乡镇与街道党委干部协商素养的现实评价与未来发展对策
摘 要： 乡镇与街道党委领导干部们能否肩负起他们在建设协商民主过程中的重任，与他们的协商素养密切相关。目前北京市乡镇与街道党委领导干部协商素养在很多方面都有值得称道之处，具体体现为有较高的协商知识水平、协商态度值得肯定、具备了基本的协商能力、能有效推进协商发展、有成体系的基本政治素质。但是，在部分乡镇与街道党委领导干部身上程度不等地存在一些问题，主要包括协商知识不够明确和深入、协商态度需要更加端正、需要重点提升应对典型协商挑战的能力、交流总结和思考工作有待深化、基本政治素质重在运用。其原因是多方面的，一是自我学习和自我提升力度不够，二是缺乏成熟的协商参与者，三是社会主义协商民主发展机制尚需完善，四是政治与行政现实困境的掣肘。为进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养，至少需要做好六方面的工作，即提高认识、加强培训、深化实践、做实评价、健全制度、塑造文化。
关键词： 协商民主； 协商素养； 领导干部
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.005
一、引言
在推进社会主义协商民主实践、加强社会主义协商民主建设的过程中，乡镇与街道党委领导干部肩负的责任不可谓不重大。“乡镇与街道党委领导干部角色极其重要。”[1]他们能否扮演好这个极其重要的角色、能否很好地肩负起他们在建设协商民主过程中的重任，会受到很多因素的影响。在各种影响因素中，协商素养直接决定着他们在建设社会主义协商民主过程中的主观能动性的发挥，直接决定着他们有效利用各种客观条件建设社会主义协商民主的意志和决心。他们具备恰当的协商素养，对所在乡镇与街道乃至整个社会主义协商民主广泛多层制度化发展、对密切党群干群关系具有重要支持意义。不仅有助于组织开展相关基层协商、有助于提高对村与社区协商的指导水平，还有助于自身做一个合格的民主协商参与者，并有助于做好协商实践总结与制度建设及其他相关工作。
那么，基层党委领导干部协商素养目前的情况如何、怎样进一步培育与提高呢？笔者将结合前期关于乡镇与街道党委领导干部协商素养构成的研究展开讨论。关于乡镇与街道党委领导干部协商素养，笔者曾结合现有理论探讨、当前政策要求、相关访谈资料展开分析指出：“所谓乡镇与街道党委领导干部协商素养，可以说是一种协商品格，它确保乡镇与街道党委领导干部能有效地参与、组织和指导相应协商民主实践，并推进协商民主建设和发展。从内容构成来看，整个模型包括了协商知识，协商态度，协商能力，促成有效协商与长效化协商，总结、探索和发展社会主义协商民主理论，以及一系列的基本政治素质。”[1]
借助这一研究成果，笔者以北京市为例，主要通过访谈法、实地观察法、主题论坛法等方法搜集资料，并主要通过文本解读法、定性的连续接近法、例证法等方法对所搜集的资料加以分析。整篇文章主要涉及三大方面，一是乡镇与街道党委领导干部协商素养的发展成就，二是乡镇与街道党委领导干部协商素养存在的问题及其成因，三是进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养的对策建议。
二、乡镇与街道党委领导干部协商素养成就
目前乡镇与街道党委领导干部的协商素养在很多方面都有值得称道之处，总体上已达到了一定的水准。结合北京市的调研数据，可以将乡镇与街道党委领导干部的协商素养概括为以下五个方面。
（一）有较高的协商知识水平
通过一系列的调研发现，北京市乡镇与街道党委领导干部的协商知识水平较高。对于协商知识，受访的乡镇与街道党委领导干部都能有条理、有主次、有理论、有实践地发表自己的想法和认识。当将“协商民主”这个相对学术的词语换成“理性对话和商量”的时候，他们更能结合自身的工作经历分享自己的想法、认识和经验。另外，在提及协商民主实践方面的相关话题时，受访者们显得更了解、更健谈、所分享的内容也更为深入一些。
（二）协商态度值得肯定
北京市乡镇与街道党委领导干部的协商态度是值得肯定的。通常情况下，他们不论是在面对党政机构体系内的事务，还是在面对服务群众服务社会的有关事务，都基本上能做到确保有关主体的知情和参与。正如访谈中有专家所指出的那样：“北京的鄉镇与街道党委领导干部，无疑都懂得公开和参与的重要性，很多事情处理不好会引发敏感性问题的关联发生，所以他们往往能更主动、更经常、更真实、更有组织地去开展协商民主活动。”当然，这种态度也得到了一些群众的认可，有人就在受访时指出：“不管怎么说，现在的乡镇与街道干部们，确实少了些强制，多了些通过公开的参与以争取大家同意和支持的想法和做法。”在对部分乡镇与街道的走访调研中，也明显感受到了当前乡镇与街道党委领导干部积极向上的协商态度，一些有条件的乡镇和街道还进一步完善了协商民主领导机构或工作机构，丰富了践行协商民主的相关方案，进而增强了协商民主的组织性。比如，一些街道在完善和创新原有的人大协商或政府协商机构与机制的同时，还结合我国特色社会主义协商民主发展新形势建立起了本区域内的协商议事委员会，形成了与此相关的议事方案，并指导社区或村提高居（村）民议事组织与工作规程的建设质量与运行质量。
（三）具备了基本的协商能力
总体而言，北京市乡镇与街道党委领导干部已具备了基本的协商能力，他们基本上能有效运用自己所掌握的协商知识，也能较好地把自己的协商态度落实到具体的民主协商过程中，并最终解决好所面临的问题，做好要做的相关工作。按照一些受访干部自己的话说：“基层协商民主的难题不一般，但我们能有效运用好的法子很多。”从协商参与维度的能力来说，由于乡镇与街道党委领导干部们跟基层干部和群众接触的机会较多，他们通常能很好地参与到有关民主协商活动中，协商参与维度的各项能力也基本具备。但由于协商民主本身的局限性和自身的权限问题，以及一些干部和群众自我利益意识的增强，他们在克服实际协商难题、促成包容和彼此合理妥协方面，遭遇了不小的挑战。正如有专家在访谈中所指出的：“有些时候，每一个人或每一个利益群体，都强烈地要求保全自己的利益，协商有时候解决不了问题，这种时候票决也往往难以让人彻底认可，这确实是一个较为伤脑筋的事。”从协商组织和指导维度的能力来说，随着中央和北京市委市政府对社会主义协商民主建设越来越重视，以及随着各乡镇与街道已有的干部座谈、群众参与、居（村）民会议、共商共治活动等具体实践的发展，乡镇与街道党委领导干部的协商组织和指导能力也在总体上不断提升。有乡镇领导同志在访谈就中说：“实话讲，以前虽然也有协商的做法，但做得不多，也做得不太理想，在十八大以来的各种政策指导下，我们做得多了、做得也好了。干中学、学中干，是基层党政工作的基本原则。”关于协商组织和指导维度的能力，尤其是在完善协商渠道和程序及环节、建立健全协商制度机制、建设协商文化营造协商氛围等方面，乡镇与街道党委领导干部们的相关协商能力取得了较好的成就。目前，大多数乡镇与街道都在党委同志的领导下，建立并持续完善着社会主义协商民主相关制度机制，践行着社会主义协商民主。
（四）能有效推进协商发展
通过调研发现，北京市基层党委领导同志们不仅能做到认同协商民主、倡导协商民主、践行协商民主，还能在一系列社会主义协商民主实践基础上进一步将其发扬，并为建构和完善社会主义协商民主话语体系作出了不容忽视的贡献。
