试论都铎时期英国政府贫民救济政策的演变
摘 要 在英国由封建社会向近代资本主义社会转型过程中，受圈地运动、宗教改革、价格革命等多因素影响，农业生产方式发生变革，贫困人口大量涌现，教会救济渠道已无法保证贫民生存所需，迫切需要政府介入。为维护社会秩序稳定，有效地解决贫民救济问题，都铎王朝时期的英国政府陆续颁布了一系列法令，从惩戒济贫为主转向帮扶救济为主。到1601年，第一次以国家立法形式介入贫困救济的《伊丽莎白济贫法》出台，都铎时期的英国政府最终建立了一套以政府主导、分类救济为特征的济贫体系。虽然《伊丽莎白济贫法》并不完善，但它为现代英国社会保障的发展指引了方向。
关键词 都铎，英国，伊丽莎白，贫民救济政策
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2017）18-0056-08
转型时期的英国政府贫民①问题一直是国外学者研究的热点。早在19世纪60年代，马克思就在《资本论（第一卷）》论及资本原始积累的秘密时评述了都铎时期的济贫政策。②其后，国外学者对这一主题的研究一直未曾中断，英国学者C. J. R. 特纳、E. M. 昂纳德、布莱恩·蒂尔尼、马丁·多顿以及英国社会活动家、费边社会主义理论家韦伯夫妇等③都对这一问题进行了探讨，此外，A. L. 贝尔、约翰·庞德、保罗·斯莱克等④着重研究了都铎时期英国的贫民和流民问题。21世纪初，美国学者詹姆斯·菲什曼、L. A. 博特略等也关注到了英国社会转型时期的贫困问题。国内学者对英国贫民以及济贫问题的研究起步相对较晚，集中于20世纪末21世纪初，其中陈晓律、郭家宏、尹虹、丁建定、张佳生等人的研究值得关注。⑤总的来看，国内外学者的研究都呈现出一个相同的理念和趋势，即对英国的贫困与济贫研究不仅要展望过去，更应注意把握过去与现实、历史与未来之间一脉相承的关系，分析其对现实的指导和借鉴意义。在前人研究的基础上，本文拟选取都铎王朝时期英国政府的济贫法令为考察对象，对这一时期政府济贫政策的演变进行初步探讨。
都铎王朝统治时期，针对贫民救济，英国政府从1495年开始陆续颁布一系列济贫法令，经由一部部法令的累积和补充，到1601年，第一次以国家立法形式介入贫困救济的《伊丽莎白济贫法》出台，都铎时期的英国政府最终建立了一套以政府主导、分类救济为特征的济贫体系。
历史学家巴巴拉·塔奇曼在一部著作中这样描述15世纪时的英格兰：“举目四顾，我们看到的是市井中的恐慌、野蛮和暴行。这是一个颠倒的世界，一个动荡而狂躁的世界”，①15世纪末和整个16世纪，整个西欧都颁布了惩治流浪者的血腥法律。现在的工人阶级的祖先，当初曾因被迫转化为流浪者和需要救济的贫民受到了惩罚。法律把他们看作“自愿的”罪犯，其依据是：只要他们愿意，是可以继续在已经不存在的旧的条件下劳动的。在英国，这种立法是在亨利七世时期开始的。②亨利七世统治时期，贫民救济以惩罚性措施为主。1488年6月13日，亨利七世批准了市长和议员们关于规范手工业秩序条款的祈求，提出拒绝以合理工资被雇佣的人，可被当作流民处罚。③1495年，亨利七世制定了《反对流浪和乞丐法令》，规定警察和其他官员应该将所有流民、懒散和怀疑有问题的人关押3天3夜，只供给面包和水，之后命令他们离开城镇。如果他们在同一城镇第2次被抓，将被关押6天6夜。④1503年，亨利七世对1495法令部分措施进行了调整，第1次关押时间改为1天1夜，关押后由离开城镇改为返回其出生地或曾居住3年以上的地方；第2次被抓关押时间改为3天3夜；每年至少开展4次流民搜查。⑤
亨利八世在位期间颁布的法令也开始划分贫民的类别，区分了没有劳动能力的贫民和有劳动能力的贫民，⑥虽然没有出台相应的具有针对性的救济措施，但是这种做法首次提供了充分解决贫困问题的思路。亨利八世期间，1530年，年老和无劳动能力的乞丐获得一种行乞资格证。相反地，身强力壮的流浪者则要遭到鞭打和监禁。他们要被绑在马车后面，被鞭打到遍体流血为止，然后要发誓回到原籍或最近3年所居住的地方去“从事劳动”。⑦
1536年，亨利八世对1531年法令进行了修订，部分要求更加细化。一是扩大了从事流民监管官员的范围。除警察外，每一个城市、郡、镇、百户区、教区、村的行政长官、治安官、法警、户主以及其他主管人员，都有权纠正他们管辖范围内的顽固流民，强迫他们劳动并以此维生。二是加强流民在返回出生地或原居住地过程的监管。返回途中，流民每行进10英里就要向所处教区治安官报告，由警察或国王臣民向其提供吃喝住所，但仅限一夜或一顿饭，之后必须继续上路。三是随时可以开展对小偷窃贼、顽固流民、乞丐和其他值得怀疑流民的搜查。四是对屡教不改的处以极刑。五是禁止向乞丐提供施舍。⑧1536年法令由于加上了新的條款而更严厉了。如果在流浪时第二次被捕，就要再受鞭打并被割去半只耳朵；如果第三次被捕，就要被当作重罪犯和社会的敌人处死。⑨
在亨利八世启动宗教改革前，教会是贫困救济的主力，宗教改革对教会经济的打击使教会再也无力承担社会救济的责任。⑩这对本已糟糕的形势带来了巨大的震动，教会救济在其发挥最好作用的时候都显得不足，而又因宗教改革被迫大大减少了。{11}逐渐强大和巩固的王朝政府开始承担起主要的社会救济责任，通过济贫法令和国王诰令等形式参与社会控制，政府济贫制度逐渐形成。由于英格兰没有集中统一的流民惩罚记录，这也促使被惩罚过的贫民一直四处游荡，使得贫民问题日益严重。
1547年，爱德华六世废止了1531年和1536年法令，颁布《处罚流浪者和救济贫穷及弱势人员法令》，明确提出了流民的范围，无论男人或女人，非残疾、身体虚弱、年老、疾病等原因不去工作的，没有生活来源，或像一个需要主人的男人，或像一个乞丐，或连续游荡3天以上，或逃离原来工作的人都可以被认定为流民。①可见，流民最明显的特征就是具备劳动能力但不工作。任何人都可将流民扭送至法官处，经法官审判定罪，用烙铁在其胸部烙印“V”（流民vagabond的首字母），之后流民在抓他的人处当2年奴隶；如果流民逃跑，主人可以将其抓回，并在两名法官面前将其定罪，用烙铁在其脸部烙印“S”（奴隶slave的首字母），且永久成为抓他人的奴隶；如果第2次逃跑，则将和其他重罪一样被处死，这些奴隶还可被当做商品出售、遗赠。对于5～14岁的儿童，则需给抓他的人当仆人或学徒，直到男的24岁、女的20岁，如果逃跑，则和奴隶一样待遇。②但是两年后，国王爱德华六世的导师、剑桥大学教授约翰·奇克声称这部法令失败了。③
1550年，爱德华六世确认由于1547法令对流浪者的惩罚没有得到有效实施，上述法案被废除，④1536年法令在稍微改动后又继续执行。⑤1549～1550年，爱德华六世规定，具备劳动能力的人员，在合理工资下懒散或拒绝工作，将被当做有劳动能力的贫民一并处罚。⑥这些惩罚性的措施开始压迫有劳动能力的流民和乞丐，但贫民、流民数量还在不断增加。
