西咸新区优美小镇建设的调研与思考
康晨+秦蓉+李宁
摘 要： 优美小镇是西咸新区创新城市发展方式、建设现代田园城市的重要载体。不同类型的优美小镇建设在农民就地城镇化、辐射带动农村发展、文化传承与保护生态等方面发挥着重要作用。深入研究西咸新区优美小镇建设情况，分析建设中存在问题，期望把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。
关键词： 西咸新区； 优美小镇； 城镇化； 发展方式
中图分类号： F292 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.023
习近平总书记批示抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。①
优美小镇是西咸新区规划建设的特色小镇，是新区现代田园城市市镇体系的重要组成部分。新区自开发建设以来，通过不断探索与实践，建设了一批各具特色的优美小镇，带动了区域经济快速发展，当地农民生产生活条件得到明显改善。课题组通过三年持续跟踪调研西咸新区优美小镇建设情况，深入研究建设中存在问题，结合实际，提出下一步开展实践工作的思考。
一、基本情况
西咸新区位于西安和咸阳两市结合部，行政范围涉及西安、咸阳两市7个县（区）、23个乡镇（街道办）（见表1）、450个行政村，乡镇（街道办）人口规模1-3万人。为进一步发挥西咸新区作为国家创新城市发展方式试验区的综合功能，完善点状布局的市镇体系，体现现代田园城市核心概念，新区规划五年内建设优美小镇35个（见图1）。
（一）规划建设总体思路
创新发展，分类指导，特色产业引领。西咸新区紧紧围绕创新城市发展方式，走资源集约、产业集聚、人才集中、生态文明的优美小镇建设道路。对招商引资和吸引外来人口、实现当地农民的就地城镇化等重点方面，进行分类指导。
土地集约，农民满意，创新建设模式。以农民是否满意、土地是否集约利用、优美风情能否体现、建设模式能否复制推广作为衡量标准，将行政与市场和法治相结合，和社区居民自治相结合，鼓励自我改造和创业创新。
体现概念，政策护航，发挥市场机制。各优美小镇互相衬托、相互联系，既重视共性，又突出个性。同时，优美小镇的建设坚持政府引导、社会投资、市场运作、村民自治，凸显企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又加强政府引导和服务保障。在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护方面更好发挥作用。
（二）优美小镇规划情况
2015年5月，西咸新区在总体规划的基础上，出台《西咸新区优美小镇三大片区规划（2015-2020）》（见图2），率先建设泾河优美小镇片区、五陵塬帝陵带优美小镇片区、沣河两岸优美小镇片区三大优美小镇群。
泾河优美小镇片区。位于西咸北环线以东，包茂高速以西，包括泾河、泾河古河道流域两岸、北辰谷区域，约130平方公里。以临空农业、生态居住为主，依托泾河两岸生态腹地及北辰谷的地理优势，规划布局以临空农业、生态居住等为特色的田园宜居小镇11个，分别为空港新城太平小镇、竹范小镇、庙店小镇、太平湖健康小镇、阳光小镇，泾河新城卢卡小镇、陕商小镇、枫丹白露小镇、荣华优美小镇、香榭庄园小镇、翠堤庄园小镇。
五陵塬帝陵带优美小镇片区。位于西咸北环线以东，包茂高速以西，渭河以北的五陵塬帝陵遗址带及其农业长廊区域，约180平方公里。以现代都市农业、旅游度假为主，依托五陵塬地区现代农业长廊及地势起伏，规划布局以都市农业、观光体验等为特色的生态绿色小镇8个，分别为空港新城幸福小镇、美术小镇、大石头民俗文化村、花园小镇，秦汉新城刘家沟民俗小镇、周礼小镇、酒庄小镇、艺术小镇。
沣河两岸优美小镇片区。位于沣渭三角洲以南，丰京南路以北的沣河两岸区域，约71平方公里。片区内优美小镇以旅游度假、产业培育为主。依托沣河湿地公园、丰镐遗址景观，规划布局以旅游度假、产业培育等为特色的风情小镇5个，分别为沣东新城沣滨小镇、昆明池小镇，西周小镇，沣西新城丝路风情小镇、文教园小镇。
（三）建设优美小镇的主要优势
辖区城镇化率较低。西咸新区地处关中平原，2016年西安市城镇化率为73%，西咸新区城镇化率为65.26%，在新区范围内有11万亩农村居民点用地，布局分散，管理滞后，人均建设用地面积较大，土地利用率较低。按照李克强总理提出“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”①的要求，结合西咸新区实际，根据总体规划、开发建设进度及发展规模，要实现建设用地面积1平方公里承载1万人的目标，需对这些农村居民点用地进行综合整治与合理改造。新区规划建设优美小镇，能够依托中心村和小城镇，聚集本地人口，提升村庄原有基础设施，改善村庄环境，保护村落文化，发展特色产业，同时推进户籍制度改革，实行更加积极的就业政策，完善居住、教育、医疗等社会保障体系，拓宽社会保障覆盖面，使农民在不离土、不离乡的情况下就地转为市民。
例：泾河新城崇文镇。全镇辖北丈、坡底、虎杨、摆渡、崇文、焦村、宋村、蔡壕8个村，包含74个村民小组约20680人，区域面积2.7平方公里，可规划建成集居住、教育、医疗、旅游、度假和购物休闲等综合服务于一体的现代化小镇，使居住集中化、农村社区化，通过各方面制度创新，真正解决农民后顾之忧。推行户籍改革，对人均耕地一定亩数以下的在册农业户籍人口，转为城镇居民户口。按照政府引导、个人自愿的原则，将被征地农民人均耕地一定亩数以下，在册农业户籍16周岁以上人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险体系。设立劳动力人才培训学校和就业创业服务中心，开展专业技能、创业指导、职业素养及市民生活知識等专业培训，拓宽户改群众就业渠道。完善教育配套措施，使户改群众子女享有与城镇学生同等教育政策。
有一定的产业基础。西咸新区在西安和咸阳两座城市之间的接壤地带，随着城市经济社会的快速发展，西安市和咸阳市的产业密度不断提高并向外转移，依托区位优势，基于当地资源禀赋，新区行政范围内各乡镇、不同行政村都形成了一定的产业基础。如泾阳茯茶、大王镇香醋、周陵镇都市农业、马王街办农业科技推广等。新区规划建设优美小镇，能够根据当地现有产业发展现状，选择具有基础且能够大力发展的特色产业，吸引龙头企业，鼓励农民参与运营管理，加快区域经济发展。