1. 先进经验和成功做法的交流为更好地践行社会主义协商民主注入了更大的推动力。在北京市，很多乡镇和街道都结合自身实际创新性地践行了社会主义协商民主，如朝阳区麦子店街道通过“问需、问计、问效、问责”四个步骤形成的“党政群共商共治”，丰台区和义街道的“社区事务会商会”，石景山区八角街道的协商议事委员会，以及一些乡镇普遍实践的开放式党政事务咨询会等等。很多乡镇与街道党委领导干部在受访中都表示很愿意展示自己辖区内的做法，也非常希望向其他乡镇和街道学习。这些经验和做法都得到了广泛的交流，不仅有通过媒体报道的公开书面交流，还有各乡镇与街道之间的正式考察会与学习会，以及相关基层领导干部之间非正式交流会等等。这些先进经验与成功做法的广泛交流，对于发展北京市协商民主甚至是整个社会主义协商民主体系来说，都具有重要价值。
2. 对协商民主实践的总结和思考。这种总结和思考，目前主要体现为两方面。第一，就是对实践经验进行提炼总结，如有的受访者通过对基层协商民主的反思，提出了要发展整合式一体化的基层协商民主实践模式；还有些在实践经验提炼和总结中，对社会主义协商民主价值与意义等各方面有了更为深刻的认识，曾有一位颇有作为的街道党工委书记就总结说：“服务群众怎么干？一切围着需求转；需求多元怎么办？利益协调是关键；利益诉求谁来管？民主共商解困难。”第二，是通过提供调研机会、提供素材等方式与研究界合作。出于宣传以及推进社会主义协商民主在基层实践和发展等需要，乡镇与街道党委领导干部们都倾向于积极总结和思考所辖区域内的有关实践。
（五）有成体系的基本政治素质
就北京市乡镇、街道党委领导干部们相应的基本政治素质来说，目前的成绩可以用一句话来概括，即已有成体系的基本政治素质。这在基本政治原则、基本政治理论、党和国家的基本政策精神三个方面都有所体现。
1. 基本政治原则方面。乡镇与街道党委领导干部们对“党领导协商民主建设”原则一致肯定，都认为建设社会主义协商民主需要和其他的社会主义事业一样坚持党的领导，同时也强调要根据实际情况完善党的领导。同时，都指出党委领导同志带头、一把手带头的关键性，强调党委领导干部特别是一把手要在各项工作中贯彻和坚持协商民主，发挥好在建设社会主义协商民主过程中率先垂范的先锋模范作用。另外，很多受访的乡镇与街道党委领导同志指出，“没有私心私利、不夹带私货对于开展协商民主活动很重要，必须坚持代表最广大群众和人民的利益追求最大公约数，才能有事好商量又有事商量好”，当然也提到了所谓“从心到行再到果”的问题，即“有代表最广大群众和人民利益的心，还要注意如何落实到协商实践中、如何有方法有艺术地落实好”。
2. 政治理论方面。在访谈中，受访的乡镇与街道党委领导干部们表示，对他们来说，基本政治理论主要受益于各种教育培训特别是市区两级党校的常规化培训与特殊性培训，还受益于市、区、本乡镇或街道的集体性理论学习，以及自己在有条件的情况下学习经典书籍和报刊。他们多数人表示，基本政治理论中的一些基础性的内容自己或许是了解的，但是由于基层工作的特殊性，可能对基本政治理论中较为深入和前沿的内容了解得不够透彻。这与受访的专家学者以及更高级别的领导者在这方面的看法有一致性。
3. 党和国家的基本政策精神。对于中央的相关大政方针、市区各级政策以及相关职能部门政策性文件的掌握，乡镇与街道党委领导干部们表现出了较高的自信。在具体的访谈中，也能感受到他们对有关政策——特别是对与自身工作密切相关的政策的熟知度较高，而他们了解和熟悉这些政策的渠道有很多，按照有受訪者的说法：“党和政府体系内的政策层层传达与学习、以党校为载体的培训等教育、中央到北京和区里面的党报、部门文件的通报等等，都成了了解和熟悉各项政策的途径，有时候你想不了解都难”。除了受访的乡镇与街道党委领导干部本身，一些受访的专家学者、市与区的干部、基层公职人员也客观地认为，乡镇街道与党委领导干部并非“不了解政策瞎胡搞、乱指挥”。
三、乡镇与街道党委领导干部协商素养问题及原因
通过前文所述可知，目前乡镇与街道党委领导干部的协商素养业已达到一定水平。但是，也存在一些不容忽视的问题。根据调研所得资料来看，无论是在协商知识方面，还是在协商态度等其他几个方面，都有着这样或那样的不足。这些不足，在部分乡镇与街道党委领导干部身上程度不等地存在，在少数同志身上还显得较为突出。
（一）主要的协商素养问题
1. 协商知识不够明确和深入。第一，对协商民主本身的认知比较模糊。有部分受访者没能很好地认知协商民主本身，他们往往简单地将协商民主等同于“开开会、谈谈话、聊聊天”，称“协商民主啊，不就是我们经常做的开会工作嘛，还有找一些相关的人来谈谈话、平常下村下社区找群众调研聊天这些嘛”。第二，对党领导协商民主发展的历史的认知有待充实。一些同志对党领导协商民主发展的历史认知不足，这种不足不仅表现为仅仅从新政协开始甚至仅仅从十八大正式提“社会主义协商民主制度”开始认知其历史过程，还表现为对党领导协商民主发展的成就与经验及教训缺乏足够了解。第三，对中西协商民主关系的认知有待深化。相当一部分同志虽然对社会主义协商民主、对党领导协商民主的发展有较好的认知，却对中西协商民主的关系缺乏理解，或者不能比较客观地看待二者的关系。
2. 协商态度需要更加端正。第一，部分受访者认为有时候开展协商会导致人民内部矛盾的扩大，他们结合自己的工作经历指出，“本来，有些东西已经成为快被遗忘的记忆，但一协商就被唤起，因此引发新的政策问题和矛盾。还有，有时候某些东西本来没人关注，但一协商就可能引起更多人甚至是多数参与人和社会的普遍关注，因此造成更复杂的情况”。这样的认识和想法，虽然可能也有它的合理性，但其本质是一种“讳疾忌医”的观念。第二，一些受访者认为开展协商通常会导致精力的浪费、影响工作效率。他们称，“不搞协商倒能很快干工作，而有时候，协商民主活动的开展，导致决策不能及时形成和付诸实施、造成了贻误时机的后果”。这可能也是有合理性的，但实际上却没对决策实施的顺畅性、效率之外整体绩效的其他方面给予充分考虑。
3. 需要重点提升应对典型协商挑战的能力。第一，多元化利益整合能力的挑战。由于族群发展与劳动分工以及阶层分化等诸多原因，多元化成了现代社会的一个显著特征。多元化社会带来的一个严峻挑战，是整个社会异质性的加大。社会异质性加大的直接后果，是各种不一致与矛盾甚至冲突的可能性大大增加，且不同的个体与团体为各自的利益而竞争甚或斗争。第二，引导群众认同长远利益和集体利益能力的挑战。一些受访者指出，在引导与组织民主协商活动的过程中，特别是引导与组织广大群众理性参与民主协商活动的过程中，往往会遇到一个比较棘手的问题，即不认同所谓长远利益。有人在访谈中说：“他们都是实在人，除非是立竿见影的东西，对看不见摸不着的利益没有兴趣，特别是对长远利益缺乏兴趣。”第三，协调民主协商工作与其他基层工作能力的挑战。众所周知，基层工作所涉及的事务极其繁复，习近平同志2013年2月考察甘肃兰州的时候就对当时的基层干部们说：“上面千条线，下面一根针，很多工作需要大家来落实，你们很辛苦。”对于乡镇与街道的基层干部来说，他们工作中的事务并不会少。在这样的背景下，协调民主协商工作与其他基层工作的能力就显得极其重要。
