广东地方政府与南海九小岛事件
摘 要南海九小岛事件发生后，广东地方政府能够明确意识到疆域职守之责，在主权属我证据的提供、调查海南渔民等方面做了一定工作，其行为得到全国报刊、舆论的支持。国人通过该事件最终明晰了九小岛的地理位置以及战略的重要性，知悉了海南渔民在南沙生产生活的状况。然而由于政局动荡，地方政府的关注点不在此，南海疆域的规划没有提到议事日程上来，这对于主权捍卫产生了消极影响。地方政府应对该事件的一些经验教训仍值得总结，它对南海历史依据的研究有一定的启迪作用。
关键词九小岛事件，广东省政府，琼崖绥靖公署，外交部
中图分类号K25 文献标识码A ？眼文章编号0457-6241（2017）16-0027-07
法国挑起“南海九小岛事件”后，在捍卫主权过程中，因地缘关系凸显出地方政府的作用。西南政务委员会、广东省政府研究对策，配合外交部工作，琼崖绥靖公署调查海南渔民情况，搜集九小岛属我证据，上述行为一时间得到报刊、舆论的支持。国人通过该事件最终明晰了九小岛的地理位置及其战略重要性，知悉了海南渔民在南沙生产生活的状况。然而由于政局动荡，地方政府的关注点不在此，事后依然未将九小岛的开发建设提到议事日程上来，这对于主权捍卫产生了消极影响。近些年来国内外学者探讨了九小岛事件的发生以及中、法、日三国之间的交涉，并考证了各岛礁的名称，得出了有价值的结论，①但对地方政府在九小岛事件中的作为探讨较少。故而本文主要研究地方政府对九小岛的认知、与外交部的配合状况，以及调查海南渔民等内容，并总结其经验教训。
一、地方政府对九小岛的认知及应对
法国殖民者为巩固安南统治，于1933年4月7～12日派军舰阿斯脱罗拉白号（Astrolabe）、阿勒特号（Alerte）与科考船德拉内桑号（Lanesson），占领南沙安波沙洲（Caye dAmboine）、太平岛（Itu Aba）、南钥岛（Loaita）、中业岛（Thitu）、双子岛（Deaux Iles），接着又在法国《政府公报》上公然声称，已经占领南海九个岛屿，并将其置于法国的主权管辖之下，②从而挑起中法领土争议以及法日交涉，是为“南海九小岛事件”。虽然中国历代舆图、政府乃至海南渔民对南沙群岛的管辖以及开发有所记载，但自近代以来政局动荡，执政者疏于治理南海疆域，故该事件发生后，国民政府外交部虽获知此消息，但因对岛屿“无材料参考而不能贸然肯定为我国的版图”，③故未立即向法提出抗议或交涉。
为获得主权属我确凿证据，外交部与广东省政府、西南政务委员会不断进行电文往来，核实情况、研究对策。后者在行动上积极配合，这对弄清该事件起到了一定作用。7月24日，外交部电广东省政府，称据报载法派遣军舰阿勒特号（Alerte）及阿斯脱罗拉白号（Astrolabe）将安南与菲列宾（律宾）间的小岛竖旗占领，该岛位置约东经115°、北纬10°，有中国渔民居住其上，该岛位于密迩西沙群岛。外交部还告之，已致电驻法使馆、驻马尼拉总领事馆查询情况，并咨询：“查西沙群岛位置约当东经112°、北纬15°之地与报章所传度数不符，究竟该九小岛是否我国领土，有无专名，是否即系西沙群岛及岛上现在有无中国人民居留。”①外交部除嘱广东省政府查明情况，又致电两广特派员甘介侯，责其协助调查。在处理该事件中，外交部居于协调各方、通报情况，并最终决策的关键位置上。
因地缘关系，广东省政府在调查、应对该事件中处于特殊位置，具有不可替代的作用。甘介侯接上述电文后，即与省政府协商，拟派舰艇以及有关专员偕往调查。②省政府亦认为九小岛为中国领土，7月25日电告外交部指出九小岛在琼崖之南，确属中国领海，“粤闽渔民，每岁轮流前往，藉作捕鱼根据地者，有数百人，惟因四面均属咸水，饮料缺乏，到此者均需携水而往，故不能久居，均属流动性质”。③因未实际调查，省政府之说较为笼统，但其意见经报道后，颇符合当时形势发展需要。参、海两部亦决定拟派专员，并会同省政府熟悉该岛情形之人员，乘舰前往调查。因未有确凿证据，此时外交部仍未肯定九小岛为中国属地。值得注意的是，法、日报刊都承认九小岛有中国渔民居住生活，8月初日本派人调查九小岛情况时，亦说有海南岛渔民往来该海域与岛礁。④由此亦可证明，该岛群是中国渔民的生息之地，与中国人的利害关系较法人、日人更为密切。