例：泾河新城泾干镇双赵村。全村共7个村民小组545户2200余人，总占地约3012亩，茯茶产业基础良好，茯茶文化氛围浓厚，可规划建设优美小镇，发展茯茶产品生产、研发、体验及文化展示等，形成以茯茶为核心的文化产业链条，建设茯茶历史博物馆、茯茶驿站、茯茶戏楼、丝绸之路民俗特色展示等，打造集茯茶文化、关中民俗和关中生活文化为一体的综合园区，有效促进当地经济发展。
历史文化资源丰厚。西咸新区辖区自古以来就是中华文明的重要发源地，区内拥有丰富的历史文化遗存，沿渭河两岸，南有周丰镐二京、秦阿房宫、汉长安城、汉建章宫，北有汉唐陵墓群，包括汉高祖长陵、汉武帝茂陵、汉景帝阳陵等汉陵，以及周陵、唐顺陵等，区内还有中国最高砖塔崇文塔、中国历史上第一大人工湖昆明池、国内发现时代最早的大型木构桥梁沙河桥遗址②、秦汉时期的皇家园林上林苑③遗址等。同时，新区拥有丰富的非物质文化遗产，如传统音乐类的长安鼓乐、秦汉战鼓，传统戏曲类的户县曲子、长安道情，民间舞蹈类的泾河号子，传统技艺类的泾渭茯茶制作工艺、槠皮纸制作、米皮制作，民俗类的社火等。新区规划建设优美小镇，能够深入挖掘民族和地方文化精髓，传承独特的地域气质与丰富的风土人情，突出打造个性鲜明的建筑风格、绿化景观和人文文化，实现“一镇一风格”，有山有水有人文，使当地发展富有更强的吸引力和长久的生命力。
例：秦汉新城窑店街道办刘家沟村。村域面积3135亩，东西长约2公里，南北约900米，沿塬东西有6条沟道，较大的有4条，村庄以院落窑洞为单元分布于沟道两侧，或成排连成线，沿地形变化，或成团镶嵌于山间，集群在一水平线上，形成高低错落的空间布局。村庄约有240余孔窑洞，多为清代建造，是陕西村落最原始的布局形式。依托刘家沟村的地理区位及村内眼光菩萨庙、明新善社、“冀阙宫廷”建筑群等历史文化资源优势，通过对沟道外农户房屋进行“穿靴戴帽”式改造，沟道商业开发，可以打造一个集民俗文化展示、农家休闲体验、娱乐观光为一体的综合文化旅游小镇，实现文化保护、就业创业、休闲度假、统筹试验四大功能。
自然生态环境良好。西咸新区北依嵯峨山，南望秦岭，区内冷暖干湿四季分明，关中“八水绕长安”①中的渭河、泾河、沣河三条河流贯穿其中。新区投资40多亿元实施渭河、沣河、泾河治理工程，实现渭河西咸新区段南北两岸堤防全线贯通，建成沣河生态景区，完成泾河2公里堤防建设，防洪工程体系基本完善。在五陵塬形成林地5000亩，成为大西安的生态补偿区。开工建设3处渭河滩区湿地公园，建成沣河湿地公园、空港曹参萧何主题公园等城市公园。在新区规划建设优美小镇，能够利用区内山川河流、大遗址保护区、基本农田和城市公园构建城市绿色基地，使优美小镇分布在核心板块外围，点缀在开阔的绿色田园生态区，彰显田园特色，营造生态优良、清洁舒适、风貌优美的环境，与核心板块共同支撑新区发展。
例：沣东新城斗门街道沣滨村（涉及部分张旺渠村）。沣滨村西起沣河西岸，东至沣泾大道，因地处沣河之滨而得名，利用独特优美的自然地理条件及诗经文化，按照“一水一岸一城”的规划格局，可以打造现代化大西安新中心文化旅游小镇。
（四）优美小镇建设进展
西咸新区为规范优美小镇建设，先后出台《西咸新区管委会关于加快推进优美小镇建设的意见》、《西咸新区优美小镇考核办法（试行）》。按照建设进度，部分已开工建设的优美小镇形象初现，部分正在建设中，还有部分尚处规划设计阶段。
形象初现的优美小镇。已有部分居民居住，配套设施基本完善，部分产业开始运营的小镇。如空港新城花园小镇，沣东新城启航佳苑，秦汉新城酒庄小镇、刘家沟民俗小镇，泾河新城崇文镇、茯茶小镇、寿平民宿小镇等优美小镇部分形象初现。其中，空港新城花园小镇首批回迁居民于2014年底入住新居；秦汉新城酒庄小镇于2014年6月开业运营，刘家沟民俗小镇已建成兰池生态园、居民创业区、百果采摘园等，日均接待游客已达5000人次；泾河新城崇文镇安置区、保障房及相应配套设施已基本建成，茯茶小镇一、二期已开园运营，寿平民宿小镇一期于2016年9月28日开园，民宿区14栋小院建成营业。
正在建设中的优美小镇。已完成规划、投资主体明确、项目落地开工的小镇。如空港新城阳光里一期、幸福里一期二期均已封顶；沣东新城沣滨小镇休闲文旅商业区将于2017年10月对外开放；秦汉新城周礼文化小镇五大板块已开工建设；沣西新城智慧学镇、翱翔小镇正在开工建设；泾河新城兰泰庄园一期已建成花卉苗木繁育生产示范基地、瀛洲新苑已开工建设。
规划设计中的优美小镇。规划尚未完成、建设模式尚不清晰、建设主体尚未确定、用地指标未落实的小镇。如沣东新城西周小镇、中丰店小镇，泾河新城崇文文化旅游小镇等。
（五）优美小镇建设模式
根据西咸新区优美小镇建设过程中投资主体的不同，优美小镇建设模式可分为“管委会投资、社会资本独资、混合所有制合作投资、村集体自筹资金”。
管委会投资。由管委会作为出资方对原有行政村进行拆迁改造并配套公共服务设施，按照分区规划就地或在周边区域投资建设优美小镇。空港新城花园小镇、阳光里小镇、幸福里小镇，沣东新城沣滨小镇，泾河新城崇文镇、瀛洲新苑及西咸庄园小镇等均属此类。
社会资本独资。管委会通过招商引资吸引社会资本投资开发建设的优美小镇。如沣东新城西周小镇、中丰店小镇，秦漢新城周礼文化小镇，泾河新城卢卡小镇、香榭庄园、秦龙小镇、天心庄园、宏海长乐庄园等均属此类。
混合所有制合作投资。以合作制为基础，采取股份制的做法，由管委会、当地政府、企业、农民共同出资组建公司改造建设的小镇。通过引导广大农民围绕特定产业发展经济，通过“一村一品、一户一业”形式，市场化运作，在“家门口”进行自主商业经营。秦汉新城酒庄小镇，沣西新城智慧学镇、丝绸之路风情城，泾河新城茯茶小镇等均属此类。以茯茶小镇为例，引入民营企业咸阳泾渭茯茶有限公司、陕西怡泽茯茶有限公司，由泾河新城文旅集团出资51%、当地政府和两家民营企业共同出资49%，三方合资成立西咸新区泾新茯茶文化产业发展有限公司进行建设。
村集体自筹资金。由管委会引导，村集体自筹资金，对村落进行整体改造建设。如泾河新城花李田园小镇，在管委会指导下对原有集体经济进行股份制改造，以村委会和各村民小组为单位，按照村民自愿的原则，通过土地入股的形式，将集体资产折股量化，五个村民小组1600余名村民成为企业股东，成立锦绣花李建设发展有限公司、高家置业有限公司、枣东置业有限公司等12家股份制企业，出资改造原有村落，打造丝绸之路旅游小镇。
（六）优美小镇经营模式
根据西咸新区优美小镇的地理位置、历史文化、传统习俗以及周边产业分布的实际情况，形成各具特色的产业发展经营模式。