4. 交流与总结和思考工作有待深化。第一，关于协商工作的交流持续性不足，也就是交流的时间短、次数少或仅仅一次性交流的问题。正如调研中很多人所提出来的：“我们的交流多半是某天甚至某半天晃一下子或待一阵子，几乎没有连续地或有间隔地持续一些日子的情况。”第二，成功的经验是交流内容，失败的教训也不应该被排除在外。甚至可以说，在某种意义上，失败的教训更具有交流的价值。但是，在当前的交流活动中，由于种种原因，很少有就失败的教训展开交流的，这种所谓的“不成功的教训”往往被有意无意地避开了。
5. 基本政治素质重在运用。对于基本政治素质，理想的状态是运用之，应该是“不仅‘有想法，也会去号召、去呼吁、去声援，并付诸于一系列实际行动”。[2]但通过调研资料的梳理和总结，在基本政治素质运用中存在的突出问题有两点。第一，在一些同志身上存在“行为偏离群众利益、偏离服务人民”的问题，他们可能是道德的高人，但却也是行动的矮子，他们虽然能秉持这样的意识或理念并有这样的态度，有时候还能依据这些准则去倡导或号召，但是却在行为上偏离了这些准则。第二，在掌握基本政策和落实基本政策之间存在“梗阻”。一方面是部分同志在落实政策上显得过分谨慎，他们往往是严格按照每条每款所规定的内容去对照着做。另一方面则几乎和第一个“梗阻”所涉及的情况相反，那就是有同志大谈特谈“结合本地区、本部门的实际情况”，而不认真领会和执行政策，更有甚者几乎将政策抛之脑后。
（二）问题的主要成因
1. 自我学习和自我提升力度不够。内因是根本，乡镇与街道党委领导干部协商素养之所以存在系列问题，与他们自身是有关系的。第一，学习不扎实，自我学习力度不够。由于种种原因，“勤学苦练”的革命道德品质在一些同志身上衰退了，他们没精力学习或不爱学习、无心学习，一些人把扎实学习当成了负担。就拿开展有关社会主义协商民主政策文件与经验教训的学习来说，部分同志也像学习其他一些政策文件和经验教训一样，一方面是走马观花式地翻阅浏览，只学了各级标题甚至只看了政策文件名；另一方面是想当然地以自己的经验性理解去不恰当地甚至错误地解读政策文件，把政策文件的真正内容给学丢了。第二，固守成式、囿于传统、不根据实际自我提升。一方面是出于对以往经验的路径依赖或对传统工作惯性的无意识延续，比如一些同志习惯于把自己以前在组织班子成员和部属开会中总结出来的有效做法移植到协商民主活动中来，却没有仔细思量和比较过具体协商民主活动与以往开会工作的区别；另一方面是出于某些不恰当的心态、出于对一己一时的个人狭隘需要的有意为之，比如有些领导干部在决策辩论时对自己的主张非常坚持，是因为怕没有坚持成功而没有面子，而不是因为坚信和能确保自己的主张正确合理。
2. 缺乏成熟的协商参与者。外因是不可忽略的重要因素，缺乏成熟的协商参与者，就是乡镇与街道党委领导干部自身问题之外的一个重要因素。第一，参与者阶层分化，而不同阶层之间又缺乏足够的彼此理解和关怀，挑战了领导干部们的协商能力、影响了他们的协商素养获得和提升。第二，参与者利益意识变迁，特别是人民群众利益意识的变迁也影响了领导干部们协商素养的获得和提升。相比建国初期，他们对他人、对集体、对党和国家各方面利益的认同和关心不多，人民群众对实现自己以及自身群体利益的欲望和要求越来越高，一些人基于一己一时利益“要求政府‘满足我的要求，并且时而闷闷不乐地退出，时而狂暴地发牢骚”的现象时而有之。[3]3第三，参与者的“从势而不从理”现象，参与协商的时候，用声音大的气势去压人和扰乱他人，用人数相对较多的势去挤兑他人，这些都属于以势压人而非以理服人。一些领导干部在访谈中说：“有时候，在这样的情况下，你不得不息事宁人，势大的如果胜出，我们也只能睁只眼闭只眼，只要预估到不会有大问题就行。”显然，这对领导干部在实践中提升自己的协商素养是有害而无利的，对长远的社会良性运行与协调发展来说也可能是不会有好处的。
3. 社会主义协商民主发展机制尚需完善。在人的因素之外，还有诸多影响着乡镇与街道党委领导干部协商素养的原因，首要的一个原因，是“现代化逻辑下的运行还是比较稚嫩和粗陋的”，[4]社会主义协商民主发展机制尚需完善。第一，社会主义协商民主广泛多层制度化发展，自十八大提出“社会主义协商民主制度”以来才被陆续正式地倡导，目前还处于起步阶段，乡镇与街道党委领导干部们和其他不同层级不同公共事务领域的干部一样，对协商民主的方方面面感知不多、认识不多、准备不多、积累不多。第二，与协商发展密切关联的专题性培训尚未普遍展开、培训力度还不够大，这让本就感知、认识、准备、积累不多的领导干部们缺乏系统性的协商民主理论和实践知识补充。第三，协商实践训练存在“泛化”现象，不论具体工作事项是否适合通过协商民主活动去开展，动辄就走协商程序，这种不科学的做法让一些领导干部被误导。有人在访谈中指出，“有些领导就是瞎胡搞，走极端。以前的时候吧，做点事生怕普通干部和群眾知道，生米做成熟饭了才‘诏告大家。现在呢，中央和市里面都倡导和推行社会主义协商，于是乎迎合上面、胡乱推行，啥都跟协商扯关系，这种协商泛化的情况，让我们很多同志误以为协商原来就是那样搞的。”
4. 政治与行政现实困境的掣肘。在人之外的、诸多影响着乡镇与街道党委领导干部协商素养的因素中，有上述的社会主义协商民主发展机制不够完善，还有乡镇与街道党委领导干部践行社会主义协商民主时所遭遇的一系列政治与行政现实困境。第一，干部选拔任用与评价机制引起的“自我成长保护型选择”，导致领导干部们作了更有利于自己职业成长的选择，而不是更有利于体现自身协商素养的选择。比如说，在有关协商民主实践的经验教训交流的过程中，几乎每一个领导干部都力图彰显自己好的一方面，他们的言行都带有明显的宣传目的和宣传性质；同时，他们也都有所保留，就像有受访者所指出的那样：“很多人都不会把最关键最核心的告诉你，除非他们的做法已经公开发布、人所皆知，或者他们已有新的计划，而且计划得到上面的认可了。”又比如说，在践行协商民主的过程中，一些同志更多地唯上而不是唯下，就是有受访专家说的：“上面决定了他的政治前途，捏着他的仕途生命，那人家不更多地考虑和努力去干‘上面要求干的，难不成还会傻到去顶牛、干你老百姓和普通干部希望干的吗？”第二，乡镇与街道等基层公共事务本身就是相当复杂的，这种复杂性锻造了基层领导干部工作能力的同时，有时候也制约了他们的协商素养获得和提升。有人在访谈中指出：“我们基层的很多事情，不是想像的那么容易，很多一把手在基层干过，可能他在基层那时也干得顺风顺水，但时代变迁了，现在他估计也干不了。基层工作的不容易，往往好多协商理论和成功的已有经验都不好使，这就特别需要我们基层干部的韧劲和坚持，有些人‘吃了闭门羹撞了墙就泄气了、工作意志就衰退了，那还何谈体现他的协商素养、何谈在实践工作中去训练和获得协商素养？”另外，基层工作实际上是很缺资源的，包括人的资源、财的资源以及物的资源等等，优秀的基层工作者资源尤其缺乏——“一个好汉三个帮嘛，你党委领导干部再牛，如果没有足够的优秀基层工作者去落实协商精神，那能不影响到你协商素养的评价结果吗？”一位受访的镇党委委员如是说。
四、提升乡镇、街道党委领导干部协商素养的对策
为更好地发展社会主义协商民主，进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部的协商素养，以打造一支知协商、懂协商、重协商、真协商、能协商、会协商且又能推进协商发展和具有优良政治素质的干部队伍。为此，至少需要做好以下六个方面的工作。