爱德华六世及其前任颁布的一系列济贫法令，开启了政府主动承担社会救济责任的先河——在绝对主义王权治下的政府，为了保持稳定和持续发展，开始从教会手中接过社会救济和慈善事业的职能，主动作为。⑦此外，在这一时期也衍生出了对贫民进行区别救济的思想，他们的尝试对后来济贫政策的发展具有借鉴意义。都铎王朝早期的济贫法措施强硬，这说明政府不仅对城乡各地穷人日益增多深感忧虑，而且认为这些人对社会秩序构成了威胁，因为穷人中不仅包括“丧失了劳动能力的人”，而且包括无赖和恶棍。这种强硬的措辞也部分地说明这样一种意思，即在缓解穷困的问题上，政府所能做的事情是有限的。⑧这一时期对贫民的救济措施以武力镇压和血腥惩罚为主，法令的实践效果并不显著，一味地打压也不是根本解决贫民问题的最佳方法，甚至会适得其反。例如，1556年，伍斯特郡依旧有20%的居民是贫民；1570年，沃里克郡部分地方有30%是贫民。⑨1577年，威廉·哈里森写道，“乞讨贸易的兴起还不足60年，数量就达到1万人以上”，并进一步提到“不是这就是那有三四千人被施以绞刑”。⑩按照起诉书记录，从1559年起埃塞克斯郡盗窃、抢劫、杀人等犯罪率急剧上升，16世纪50年代，平均每年有38人被指控犯罪，70年代平均每年有72人，80年代平均每年有89人，90年代平均每年有116人。萨塞克斯和赫特福德郡也大致如此，这些犯罪都与流民泛滥有密切关系。{11}总之，惩罚性救济政策的实施并未取得预期效果，伊丽莎白一世即位后，都铎王朝时期政府的济贫活动进入了新的发展时期。
16世纪下半叶，贫困问题成为英国社会的一大难题。{12}从1550年至1600年，是受到公共支持的贫民救济发展的时期，英国在这一阶段内，主要解决的是谁有资格获得援助的问题。在这半个世纪中，由于贫民数量增加，私人的慈善行为已经无法满足社会需要，英國的许多城镇都在尝试各种可以救济贫民的方法。但是，当城市当局以税收的形式支持救济时，他们立即遇到了巨额救济费用的难题，由此导致针对谁应该获得救济这一问题，出现越来越多的选择条件。到16世纪末，如果贫民真的无法保证基本的生活且拥有良好的道德行为，英国人显然愿意通过纳税来帮助他们，但是他们不会为无所事事的贫民或外来贫民纳税。①
1572年伊丽莎白制定的《惩罚流民和救济贫穷、无能力贫民法令》对流氓、流民、顽固乞丐的界定进一步细化，具体可分为九类：一是所有狡猾、狡诈、非法游戏和戏法的懒散的人；二是使用占卜、看手相或其他伪科学形式预言人们命运、死亡、财富及其他神奇想象的人；三是身体健壮，能够劳动，但没有土地、主人或被合法雇佣，不能说明如何合法生活的人；四是所有不属于这片区域任何贵族的剑客、饲熊者、小剧团演员、歌手，所有未经两名法官许可四处徘徊的杂耍艺人、流动小贩、修补匠、小商人；五是所有身体健壮，无所事事四处游荡，拒绝以合理工资工作的普通劳动力；六是所有伪造或使用伪造许可证、证明信的人；七是所有未经学校委员、校长、副校长批准外出乞讨的牛津和剑桥大学学者；八是所有假装遭遇海难的海员；九是离开监狱后，未经两名法官许可，依靠乞讨钱财去往出生地或朋友处的人。②这一法令也规定，没有得到行乞许可的14岁以上的乞丐，如果没有人愿意使用他一年，就要受猛烈的鞭打，并在右耳打上烙印；如果有人再度行乞而且年过18岁，又没有人愿意使用两年，就要被处死；第三次重犯，就要毫不容情地当作叛国犯处死。③1573年3月17日官方档案记录，在埃塞克斯郡，尼古拉斯·威尔士、安东尼·马斯格罗夫、休莫·里斯、约翰·托马斯、飞利浦·托马斯、埃利斯·莫里斯和凯瑟琳·埃文斯，年龄都超过了14岁，身体强壮，能够劳动，都是无所事事的流民，没有任何合法的生存手段，经审判，法官命令对他们施以重度鞭刑和烧伤右耳。④
这项法令除了规定对流民的严厉处罚措施外，还制定了救济政策。法令要求治安法官给每个教区的贫民登记造册，市长和高级巡警每个月都要做出安排，搜捕陌生贫民，将他们遣返回乡。贫民被安置后，农村由治安法官，城市由市长估算出供养他们的费用，对每个居民进行财产评估，确定每周应交之税款。由市长和治安法官任命征税员和管理员负责执行，凡拒绝担任该职者不再罚款，而改为监禁，直至服从为止。⑤
1576年伊丽莎白制定法令规定，警察在教区内抓到流民后，只需将他交给下一个镇或教区，依次移交，直至把他们关入出生地或最后居住地的监狱；每一个郡还应设立感化院，将那些不能确定出生地或曾居住3年以上地方的人关入，提供原材料并强制他们劳动。⑥感化院的目的是改变失业现状，但是它实际上是后来的济贫院和现代监狱的前身。⑦1576年法令颁布之后，各郡建立感化院成为了一项强制性规定，⑧感化院的数目激增，甚至扩展到欧洲大陆以及殖民地。感化院试图通过让这些违法者进行工作来改造他们，但是也存在一定的刑罚，或许最终，刑罚会不可避免地占据主导地位。大多数感化院确实有能力监禁和惩罚他们的囚犯：有上锁的牢固的门、手铐、枷锁和脚镣。囚犯会因为不服从和咒骂而被鞭打。他们的服装、饮食和日常生活都受到严格的管制。⑨
建立感化院不仅仅是救济，而是积极想办法为失业者寻找就业机会，提供就业渠道，希望从根本上解决流民问题。从理论上解决了流民遣返回乡后继续流浪的问题，从源头上遏制了流民再生的土壤。这种做法是都铎时期的首创，并长期影响英国的济贫体制，直到19世纪。①1572年法令和1576年法令扭转了爱德华六世之前济贫政策以惩罚为主的局面，自此，政府开始从思想上和政策上进行转变，越来越多地关注到救济政策的制定和实施。从这个意义上分析，可以说，1572年和1576年法令奠定了英国济贫法的基础。②但是好景不长，由于1594～1597年连续农业歉收，流民形势不断恶化，政府急切需要解决流民问题。③在前述法令的基础上，1597年议会通过了四项有关贫民的法令，初步形成了系统性的贫民惩戒和帮扶管理体系。
以懲戒为特征的法令有《1597年惩罚流氓、流民和顽固乞丐法令》和《1597年反对下流和游荡的人冒充士兵或海员法令》，前者规定流民应被剥光上衣，被鞭打至遍体鳞伤，之后给予一份证明，记录在何时何地接受过惩罚以及他将去往的地方和限定的时间，并在教区登记受罚记录，如不遵照命令去做，则再受鞭刑，直至返回限定地方；如不知道他的出生地或最后居住一年以上的地方，则将他送回最后待过且未在那里接受过惩罚的教区，在感化院接受改造。④后者规定，所有闲散的士兵海员或装作士兵海员的闲散人员，应安顿下来从事仆役、劳动或其他合法的生活，不再游荡，否则将被以重罪惩处。⑤
