加强县乡财政供养人员管理研究
武京建
随着财政供养人员的逐年增长和增资政策的不断出台，县乡人员经费支出猛增，县乡财政保工资、保运转的压力越来越大，控制财政供养人员增长、减少人员经费支出显得尤为迫切。近年来，河北省馆陶县积极推行改革创新，在如何加强财政供养人员管理上进行了有益的实践和探索。
一、财政供养人员管理现状
近年来，馆陶县积极探索加强财政供养人员管理的新方法、新路径，规范财政预算收支行为，提高财政供养人员管理水平。
（一）不断建章立制，从制度建设上加强管理
为了切实加强财政供养人员管理，让财政供养人员管理工作有法可依，有章可循，馆陶县先后印发了《馆陶县人民政府关于加强财政供养人员管理的实施意见》、《馆陶县财政供养人员信息管理暂行办法》、《馆陶县财政局加强机关事业单位工资发放管理防范和解决吃空饷问题实施方案》、《馆陶县财政局关于规范财政供养人员工资台帐管理的规定》等一系列文件，明确规定了财政供养人员增加、调动、减少、清理的程序、时间和要求，从制度上保障了财政供养人员管理工作有序实施。
（二）把握协调配合，从机制建设上加强管理
该县完善机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制，实行“机构编制管理证”制度，凡机关、事业单位人员一人一证，作为人员调配录用、政策性人员分配、核拨经费、核定工资的依据。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和审批的编制范围内，组织、人事等部门才能调配、录用人员和核定人员工资，财政部门才能列入预算范围并核拨经费，对擅自增设机构、超编调配人员，编办不予办理编制证，组织、人事部门不能办理调配手续，财政不予核拨经费。编制、人事、财政部门各司其职，共同把关，密切配合，严卡入口，共同抓好财政供养人员管理第一道防线。
（三）坚持定期清理，从日常监管上加强管理
一是分工协作，实行管理与清理相分离。该县明确预算科负责全县财政供养人员工资台账的登记、调整和发放工作，文行科专门负责财政供养人员的清理工作，两个科室两个台账，两个数据库，日常工作中，凡新进、调动、死亡、辞退、离退、停发等办理变动手续时，同时报送预算、文行两个科各一份供其调整台账，两个科室定期核对，分工协作，互相监督，既保证了工资按时足额发放，又防止了财政供养人员的冒领、多领现象。二是定期清理，实行指纹与影像双鉴定。2004年该县率先投资10万元建立了财政供养人员指纹视别系统，对全县所有财政供养人员和遗属补助对象进行了指纹采集和影像录入。从2007年起，对财政供养人员通过指纹和影像双重比对，每两年清理一次，杜绝了原来死亡、辞退、判刑等人员长期“吃空饷”、“死人与活人争饭吃”的现象。三是举报监督，严格执行责任追究。通过县电视台、网络媒体进行宣传，公布举报电话，欢迎广大群众监督、举报。举报一名在职、离退休人员死亡或长期不在岗人员，经查属实奖励2000元；举报一名遗属困难补助对象，经查属实奖励1000元。发现虚报冒领财政资金的，对所在单位负责人、经办人员和当事人根据财经相关法律法规给予处分。
（四）实施动态管理，从科学精细上加强管理
该县全面应用省财政厅开发的人事编制工资管理系統，把全县所有财政供养人员录入该系统，建立人员信息数据库。对新增、减少、工资调整等情况，单位在每月20日前报到财政部门，以及时对数据库进行调整，及时办理工资手续。对调出人员，编制、人事部门要在财政部门核对工资发放情况并盖章后方可办理人事调动手续。
二、当前财政供养人员管理中存在的问题
（一）在编不在岗、两次清理期间死亡人员管理有待加强
虽然定期进行清理，但是在两次清理期间死亡、辞退等减少人员隐瞒不报、冒领工资行为仍时有发生；少数人员在编不在岗、领着工资外出打工、经商，在清理时又回到到位采指纹、摄像的现象仍然存在，这些问题仍需要采取措施加以改进。