（一）提高认识
1. 要从党性的高度去对待社会主义协商民主，充分认识到社会主义协商民主之于党的政治路线的价值。社会主义协商民主作为在我党领导下不断发展和完善的民主形式，对于十八大所指出的“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗”这一政治路线来说，具有不可忽视的重要价值。要有效领导和团结全国各族人民，就离不开各族人民尽可能多的共识，而要获得尽可能多的共识的一个比较重要和有效的途径，就是践行社会主义协商民主。
2. 要从战略的高度去对待社会主义协商民主，充分认识到社会主义协商民主对于国家民主建设战略的作用。在发展好我国特色社会主义选举民主的同时，认真对待并发展好我国特色社会主义协商民主，是符合我国民主建设战略的。乡镇与街道党委领导干部，和其他各层级各领域的党政领导干部一样，需要充分认识到社会主义协商民主之于国家民主建设战略的作用，从战略高度去对待社会主义协商民主。正如有学者所提出的那样，要“从战略的高度重视协商民主的建设与发展”。[7]154
（二）加强培训
在确保提高认识、高度重视的前提下，有必要加强协商素养培训。针对乡镇与街道党委领导干部，以专题性培训或嵌入性培训的形式，展开和强化关于协商素养的培训。这种培训需要特别回答以下三个问题。
1. 培训什么？也就是前文所讨论的协商素养的各个构成部分，包括协商知识、协商态度、协商能力、协商发展、基本政治素质五个构成部分。
2. 谁来培训？所关注的并不是培训活动由什么主体来主办、什么主体来承办，而是培训过程中的培训实施者。培训的实施主体应该是多元的、各有所长的，正如访谈调研中所搜集到的一个典型观点所指出的那样：“不仅希望学习到来自研究者的东西，也希望学到来自上级或相关政策部门的东西，当然也不能没有来自优秀的、实际工作者的东西。”
3. 如何培训？也就是培训的方式。关于培训的方式，受访者们更多地强调了两个关键词，第一个是“互动”、第二个是“融会”。所谓“互动”，是指与不同培训主体之间就培训内容的交流；所谓“融会”，并不是指受训者对所接受的培训内容的融会，而是指在培训中安排“有不同培训主体一道参与的对话式、论坛式培训”。
（三）深化实践
当然，协商素养的进一步培育和提高，离不开具体实践及其深化。只有乡镇与街道党委领导干部们在其进行的相关决策与管理和服务活动中去实践协商素养各构成部分及其具体要素，把各种协商素养要素融入到实际的工作过程中，并不断养成习惯，协商素养的进一步培育与提高才能取得理想效果。
1. 养成协商习惯，多协商。形成“优先通过协商机制解决问题、做好工作”的思维和习惯。当然，多协商并不意味着毫不顾及实际情况的乱协商，必须要把它与前文所说过的“协商泛化”区分开来。
2. 把协商真正落到实处，真协商。不是为了协商而协商，也不是为了其他一些不相干的目的而协商，而是“为了启发汇集各方观点，为了解决问题、更好地进行决策与管理和服务工作”去协商。有研究者还对如何做到“真协商”提出了一系列建议，包括需要协商于决策之前和决策之中；需要切实保障协商主体、人民群众的知情权，做到公开透明；需要建设好各种协商渠道，突出协商渠道的特色和优势；需要不断丰富协商平台和形式，让群众知道怎么协商。[8]
3. 贯彻创新原则，好协商。真协商体现的是一个认真做协商，确保有一颗让协商实践出发点、切入点、落脚点三点一线的真心，而且真去行动。但是，真心协商未必就能有好协商，正如有受访者所指出的那样：“真心协商不一定能让整个民主过程取得好结果，就跟干其他的事情一样，好心办不好事甚至好心办坏事是有可能的。”著名学者辛鸣曾经指出：“‘真协商已经不再是主要问题。当然作为民主制度的新生事物，也有一个不断完善、精益求精，从‘真协商走向‘好协商的过程。”[9]这里需要强调的是，要做到好協商，特别需要注意针对现实中的一些难题贯彻创新原则。比如，有些地方放手参与者自由讨论、集中所有参与者意见后供决策参考；又比如，有些地方针对利益协调难的问题采取分类讨论、分级汇报、分层解决的办法。
（四）做实评价
要进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养，除了要在提高认识的基础上通过加强培训和深化实践以“学”了“干”，还要把“干”的过程也当作一个“学”的过程、作为“学”的延伸。而这种“干”中“学”的过程，当然需要实践者在实践中实现自我提升，但借助外部力量的协助也很重要甚至更为重要。所谓“当局者迷，旁观者清”，这里就是要通过做实评价引入“旁观者”，为“干”中“学”的过程注入践行协商民主的除领导干部者自身之外的辅助力量。第一，形成观察员与“找问题精英”机制，在场式考察记录和分析。这种考察记录和分析，是做实评价的一个基本步骤，为评价工作的进一步展开提供重要的素材。第二，形成互动协作式的协商实践及其干部素养评价机制，结合各方意见提出进一步发展建议。第三，形成多方参与的跟踪考察机制，确保建议的落实和实践的发展进步。
（五）健全制度
除了前面四个方面的对策建议之外，还需要为乡镇与街道党委领导干部协商素养的进一步培育和提高提供制度保障。关于协商的制度保障，一些学者曾有过论述。何包钢与王春光阐述了“独立无涉的会议主持人制度、随机抽样选出代表的制度、信息先行公开制度、问卷调查表决的决策制度”。[10]孙存良在阐述“政府与社会协商对话的基本制度”时论及了协商对话的召集制度、协商对话的主持人制度、信息公开制度、信息反馈制度、分组讨论制度。[11]笔者曾从協商议程设置制度、协商准备制度、协商运行制度、协商支持制度四个大的方面作了讨论。文章在这些文献的启发下，主要阐述三点。第一，健全协商民主活动的发起制度，一方面需要注意借助北京市及相应区等各级“为群众拟办重要民生实事”征集编制等机制，及时、主动、科学、有效地汇集民意举办协商活动；另一方面则需要逐步探索和推行多元的、科学合理的、合作式的协商民主活动发起机制。第二，健全协商的具体操作制度。从协商模式的选择、协商代表的确定、协商主持人的安排，到协商内容与材料的提供、协商过程中的论辩、协商结果运用，都应该进行科学合理的制度设计，尽可能避免参与或组织与指导协商民主活动的领导干部出现不合理参与或干预协商的言行。第三，探索、建立和健全一系列便于有效协商的制度。主要包括协商监督制度，协商法律法规及财政资金支持等其他制度性条件。
（六）塑造文化
需要注意的是，制度保障往往是“硬保障”，文化保障则通常是一种“软保障”。制度保障与文化保障的互相涵养、共同作用，对于进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养来说，是相当有必要的。这里的协商文化，不仅仅针对领导干部，它涉及领导干部、普通干部、人民群众等等协商民主活动的组织者、指导者、参与者、独立介入者。这种协商文化，包括了若干方面的内容，具体体现为笔者曾讨论过的七种特质，即共决、商谈、包容、平等、公益、效益、监督。
参考文献：
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[责任编辑、校对：党 婷]
关键词： 协商民主； 协商素养； 领导干部