以救济和帮扶为主旨的法令之一是《1597年济贫法令》，这项法令较为全面，不仅是对之前系列法令的整合修改，而且构成了《1601年济贫法》的基础，规定教区设置济贫监督员，帮助那些养活不了孩子们的父母或者没有方法养活自己的已婚或未婚之人去工作，给提供他们亚麻、羊毛、铁和其他必要的生产工具；不允许任何人在外四处游荡和乞讨，无论有无执照，都将视作流民抓起来并予以惩罚。⑥之二是《1597年建立贫民收容所和长久工作场所法令》，规定人们可以凭意愿单独或合作建立、支持、维护收容所或长久工作场所，供贫民使用；1623年，这一法令被宣布为永久性法令。⑦
1597年一系列济贫法令出台后，对贫民的血腥惩罚逐渐减少，尽管还未完全取消，但不可否认的是，帮扶救济已经成为政府济贫的主要内容，而且从政府开始承担社会救济责任开始，英国政府就从未卸下此任。同时需要注意的是，都铎王朝的君主们最为关注的是社会秩序，这一点不仅可以各位君主的文告与言谈为证，而且可以他们的各项具体措施为证。⑧但流浪者始终是各地治安推事关注的对象。⑨当时著名法学家爱德华·柯克曾评论道：“可以看到向儿童提供教育，让懒散和无法无天的人去工作是英联邦社会福祉的重要组成部分；迫使他们工作的唯一手段就是感化院，这已成了治安法官的一项重要职责；由于流民损害日益增加，我们希望治安法官建立更多的感化院，这样我们联邦就不会有乞丐，也不会有懒散的人，这毫无疑问是可行的；按照1597年法令，只要治安法官和其他官员尽职尽责，英格兰任何地方都不会再见到流民。”⑩柯克的这番评论具有理想主义色彩，事实显然并非所愿，因为尽管伊丽莎白在位时期，感化院在英国各郡普遍建立，部分解决了有劳动能力的贫民的雇佣问题，但是，感化院的工作条件和要求之苛刻{11}并未从根本上改善他们的生活状况，也使得很多贫民宁愿沦为流民，也不愿到感化院中接受政府的强制性救济。所以，伊丽莎白一世在位早期颁布的法令也收效甚微，1594年，伦敦市长约翰·斯宾塞估计该市有1.2万乞讨的贫民。{12}
1601年，在综合以往法令实践效果的基础上，英国制定了《伊丽莎白济贫法》，对如何解决日益严重的贫困问题做了比较系统详细的规定，针对贫困人口特点进行分类救济，有劳动能力者提供就业救济和技能培训，对无劳动能力者提供最低生活保障、住所，奠定了济贫制度的基础。①
（一）主要内容
一是贫民救济。家庭成员承担亲人救济基本责任，有能力的人应该承担起祖父母、贫穷子女的救济责任，如果没有承担应担负的责任，每人每月罚款20先令。家庭基本责任原则也成为此后法律制定中始终坚持的一项原则。为具备劳动能力的贫民提供原材料使其工作，商人等群体要从贫民手中购买成品，或为他们提供就业职位；市政官员、议员等要为贫民提供担保，并在他们能力范围内帮助贫民解脱贫困并增加贫民制作产品的销量。有工作能力而不工作的贫民，每月罚款20先令。在教区范围内或百户区范围内寻找合适的场所建设住宅，为无能力的贫民提供住所，费用由教区支付。指派贫困儿童去当学徒、放牧牲畜以及其他力所能及的事。②
二是明确教区承担贫困救济职责。教区居民每年选举2名或以上的济贫监督员，在治安法官和其他行政官员的监督下开展济贫工作。济贫监督员具体负责为无力抚养孩子的父母、已婚或未婚但无工作来养活自己的人提供工作；每周或定时向教区居民、神职人员、牧师、土地占有者等征集济贫税，向残疾人、老人、盲人等不能工作的人提供救济，筹集亚麻、羊毛、线、铁等其他必要的原材料提供给有工作能力的贫民，使他们劳动；在教区能力范围内，组织贫困儿童去当学徒、照看牲畜以及其他力所能及的工作；年末最后4天向治安法官汇报当年济贫税征缴、罚款等账目记录和原材料筹集发放记录；玩忽职守将被罚款20先令。各区治安法官负责任命济贫监督员，评估济贫监督员和教区委员济贫工作成效，鉴定老幼、男女、残疾等贫民是否有工作能力，将已安排工作但仍不愿劳动的人送入感化院或监狱；将拒绝缴纳济贫税的人关入监狱，直到他同意缴清税款；有权将不如实汇报济贫税账目的教区委员或济贫监督员监禁，直到如实汇报并上缴剩余济贫款，否则不予保释。③
三是划分市镇行政官员、法官、治安官员等的管辖范围和权限。当一个地区治安法官多于2名时，其他地区治安法官不得干预这一地区济贫工作。如果一个教区跨多个郡，或在某个城市自由区里，则每郡治安法官以及这样城市的高级官员将只在这个教区或城市自由区属于自己管辖区域里处理和干预济贫事务。如果没有按规定程序选出济贫监督员，或提名缺席，则市镇行政官员、议员等都要被罚款5镑。任何一位被选中的济贫监督员，如果拒绝接替前任职务，或者拒绝发放救济以及上报账目，治安法官有权处以不少于3英镑的罚款，并对他们的财产予以征税。④
四是建立济贫资金筹集机制，为救济贫民提供支持。治安法官定期在季度会议上确定教区济贫税税率，每周最高不超过5便士、最低不低于半便士，郡内教区平均税率不超过2便士。对缴纳济贫税或其他税款困难的人，经季度会议同意可以减征或缓征，其他不缴纳济贫税的可通过强制征收其财物或处以监禁处罚，直到缴清全部款项。治安法官应按季度会议确定的税率安排向管辖的区域内征收税款，以救济国王法庭、皇家法庭罪犯，医院和慈善院中的贫民等。如果治安法官认为在教区居民中不能征收到足额的济贫款项，则可向百户区内的其他教区征税，并将税款交给贫穷教区的济贫监督员。如还不能征集到足额的资金，则通过季度会议许可，向郡内其他教区征收此税。救济贫民剩余的济贫资金应由郡统一调配，治安法官可在基于慈善目的前提下，将济贫资金发放给医院、慈善院以及受灾的人们。⑤
（二）法令分析
這部立法表明当时的英国政府意识到了贫困和失业对社会秩序的威胁，认识到了必须由政府采取某种措施，来缓和这些社会矛盾，表明了政府第一次正式承认其治理国家的职责之一就是解决社会贫困问题，政府逐渐承担起原来为由教会、领主等向贫民提供救济的责任，为贫民提供基本生存救济保障。此外，向贫民提供援助应有限制，既不能太慷慨的给予，也不能太容易得到。由于教区熟悉本区贫民有没有工作能力、是不是不受欢迎的外来者，因此教区负责向本区贫民提供救济。政府应加强对贫民的监管，确保那些值得救济的人才能得到救济，接受救济的标准应该低于工人通过劳动赚取的最低工资。家庭应该承担起照顾贫穷家庭成员的责任，穷人孩子可以送去当学徒。甚至乞讨也必须受到限制，只有那些没有劳动能力的人才能去乞讨。自此，英国初步建立起政府贫困救济制度与救济工作体系，为今后济贫法不断完善奠定了基础。
（三）历史意义
一是以法律形式确立了国家对社会贫困救济的责任。1641年英国将《伊丽莎白济贫法》确定为永久法令，最终确认了社会贫困救济属于国家和政府的责任。美国学者西达·斯考切波认为：“国家是一套以执行权威为首，并或多或少是由执行权威加以良性协调的行政、政策和军事组织。”①马克思认为：“国家的首要职能是维持既存的政治秩序，而维持既存政治秩序的最便利的途径就是维护现有的经济结构和阶级结构。”②政府和社会就如同一艘船里“舵”和“桨”的关系，两者必须相互配合，协同运行，才能实现正向运动，若“舵”掌不好，船就走不正，若“桨”划不力，船就走不快。为了促进政府和社会协调发展，当社会自身无力解决矛盾和冲突时，政府必须给予必要的调节和干预。面对圈地运动、价格革命等因素导致贫困问题日益严重的社会现实，英国政府逐渐介入社会济贫事务，并最终以颁布法令的形式，确立了国家承担社会贫困救济的主体责任。