都市农业型。主要发展现代农业示范、加工、特色种植、农业休闲等，如泾河新城秦龙小镇、崇文庄园小镇、兰泰庄园和宏海长乐庄园等。
商业贸易型。主要依托地理位置靠近机场、高速公路等的交通便利条件，重点发展商业贸易、物流服务、高新技术服务等。如空港新城花园小镇建设商业贸易中心，幸福里小镇建设写字楼办公场地，服务入区企业，阳光里小镇建设标准厂房，发展仓储、运输、租赁等物流服务产业。
工业旅游型。主要发展生产、研发、体验、文化展示及旅游等一体化产业链条，带动周边村镇经济及旅游业发展。如秦汉新城酒庄小镇发展葡萄种植、鲜食葡萄采摘、高档葡萄酒生产、储存、销售等；泾河新城茯茶小镇发展茯茶生产、销售、文化展示、体验等。
文化旅游型。主要依托当地历史文化资源，打造集观光旅游、农事民俗体验和文化演艺为一体的文化旅游小镇。如秦汉新城周礼文化小镇发掘展示周文化，建设商业配套、休闲旅游为一体的复合型小镇；泾河新城陕商小镇以明清陕西商帮文化为主题，建设商业文化旅游综合区域。
文化教育型。依托本地教育资源优势，打造文化教育资源集聚的学镇。如国际文教园区依托集聚国际知名大学、职业教育和高端培训为核心，发展国际文化、教育、医养、科研产业的文化教育新市镇。
房地产经营型。依托便利的交通、良好的生态环境及产业集聚的优势，打造现代化的宜居小镇。如沣东新城启航佳苑、巨威大秦郡、沣科花园等主要是通过城改模式实施农村城市化改造的新型居住小镇；泾河新城香榭庄园、枫丹白露小镇、荣华小镇和卢卡小镇等利用周边的良好的生态环境，建设现代化生态宜居小镇。
二、存在问题
（一）优美小镇的内涵和外延不明确
优美小镇是西咸新区结合建设现代田园城市的目标和实际提出的市镇体系概念。从建设实际看，优美小镇的内涵外延、基本要素、建设标准等都没有明确。新区5个新城边实践、边探索，不同程度地开展优美小镇建设工作，但各新城对优美小镇认识存在很大的不同，主要体现在以下几个方面：有的认为优美小镇是在尊重经济发展规律，保留村庄原有风貌的基础上，进行适当现代化改造而建成，不能大拆大建；有的认为都市农业项目或农庄（天心庄园），在具备产业基础和人气的前提下可称之为优美小镇；有的认为安置小区、保障房（花园小镇）有人居住，且拥有便利的服务设施便是优美小镇；有的认为将区域历史文化与本地开发建设结合起来的旅游小镇（沣滨小镇）就是优美小镇；还有的认为，通过农家乐发展起来的新农村（刘家沟、大石头村），或依托重大项目发展的社区（智慧学镇）是优美小镇。新区没有准确、科学的定位优美小镇的内涵与外延，没有出台具有可操作性的指导意见。
（二）优美小镇的规划体系不完善
目前，西咸新区优美小镇建设没有专项统一规划，仅在《西咸新区总体规划（2010—2020）年》的指导下开展建设工作，规划滞后。2015年出台《西咸新区优美小镇三大片区规划（2015-2020）》，从宏观层面划定了建设区域，但具体到每个新城、区域、小镇的详细规划尚未出台，已建项目存在对区域文化、产业结构、人口预测、对外交通等分析研究不到位现象，尤其是从区域整体情况对优美小镇建设分类研究不够，更多的强调数量，忽视质量，影响了优美小镇功能的合理配置和建设效果。
（三）建设用地指标紧缺
优美小镇建设涉及较多的道路、基础设施、安置房建设等，需要一定的建设用地指标，但规划的小镇大多分布在新区核心板块外围，加之前期规划调整等，普遍存在用地指标不足、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题。部分小镇因用地选址不属于建设预留用地范围，且占用基本农田，没有用地指标，无法上报用地审批，如属于一般农用地，申请调整操作的周期长、环节多，也不能及时保障用地需求。按照《陕西省节约集约用地实施细则（试行）》（陕国土资发[2014]56号）的规定，城市规划区内的住宅、商服用地容积率不得低于1.2，优美小镇大多数建筑属于低密度住宅，容积率在0.5左右，一定程度上影响了土地招拍掛和招商引资工作。如泾河新城卢卡小镇靠近泾河岸边，建设前期调整规划修筑2公里河堤、修建林路等占用了建设用地近100亩，而泾河新城建设用地指标紧缺，小镇损失的建设用地无法得到合理弥补，不能满足部分项目建设的需要。
（四）筹资渠道单一，融资困难
优美小镇建设涉及产业发展、基础设施和公共服务配套建设等多个方面，资金需求量大，从目前来看，西咸新区管委会投资仍然占较大比重，主要采取“借资建镇”的办法，建设资金总体需求与政府财力投入之间也存在较大差距。因小镇产业发展“小弱散”，没有形成持续稳定的盈利途径，对社会投资缺乏一套完整、合理的机制，投资周期长，见效慢，导致开发商和部分居民开发建设的积极性不高。村集体组织自主改造的小镇经济实力薄弱，缺乏资产作抵押，难以取得金融机构的贷款支持。筹资机制不灵活，还没有探索出一条充分运用市场机制筹措优美小镇建设资金的路径。如泾河新城崇文镇需解决8个村2万余名农民就地城镇化问题，涉及范围大、人数多，加之要建设道路、学校、医院等配套设施，需要大量资金投入，而小镇主要由管委会采取BT、发行债券等方式投资建设，资金需求量大、回收慢，导致项目整体推进延缓。
（五）产业定位不清
西咸新区优美小镇建设处于探索阶段，部分小镇产业定位不够清晰，还没有根据自身具有的综合优势和独特优势、所处的经济发展阶段以及基础产业的运行特点，确定主导产业或支柱产业，没有合理地进行产业发展规划和布局，现有的产业集中度和关联度不高，区域整体竞争力不强。而小镇周边地区多处于招商引资和开发建设阶段，也还没有形成具有辐射带动作用的成熟业态。如泾河新城茯茶小镇，茯茶是发展的核心，但目前对茯茶文化的挖掘不足、展示不全，仅体现在浅层次的茶品销售、体验等，缺乏对茯茶历史、生产工艺、茶艺等内容的开发展示，现有的茯茶企业产品质量和价格参差不齐，还存在大量的家庭式小作坊，产品生产准入门槛低，竞争日益激烈，利润率低，生产标准、品牌保护、商标注册等方面较弱，不利于小镇持续发展。
（六）新城建设优美小镇的积极性不高
从西咸新区整体情况看，各新城建设积极性并不高，进度较慢，5个新城的优美小镇基本上处于规划建设期，有的甚至还处于概念设计阶段。优美小镇建设是一项系统性工程，涉及征地拆遷、招商引资、土地指标、村民无形改造、产业选择、农业基础设施建设等，人数多，投资量很大，项目建设复杂。目前，5个新城的主要精力集中在核心板块建设和招商引资，在人力、资金有限的情况下，对优美小镇建设投入资金和力量较小。
（七）当地农民参与度低