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.005
一、引言
在推进社会主义协商民主实践、加强社会主义协商民主建设的过程中，乡镇与街道党委领导干部肩负的责任不可谓不重大。“乡镇与街道党委领导干部角色极其重要。”[1]他们能否扮演好这个极其重要的角色、能否很好地肩负起他们在建设协商民主过程中的重任，会受到很多因素的影响。在各种影响因素中，协商素养直接决定着他们在建设社会主义协商民主过程中的主观能动性的发挥，直接决定着他们有效利用各种客观条件建设社会主义协商民主的意志和决心。他们具备恰当的协商素养，对所在乡镇与街道乃至整个社会主义协商民主广泛多层制度化发展、对密切党群干群关系具有重要支持意义。不仅有助于组织开展相关基层协商、有助于提高对村与社区协商的指导水平，还有助于自身做一个合格的民主协商参与者，并有助于做好协商实践总结与制度建设及其他相关工作。
那么，基层党委领导干部协商素养目前的情况如何、怎样进一步培育与提高呢？笔者将结合前期关于乡镇与街道党委领导干部协商素养构成的研究展开讨论。关于乡镇与街道党委领导干部协商素养，笔者曾结合现有理论探讨、当前政策要求、相关访谈资料展开分析指出：“所谓乡镇与街道党委领导干部协商素养，可以说是一种协商品格，它确保乡镇与街道党委领导干部能有效地参与、组织和指导相应协商民主实践，并推进协商民主建设和发展。从内容构成来看，整个模型包括了协商知识，协商态度，协商能力，促成有效协商与长效化协商，总结、探索和发展社会主义协商民主理论，以及一系列的基本政治素质。”[1]
借助这一研究成果，笔者以北京市为例，主要通过访谈法、实地观察法、主题论坛法等方法搜集资料，并主要通过文本解读法、定性的连续接近法、例证法等方法对所搜集的资料加以分析。整篇文章主要涉及三大方面，一是乡镇与街道党委领导干部协商素养的发展成就，二是乡镇与街道党委领导干部协商素养存在的问题及其成因，三是进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养的对策建议。
二、乡镇与街道党委领导干部协商素养成就
目前乡镇与街道党委领导干部的协商素养在很多方面都有值得称道之处，总体上已达到了一定的水准。结合北京市的调研数据，可以将乡镇与街道党委领导干部的协商素养概括为以下五个方面。
（一）有较高的协商知识水平
通过一系列的调研发现，北京市乡镇与街道党委领导干部的协商知识水平较高。对于协商知识，受访的乡镇与街道党委领导干部都能有条理、有主次、有理论、有实践地发表自己的想法和认识。当将“协商民主”这个相对学术的词语换成“理性对话和商量”的时候，他们更能结合自身的工作经历分享自己的想法、认识和经验。另外，在提及协商民主实践方面的相关话题时，受访者们显得更了解、更健谈、所分享的内容也更为深入一些。
（二）协商态度值得肯定
北京市乡镇与街道党委领导干部的协商态度是值得肯定的。通常情况下，他们不论是在面对党政机构体系内的事务，还是在面对服务群众服务社会的有关事务，都基本上能做到确保有关主体的知情和参与。正如访谈中有专家所指出的那样：“北京的鄉镇与街道党委领导干部，无疑都懂得公开和参与的重要性，很多事情处理不好会引发敏感性问题的关联发生，所以他们往往能更主动、更经常、更真实、更有组织地去开展协商民主活动。”当然，这种态度也得到了一些群众的认可，有人就在受访时指出：“不管怎么说，现在的乡镇与街道干部们，确实少了些强制，多了些通过公开的参与以争取大家同意和支持的想法和做法。”在对部分乡镇与街道的走访调研中，也明显感受到了当前乡镇与街道党委领导干部积极向上的协商态度，一些有条件的乡镇和街道还进一步完善了协商民主领导机构或工作机构，丰富了践行协商民主的相关方案，进而增强了协商民主的组织性。比如，一些街道在完善和创新原有的人大协商或政府协商机构与机制的同时，还结合我国特色社会主义协商民主发展新形势建立起了本区域内的协商议事委员会，形成了与此相关的议事方案，并指导社区或村提高居（村）民议事组织与工作规程的建设质量与运行质量。
（三）具备了基本的协商能力
总体而言，北京市乡镇与街道党委领导干部已具备了基本的协商能力，他们基本上能有效运用自己所掌握的协商知识，也能较好地把自己的协商态度落实到具体的民主协商过程中，并最终解决好所面临的问题，做好要做的相关工作。按照一些受访干部自己的话说：“基层协商民主的难题不一般，但我们能有效运用好的法子很多。”从协商参与维度的能力来说，由于乡镇与街道党委领导干部们跟基层干部和群众接触的机会较多，他们通常能很好地参与到有关民主协商活动中，协商参与维度的各项能力也基本具备。但由于协商民主本身的局限性和自身的权限问题，以及一些干部和群众自我利益意识的增强，他们在克服实际协商难题、促成包容和彼此合理妥协方面，遭遇了不小的挑战。正如有专家在访谈中所指出的：“有些时候，每一个人或每一个利益群体，都强烈地要求保全自己的利益，协商有时候解决不了问题，这种时候票决也往往难以让人彻底认可，这确实是一个较为伤脑筋的事。”从协商组织和指导维度的能力来说，随着中央和北京市委市政府对社会主义协商民主建设越来越重视，以及随着各乡镇与街道已有的干部座谈、群众参与、居（村）民会议、共商共治活动等具体实践的发展，乡镇与街道党委领导干部的协商组织和指导能力也在总体上不断提升。有乡镇领导同志在访谈就中说：“实话讲，以前虽然也有协商的做法，但做得不多，也做得不太理想，在十八大以来的各种政策指导下，我们做得多了、做得也好了。干中学、学中干，是基层党政工作的基本原则。”关于协商组织和指导维度的能力，尤其是在完善协商渠道和程序及环节、建立健全协商制度机制、建设协商文化营造协商氛围等方面，乡镇与街道党委领导干部们的相关协商能力取得了较好的成就。目前，大多数乡镇与街道都在党委同志的领导下，建立并持续完善着社会主义协商民主相关制度机制，践行着社会主义协商民主。
（四）能有效推进协商发展
通过调研发现，北京市基层党委领导同志们不仅能做到认同协商民主、倡导协商民主、践行协商民主，还能在一系列社会主义协商民主实践基础上进一步将其发扬，并为建构和完善社会主义协商民主话语体系作出了不容忽视的贡献。
1. 先进经验和成功做法的交流为更好地践行社会主义协商民主注入了更大的推动力。在北京市，很多乡镇和街道都结合自身实际创新性地践行了社会主义协商民主，如朝阳区麦子店街道通过“问需、问计、问效、问责”四个步骤形成的“党政群共商共治”，丰台区和义街道的“社区事务会商会”，石景山区八角街道的协商议事委员会，以及一些乡镇普遍实践的开放式党政事务咨询会等等。很多乡镇与街道党委领导干部在受访中都表示很愿意展示自己辖区内的做法，也非常希望向其他乡镇和街道学习。这些经验和做法都得到了广泛的交流，不仅有通过媒体报道的公开书面交流，还有各乡镇与街道之间的正式考察会与学习会，以及相关基层领导干部之间非正式交流会等等。这些先进经验与成功做法的广泛交流，对于发展北京市协商民主甚至是整个社会主义协商民主体系来说，都具有重要价值。
