对政府债务风险不能掉以轻心，应密切监控、完善管理制度，防范和化解潜在的债务风险，确保经济社会健康发展。
四大指标显示债务风险总体可控
《全国政府性债务审计结果》回应了此前公众对政府性债务，尤其是地方债务的担忧情绪，称“债务风险总体可控”。
陈尘肇表示，衡量政府性债务风险，国际上有通用的四大指标，即负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率。此次发布的审计公告显示，我国政府性债务的这四项指标，均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内。
此外，从我国自身经济发展水平看，陈尘肇也强调，政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。虽然当前我国经济增长速度有所放缓，但仍将保持较高的增长速度，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。
清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵赞同政府性债务风险可控的判断。“事实上，中国整体的债务问题是不存在的，首先GDP增长很快，其次就是国家举债主要用于搞建设，而不是像发达国家搞福利。”李稻葵说。
审计公告显示，从已支出的债务资金投向看，有86.77%用于市政建设、土地收储、交通运输等领域。并且，已经形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。比如，用于土地收储债务形成大量土地储备资产，审计抽查的34个重点城市本级截至2013年6月底储备土地16.02万公顷。
“我们在看到政府性债务风险总体可控的同时，也要警惕债务管理中存在的一些突出问题。”财政部财科所所长贾康说。
地方政府债务增长较快，就是问题之一。2011年，审计署曾对我国省、市、县三级地方政府截至2010年年底的债务情况进行过全面审计。与当时的情况做比对，《全国政府性债务审计结果》显示，在两年半的时间里，省、市、县三级政府债务余额增加3.87万亿元，年均增长19.97%。其中，县级政府增长最快，年均增长26.59%。
陈尘肇表示，近年来我国经济、社会快速发展，基础性、公益性项目建设需要大量资金投入，但由于财税体制不完善，地方政府财力有限，普遍通过举债弥补资金缺口，造成部分地方和行业债务增长较快、债务负担较重。
《全国政府性债务审计结果》显示，截至2012年年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，也就是说，它们的年末债务余额高于当年的政府综合财力。
北京大学光华管理学院院长蔡洪滨表示：“政府债务总量可控，风险更多是在增长速度和结构上。从政府债务和金融产品、金融市场间的联系来说，要看到风险。”审计结果显示，地方政府性债务资金的前三大来源分别是：银行贷款、BT（建设—移交）、发行债券。政府债务如果形成风险，可能会传导到金融领域。
此外，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，也容易形成局部风险。
这次对全国政府性债务的全面审计还发现一个突出现象，政府“或有债务”规模较大。也就是说，政府承担担保责任的债务，以及债务人偿债困难时，政府可能承担一定救助责任的债务，这二者规模较大。
陈尘肇表示，未来，随着改革深化，债务规模将得到有效控制，部分存量“或有债务”也可能逐步予以剥离。
审计署特约审计员、中央财经大学财经研究院院长王雍君对此表示，要澄清政府间的债务责任，“中国地方债务的膨胀，估计70%以上的原因都是‘道德风险，地方政府会认为中央最终会兜底，如果没有这种债务责任的明确划分，可能会给地方发出错误信号，今后可能会越来越严重”。
要救火，更要从源头防火
“在举债过程中，不透明、违规违纪是值得重视的问题。”尹中卿说。
根据现行《预算法》，地方政府不能直接负债，不能为债务提供担保，不得发行地方政府债券。但地方政府纷纷通过成立融资平台公司，绕过了法律规定，举借了大量债务。
审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借债务，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保，融资平台公司等单位违规发行债券的现象仍然存在。
2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》就提出：“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。”但这次审计发现，仍有533家此类融资平台公司存在继续融资行为。
审计甚至还发现，有些地方举债“炒股”“炒楼”，违规将债务资金投入资本市场、房地产市场，用于修建楼堂馆所。
“对局部地区不可避免出现的‘火灾，中央和国家必须要有一个‘救火机制，明确该谁赔钱。”李稻葵说。
陈尘肇表示，针对政府性债务管理现状，审计机关已向有关部门和地方政府提出审计建议，包括建立规范的政府举债融资机制、将地方政府性债务状况纳入领导干部问责范围、建立债务风险预警和应急处置机制等等。
中央经济工作会议将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一。会议提出，要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。
近日，中央组织部印发通知，明确规定把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。
专家们还呼吁，应尽快重启《预算法》修订，规范政府举债机制。“以‘开前门、挖明渠的方式，来推进地方债务走上阳光化的制度建设、机制转换的轨道上来。”贾康说。