西咸新区建设的优美小镇中，除泾河新城茯茶小镇，部分村民在小镇一期投入使用后，看到营利主动投资改造自家院落进行经营外，其余优美小镇多为管委会、当地政府、社会资本投资建设，农民参与度并不高，大部分农民或对优美小镇建设的认识不足，或没有资金基础，仅限于在建设工地打零工。已建成的优美小镇也都是由投资主体负责运营管理，农民很少参与。
三、建议开展的工作
（一）深入开展优美小镇定位研究
国内外在优美小镇建设方面有很多较为成功的案例，如瑞士达沃斯小镇、美国格林威治对冲基金小镇、法国普罗旺斯小镇、希腊圣多里尼小镇，国内浙江乌镇、海南博鳌、陕西流水镇等，都是优美小镇建设的成功典范。加强对已建成优美小镇的调研，全面掌握不同类别优美小镇的规划布局、建设模式、运营模式和产业发展规律，对于科学界定优美小镇的内涵和外延，指导优美小镇建设实践具有重要意义。同时，按照经济社会发展的内在规律和新区开发建设的进度，对现有优美小镇进行总结提炼，及时发现并解决问题，在此基础上出台相关指导意见和支持政策，明确优美小镇建设的工作规范和标准，促进优美小镇又好又快发展。
（二）完善优美小镇规划体系
坚持规划先行、多规融合，突出规划的前瞻性和协调性，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护，合理界定人口、资源、环境承载力与产业支撑力。结合资源禀赋条件，联动编制产业、文化、旅游“三位一体”，生产、生活、生态“三生融合”，工业化、信息化、城镇化“三化驱动”，项目、资金、人才“三方落实”的建设规划。完善概念性规划、控制性详规、核心区设计规划等，确保优美小镇规划可落地。同时，强化建筑风格的个性化设计，系统规划品牌打造、市场营销和形象塑造，使传统与现代、历史与时尚、自然与人文完美结合。尤其在新区原始村庄改造提升中，要坚持新城管委会引导、科学规划先行，把村庄改造提升置身于区域发展的大坐标中，高起点规划、高标准布局，这样既可以避免现有村庄的无序化扩张，又可以科学整合农村的土地、民风民俗、历史遗存等资源，也真正改善农民的生产和生活条件。
（三）统筹解决优美小镇用地指标问题
在新区和各新城修编土地利用规划过程中，科学安排优美小镇各类用地的空间布局，合理划定建设用地规模，增强规划的科学性、超前性和可操作性，保障小镇建设用地需求。开展城乡建设用地增减挂钩，立足实际，以农村土地整治为抓手，以低效利用土地为重点，开展土地复垦，形成增减挂钩指标，对小镇基础设施和公共服务设施建设项目所需缺口指标由新区国土部门切块直供，做到应保尽保。盘活存量用地资源，对优美小镇及周边范围内闲置土地开展摸底排查，通过对土地的利用空间优化布局调整，整合闲散的村集体建设用地指标，盘活现有土地资源，保障小镇项目建设顺利推进。
（四）拓宽融资渠道，形成多元化的投资模式
一是加快探索市场准入清单管理方式，扩大准入范围，降低进入门槛，营造统一开放、规范有序、公平竞争的投资经营环境，激发民间投资活力，为社会资本参与优美小镇建设提供条件。二是完善项目市场化机制，采取科学的政策引导与合理的定向调控，对于供电、供气、通讯和非基本公共服务等经营性领域，积极推进完全市场化和商业化运作，激发市场活力和社会创造力。三是推广运用公私合营模式，对于轨道交通、医疗卫生、环境保护、污水垃圾处理等准经营性领域，积极推广PPP、BOT、ABS等公私合作、股权合作的投资模式，鼓励、支持和引导社会资本平等参与项目的投资与运营，实现投资主体多元化，解决优美小镇建设中存在的资金紧缺问题。四是拓展资金来源渠道，积极争取中、省各类专项资金支持，同时两级管委会安排一定的配套资金，采取优惠政策，撬动社会资本参与小镇建设。
（五）围绕产业发展需求建设各具特色的优美小镇
结合西咸新区“十三五”规划，科学制定优美小镇产业发展规划，以都市农业、旅游、互联网、医疗健康、民俗文化、历史文化等战略性新兴产业和现代服务业为发展重点，根据自身资源禀赋、区位条件、发展基础，选择产业发展，通过“一镇一品”、“一镇一业”的发展模式，做好资源整合、项目组合、功能集合，分层分类，打造一批工业重镇、农业大镇、商贸强镇、旅游名镇。注重发展产业集群，鼓励中小企业围绕主导产业发展配套加工，推进产供销一条龙，把产业链的触角延伸到餐饮、休闲、娱乐、旅游、文化等各个行业，提高小镇建设项目及其产业化的集聚、配套、融合发展综合实力。如泾河崇文镇，要与旅游开发结合起来，在建设发展中，依靠崇文塔景区、陕商博物馆、秦腔博物馆，挖掘当地文化遗产和内涵，建设特色文化产业示范区，培育一批具有核心竞争力的特色文化企业和产品，实施文化产业品牌战略，制订文化产业品牌培育计划，结合陕商文化、秦腔文化、关中文化等资源优势，打造具有较高知名度和影响力的文化品牌。
（六）完善配套扶持政策
建立“政府引导、企业主体、市场化运作”的优美小镇推进机制，加强政府引导和服务保障。一是将优美小镇建设纳入年度目标任务，对如期完成任务的，土地指标按实际使用指标的50%给予配套奖励，对2年内未完成任务的，加倍倒扣奖励的用地指标。二是设立新区、新城小镇培育专项引导资金，用于小镇基础设施、公共事业、特色产业项目建设。三是推动商业银行、投资公司為小镇提供中长期贷款，新区根据项目建设情况给予利息补贴。四是引入有实力的社会投资建设主体，创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径，以市场化机制推动小镇建设，引入第三方机构，为入驻企业提供专业的融资、市场推广、技术孵化、供应链整合等服务，使小镇成为新型众创平台。
（七）加强引导农民参与优美小镇建设
一是加强优美小镇的宣传引导。在优美小镇规划建设前，通过入户宣传讲解政策、张贴公告标语、发放宣传单等方式，宣传小镇建设的重要性和必要性等，增强农民的主体感和责任感，提高农民的认知程度和参与意识。二是建立农村劳动力就业求职登记制度，及时掌握城乡劳动力资源状况，凡有转移就业要求的农村劳动力，统一纳入就业管理服务体系，为小镇农民就业提供科学依据。三是加强农民培训，根据农民文化基础、年龄状况，对小镇建设涉及的不同行业、不同工种、不同岗位开展基本技能和技术操作规程培训，优先安排当地农民就业。四是促进农民创业，出台农民创业相关优惠政策，为农民进行创业提供税费减免、小额担保贷款、微利项目贷款贴息以及用地、用电、用水等方面的政策支持，免费推介适合返乡农民特点的创业项目为创业者立项、开业建立“绿色通道”，改善农民创业环境。
参考文献：
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[6]甘日栋.创新城镇化建设的投入机制和融资模式[N].广西日报，2015-03-12.