2. 对协商民主实践的总结和思考。这种总结和思考，目前主要体现为两方面。第一，就是对实践经验进行提炼总结，如有的受访者通过对基层协商民主的反思，提出了要发展整合式一体化的基层协商民主实践模式；还有些在实践经验提炼和总结中，对社会主义协商民主价值与意义等各方面有了更为深刻的认识，曾有一位颇有作为的街道党工委书记就总结说：“服务群众怎么干？一切围着需求转；需求多元怎么办？利益协调是关键；利益诉求谁来管？民主共商解困难。”第二，是通过提供调研机会、提供素材等方式与研究界合作。出于宣传以及推进社会主义协商民主在基层实践和发展等需要，乡镇与街道党委领导干部们都倾向于积极总结和思考所辖区域内的有关实践。
（五）有成体系的基本政治素质
就北京市乡镇、街道党委领导干部们相应的基本政治素质来说，目前的成绩可以用一句话来概括，即已有成体系的基本政治素质。这在基本政治原则、基本政治理论、党和国家的基本政策精神三个方面都有所体现。
1. 基本政治原则方面。乡镇与街道党委领导干部们对“党领导协商民主建设”原则一致肯定，都认为建设社会主义协商民主需要和其他的社会主义事业一样坚持党的领导，同时也强调要根据实际情况完善党的领导。同时，都指出党委领导同志带头、一把手带头的关键性，强调党委领导干部特别是一把手要在各项工作中贯彻和坚持协商民主，发挥好在建设社会主义协商民主过程中率先垂范的先锋模范作用。另外，很多受访的乡镇与街道党委领导同志指出，“没有私心私利、不夹带私货对于开展协商民主活动很重要，必须坚持代表最广大群众和人民的利益追求最大公约数，才能有事好商量又有事商量好”，当然也提到了所谓“从心到行再到果”的问题，即“有代表最广大群众和人民利益的心，还要注意如何落实到协商实践中、如何有方法有艺术地落实好”。
2. 政治理论方面。在访谈中，受访的乡镇与街道党委领导干部们表示，对他们来说，基本政治理论主要受益于各种教育培训特别是市区两级党校的常规化培训与特殊性培训，还受益于市、区、本乡镇或街道的集体性理论学习，以及自己在有条件的情况下学习经典书籍和报刊。他们多数人表示，基本政治理论中的一些基础性的内容自己或许是了解的，但是由于基层工作的特殊性，可能对基本政治理论中较为深入和前沿的内容了解得不够透彻。这与受访的专家学者以及更高级别的领导者在这方面的看法有一致性。
3. 党和国家的基本政策精神。对于中央的相关大政方针、市区各级政策以及相关职能部门政策性文件的掌握，乡镇与街道党委领导干部们表现出了较高的自信。在具体的访谈中，也能感受到他们对有关政策——特别是对与自身工作密切相关的政策的熟知度较高，而他们了解和熟悉这些政策的渠道有很多，按照有受訪者的说法：“党和政府体系内的政策层层传达与学习、以党校为载体的培训等教育、中央到北京和区里面的党报、部门文件的通报等等，都成了了解和熟悉各项政策的途径，有时候你想不了解都难”。除了受访的乡镇与街道党委领导干部本身，一些受访的专家学者、市与区的干部、基层公职人员也客观地认为，乡镇街道与党委领导干部并非“不了解政策瞎胡搞、乱指挥”。
三、乡镇与街道党委领导干部协商素养问题及原因
通过前文所述可知，目前乡镇与街道党委领导干部的协商素养业已达到一定水平。但是，也存在一些不容忽视的问题。根据调研所得资料来看，无论是在协商知识方面，还是在协商态度等其他几个方面，都有着这样或那样的不足。这些不足，在部分乡镇与街道党委领导干部身上程度不等地存在，在少数同志身上还显得较为突出。
（一）主要的协商素养问题
1. 协商知识不够明确和深入。第一，对协商民主本身的认知比较模糊。有部分受访者没能很好地认知协商民主本身，他们往往简单地将协商民主等同于“开开会、谈谈话、聊聊天”，称“协商民主啊，不就是我们经常做的开会工作嘛，还有找一些相关的人来谈谈话、平常下村下社区找群众调研聊天这些嘛”。第二，对党领导协商民主发展的历史的认知有待充实。一些同志对党领导协商民主发展的历史认知不足，这种不足不仅表现为仅仅从新政协开始甚至仅仅从十八大正式提“社会主义协商民主制度”开始认知其历史过程，还表现为对党领导协商民主发展的成就与经验及教训缺乏足够了解。第三，对中西协商民主关系的认知有待深化。相当一部分同志虽然对社会主义协商民主、对党领导协商民主的发展有较好的认知，却对中西协商民主的关系缺乏理解，或者不能比较客观地看待二者的关系。
2. 协商态度需要更加端正。第一，部分受访者认为有时候开展协商会导致人民内部矛盾的扩大，他们结合自己的工作经历指出，“本来，有些东西已经成为快被遗忘的记忆，但一协商就被唤起，因此引发新的政策问题和矛盾。还有，有时候某些东西本来没人关注，但一协商就可能引起更多人甚至是多数参与人和社会的普遍关注，因此造成更复杂的情况”。这样的认识和想法，虽然可能也有它的合理性，但其本质是一种“讳疾忌医”的观念。第二，一些受访者认为开展协商通常会导致精力的浪费、影响工作效率。他们称，“不搞协商倒能很快干工作，而有时候，协商民主活动的开展，导致决策不能及时形成和付诸实施、造成了贻误时机的后果”。这可能也是有合理性的，但实际上却没对决策实施的顺畅性、效率之外整体绩效的其他方面给予充分考虑。
3. 需要重点提升应对典型协商挑战的能力。第一，多元化利益整合能力的挑战。由于族群发展与劳动分工以及阶层分化等诸多原因，多元化成了现代社会的一个显著特征。多元化社会带来的一个严峻挑战，是整个社会异质性的加大。社会异质性加大的直接后果，是各种不一致与矛盾甚至冲突的可能性大大增加，且不同的个体与团体为各自的利益而竞争甚或斗争。第二，引导群众认同长远利益和集体利益能力的挑战。一些受访者指出，在引导与组织民主协商活动的过程中，特别是引导与组织广大群众理性参与民主协商活动的过程中，往往会遇到一个比较棘手的问题，即不认同所谓长远利益。有人在访谈中说：“他们都是实在人，除非是立竿见影的东西，对看不见摸不着的利益没有兴趣，特别是对长远利益缺乏兴趣。”第三，协调民主协商工作与其他基层工作能力的挑战。众所周知，基层工作所涉及的事务极其繁复，习近平同志2013年2月考察甘肃兰州的时候就对当时的基层干部们说：“上面千条线，下面一根针，很多工作需要大家来落实，你们很辛苦。”对于乡镇与街道的基层干部来说，他们工作中的事务并不会少。在这样的背景下，协调民主协商工作与其他基层工作的能力就显得极其重要。
4. 交流与总结和思考工作有待深化。第一，关于协商工作的交流持续性不足，也就是交流的时间短、次数少或仅仅一次性交流的问题。正如调研中很多人所提出来的：“我们的交流多半是某天甚至某半天晃一下子或待一阵子，几乎没有连续地或有间隔地持续一些日子的情况。”第二，成功的经验是交流内容，失败的教训也不应该被排除在外。甚至可以说，在某种意义上，失败的教训更具有交流的价值。但是，在当前的交流活动中，由于种种原因，很少有就失败的教训展开交流的，这种所谓的“不成功的教训”往往被有意无意地避开了。
5. 基本政治素质重在运用。对于基本政治素质，理想的状态是运用之，应该是“不仅‘有想法，也会去号召、去呼吁、去声援，并付诸于一系列实际行动”。[2]但通过调研资料的梳理和总结，在基本政治素质运用中存在的突出问题有两点。第一，在一些同志身上存在“行为偏离群众利益、偏离服务人民”的问题，他们可能是道德的高人，但却也是行动的矮子，他们虽然能秉持这样的意识或理念并有这样的态度，有时候还能依据这些准则去倡导或号召，但是却在行为上偏离了这些准则。第二，在掌握基本政策和落实基本政策之间存在“梗阻”。一方面是部分同志在落实政策上显得过分谨慎，他们往往是严格按照每条每款所规定的内容去对照着做。另一方面则几乎和第一个“梗阻”所涉及的情况相反，那就是有同志大谈特谈“结合本地区、本部门的实际情况”，而不认真领会和执行政策，更有甚者几乎将政策抛之脑后。