（二）基层单位管理人员素质低，责任意识有待增强
财政供养人员管理的主体在基层单位，目前基层单位人事管理人员素质偏低，或是受利益驱动，或是思想上不重视、责任意识不强，对在编不在岗、死亡、辞退、判刑等人员隐瞒不报，导致一些长期在编不在岗冒领工资人员有了生存空间。
（三）编制管理控制难，人员编制管理严肃性有待增强
受政策性因素的影响，如政策规定各级各部门每年必须接受安置一定数量的军队专业干部，而且不受有无编制的制约，这必然会引起财政供养人口的增加。另外，目前组织、人事、编办、财政各用一套人员系统，更新也各自为政，彼此之间没有实现资源共享，虽然有严格的手续约束，但是不同步的现状仍然存在，机构编制与财政、组织人事的人员信息库也是“两张皮”，很难完全吻合，使机构编制部门无法发挥监管作用，机构编制管理失去权威性、严肃性。
（四）对人员经费的预算安排，财政监督作用有待强化
在实行工资统发后，财政供养经费单位的增人由编制、人事等部门审批，进人权在用人部门手中，财政只是被动“发钱”，部分用人单位和审批部门认为人头经费的提供是财政部门的事，自己只要符合进人条件即可。由于各自为政，各管一摊，出现了“单位开口子，财政出票子”的怪现象，财政在人员入口环节上的监管职能需进一步强化。
三、进一步加强财政供养人员管理的意见和建议
面对人员经费居高不下现状，应多管齐下，标本兼治，从创新管理入手，不断面加强管理，改进工作。
（一）完善横向、纵向两个网络建设，堵塞财政供养人员管理漏洞
一是开发使用人事编制工资信息共管系统，并实现编办、组织、人事、财政四部门横向联网。通过实现部门间横向联网，实现编制、组织、人事、财政多部门联合共管，使用同一个数据库，由编制部门核准编制，人事部门核实人数和工资，财政部门核拨经费，实现资源共享，有效解决财政、编制、组织人事部门人员信息数据两张皮的现象。二是建立省市县三级纵向联网，实现纵向信息共享。通过三级联网体系建设，各市县的财政供养人员信息通过省厅数据库汇总后实现共享，每一个人的调动、增减都能全面掌握，通过资源共享体系，严格控制人员调往外县、市后仍在原单位领取工资“吃双饷”现象的发生，从源头上堵塞管理漏洞，控制节约行政运行成本。
（二）强化单位、财政双重责任意识，克服财政供养人员管理短板
明确单位人事管理人员是财政供养人员管理的第一责任人，对单位财政供养人员管理负全责。凡财政供养人员因办理调资、调动、离退、辞退、去世、遗补等工资手续不及时而冒领财政工资的，财政首先从相关人员个人工资中扣除，不足部分再从单位经费中扣除，坚持实行“谁主管、谁负责，谁违反、谁承担”的责任追究制度，做到令则行、禁则止，切实提高单位责任意识，强化责任观念。同时财政部门要加大执法力度，严格执行各项管理制度，克服人情关，切实把处罚措施实施到位，断绝单位以及财政供养人员的侥幸心理，提高其违法违纪成本，从思想上杜绝“吃空饷”、“吃双饷”意识。
（三）实行“预算管编制、经费管人头”倒推机制，弥补财政供养人员监督缺位
财政部门根据人事编制工资共管信息系统数据库，精细编制预算，该发的钱及时发，不该发的坚决不发，杜绝冒领等弄虚作假的行为。编制部门、人事部门核定机关事业单位机构编制、确定新增人员计划，要与财政部门做好事前协调沟通，坚持“有钱才有编，无钱就无编；有钱才进人，无钱不进人”的原则，扎实推行新增人员由财政、编制、人事三部门联合审批制，做到经费供应计划、编制使用计划、增人计划的“三级联防”。 “用预算管编制，用资金管人头”，积极推进部门预算管理，严格执行财政部门批复的部门预算。逐步把财政监督从对资金使用的事后监督前移到人员增加的事前监督上来，改变过去财政供养经费单位的增人由编制、人事等部门审批，而财政部门却只能被动“照单”发工资，根本无法对各单位的人头经费实施有效监控，财政监管职能严重弱化的现象。