[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 优美小镇是西咸新区创新城市发展方式、建设现代田园城市的重要载体。不同类型的优美小镇建设在农民就地城镇化、辐射带动农村发展、文化传承与保护生态等方面发挥着重要作用。深入研究西咸新区优美小镇建设情况，分析建设中存在问题，期望把西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。
关键词： 西咸新区； 优美小镇； 城镇化； 发展方式
中图分类号： F292 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.023
习近平总书记批示抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。①
优美小镇是西咸新区规划建设的特色小镇，是新区现代田园城市市镇体系的重要组成部分。新区自开发建设以来，通过不断探索与实践，建设了一批各具特色的优美小镇，带动了区域经济快速发展，当地农民生产生活条件得到明显改善。课题组通过三年持续跟踪调研西咸新区优美小镇建设情况，深入研究建设中存在问题，结合实际，提出下一步开展实践工作的思考。
一、基本情况
西咸新区位于西安和咸阳两市结合部，行政范围涉及西安、咸阳两市7个县（区）、23个乡镇（街道办）（见表1）、450个行政村，乡镇（街道办）人口规模1-3万人。为进一步发挥西咸新区作为国家创新城市发展方式试验区的综合功能，完善点状布局的市镇体系，体现现代田园城市核心概念，新区规划五年内建设优美小镇35个（见图1）。
（一）规划建设总体思路
创新发展，分类指导，特色产业引领。西咸新区紧紧围绕创新城市发展方式，走资源集约、产业集聚、人才集中、生态文明的优美小镇建设道路。对招商引资和吸引外来人口、实现当地农民的就地城镇化等重点方面，进行分类指导。
土地集约，农民满意，创新建设模式。以农民是否满意、土地是否集约利用、优美风情能否体现、建设模式能否复制推广作为衡量标准，将行政与市场和法治相结合，和社区居民自治相结合，鼓励自我改造和创业创新。
体现概念，政策护航，发挥市场机制。各优美小镇互相衬托、相互联系，既重视共性，又突出个性。同时，优美小镇的建设坚持政府引导、社会投资、市场运作、村民自治，凸显企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又加强政府引导和服务保障。在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护方面更好发挥作用。
（二）优美小镇规划情况
2015年5月，西咸新区在总体规划的基础上，出台《西咸新区优美小镇三大片区规划（2015-2020）》（见图2），率先建设泾河优美小镇片区、五陵塬帝陵带优美小镇片区、沣河两岸优美小镇片区三大优美小镇群。
泾河优美小镇片区。位于西咸北环线以东，包茂高速以西，包括泾河、泾河古河道流域两岸、北辰谷区域，约130平方公里。以临空农业、生态居住为主，依托泾河两岸生态腹地及北辰谷的地理优势，规划布局以临空农业、生态居住等为特色的田园宜居小镇11个，分别为空港新城太平小镇、竹范小镇、庙店小镇、太平湖健康小镇、阳光小镇，泾河新城卢卡小镇、陕商小镇、枫丹白露小镇、荣华优美小镇、香榭庄园小镇、翠堤庄园小镇。
五陵塬帝陵带优美小镇片区。位于西咸北环线以东，包茂高速以西，渭河以北的五陵塬帝陵遗址带及其农业长廊区域，约180平方公里。以现代都市农业、旅游度假为主，依托五陵塬地区现代农业长廊及地势起伏，规划布局以都市农业、观光体验等为特色的生态绿色小镇8个，分别为空港新城幸福小镇、美术小镇、大石头民俗文化村、花园小镇，秦汉新城刘家沟民俗小镇、周礼小镇、酒庄小镇、艺术小镇。
沣河两岸优美小镇片区。位于沣渭三角洲以南，丰京南路以北的沣河两岸区域，约71平方公里。片区内优美小镇以旅游度假、产业培育为主。依托沣河湿地公园、丰镐遗址景观，规划布局以旅游度假、产业培育等为特色的风情小镇5个，分别为沣东新城沣滨小镇、昆明池小镇，西周小镇，沣西新城丝路风情小镇、文教园小镇。
（三）建设优美小镇的主要优势
辖区城镇化率较低。西咸新区地处关中平原，2016年西安市城镇化率为73%，西咸新区城镇化率为65.26%，在新区范围内有11万亩农村居民点用地，布局分散，管理滞后，人均建设用地面积较大，土地利用率较低。按照李克强总理提出“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”①的要求，结合西咸新区实际，根据总体规划、开发建设进度及发展规模，要实现建设用地面积1平方公里承载1万人的目标，需对这些农村居民点用地进行综合整治与合理改造。新区规划建设优美小镇，能够依托中心村和小城镇，聚集本地人口，提升村庄原有基础设施，改善村庄环境，保护村落文化，发展特色产业，同时推进户籍制度改革，实行更加积极的就业政策，完善居住、教育、医疗等社会保障体系，拓宽社会保障覆盖面，使农民在不离土、不离乡的情况下就地转为市民。
例：泾河新城崇文镇。全镇辖北丈、坡底、虎杨、摆渡、崇文、焦村、宋村、蔡壕8个村，包含74个村民小组约20680人，区域面积2.7平方公里，可规划建成集居住、教育、医疗、旅游、度假和购物休闲等综合服务于一体的现代化小镇，使居住集中化、农村社区化，通过各方面制度创新，真正解决农民后顾之忧。推行户籍改革，对人均耕地一定亩数以下的在册农业户籍人口，转为城镇居民户口。按照政府引导、个人自愿的原则，将被征地农民人均耕地一定亩数以下，在册农业户籍16周岁以上人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险体系。设立劳动力人才培训学校和就业创业服务中心，开展专业技能、创业指导、职业素养及市民生活知識等专业培训，拓宽户改群众就业渠道。完善教育配套措施，使户改群众子女享有与城镇学生同等教育政策。
有一定的产业基础。西咸新区在西安和咸阳两座城市之间的接壤地带，随着城市经济社会的快速发展，西安市和咸阳市的产业密度不断提高并向外转移，依托区位优势，基于当地资源禀赋，新区行政范围内各乡镇、不同行政村都形成了一定的产业基础。如泾阳茯茶、大王镇香醋、周陵镇都市农业、马王街办农业科技推广等。新区规划建设优美小镇，能够根据当地现有产业发展现状，选择具有基础且能够大力发展的特色产业，吸引龙头企业，鼓励农民参与运营管理，加快区域经济发展。