（二）问题的主要成因
1. 自我学习和自我提升力度不够。内因是根本，乡镇与街道党委领导干部协商素养之所以存在系列问题，与他们自身是有关系的。第一，学习不扎实，自我学习力度不够。由于种种原因，“勤学苦练”的革命道德品质在一些同志身上衰退了，他们没精力学习或不爱学习、无心学习，一些人把扎实学习当成了负担。就拿开展有关社会主义协商民主政策文件与经验教训的学习来说，部分同志也像学习其他一些政策文件和经验教训一样，一方面是走马观花式地翻阅浏览，只学了各级标题甚至只看了政策文件名；另一方面是想当然地以自己的经验性理解去不恰当地甚至错误地解读政策文件，把政策文件的真正内容给学丢了。第二，固守成式、囿于传统、不根据实际自我提升。一方面是出于对以往经验的路径依赖或对传统工作惯性的无意识延续，比如一些同志习惯于把自己以前在组织班子成员和部属开会中总结出来的有效做法移植到协商民主活动中来，却没有仔细思量和比较过具体协商民主活动与以往开会工作的区别；另一方面是出于某些不恰当的心态、出于对一己一时的个人狭隘需要的有意为之，比如有些领导干部在决策辩论时对自己的主张非常坚持，是因为怕没有坚持成功而没有面子，而不是因为坚信和能确保自己的主张正确合理。
2. 缺乏成熟的协商参与者。外因是不可忽略的重要因素，缺乏成熟的协商参与者，就是乡镇与街道党委领导干部自身问题之外的一个重要因素。第一，参与者阶层分化，而不同阶层之间又缺乏足够的彼此理解和关怀，挑战了领导干部们的协商能力、影响了他们的协商素养获得和提升。第二，参与者利益意识变迁，特别是人民群众利益意识的变迁也影响了领导干部们协商素养的获得和提升。相比建国初期，他们对他人、对集体、对党和国家各方面利益的认同和关心不多，人民群众对实现自己以及自身群体利益的欲望和要求越来越高，一些人基于一己一时利益“要求政府‘满足我的要求，并且时而闷闷不乐地退出，时而狂暴地发牢骚”的现象时而有之。[3]3第三，参与者的“从势而不从理”现象，参与协商的时候，用声音大的气势去压人和扰乱他人，用人数相对较多的势去挤兑他人，这些都属于以势压人而非以理服人。一些领导干部在访谈中说：“有时候，在这样的情况下，你不得不息事宁人，势大的如果胜出，我们也只能睁只眼闭只眼，只要预估到不会有大问题就行。”显然，这对领导干部在实践中提升自己的协商素养是有害而无利的，对长远的社会良性运行与协调发展来说也可能是不会有好处的。
3. 社会主义协商民主发展机制尚需完善。在人的因素之外，还有诸多影响着乡镇与街道党委领导干部协商素养的原因，首要的一个原因，是“现代化逻辑下的运行还是比较稚嫩和粗陋的”，[4]社会主义协商民主发展机制尚需完善。第一，社会主义协商民主广泛多层制度化发展，自十八大提出“社会主义协商民主制度”以来才被陆续正式地倡导，目前还处于起步阶段，乡镇与街道党委领导干部们和其他不同层级不同公共事务领域的干部一样，对协商民主的方方面面感知不多、认识不多、准备不多、积累不多。第二，与协商发展密切关联的专题性培训尚未普遍展开、培训力度还不够大，这让本就感知、认识、准备、积累不多的领导干部们缺乏系统性的协商民主理论和实践知识补充。第三，协商实践训练存在“泛化”现象，不论具体工作事项是否适合通过协商民主活动去开展，动辄就走协商程序，这种不科学的做法让一些领导干部被误导。有人在访谈中指出，“有些领导就是瞎胡搞，走极端。以前的时候吧，做点事生怕普通干部和群眾知道，生米做成熟饭了才‘诏告大家。现在呢，中央和市里面都倡导和推行社会主义协商，于是乎迎合上面、胡乱推行，啥都跟协商扯关系，这种协商泛化的情况，让我们很多同志误以为协商原来就是那样搞的。”
4. 政治与行政现实困境的掣肘。在人之外的、诸多影响着乡镇与街道党委领导干部协商素养的因素中，有上述的社会主义协商民主发展机制不够完善，还有乡镇与街道党委领导干部践行社会主义协商民主时所遭遇的一系列政治与行政现实困境。第一，干部选拔任用与评价机制引起的“自我成长保护型选择”，导致领导干部们作了更有利于自己职业成长的选择，而不是更有利于体现自身协商素养的选择。比如说，在有关协商民主实践的经验教训交流的过程中，几乎每一个领导干部都力图彰显自己好的一方面，他们的言行都带有明显的宣传目的和宣传性质；同时，他们也都有所保留，就像有受访者所指出的那样：“很多人都不会把最关键最核心的告诉你，除非他们的做法已经公开发布、人所皆知，或者他们已有新的计划，而且计划得到上面的认可了。”又比如说，在践行协商民主的过程中，一些同志更多地唯上而不是唯下，就是有受访专家说的：“上面决定了他的政治前途，捏着他的仕途生命，那人家不更多地考虑和努力去干‘上面要求干的，难不成还会傻到去顶牛、干你老百姓和普通干部希望干的吗？”第二，乡镇与街道等基层公共事务本身就是相当复杂的，这种复杂性锻造了基层领导干部工作能力的同时，有时候也制约了他们的协商素养获得和提升。有人在访谈中指出：“我们基层的很多事情，不是想像的那么容易，很多一把手在基层干过，可能他在基层那时也干得顺风顺水，但时代变迁了，现在他估计也干不了。基层工作的不容易，往往好多协商理论和成功的已有经验都不好使，这就特别需要我们基层干部的韧劲和坚持，有些人‘吃了闭门羹撞了墙就泄气了、工作意志就衰退了，那还何谈体现他的协商素养、何谈在实践工作中去训练和获得协商素养？”另外，基层工作实际上是很缺资源的，包括人的资源、财的资源以及物的资源等等，优秀的基层工作者资源尤其缺乏——“一个好汉三个帮嘛，你党委领导干部再牛，如果没有足够的优秀基层工作者去落实协商精神，那能不影响到你协商素养的评价结果吗？”一位受访的镇党委委员如是说。
四、提升乡镇、街道党委领导干部协商素养的对策
为更好地发展社会主义协商民主，进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部的协商素养，以打造一支知协商、懂协商、重协商、真协商、能协商、会协商且又能推进协商发展和具有优良政治素质的干部队伍。为此，至少需要做好以下六个方面的工作。
（一）提高认识
1. 要从党性的高度去对待社会主义协商民主，充分认识到社会主义协商民主之于党的政治路线的价值。社会主义协商民主作为在我党领导下不断发展和完善的民主形式，对于十八大所指出的“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗”这一政治路线来说，具有不可忽视的重要价值。要有效领导和团结全国各族人民，就离不开各族人民尽可能多的共识，而要获得尽可能多的共识的一个比较重要和有效的途径，就是践行社会主义协商民主。
2. 要从战略的高度去对待社会主义协商民主，充分认识到社会主义协商民主对于国家民主建设战略的作用。在发展好我国特色社会主义选举民主的同时，认真对待并发展好我国特色社会主义协商民主，是符合我国民主建设战略的。乡镇与街道党委领导干部，和其他各层级各领域的党政领导干部一样，需要充分认识到社会主义协商民主之于国家民主建设战略的作用，从战略高度去对待社会主义协商民主。正如有学者所提出的那样，要“从战略的高度重视协商民主的建设与发展”。[7]154