（作者单位：馆陶县财政局）
随着财政供养人员的逐年增长和增资政策的不断出台，县乡人员经费支出猛增，县乡财政保工资、保运转的压力越来越大，控制财政供养人员增长、减少人员经费支出显得尤为迫切。近年来，河北省馆陶县积极推行改革创新，在如何加强财政供养人员管理上进行了有益的实践和探索。
一、财政供养人员管理现状
近年来，馆陶县积极探索加强财政供养人员管理的新方法、新路径，规范财政预算收支行为，提高财政供养人员管理水平。
（一）不断建章立制，从制度建设上加强管理
为了切实加强财政供养人员管理，让财政供养人员管理工作有法可依，有章可循，馆陶县先后印发了《馆陶县人民政府关于加强财政供养人员管理的实施意见》、《馆陶县财政供养人员信息管理暂行办法》、《馆陶县财政局加强机关事业单位工资发放管理防范和解决吃空饷问题实施方案》、《馆陶县财政局关于规范财政供养人员工资台帐管理的规定》等一系列文件，明确规定了财政供养人员增加、调动、减少、清理的程序、时间和要求，从制度上保障了财政供养人员管理工作有序实施。
（二）把握协调配合，从机制建设上加强管理
该县完善机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制，实行“机构编制管理证”制度，凡机关、事业单位人员一人一证，作为人员调配录用、政策性人员分配、核拨经费、核定工资的依据。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和审批的编制范围内，组织、人事等部门才能调配、录用人员和核定人员工资，财政部门才能列入预算范围并核拨经费，对擅自增设机构、超编调配人员，编办不予办理编制证，组织、人事部门不能办理调配手续，财政不予核拨经费。编制、人事、财政部门各司其职，共同把关，密切配合，严卡入口，共同抓好财政供养人员管理第一道防线。
（三）坚持定期清理，从日常监管上加强管理
一是分工协作，实行管理与清理相分离。该县明确预算科负责全县财政供养人员工资台账的登记、调整和发放工作，文行科专门负责财政供养人员的清理工作，两个科室两个台账，两个数据库，日常工作中，凡新进、调动、死亡、辞退、离退、停发等办理变动手续时，同时报送预算、文行两个科各一份供其调整台账，两个科室定期核对，分工协作，互相监督，既保证了工资按时足额发放，又防止了财政供养人员的冒领、多领现象。二是定期清理，实行指纹与影像双鉴定。2004年该县率先投资10万元建立了财政供养人员指纹视别系统，对全县所有财政供养人员和遗属补助对象进行了指纹采集和影像录入。从2007年起，对财政供养人员通过指纹和影像双重比对，每两年清理一次，杜绝了原来死亡、辞退、判刑等人员长期“吃空饷”、“死人与活人争饭吃”的现象。三是举报监督，严格执行责任追究。通过县电视台、网络媒体进行宣传，公布举报电话，欢迎广大群众监督、举报。举报一名在职、离退休人员死亡或长期不在岗人员，经查属实奖励2000元；举报一名遗属困难补助对象，经查属实奖励1000元。发现虚报冒领财政资金的，对所在单位负责人、经办人员和当事人根据财经相关法律法规给予处分。
（四）实施动态管理，从科学精细上加强管理
该县全面应用省财政厅开发的人事编制工资管理系統，把全县所有财政供养人员录入该系统，建立人员信息数据库。对新增、减少、工资调整等情况，单位在每月20日前报到财政部门，以及时对数据库进行调整，及时办理工资手续。对调出人员，编制、人事部门要在财政部门核对工资发放情况并盖章后方可办理人事调动手续。
二、当前财政供养人员管理中存在的问题
（一）在编不在岗、两次清理期间死亡人员管理有待加强
虽然定期进行清理，但是在两次清理期间死亡、辞退等减少人员隐瞒不报、冒领工资行为仍时有发生；少数人员在编不在岗、领着工资外出打工、经商，在清理时又回到到位采指纹、摄像的现象仍然存在，这些问题仍需要采取措施加以改进。