例：泾河新城泾干镇双赵村。全村共7个村民小组545户2200余人，总占地约3012亩，茯茶产业基础良好，茯茶文化氛围浓厚，可规划建设优美小镇，发展茯茶产品生产、研发、体验及文化展示等，形成以茯茶为核心的文化产业链条，建设茯茶历史博物馆、茯茶驿站、茯茶戏楼、丝绸之路民俗特色展示等，打造集茯茶文化、关中民俗和关中生活文化为一体的综合园区，有效促进当地经济发展。
历史文化资源丰厚。西咸新区辖区自古以来就是中华文明的重要发源地，区内拥有丰富的历史文化遗存，沿渭河两岸，南有周丰镐二京、秦阿房宫、汉长安城、汉建章宫，北有汉唐陵墓群，包括汉高祖长陵、汉武帝茂陵、汉景帝阳陵等汉陵，以及周陵、唐顺陵等，区内还有中国最高砖塔崇文塔、中国历史上第一大人工湖昆明池、国内发现时代最早的大型木构桥梁沙河桥遗址②、秦汉时期的皇家园林上林苑③遗址等。同时，新区拥有丰富的非物质文化遗产，如传统音乐类的长安鼓乐、秦汉战鼓，传统戏曲类的户县曲子、长安道情，民间舞蹈类的泾河号子，传统技艺类的泾渭茯茶制作工艺、槠皮纸制作、米皮制作，民俗类的社火等。新区规划建设优美小镇，能够深入挖掘民族和地方文化精髓，传承独特的地域气质与丰富的风土人情，突出打造个性鲜明的建筑风格、绿化景观和人文文化，实现“一镇一风格”，有山有水有人文，使当地发展富有更强的吸引力和长久的生命力。
例：秦汉新城窑店街道办刘家沟村。村域面积3135亩，东西长约2公里，南北约900米，沿塬东西有6条沟道，较大的有4条，村庄以院落窑洞为单元分布于沟道两侧，或成排连成线，沿地形变化，或成团镶嵌于山间，集群在一水平线上，形成高低错落的空间布局。村庄约有240余孔窑洞，多为清代建造，是陕西村落最原始的布局形式。依托刘家沟村的地理区位及村内眼光菩萨庙、明新善社、“冀阙宫廷”建筑群等历史文化资源优势，通过对沟道外农户房屋进行“穿靴戴帽”式改造，沟道商业开发，可以打造一个集民俗文化展示、农家休闲体验、娱乐观光为一体的综合文化旅游小镇，实现文化保护、就业创业、休闲度假、统筹试验四大功能。
自然生态环境良好。西咸新区北依嵯峨山，南望秦岭，区内冷暖干湿四季分明，关中“八水绕长安”①中的渭河、泾河、沣河三条河流贯穿其中。新区投资40多亿元实施渭河、沣河、泾河治理工程，实现渭河西咸新区段南北两岸堤防全线贯通，建成沣河生态景区，完成泾河2公里堤防建设，防洪工程体系基本完善。在五陵塬形成林地5000亩，成为大西安的生态补偿区。开工建设3处渭河滩区湿地公园，建成沣河湿地公园、空港曹参萧何主题公园等城市公园。在新区规划建设优美小镇，能够利用区内山川河流、大遗址保护区、基本农田和城市公园构建城市绿色基地，使优美小镇分布在核心板块外围，点缀在开阔的绿色田园生态区，彰显田园特色，营造生态优良、清洁舒适、风貌优美的环境，与核心板块共同支撑新区发展。
例：沣东新城斗门街道沣滨村（涉及部分张旺渠村）。沣滨村西起沣河西岸，东至沣泾大道，因地处沣河之滨而得名，利用独特优美的自然地理条件及诗经文化，按照“一水一岸一城”的规划格局，可以打造现代化大西安新中心文化旅游小镇。
（四）优美小镇建设进展
西咸新区为规范优美小镇建设，先后出台《西咸新区管委会关于加快推进优美小镇建设的意见》、《西咸新区优美小镇考核办法（试行）》。按照建设进度，部分已开工建设的优美小镇形象初现，部分正在建设中，还有部分尚处规划设计阶段。
形象初现的优美小镇。已有部分居民居住，配套设施基本完善，部分产业开始运营的小镇。如空港新城花园小镇，沣东新城启航佳苑，秦汉新城酒庄小镇、刘家沟民俗小镇，泾河新城崇文镇、茯茶小镇、寿平民宿小镇等优美小镇部分形象初现。其中，空港新城花园小镇首批回迁居民于2014年底入住新居；秦汉新城酒庄小镇于2014年6月开业运营，刘家沟民俗小镇已建成兰池生态园、居民创业区、百果采摘园等，日均接待游客已达5000人次；泾河新城崇文镇安置区、保障房及相应配套设施已基本建成，茯茶小镇一、二期已开园运营，寿平民宿小镇一期于2016年9月28日开园，民宿区14栋小院建成营业。
正在建设中的优美小镇。已完成规划、投资主体明确、项目落地开工的小镇。如空港新城阳光里一期、幸福里一期二期均已封顶；沣东新城沣滨小镇休闲文旅商业区将于2017年10月对外开放；秦汉新城周礼文化小镇五大板块已开工建设；沣西新城智慧学镇、翱翔小镇正在开工建设；泾河新城兰泰庄园一期已建成花卉苗木繁育生产示范基地、瀛洲新苑已开工建设。
规划设计中的优美小镇。规划尚未完成、建设模式尚不清晰、建设主体尚未确定、用地指标未落实的小镇。如沣东新城西周小镇、中丰店小镇，泾河新城崇文文化旅游小镇等。
（五）优美小镇建设模式
根据西咸新区优美小镇建设过程中投资主体的不同，优美小镇建设模式可分为“管委会投资、社会资本独资、混合所有制合作投资、村集体自筹资金”。
管委会投资。由管委会作为出资方对原有行政村进行拆迁改造并配套公共服务设施，按照分区规划就地或在周边区域投资建设优美小镇。空港新城花园小镇、阳光里小镇、幸福里小镇，沣东新城沣滨小镇，泾河新城崇文镇、瀛洲新苑及西咸庄园小镇等均属此类。
社会资本独资。管委会通过招商引资吸引社会资本投资开发建设的优美小镇。如沣东新城西周小镇、中丰店小镇，秦漢新城周礼文化小镇，泾河新城卢卡小镇、香榭庄园、秦龙小镇、天心庄园、宏海长乐庄园等均属此类。
混合所有制合作投资。以合作制为基础，采取股份制的做法，由管委会、当地政府、企业、农民共同出资组建公司改造建设的小镇。通过引导广大农民围绕特定产业发展经济，通过“一村一品、一户一业”形式，市场化运作，在“家门口”进行自主商业经营。秦汉新城酒庄小镇，沣西新城智慧学镇、丝绸之路风情城，泾河新城茯茶小镇等均属此类。以茯茶小镇为例，引入民营企业咸阳泾渭茯茶有限公司、陕西怡泽茯茶有限公司，由泾河新城文旅集团出资51%、当地政府和两家民营企业共同出资49%，三方合资成立西咸新区泾新茯茶文化产业发展有限公司进行建设。
村集体自筹资金。由管委会引导，村集体自筹资金，对村落进行整体改造建设。如泾河新城花李田园小镇，在管委会指导下对原有集体经济进行股份制改造，以村委会和各村民小组为单位，按照村民自愿的原则，通过土地入股的形式，将集体资产折股量化，五个村民小组1600余名村民成为企业股东，成立锦绣花李建设发展有限公司、高家置业有限公司、枣东置业有限公司等12家股份制企业，出资改造原有村落，打造丝绸之路旅游小镇。
（六）优美小镇经营模式