二是提出了贫困救济工作中的有限救济和分类救济思想。在贫困救济工作中，政府受制于财力限制，对贫民群体提供的救济帮扶不可能百分百满足贫民自身需要，必须是有一定限度的。英国从16世纪开始尝试实行济贫制度及后续实践，也充分证明了政府提供贫困救济只能是有限的，也必须是有限的。根据贫民年龄、身体状况、是否具备劳动能力等，分别采取了不同的救济措施，对于具备劳动能力的贫民通过强迫其勤奋工作养活自己，对于老人、病人、残疾人、儿童等不具备劳动能力的贫民则通过提供基本生活保障、住房、医疗、教育等救助服务。这些服务都是在依据当时社会经济水平，按照解除贫民生存危机、维持最低生活条件确定的。
三是推动政府介入社会就业工作。在英国由封建社会向近代社会转型过程中，前期因黑死病爆发劳动力大量减少，为满足社会对劳动力的需求，政府出台措施强制劳动并限定工资上限，后期随着商业和手工业迅速发展，社会贫富两极分化严重，大量具备劳动能力的流民四处乞讨流浪。由于商人天生的逐利性，他们都尽可能地雇佣最少的人去寻求更大的利润，不会也不肯多雇佣一个多余的人。面对诸多因素导致的流民问题，政府通过强迫劳动、强迫商人购买贫民制作的产品等形式介入就业工作，从而稳定社会形势。如果没有政府的介入，大量失业流民的存在极有可能导致社会局势动荡。逐渐地，劳动力就业和再就业措施成了政府维护社会稳定的主要内容。
（四）局限性
马克思在《法兰西内战》中指出，国家政权“一直是一种维护秩序、即维护现存社会秩序从而也就是维护占有者阶级对生产者阶级的压迫和剥削的权力”。③马克思认为，国家不过是经济上占统治的阶级实现阶级统治的工具。所以，英国无法从根本上真正地解决贫困问题。因为它无法从根本上动摇国家为少数人的利益服务的现实。伊丽莎白济贫法的进步之处在于救济政策，其弊端也在于此，因为救济活动发生在贫民出现之后，关注救济并不是解决贫困问题的根源，相反，政府应该思考如何从源头杜绝贫困现象的出现，简而言之，防贫比济贫更重要。所以，伊丽莎白济贫法未能将焦点置于如何防贫，也是其局限性之一。
财政收入的局限性是英国政府在济贫过程中面临的又一难题。都铎王朝时期的国王面临着严重的财政困难，很难自给自足。埃尔顿认为，“1543年以前，征税都是为了特殊战争的需要，而此后，征税的理由则改为维持王室的正常需要，也就是说王室摆脱了国王财政自理原则的束缚”。①亨利八世在位最后八年在一无所获的战争中投入的费用，相当于当时税收和借款总额的两倍。虽然伊丽莎白在即位之初奉行和平方针，政府的财政支出相应降低，但是随着时间的推移，她也日益频繁地向议会寻求财政资助。到伊丽莎白去世时，英国政府欠下的债务已经超过了国家一年的财政收入。②尽管政府主动承担了社会救济责任，但是并未将贫困救济视为一项常规的财政支出，由于都铎时期的济贫法总体上以惩罚为主，救济为辅，所以当局未在财政方面出台相应的救济方案，这也是贫困问题在这一时期难以有效解决的重要原因。
总而言之，稳定的社会秩序可以为社会统筹协调发展提供一个良好的社会环境。没有稳定，社会秩序就是紊乱的。历史经验表明，当潜在威胁积累到一定程度时，就会引发国家政治危机和社会动荡。在这种情况下，不管是国王、贵族、乡绅、商人、手工业者，还是贫民，都是受害者，没有赢家。里姆林曾指出，“政府对贫民救济的关注本质上不是出于救济不幸者的目的，而是为了维护法律和社会秩序”；博尔顿也曾指出，“济贫法制度下的救济，变成了政府控制和约束贫民办法的组成部分”。③通过一系列的济贫实践，英国最终推出的济贫法提出了分类解决社会贫困的措施，一定程度上减缓了贫困问题的进一步加重，起到了维护社会稳定的作用。虽然《伊丽莎白济贫法》并不完善，但它毕竟是政府通过国家法律制定的第一个济贫法，它的立法与颁布实施有更深远的社会意义。它意味着救济贫民是国家和全社会的共同责任。在这个意义上，《伊丽莎白济贫法》已经为此后社会保障的发展提供了指引方向。
【作者简介】张峰，天津师范大学历史文化学院博士研究生，主要研究方向为世界史。
【責任编辑：杨莲霞 王湉湉】
Abstract： In the process of transition from feudal society to modern capitalist society in Britain， as it was influenced by enclosure movement， religious reform， price revolution and so on， the agricultural production mode changed， poor people emerged in large numbers and the religious relief channel had been unable to guarantee the survival of the poor， which led to the urgent need of government intervention. In order to maintain social stability and solve the problem of poor relief effectively， the British government of the Tudor period had promulgated a series of decrees from punishment to relief in succession. Up to 1601， the Elizabethan Poor Law was issued， which was the first time that nation got involved in poor relief in the form of legislation， and the British government of the Tudor period finally established a set of poor system dominanted by the government and featured by classified relief. The Elizabethan Poor Law was imperfect， but it guided the direction for the development of modern British social security.