（二）基层单位管理人员素质低，责任意识有待增强
财政供养人员管理的主体在基层单位，目前基层单位人事管理人员素质偏低，或是受利益驱动，或是思想上不重视、责任意识不强，对在编不在岗、死亡、辞退、判刑等人员隐瞒不报，导致一些长期在编不在岗冒领工资人员有了生存空间。
（三）编制管理控制难，人员编制管理严肃性有待增强
受政策性因素的影响，如政策规定各级各部门每年必须接受安置一定数量的军队专业干部，而且不受有无编制的制约，这必然会引起财政供养人口的增加。另外，目前组织、人事、编办、财政各用一套人员系统，更新也各自为政，彼此之间没有实现资源共享，虽然有严格的手续约束，但是不同步的现状仍然存在，机构编制与财政、组织人事的人员信息库也是“两张皮”，很难完全吻合，使机构编制部门无法发挥监管作用，机构编制管理失去权威性、严肃性。
（四）对人员经费的预算安排，财政监督作用有待强化
在实行工资统发后，财政供养经费单位的增人由编制、人事等部门审批，进人权在用人部门手中，财政只是被动“发钱”，部分用人单位和审批部门认为人头经费的提供是财政部门的事，自己只要符合进人条件即可。由于各自为政，各管一摊，出现了“单位开口子，财政出票子”的怪现象，财政在人员入口环节上的监管职能需进一步强化。
三、进一步加强财政供养人员管理的意见和建议
面对人员经费居高不下现状，应多管齐下，标本兼治，从创新管理入手，不断面加强管理，改进工作。
（一）完善横向、纵向两个网络建设，堵塞财政供养人员管理漏洞
一是开发使用人事编制工资信息共管系统，并实现编办、组织、人事、财政四部门横向联网。通过实现部门间横向联网，实现编制、组织、人事、财政多部门联合共管，使用同一个数据库，由编制部门核准编制，人事部门核实人数和工资，财政部门核拨经费，实现资源共享，有效解决财政、编制、组织人事部门人员信息数据两张皮的现象。二是建立省市县三级纵向联网，实现纵向信息共享。通过三级联网体系建设，各市县的财政供养人员信息通过省厅数据库汇总后实现共享，每一个人的调动、增减都能全面掌握，通过资源共享体系，严格控制人员调往外县、市后仍在原单位领取工资“吃双饷”现象的发生，从源头上堵塞管理漏洞，控制节约行政运行成本。
（二）强化单位、财政双重责任意识，克服财政供养人员管理短板
明确单位人事管理人员是财政供养人员管理的第一责任人，对单位财政供养人员管理负全责。凡财政供养人员因办理调资、调动、离退、辞退、去世、遗补等工资手续不及时而冒领财政工资的，财政首先从相关人员个人工资中扣除，不足部分再从单位经费中扣除，坚持实行“谁主管、谁负责，谁违反、谁承担”的责任追究制度，做到令则行、禁则止，切实提高单位责任意识，强化责任观念。同时财政部门要加大执法力度，严格执行各项管理制度，克服人情关，切实把处罚措施实施到位，断绝单位以及财政供养人员的侥幸心理，提高其违法违纪成本，从思想上杜绝“吃空饷”、“吃双饷”意识。
（三）实行“预算管编制、经费管人头”倒推机制，弥补财政供养人员监督缺位
财政部门根据人事编制工资共管信息系统数据库，精细编制预算，该发的钱及时发，不该发的坚决不发，杜绝冒领等弄虚作假的行为。编制部门、人事部门核定机关事业单位机构编制、确定新增人员计划，要与财政部门做好事前协调沟通，坚持“有钱才有编，无钱就无编；有钱才进人，无钱不进人”的原则，扎实推行新增人员由财政、编制、人事三部门联合审批制，做到经费供应计划、编制使用计划、增人计划的“三级联防”。 “用预算管编制，用资金管人头”，积极推进部门预算管理，严格执行财政部门批复的部门预算。逐步把财政监督从对资金使用的事后监督前移到人员增加的事前监督上来，改变过去财政供养经费单位的增人由编制、人事等部门审批，而财政部门却只能被动“照单”发工资，根本无法对各单位的人头经费实施有效监控，财政监管职能严重弱化的现象。
（作者单位：馆陶县财政局）