（二）加强培训
在确保提高认识、高度重视的前提下，有必要加强协商素养培训。针对乡镇与街道党委领导干部，以专题性培训或嵌入性培训的形式，展开和强化关于协商素养的培训。这种培训需要特别回答以下三个问题。
1. 培训什么？也就是前文所讨论的协商素养的各个构成部分，包括协商知识、协商态度、协商能力、协商发展、基本政治素质五个构成部分。
2. 谁来培训？所关注的并不是培训活动由什么主体来主办、什么主体来承办，而是培训过程中的培训实施者。培训的实施主体应该是多元的、各有所长的，正如访谈调研中所搜集到的一个典型观点所指出的那样：“不仅希望学习到来自研究者的东西，也希望学到来自上级或相关政策部门的东西，当然也不能没有来自优秀的、实际工作者的东西。”
3. 如何培训？也就是培训的方式。关于培训的方式，受访者们更多地强调了两个关键词，第一个是“互动”、第二个是“融会”。所谓“互动”，是指与不同培训主体之间就培训内容的交流；所谓“融会”，并不是指受训者对所接受的培训内容的融会，而是指在培训中安排“有不同培训主体一道参与的对话式、论坛式培训”。
（三）深化实践
当然，协商素养的进一步培育和提高，离不开具体实践及其深化。只有乡镇与街道党委领导干部们在其进行的相关决策与管理和服务活动中去实践协商素养各构成部分及其具体要素，把各种协商素养要素融入到实际的工作过程中，并不断养成习惯，协商素养的进一步培育与提高才能取得理想效果。
1. 养成协商习惯，多协商。形成“优先通过协商机制解决问题、做好工作”的思维和习惯。当然，多协商并不意味着毫不顾及实际情况的乱协商，必须要把它与前文所说过的“协商泛化”区分开来。
2. 把协商真正落到实处，真协商。不是为了协商而协商，也不是为了其他一些不相干的目的而协商，而是“为了启发汇集各方观点，为了解决问题、更好地进行决策与管理和服务工作”去协商。有研究者还对如何做到“真协商”提出了一系列建议，包括需要协商于决策之前和决策之中；需要切实保障协商主体、人民群众的知情权，做到公开透明；需要建设好各种协商渠道，突出协商渠道的特色和优势；需要不断丰富协商平台和形式，让群众知道怎么协商。[8]
3. 贯彻创新原则，好协商。真协商体现的是一个认真做协商，确保有一颗让协商实践出发点、切入点、落脚点三点一线的真心，而且真去行动。但是，真心协商未必就能有好协商，正如有受访者所指出的那样：“真心协商不一定能让整个民主过程取得好结果，就跟干其他的事情一样，好心办不好事甚至好心办坏事是有可能的。”著名学者辛鸣曾经指出：“‘真协商已经不再是主要问题。当然作为民主制度的新生事物，也有一个不断完善、精益求精，从‘真协商走向‘好协商的过程。”[9]这里需要强调的是，要做到好協商，特别需要注意针对现实中的一些难题贯彻创新原则。比如，有些地方放手参与者自由讨论、集中所有参与者意见后供决策参考；又比如，有些地方针对利益协调难的问题采取分类讨论、分级汇报、分层解决的办法。
（四）做实评价
要进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养，除了要在提高认识的基础上通过加强培训和深化实践以“学”了“干”，还要把“干”的过程也当作一个“学”的过程、作为“学”的延伸。而这种“干”中“学”的过程，当然需要实践者在实践中实现自我提升，但借助外部力量的协助也很重要甚至更为重要。所谓“当局者迷，旁观者清”，这里就是要通过做实评价引入“旁观者”，为“干”中“学”的过程注入践行协商民主的除领导干部者自身之外的辅助力量。第一，形成观察员与“找问题精英”机制，在场式考察记录和分析。这种考察记录和分析，是做实评价的一个基本步骤，为评价工作的进一步展开提供重要的素材。第二，形成互动协作式的协商实践及其干部素养评价机制，结合各方意见提出进一步发展建议。第三，形成多方参与的跟踪考察机制，确保建议的落实和实践的发展进步。
（五）健全制度
除了前面四个方面的对策建议之外，还需要为乡镇与街道党委领导干部协商素养的进一步培育和提高提供制度保障。关于协商的制度保障，一些学者曾有过论述。何包钢与王春光阐述了“独立无涉的会议主持人制度、随机抽样选出代表的制度、信息先行公开制度、问卷调查表决的决策制度”。[10]孙存良在阐述“政府与社会协商对话的基本制度”时论及了协商对话的召集制度、协商对话的主持人制度、信息公开制度、信息反馈制度、分组讨论制度。[11]笔者曾从協商议程设置制度、协商准备制度、协商运行制度、协商支持制度四个大的方面作了讨论。文章在这些文献的启发下，主要阐述三点。第一，健全协商民主活动的发起制度，一方面需要注意借助北京市及相应区等各级“为群众拟办重要民生实事”征集编制等机制，及时、主动、科学、有效地汇集民意举办协商活动；另一方面则需要逐步探索和推行多元的、科学合理的、合作式的协商民主活动发起机制。第二，健全协商的具体操作制度。从协商模式的选择、协商代表的确定、协商主持人的安排，到协商内容与材料的提供、协商过程中的论辩、协商结果运用，都应该进行科学合理的制度设计，尽可能避免参与或组织与指导协商民主活动的领导干部出现不合理参与或干预协商的言行。第三，探索、建立和健全一系列便于有效协商的制度。主要包括协商监督制度，协商法律法规及财政资金支持等其他制度性条件。
（六）塑造文化
需要注意的是，制度保障往往是“硬保障”，文化保障则通常是一种“软保障”。制度保障与文化保障的互相涵养、共同作用，对于进一步培育和提高乡镇与街道党委领导干部协商素养来说，是相当有必要的。这里的协商文化，不仅仅针对领导干部，它涉及领导干部、普通干部、人民群众等等协商民主活动的组织者、指导者、参与者、独立介入者。这种协商文化，包括了若干方面的内容，具体体现为笔者曾讨论过的七种特质，即共决、商谈、包容、平等、公益、效益、监督。
参考文献：
[1]杨守涛.乡镇街道党委领导干部协商素养——要素梳理与模型初探[J].陕西行政学院学报，2017，（1）：65-69.
[2]杨守涛.刍议低碳发展公众参与及其实现机制[J].四川行政学院学报，2015，（2）：68-72.
[3]〔美〕罗伯特·海涅曼，等.政策分析师的世界：理性、价值观念和政治[M].北京：北京大学出版社，2011.
[4]林尚立.协商民主：中国特色现代政治得以成长的基础——基于中国协商民主功能的考察[J].湖北社会科学，2015，（7）：16-22.
[5]林尚立.协商民主：中国的创造与实践[M].重庆：重庆出版社，2014.
[6]赵彤.协商就要真协商[N].人民政协报，2014-11-20（003）.
[7]辛鸣.从“真协商”到“好协商”[N].人民日报，2014-12-28（009）.
[8]何包钢，王春光.中国乡村协商民主：个案研究[J].社会学研究，2007，（3）：56-73，243.
[9]孙存良.当代中国民主协商研究——协商民主理论的视角[D].北京：中国人民大学，2008.
[10]杨守涛.政府与公众间的协商不平等问题及其克服[J].领导科学，2014，（14）：12-15.
[11]杨守涛.协商民主需要何种文化基础[N].团结报，2014-11-07（008）：120-123.
[责任编辑、校对：党 婷]