Key Words： Tudor， Britain， Elizabeth， the Policies of Poor Relief
关键词 都铎，英国，伊丽莎白，贫民救济政策
中图分类号 K5 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2017）18-0056-08
转型时期的英国政府贫民①问题一直是国外学者研究的热点。早在19世纪60年代，马克思就在《资本论（第一卷）》论及资本原始积累的秘密时评述了都铎时期的济贫政策。②其后，国外学者对这一主题的研究一直未曾中断，英国学者C. J. R. 特纳、E. M. 昂纳德、布莱恩·蒂尔尼、马丁·多顿以及英国社会活动家、费边社会主义理论家韦伯夫妇等③都对这一问题进行了探讨，此外，A. L. 贝尔、约翰·庞德、保罗·斯莱克等④着重研究了都铎时期英国的贫民和流民问题。21世纪初，美国学者詹姆斯·菲什曼、L. A. 博特略等也关注到了英国社会转型时期的贫困问题。国内学者对英国贫民以及济贫问题的研究起步相对较晚，集中于20世纪末21世纪初，其中陈晓律、郭家宏、尹虹、丁建定、张佳生等人的研究值得关注。⑤总的来看，国内外学者的研究都呈现出一个相同的理念和趋势，即对英国的贫困与济贫研究不仅要展望过去，更应注意把握过去与现实、历史与未来之间一脉相承的关系，分析其对现实的指导和借鉴意义。在前人研究的基础上，本文拟选取都铎王朝时期英国政府的济贫法令为考察对象，对这一时期政府济贫政策的演变进行初步探讨。
都铎王朝统治时期，针对贫民救济，英国政府从1495年开始陆续颁布一系列济贫法令，经由一部部法令的累积和补充，到1601年，第一次以国家立法形式介入贫困救济的《伊丽莎白济贫法》出台，都铎时期的英国政府最终建立了一套以政府主导、分类救济为特征的济贫体系。
历史学家巴巴拉·塔奇曼在一部著作中这样描述15世纪时的英格兰：“举目四顾，我们看到的是市井中的恐慌、野蛮和暴行。这是一个颠倒的世界，一个动荡而狂躁的世界”，①15世纪末和整个16世纪，整个西欧都颁布了惩治流浪者的血腥法律。现在的工人阶级的祖先，当初曾因被迫转化为流浪者和需要救济的贫民受到了惩罚。法律把他们看作“自愿的”罪犯，其依据是：只要他们愿意，是可以继续在已经不存在的旧的条件下劳动的。在英国，这种立法是在亨利七世时期开始的。②亨利七世统治时期，贫民救济以惩罚性措施为主。1488年6月13日，亨利七世批准了市长和议员们关于规范手工业秩序条款的祈求，提出拒绝以合理工资被雇佣的人，可被当作流民处罚。③1495年，亨利七世制定了《反对流浪和乞丐法令》，规定警察和其他官员应该将所有流民、懒散和怀疑有问题的人关押3天3夜，只供给面包和水，之后命令他们离开城镇。如果他们在同一城镇第2次被抓，将被关押6天6夜。④1503年，亨利七世对1495法令部分措施进行了调整，第1次关押时间改为1天1夜，关押后由离开城镇改为返回其出生地或曾居住3年以上的地方；第2次被抓关押时间改为3天3夜；每年至少开展4次流民搜查。⑤
亨利八世在位期间颁布的法令也开始划分贫民的类别，区分了没有劳动能力的贫民和有劳动能力的贫民，⑥虽然没有出台相应的具有针对性的救济措施，但是这种做法首次提供了充分解决贫困问题的思路。亨利八世期间，1530年，年老和无劳动能力的乞丐获得一种行乞资格证。相反地，身强力壮的流浪者则要遭到鞭打和监禁。他们要被绑在马车后面，被鞭打到遍体流血为止，然后要发誓回到原籍或最近3年所居住的地方去“从事劳动”。⑦
1536年，亨利八世对1531年法令进行了修订，部分要求更加细化。一是扩大了从事流民监管官员的范围。除警察外，每一个城市、郡、镇、百户区、教区、村的行政长官、治安官、法警、户主以及其他主管人员，都有权纠正他们管辖范围内的顽固流民，强迫他们劳动并以此维生。二是加强流民在返回出生地或原居住地过程的监管。返回途中，流民每行进10英里就要向所处教区治安官报告，由警察或国王臣民向其提供吃喝住所，但仅限一夜或一顿饭，之后必须继续上路。三是随时可以开展对小偷窃贼、顽固流民、乞丐和其他值得怀疑流民的搜查。四是对屡教不改的处以极刑。五是禁止向乞丐提供施舍。⑧1536年法令由于加上了新的條款而更严厉了。如果在流浪时第二次被捕，就要再受鞭打并被割去半只耳朵；如果第三次被捕，就要被当作重罪犯和社会的敌人处死。⑨
在亨利八世启动宗教改革前，教会是贫困救济的主力，宗教改革对教会经济的打击使教会再也无力承担社会救济的责任。⑩这对本已糟糕的形势带来了巨大的震动，教会救济在其发挥最好作用的时候都显得不足，而又因宗教改革被迫大大减少了。{11}逐渐强大和巩固的王朝政府开始承担起主要的社会救济责任，通过济贫法令和国王诰令等形式参与社会控制，政府济贫制度逐渐形成。由于英格兰没有集中统一的流民惩罚记录，这也促使被惩罚过的贫民一直四处游荡，使得贫民问题日益严重。
1547年，爱德华六世废止了1531年和1536年法令，颁布《处罚流浪者和救济贫穷及弱势人员法令》，明确提出了流民的范围，无论男人或女人，非残疾、身体虚弱、年老、疾病等原因不去工作的，没有生活来源，或像一个需要主人的男人，或像一个乞丐，或连续游荡3天以上，或逃离原来工作的人都可以被认定为流民。①可见，流民最明显的特征就是具备劳动能力但不工作。任何人都可将流民扭送至法官处，经法官审判定罪，用烙铁在其胸部烙印“V”（流民vagabond的首字母），之后流民在抓他的人处当2年奴隶；如果流民逃跑，主人可以将其抓回，并在两名法官面前将其定罪，用烙铁在其脸部烙印“S”（奴隶slave的首字母），且永久成为抓他人的奴隶；如果第2次逃跑，则将和其他重罪一样被处死，这些奴隶还可被当做商品出售、遗赠。对于5～14岁的儿童，则需给抓他的人当仆人或学徒，直到男的24岁、女的20岁，如果逃跑，则和奴隶一样待遇。②但是两年后，国王爱德华六世的导师、剑桥大学教授约翰·奇克声称这部法令失败了。③
1550年，爱德华六世确认由于1547法令对流浪者的惩罚没有得到有效实施，上述法案被废除，④1536年法令在稍微改动后又继续执行。⑤1549～1550年，爱德华六世规定，具备劳动能力的人员，在合理工资下懒散或拒绝工作，将被当做有劳动能力的贫民一并处罚。⑥这些惩罚性的措施开始压迫有劳动能力的流民和乞丐，但贫民、流民数量还在不断增加。