根据西咸新区优美小镇的地理位置、历史文化、传统习俗以及周边产业分布的实际情况，形成各具特色的产业发展经营模式。
都市农业型。主要发展现代农业示范、加工、特色种植、农业休闲等，如泾河新城秦龙小镇、崇文庄园小镇、兰泰庄园和宏海长乐庄园等。
商业贸易型。主要依托地理位置靠近机场、高速公路等的交通便利条件，重点发展商业贸易、物流服务、高新技术服务等。如空港新城花园小镇建设商业贸易中心，幸福里小镇建设写字楼办公场地，服务入区企业，阳光里小镇建设标准厂房，发展仓储、运输、租赁等物流服务产业。
工业旅游型。主要发展生产、研发、体验、文化展示及旅游等一体化产业链条，带动周边村镇经济及旅游业发展。如秦汉新城酒庄小镇发展葡萄种植、鲜食葡萄采摘、高档葡萄酒生产、储存、销售等；泾河新城茯茶小镇发展茯茶生产、销售、文化展示、体验等。
文化旅游型。主要依托当地历史文化资源，打造集观光旅游、农事民俗体验和文化演艺为一体的文化旅游小镇。如秦汉新城周礼文化小镇发掘展示周文化，建设商业配套、休闲旅游为一体的复合型小镇；泾河新城陕商小镇以明清陕西商帮文化为主题，建设商业文化旅游综合区域。
文化教育型。依托本地教育资源优势，打造文化教育资源集聚的学镇。如国际文教园区依托集聚国际知名大学、职业教育和高端培训为核心，发展国际文化、教育、医养、科研产业的文化教育新市镇。
房地产经营型。依托便利的交通、良好的生态环境及产业集聚的优势，打造现代化的宜居小镇。如沣东新城启航佳苑、巨威大秦郡、沣科花园等主要是通过城改模式实施农村城市化改造的新型居住小镇；泾河新城香榭庄园、枫丹白露小镇、荣华小镇和卢卡小镇等利用周边的良好的生态环境，建设现代化生态宜居小镇。
二、存在问题
（一）优美小镇的内涵和外延不明确
优美小镇是西咸新区结合建设现代田园城市的目标和实际提出的市镇体系概念。从建设实际看，优美小镇的内涵外延、基本要素、建设标准等都没有明确。新区5个新城边实践、边探索，不同程度地开展优美小镇建设工作，但各新城对优美小镇认识存在很大的不同，主要体现在以下几个方面：有的认为优美小镇是在尊重经济发展规律，保留村庄原有风貌的基础上，进行适当现代化改造而建成，不能大拆大建；有的认为都市农业项目或农庄（天心庄园），在具备产业基础和人气的前提下可称之为优美小镇；有的认为安置小区、保障房（花园小镇）有人居住，且拥有便利的服务设施便是优美小镇；有的认为将区域历史文化与本地开发建设结合起来的旅游小镇（沣滨小镇）就是优美小镇；还有的认为，通过农家乐发展起来的新农村（刘家沟、大石头村），或依托重大项目发展的社区（智慧学镇）是优美小镇。新区没有准确、科学的定位优美小镇的内涵与外延，没有出台具有可操作性的指导意见。
（二）优美小镇的规划体系不完善
目前，西咸新区优美小镇建设没有专项统一规划，仅在《西咸新区总体规划（2010—2020）年》的指导下开展建设工作，规划滞后。2015年出台《西咸新区优美小镇三大片区规划（2015-2020）》，从宏观层面划定了建设区域，但具体到每个新城、区域、小镇的详细规划尚未出台，已建项目存在对区域文化、产业结构、人口预测、对外交通等分析研究不到位现象，尤其是从区域整体情况对优美小镇建设分类研究不够，更多的强调数量，忽视质量，影响了优美小镇功能的合理配置和建设效果。
（三）建设用地指标紧缺
优美小镇建设涉及较多的道路、基础设施、安置房建设等，需要一定的建设用地指标，但规划的小镇大多分布在新区核心板块外围，加之前期规划调整等，普遍存在用地指标不足、地块规划用途与现实发展需要不相符等问题。部分小镇因用地选址不属于建设预留用地范围，且占用基本农田，没有用地指标，无法上报用地审批，如属于一般农用地，申请调整操作的周期长、环节多，也不能及时保障用地需求。按照《陕西省节约集约用地实施细则（试行）》（陕国土资发[2014]56号）的规定，城市规划区内的住宅、商服用地容积率不得低于1.2，优美小镇大多数建筑属于低密度住宅，容积率在0.5左右，一定程度上影响了土地招拍掛和招商引资工作。如泾河新城卢卡小镇靠近泾河岸边，建设前期调整规划修筑2公里河堤、修建林路等占用了建设用地近100亩，而泾河新城建设用地指标紧缺，小镇损失的建设用地无法得到合理弥补，不能满足部分项目建设的需要。
（四）筹资渠道单一，融资困难
优美小镇建设涉及产业发展、基础设施和公共服务配套建设等多个方面，资金需求量大，从目前来看，西咸新区管委会投资仍然占较大比重，主要采取“借资建镇”的办法，建设资金总体需求与政府财力投入之间也存在较大差距。因小镇产业发展“小弱散”，没有形成持续稳定的盈利途径，对社会投资缺乏一套完整、合理的机制，投资周期长，见效慢，导致开发商和部分居民开发建设的积极性不高。村集体组织自主改造的小镇经济实力薄弱，缺乏资产作抵押，难以取得金融机构的贷款支持。筹资机制不灵活，还没有探索出一条充分运用市场机制筹措优美小镇建设资金的路径。如泾河新城崇文镇需解决8个村2万余名农民就地城镇化问题，涉及范围大、人数多，加之要建设道路、学校、医院等配套设施，需要大量资金投入，而小镇主要由管委会采取BT、发行债券等方式投资建设，资金需求量大、回收慢，导致项目整体推进延缓。
（五）产业定位不清
西咸新区优美小镇建设处于探索阶段，部分小镇产业定位不够清晰，还没有根据自身具有的综合优势和独特优势、所处的经济发展阶段以及基础产业的运行特点，确定主导产业或支柱产业，没有合理地进行产业发展规划和布局，现有的产业集中度和关联度不高，区域整体竞争力不强。而小镇周边地区多处于招商引资和开发建设阶段，也还没有形成具有辐射带动作用的成熟业态。如泾河新城茯茶小镇，茯茶是发展的核心，但目前对茯茶文化的挖掘不足、展示不全，仅体现在浅层次的茶品销售、体验等，缺乏对茯茶历史、生产工艺、茶艺等内容的开发展示，现有的茯茶企业产品质量和价格参差不齐，还存在大量的家庭式小作坊，产品生产准入门槛低，竞争日益激烈，利润率低，生产标准、品牌保护、商标注册等方面较弱，不利于小镇持续发展。
（六）新城建设优美小镇的积极性不高
从西咸新区整体情况看，各新城建设积极性并不高，进度较慢，5个新城的优美小镇基本上处于规划建设期，有的甚至还处于概念设计阶段。优美小镇建设是一项系统性工程，涉及征地拆遷、招商引资、土地指标、村民无形改造、产业选择、农业基础设施建设等，人数多，投资量很大，项目建设复杂。目前，5个新城的主要精力集中在核心板块建设和招商引资，在人力、资金有限的情况下，对优美小镇建设投入资金和力量较小。
（七）当地农民参与度低