爱德华六世及其前任颁布的一系列济贫法令，开启了政府主动承担社会救济责任的先河——在绝对主义王权治下的政府，为了保持稳定和持续发展，开始从教会手中接过社会救济和慈善事业的职能，主动作为。⑦此外，在这一时期也衍生出了对贫民进行区别救济的思想，他们的尝试对后来济贫政策的发展具有借鉴意义。都铎王朝早期的济贫法措施强硬，这说明政府不仅对城乡各地穷人日益增多深感忧虑，而且认为这些人对社会秩序构成了威胁，因为穷人中不仅包括“丧失了劳动能力的人”，而且包括无赖和恶棍。这种强硬的措辞也部分地说明这样一种意思，即在缓解穷困的问题上，政府所能做的事情是有限的。⑧这一时期对贫民的救济措施以武力镇压和血腥惩罚为主，法令的实践效果并不显著，一味地打压也不是根本解决贫民问题的最佳方法，甚至会适得其反。例如，1556年，伍斯特郡依旧有20%的居民是贫民；1570年，沃里克郡部分地方有30%是贫民。⑨1577年，威廉·哈里森写道，“乞讨贸易的兴起还不足60年，数量就达到1万人以上”，并进一步提到“不是这就是那有三四千人被施以绞刑”。⑩按照起诉书记录，从1559年起埃塞克斯郡盗窃、抢劫、杀人等犯罪率急剧上升，16世纪50年代，平均每年有38人被指控犯罪，70年代平均每年有72人，80年代平均每年有89人，90年代平均每年有116人。萨塞克斯和赫特福德郡也大致如此，这些犯罪都与流民泛滥有密切关系。{11}总之，惩罚性救济政策的实施并未取得预期效果，伊丽莎白一世即位后，都铎王朝时期政府的济贫活动进入了新的发展时期。
16世纪下半叶，贫困问题成为英国社会的一大难题。{12}从1550年至1600年，是受到公共支持的贫民救济发展的时期，英国在这一阶段内，主要解决的是谁有资格获得援助的问题。在这半个世纪中，由于贫民数量增加，私人的慈善行为已经无法满足社会需要，英國的许多城镇都在尝试各种可以救济贫民的方法。但是，当城市当局以税收的形式支持救济时，他们立即遇到了巨额救济费用的难题，由此导致针对谁应该获得救济这一问题，出现越来越多的选择条件。到16世纪末，如果贫民真的无法保证基本的生活且拥有良好的道德行为，英国人显然愿意通过纳税来帮助他们，但是他们不会为无所事事的贫民或外来贫民纳税。①
1572年伊丽莎白制定的《惩罚流民和救济贫穷、无能力贫民法令》对流氓、流民、顽固乞丐的界定进一步细化，具体可分为九类：一是所有狡猾、狡诈、非法游戏和戏法的懒散的人；二是使用占卜、看手相或其他伪科学形式预言人们命运、死亡、财富及其他神奇想象的人；三是身体健壮，能够劳动，但没有土地、主人或被合法雇佣，不能说明如何合法生活的人；四是所有不属于这片区域任何贵族的剑客、饲熊者、小剧团演员、歌手，所有未经两名法官许可四处徘徊的杂耍艺人、流动小贩、修补匠、小商人；五是所有身体健壮，无所事事四处游荡，拒绝以合理工资工作的普通劳动力；六是所有伪造或使用伪造许可证、证明信的人；七是所有未经学校委员、校长、副校长批准外出乞讨的牛津和剑桥大学学者；八是所有假装遭遇海难的海员；九是离开监狱后，未经两名法官许可，依靠乞讨钱财去往出生地或朋友处的人。②这一法令也规定，没有得到行乞许可的14岁以上的乞丐，如果没有人愿意使用他一年，就要受猛烈的鞭打，并在右耳打上烙印；如果有人再度行乞而且年过18岁，又没有人愿意使用两年，就要被处死；第三次重犯，就要毫不容情地当作叛国犯处死。③1573年3月17日官方档案记录，在埃塞克斯郡，尼古拉斯·威尔士、安东尼·马斯格罗夫、休莫·里斯、约翰·托马斯、飞利浦·托马斯、埃利斯·莫里斯和凯瑟琳·埃文斯，年龄都超过了14岁，身体强壮，能够劳动，都是无所事事的流民，没有任何合法的生存手段，经审判，法官命令对他们施以重度鞭刑和烧伤右耳。④
这项法令除了规定对流民的严厉处罚措施外，还制定了救济政策。法令要求治安法官给每个教区的贫民登记造册，市长和高级巡警每个月都要做出安排，搜捕陌生贫民，将他们遣返回乡。贫民被安置后，农村由治安法官，城市由市长估算出供养他们的费用，对每个居民进行财产评估，确定每周应交之税款。由市长和治安法官任命征税员和管理员负责执行，凡拒绝担任该职者不再罚款，而改为监禁，直至服从为止。⑤
1576年伊丽莎白制定法令规定，警察在教区内抓到流民后，只需将他交给下一个镇或教区，依次移交，直至把他们关入出生地或最后居住地的监狱；每一个郡还应设立感化院，将那些不能确定出生地或曾居住3年以上地方的人关入，提供原材料并强制他们劳动。⑥感化院的目的是改变失业现状，但是它实际上是后来的济贫院和现代监狱的前身。⑦1576年法令颁布之后，各郡建立感化院成为了一项强制性规定，⑧感化院的数目激增，甚至扩展到欧洲大陆以及殖民地。感化院试图通过让这些违法者进行工作来改造他们，但是也存在一定的刑罚，或许最终，刑罚会不可避免地占据主导地位。大多数感化院确实有能力监禁和惩罚他们的囚犯：有上锁的牢固的门、手铐、枷锁和脚镣。囚犯会因为不服从和咒骂而被鞭打。他们的服装、饮食和日常生活都受到严格的管制。⑨
建立感化院不仅仅是救济，而是积极想办法为失业者寻找就业机会，提供就业渠道，希望从根本上解决流民问题。从理论上解决了流民遣返回乡后继续流浪的问题，从源头上遏制了流民再生的土壤。这种做法是都铎时期的首创，并长期影响英国的济贫体制，直到19世纪。①1572年法令和1576年法令扭转了爱德华六世之前济贫政策以惩罚为主的局面，自此，政府开始从思想上和政策上进行转变，越来越多地关注到救济政策的制定和实施。从这个意义上分析，可以说，1572年和1576年法令奠定了英国济贫法的基础。②但是好景不长，由于1594～1597年连续农业歉收，流民形势不断恶化，政府急切需要解决流民问题。③在前述法令的基础上，1597年议会通过了四项有关贫民的法令，初步形成了系统性的贫民惩戒和帮扶管理体系。
以懲戒为特征的法令有《1597年惩罚流氓、流民和顽固乞丐法令》和《1597年反对下流和游荡的人冒充士兵或海员法令》，前者规定流民应被剥光上衣，被鞭打至遍体鳞伤，之后给予一份证明，记录在何时何地接受过惩罚以及他将去往的地方和限定的时间，并在教区登记受罚记录，如不遵照命令去做，则再受鞭刑，直至返回限定地方；如不知道他的出生地或最后居住一年以上的地方，则将他送回最后待过且未在那里接受过惩罚的教区，在感化院接受改造。④后者规定，所有闲散的士兵海员或装作士兵海员的闲散人员，应安顿下来从事仆役、劳动或其他合法的生活，不再游荡，否则将被以重罪惩处。⑤
以救济和帮扶为主旨的法令之一是《1597年济贫法令》，这项法令较为全面，不仅是对之前系列法令的整合修改，而且构成了《1601年济贫法》的基础，规定教区设置济贫监督员，帮助那些养活不了孩子们的父母或者没有方法养活自己的已婚或未婚之人去工作，给提供他们亚麻、羊毛、铁和其他必要的生产工具；不允许任何人在外四处游荡和乞讨，无论有无执照，都将视作流民抓起来并予以惩罚。⑥之二是《1597年建立贫民收容所和长久工作场所法令》，规定人们可以凭意愿单独或合作建立、支持、维护收容所或长久工作场所，供贫民使用；1623年，这一法令被宣布为永久性法令。⑦
1597年一系列济贫法令出台后，对贫民的血腥惩罚逐渐减少，尽管还未完全取消，但不可否认的是，帮扶救济已经成为政府济贫的主要内容，而且从政府开始承担社会救济责任开始，英国政府就从未卸下此任。同时需要注意的是，都铎王朝的君主们最为关注的是社会秩序，这一点不仅可以各位君主的文告与言谈为证，而且可以他们的各项具体措施为证。⑧但流浪者始终是各地治安推事关注的对象。⑨当时著名法学家爱德华·柯克曾评论道：“可以看到向儿童提供教育，让懒散和无法无天的人去工作是英联邦社会福祉的重要组成部分；迫使他们工作的唯一手段就是感化院，这已成了治安法官的一项重要职责；由于流民损害日益增加，我们希望治安法官建立更多的感化院，这样我们联邦就不会有乞丐，也不会有懒散的人，这毫无疑问是可行的；按照1597年法令，只要治安法官和其他官员尽职尽责，英格兰任何地方都不会再见到流民。”⑩柯克的这番评论具有理想主义色彩，事实显然并非所愿，因为尽管伊丽莎白在位时期，感化院在英国各郡普遍建立，部分解决了有劳动能力的贫民的雇佣问题，但是，感化院的工作条件和要求之苛刻{11}并未从根本上改善他们的生活状况，也使得很多贫民宁愿沦为流民，也不愿到感化院中接受政府的强制性救济。所以，伊丽莎白一世在位早期颁布的法令也收效甚微，1594年，伦敦市长约翰·斯宾塞估计该市有1.2万乞讨的贫民。{12}
1601年，在综合以往法令实践效果的基础上，英国制定了《伊丽莎白济贫法》，对如何解决日益严重的贫困问题做了比较系统详细的规定，针对贫困人口特点进行分类救济，有劳动能力者提供就业救济和技能培训，对无劳动能力者提供最低生活保障、住所，奠定了济贫制度的基础。①
（一）主要内容
一是贫民救济。家庭成员承担亲人救济基本责任，有能力的人应该承担起祖父母、贫穷子女的救济责任，如果没有承担应担负的责任，每人每月罚款20先令。家庭基本责任原则也成为此后法律制定中始终坚持的一项原则。为具备劳动能力的贫民提供原材料使其工作，商人等群体要从贫民手中购买成品，或为他们提供就业职位；市政官员、议员等要为贫民提供担保，并在他们能力范围内帮助贫民解脱贫困并增加贫民制作产品的销量。有工作能力而不工作的贫民，每月罚款20先令。在教区范围内或百户区范围内寻找合适的场所建设住宅，为无能力的贫民提供住所，费用由教区支付。指派贫困儿童去当学徒、放牧牲畜以及其他力所能及的事。②
二是明确教区承担贫困救济职责。教区居民每年选举2名或以上的济贫监督员，在治安法官和其他行政官员的监督下开展济贫工作。济贫监督员具体负责为无力抚养孩子的父母、已婚或未婚但无工作来养活自己的人提供工作；每周或定时向教区居民、神职人员、牧师、土地占有者等征集济贫税，向残疾人、老人、盲人等不能工作的人提供救济，筹集亚麻、羊毛、线、铁等其他必要的原材料提供给有工作能力的贫民，使他们劳动；在教区能力范围内，组织贫困儿童去当学徒、照看牲畜以及其他力所能及的工作；年末最后4天向治安法官汇报当年济贫税征缴、罚款等账目记录和原材料筹集发放记录；玩忽职守将被罚款20先令。各区治安法官负责任命济贫监督员，评估济贫监督员和教区委员济贫工作成效，鉴定老幼、男女、残疾等贫民是否有工作能力，将已安排工作但仍不愿劳动的人送入感化院或监狱；将拒绝缴纳济贫税的人关入监狱，直到他同意缴清税款；有权将不如实汇报济贫税账目的教区委员或济贫监督员监禁，直到如实汇报并上缴剩余济贫款，否则不予保释。③
三是划分市镇行政官员、法官、治安官员等的管辖范围和权限。当一个地区治安法官多于2名时，其他地区治安法官不得干预这一地区济贫工作。如果一个教区跨多个郡，或在某个城市自由区里，则每郡治安法官以及这样城市的高级官员将只在这个教区或城市自由区属于自己管辖区域里处理和干预济贫事务。如果没有按规定程序选出济贫监督员，或提名缺席，则市镇行政官员、议员等都要被罚款5镑。任何一位被选中的济贫监督员，如果拒绝接替前任职务，或者拒绝发放救济以及上报账目，治安法官有权处以不少于3英镑的罚款，并对他们的财产予以征税。④
四是建立济贫资金筹集机制，为救济贫民提供支持。治安法官定期在季度会议上确定教区济贫税税率，每周最高不超过5便士、最低不低于半便士，郡内教区平均税率不超过2便士。对缴纳济贫税或其他税款困难的人，经季度会议同意可以减征或缓征，其他不缴纳济贫税的可通过强制征收其财物或处以监禁处罚，直到缴清全部款项。治安法官应按季度会议确定的税率安排向管辖的区域内征收税款，以救济国王法庭、皇家法庭罪犯，医院和慈善院中的贫民等。如果治安法官认为在教区居民中不能征收到足额的济贫款项，则可向百户区内的其他教区征税，并将税款交给贫穷教区的济贫监督员。如还不能征集到足额的资金，则通过季度会议许可，向郡内其他教区征收此税。救济贫民剩余的济贫资金应由郡统一调配，治安法官可在基于慈善目的前提下，将济贫资金发放给医院、慈善院以及受灾的人们。⑤
（二）法令分析
這部立法表明当时的英国政府意识到了贫困和失业对社会秩序的威胁，认识到了必须由政府采取某种措施，来缓和这些社会矛盾，表明了政府第一次正式承认其治理国家的职责之一就是解决社会贫困问题，政府逐渐承担起原来为由教会、领主等向贫民提供救济的责任，为贫民提供基本生存救济保障。此外，向贫民提供援助应有限制，既不能太慷慨的给予，也不能太容易得到。由于教区熟悉本区贫民有没有工作能力、是不是不受欢迎的外来者，因此教区负责向本区贫民提供救济。政府应加强对贫民的监管，确保那些值得救济的人才能得到救济，接受救济的标准应该低于工人通过劳动赚取的最低工资。家庭应该承担起照顾贫穷家庭成员的责任，穷人孩子可以送去当学徒。甚至乞讨也必须受到限制，只有那些没有劳动能力的人才能去乞讨。自此，英国初步建立起政府贫困救济制度与救济工作体系，为今后济贫法不断完善奠定了基础。
（三）历史意义
一是以法律形式确立了国家对社会贫困救济的责任。1641年英国将《伊丽莎白济贫法》确定为永久法令，最终确认了社会贫困救济属于国家和政府的责任。美国学者西达·斯考切波认为：“国家是一套以执行权威为首，并或多或少是由执行权威加以良性协调的行政、政策和军事组织。”①马克思认为：“国家的首要职能是维持既存的政治秩序，而维持既存政治秩序的最便利的途径就是维护现有的经济结构和阶级结构。”②政府和社会就如同一艘船里“舵”和“桨”的关系，两者必须相互配合，协同运行，才能实现正向运动，若“舵”掌不好，船就走不正，若“桨”划不力，船就走不快。为了促进政府和社会协调发展，当社会自身无力解决矛盾和冲突时，政府必须给予必要的调节和干预。面对圈地运动、价格革命等因素导致贫困问题日益严重的社会现实，英国政府逐渐介入社会济贫事务，并最终以颁布法令的形式，确立了国家承担社会贫困救济的主体责任。