西咸新区建设的优美小镇中，除泾河新城茯茶小镇，部分村民在小镇一期投入使用后，看到营利主动投资改造自家院落进行经营外，其余优美小镇多为管委会、当地政府、社会资本投资建设，农民参与度并不高，大部分农民或对优美小镇建设的认识不足，或没有资金基础，仅限于在建设工地打零工。已建成的优美小镇也都是由投资主体负责运营管理，农民很少参与。
三、建议开展的工作
（一）深入开展优美小镇定位研究
国内外在优美小镇建设方面有很多较为成功的案例，如瑞士达沃斯小镇、美国格林威治对冲基金小镇、法国普罗旺斯小镇、希腊圣多里尼小镇，国内浙江乌镇、海南博鳌、陕西流水镇等，都是优美小镇建设的成功典范。加强对已建成优美小镇的调研，全面掌握不同类别优美小镇的规划布局、建设模式、运营模式和产业发展规律，对于科学界定优美小镇的内涵和外延，指导优美小镇建设实践具有重要意义。同时，按照经济社会发展的内在规律和新区开发建设的进度，对现有优美小镇进行总结提炼，及时发现并解决问题，在此基础上出台相关指导意见和支持政策，明确优美小镇建设的工作规范和标准，促进优美小镇又好又快发展。
（二）完善优美小镇规划体系
坚持规划先行、多规融合，突出规划的前瞻性和协调性，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护，合理界定人口、资源、环境承载力与产业支撑力。结合资源禀赋条件，联动编制产业、文化、旅游“三位一体”，生产、生活、生态“三生融合”，工业化、信息化、城镇化“三化驱动”，项目、资金、人才“三方落实”的建设规划。完善概念性规划、控制性详规、核心区设计规划等，确保优美小镇规划可落地。同时，强化建筑风格的个性化设计，系统规划品牌打造、市场营销和形象塑造，使传统与现代、历史与时尚、自然与人文完美结合。尤其在新区原始村庄改造提升中，要坚持新城管委会引导、科学规划先行，把村庄改造提升置身于区域发展的大坐标中，高起点规划、高标准布局，这样既可以避免现有村庄的无序化扩张，又可以科学整合农村的土地、民风民俗、历史遗存等资源，也真正改善农民的生产和生活条件。
（三）统筹解决优美小镇用地指标问题
在新区和各新城修编土地利用规划过程中，科学安排优美小镇各类用地的空间布局，合理划定建设用地规模，增强规划的科学性、超前性和可操作性，保障小镇建设用地需求。开展城乡建设用地增减挂钩，立足实际，以农村土地整治为抓手，以低效利用土地为重点，开展土地复垦，形成增减挂钩指标，对小镇基础设施和公共服务设施建设项目所需缺口指标由新区国土部门切块直供，做到应保尽保。盘活存量用地资源，对优美小镇及周边范围内闲置土地开展摸底排查，通过对土地的利用空间优化布局调整，整合闲散的村集体建设用地指标，盘活现有土地资源，保障小镇项目建设顺利推进。
（四）拓宽融资渠道，形成多元化的投资模式
一是加快探索市场准入清单管理方式，扩大准入范围，降低进入门槛，营造统一开放、规范有序、公平竞争的投资经营环境，激发民间投资活力，为社会资本参与优美小镇建设提供条件。二是完善项目市场化机制，采取科学的政策引导与合理的定向调控，对于供电、供气、通讯和非基本公共服务等经营性领域，积极推进完全市场化和商业化运作，激发市场活力和社会创造力。三是推广运用公私合营模式，对于轨道交通、医疗卫生、环境保护、污水垃圾处理等准经营性领域，积极推广PPP、BOT、ABS等公私合作、股权合作的投资模式，鼓励、支持和引导社会资本平等参与项目的投资与运营，实现投资主体多元化，解决优美小镇建设中存在的资金紧缺问题。四是拓展资金来源渠道，积极争取中、省各类专项资金支持，同时两级管委会安排一定的配套资金，采取优惠政策，撬动社会资本参与小镇建设。
（五）围绕产业发展需求建设各具特色的优美小镇
结合西咸新区“十三五”规划，科学制定优美小镇产业发展规划，以都市农业、旅游、互联网、医疗健康、民俗文化、历史文化等战略性新兴产业和现代服务业为发展重点，根据自身资源禀赋、区位条件、发展基础，选择产业发展，通过“一镇一品”、“一镇一业”的发展模式，做好资源整合、项目组合、功能集合，分层分类，打造一批工业重镇、农业大镇、商贸强镇、旅游名镇。注重发展产业集群，鼓励中小企业围绕主导产业发展配套加工，推进产供销一条龙，把产业链的触角延伸到餐饮、休闲、娱乐、旅游、文化等各个行业，提高小镇建设项目及其产业化的集聚、配套、融合发展综合实力。如泾河崇文镇，要与旅游开发结合起来，在建设发展中，依靠崇文塔景区、陕商博物馆、秦腔博物馆，挖掘当地文化遗产和内涵，建设特色文化产业示范区，培育一批具有核心竞争力的特色文化企业和产品，实施文化产业品牌战略，制订文化产业品牌培育计划，结合陕商文化、秦腔文化、关中文化等资源优势，打造具有较高知名度和影响力的文化品牌。
（六）完善配套扶持政策
建立“政府引导、企业主体、市场化运作”的优美小镇推进机制，加强政府引导和服务保障。一是将优美小镇建设纳入年度目标任务，对如期完成任务的，土地指标按实际使用指标的50%给予配套奖励，对2年内未完成任务的，加倍倒扣奖励的用地指标。二是设立新区、新城小镇培育专项引导资金，用于小镇基础设施、公共事业、特色产业项目建设。三是推动商业银行、投资公司為小镇提供中长期贷款，新区根据项目建设情况给予利息补贴。四是引入有实力的社会投资建设主体，创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径，以市场化机制推动小镇建设，引入第三方机构，为入驻企业提供专业的融资、市场推广、技术孵化、供应链整合等服务，使小镇成为新型众创平台。
（七）加强引导农民参与优美小镇建设
一是加强优美小镇的宣传引导。在优美小镇规划建设前，通过入户宣传讲解政策、张贴公告标语、发放宣传单等方式，宣传小镇建设的重要性和必要性等，增强农民的主体感和责任感，提高农民的认知程度和参与意识。二是建立农村劳动力就业求职登记制度，及时掌握城乡劳动力资源状况，凡有转移就业要求的农村劳动力，统一纳入就业管理服务体系，为小镇农民就业提供科学依据。三是加强农民培训，根据农民文化基础、年龄状况，对小镇建设涉及的不同行业、不同工种、不同岗位开展基本技能和技术操作规程培训，优先安排当地农民就业。四是促进农民创业，出台农民创业相关优惠政策，为农民进行创业提供税费减免、小额担保贷款、微利项目贷款贴息以及用地、用电、用水等方面的政策支持，免费推介适合返乡农民特点的创业项目为创业者立项、开业建立“绿色通道”，改善农民创业环境。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