二是提出了贫困救济工作中的有限救济和分类救济思想。在贫困救济工作中，政府受制于财力限制，对贫民群体提供的救济帮扶不可能百分百满足贫民自身需要，必须是有一定限度的。英国从16世纪开始尝试实行济贫制度及后续实践，也充分证明了政府提供贫困救济只能是有限的，也必须是有限的。根据贫民年龄、身体状况、是否具备劳动能力等，分别采取了不同的救济措施，对于具备劳动能力的贫民通过强迫其勤奋工作养活自己，对于老人、病人、残疾人、儿童等不具备劳动能力的贫民则通过提供基本生活保障、住房、医疗、教育等救助服务。这些服务都是在依据当时社会经济水平，按照解除贫民生存危机、维持最低生活条件确定的。
三是推动政府介入社会就业工作。在英国由封建社会向近代社会转型过程中，前期因黑死病爆发劳动力大量减少，为满足社会对劳动力的需求，政府出台措施强制劳动并限定工资上限，后期随着商业和手工业迅速发展，社会贫富两极分化严重，大量具备劳动能力的流民四处乞讨流浪。由于商人天生的逐利性，他们都尽可能地雇佣最少的人去寻求更大的利润，不会也不肯多雇佣一个多余的人。面对诸多因素导致的流民问题，政府通过强迫劳动、强迫商人购买贫民制作的产品等形式介入就业工作，从而稳定社会形势。如果没有政府的介入，大量失业流民的存在极有可能导致社会局势动荡。逐渐地，劳动力就业和再就业措施成了政府维护社会稳定的主要内容。
（四）局限性
马克思在《法兰西内战》中指出，国家政权“一直是一种维护秩序、即维护现存社会秩序从而也就是维护占有者阶级对生产者阶级的压迫和剥削的权力”。③马克思认为，国家不过是经济上占统治的阶级实现阶级统治的工具。所以，英国无法从根本上真正地解决贫困问题。因为它无法从根本上动摇国家为少数人的利益服务的现实。伊丽莎白济贫法的进步之处在于救济政策，其弊端也在于此，因为救济活动发生在贫民出现之后，关注救济并不是解决贫困问题的根源，相反，政府应该思考如何从源头杜绝贫困现象的出现，简而言之，防贫比济贫更重要。所以，伊丽莎白济贫法未能将焦点置于如何防贫，也是其局限性之一。
财政收入的局限性是英国政府在济贫过程中面临的又一难题。都铎王朝时期的国王面临着严重的财政困难，很难自给自足。埃尔顿认为，“1543年以前，征税都是为了特殊战争的需要，而此后，征税的理由则改为维持王室的正常需要，也就是说王室摆脱了国王财政自理原则的束缚”。①亨利八世在位最后八年在一无所获的战争中投入的费用，相当于当时税收和借款总额的两倍。虽然伊丽莎白在即位之初奉行和平方针，政府的财政支出相应降低，但是随着时间的推移，她也日益频繁地向议会寻求财政资助。到伊丽莎白去世时，英国政府欠下的债务已经超过了国家一年的财政收入。②尽管政府主动承担了社会救济责任，但是并未将贫困救济视为一项常规的财政支出，由于都铎时期的济贫法总体上以惩罚为主，救济为辅，所以当局未在财政方面出台相应的救济方案，这也是贫困问题在这一时期难以有效解决的重要原因。
总而言之，稳定的社会秩序可以为社会统筹协调发展提供一个良好的社会环境。没有稳定，社会秩序就是紊乱的。历史经验表明，当潜在威胁积累到一定程度时，就会引发国家政治危机和社会动荡。在这种情况下，不管是国王、贵族、乡绅、商人、手工业者，还是贫民，都是受害者，没有赢家。里姆林曾指出，“政府对贫民救济的关注本质上不是出于救济不幸者的目的，而是为了维护法律和社会秩序”；博尔顿也曾指出，“济贫法制度下的救济，变成了政府控制和约束贫民办法的组成部分”。③通过一系列的济贫实践，英国最终推出的济贫法提出了分类解决社会贫困的措施，一定程度上减缓了贫困问题的进一步加重，起到了维护社会稳定的作用。虽然《伊丽莎白济贫法》并不完善，但它毕竟是政府通过国家法律制定的第一个济贫法，它的立法与颁布实施有更深远的社会意义。它意味着救济贫民是国家和全社会的共同责任。在这个意义上，《伊丽莎白济贫法》已经为此后社会保障的发展提供了指引方向。
【作者简介】张峰，天津师范大学历史文化学院博士研究生，主要研究方向为世界史。
【責任编辑：杨莲霞 王湉湉】
Abstract： In the process of transition from feudal society to modern capitalist society in Britain， as it was influenced by enclosure movement， religious reform， price revolution and so on， the agricultural production mode changed， poor people emerged in large numbers and the religious relief channel had been unable to guarantee the survival of the poor， which led to the urgent need of government intervention. In order to maintain social stability and solve the problem of poor relief effectively， the British government of the Tudor period had promulgated a series of decrees from punishment to relief in succession. Up to 1601， the Elizabethan Poor Law was issued， which was the first time that nation got involved in poor relief in the form of legislation， and the British government of the Tudor period finally established a set of poor system dominanted by the government and featured by classified relief. The Elizabethan Poor Law was imperfect， but it guided the direction for the development of modern British social security.
Key Words： Tudor， Britain， Elizabeth， the Policies of Poor Relief