该事件发生后，国内报刊界以各种事实为根据，驳斥法国对九小岛的侵占，敦促中央和地方政府立即采取切实行动，捍卫领土主权，“外交上之行动，宜切实而迅速。九岛之地位形势固应详加考察，惟其应以最短时期，完成调查之工作”。⑤此论并非空穴来风，自近代以来中国政府在边疆领土问题上，因意识淡漠而行动迟缓，终为敌方所乘，造成领土多次被侵占、分割。他们对政府动作迟缓表示担心，指出如果政府敷衍因循，则强者之贪欲无限，我边疆之后患无穷，“若进行过于迟缓，则日本固将先吾而从事交涉，而法国亦必置吾国之抗议于不顾，唯与日本为分赃之折冲”。⑥这在一定程度上警醒当局者，形成一定的社会舆论压力。有的报刊尖锐地指出：“西沙群岛以及所谓珊瑚九岛向归广东政府所属之崖县地方政府管辖，九岛之失，广东当局要负相当之责任，而以抗日御侮相号召之西南诸公，对此作何感想？今日珊瑚九岛之被占，法人侵略之势，将危及琼崖以及西南数省，望西南以其责人者则己，急起杜渐防微，以保我海权。”⑦在该事件发生前，國内并无南沙战略之论，事件发生后报刊通过各种方式，广为宣传和解说南沙之重要，由此可见该事件确实促进了国人对南海疆域的认知。
西南政务委员会（简称“委员会”）作为西南最高行政机构，在事件发生后立即表示九小岛在其“管隶之下，不能忽视”，⑧为此协调各方研究对策，而其决议的执行者则为广东地方政府。有很多研究者认为它半独立于中央政府，在诸多问题上与中央矛盾重重，但在维护南海领土主权问题上，却能与中央保持一致，两广特派员参与其事，并能与各委员合作共事。
首先，搜集隶粤版图的证据，拟对法提出抗议。7月28日，委员会讨论法占九小岛问题，唐绍仪、陈友仁等出席，甘介侯列席，会议议决：（1）将九小岛在粤版图的位置形势、经纬度证据等，详电国府请据理向法提出严重抗议，务求保卫领土完整；（2）该案文件的搜集以及安置九小岛渔民的办法，由粤省府和甘介侯筹议，并向驻粤法领事提出抗议。⑨常务委员、国立中山大学校长邹鲁会后发表谈话，称委员会已议决该案，交广东省政府办理。常务委员萧佛成也指出，广东省政府将奉命向法提出抗议，在国际上进行交涉收回，委员会“将以此事昭告世界，请申公道”，①但未透露省政府向法提出抗议的时间、内容等内容，此后也未见其对外公布，但无论如何这是一种外交立场的表示，有利于时局的发展。
其次，拟采取外交、军事措施，彰显捍卫主权之决心。（1）为与法交涉，委员会任命陈友仁办理此案。陈友仁曾任国民政府外交部长，大革命期间与英谈判，迫使其让步，收回汉口、九江租界，被称为“铁腕外交”。委派陈办理此事，外界普遍认为此为西南当局强硬立场之表示。（2）省政府拟派海军赴海调查，“不日将南下，调查法国占据越南与菲列滨（菲律宾）间之珊瑚岛事”；而“申时社”据港电致电外交部说得更具体，“（陈）济棠令张之英派舰调查法占九小岛真相”。②法方对此颇为担心，向中方交涉。8月5日，驻粤法领事向两广特派员声称，九小岛在中国极南界特里顿岛（中建岛）之南，两地相距数百海里，“与中国无涉”。甘介侯对此持否定态度，指出：“此说殊难承认，按国际公法，毗邻国赋有优先权益，且我渔民栖息该岛，更有历史关系，我政府不能稍予放弃。”③
虽然众多报刊、舆论对委员会和地方政府的举措持肯定态度，但其经略海疆存在的问题明显地暴露出来。早在20年代中期，东沙、西沙就为国民政府划定的军事管辖区，但参谋本部、海军部均未有西沙群岛的“形势之图籍”，内政部亦未有关于西沙群岛的调查报告以及其他资料，更遑论九小岛了。委员会、省政府守土有责，应负群岛开发建设之责，但在事件发生后一段时间里，却提不出有力证据。由此可见，他们海疆意识之淡漠、管辖之疏漏，故事件发生时，岛屿何地、经纬如何，面积大小以及岛屿组成等情况，都处于模糊状态。与上述问题相关的另一方面是海疆人才的储备严重不足，疆域研究滞后于形势发展，不能对政府决策咨询起到支持作用，这又在一定程度上造成了我国对外交涉的被动。与之形成鲜明对比的是，日本交涉九小岛时，很快地组织起商界、法律界有关人员，想方设法为其行为寻找所谓历史或法理依据，进行舆论造势。就在我国尚调查、研究之际，日已对法“交涉”九小岛了。
二、外交部与广东省政府之间的
情报沟通
确认九小岛地理位置、名称，是中国对法交涉的前提条件。为此，外交部与广东省政府、两广特派员不断进行电文往来。当时迫切需要弄清的一个重要问题是，九小岛与西沙群岛的关系，以及中国极南疆域的界限。这个问题最先是由法方提出，1933年8月4日，外交部照会法使馆，要求法公使将法占各岛名称、地理位置，以及经纬度查明见复，并声明中国政府在未经确实查明前，对于法之宣言，保留其权利。④次日，法使馆秘书菲利普·傅德（Philippe Faud）函送法占九小岛之根据的信函，内中附有一份地图。该信函内容粗略，但已表明法方在此问题上的立场。信中说：如粗看一下地图，“它表明西沙岛屿是单独的，明确显示出西沙300海里（550千米）以南一带海上航行自由——没有连接的岛屿”。信中还说，各种书籍都没有提到中国对九小岛的地理记载或归属地图，西沙最南端的特里屯岛（Triton）是中国土地的临时安全区和南部边界，而位于北纬15°46'的“北部群岛”，一直至北纬11°30'的“航海危险区”的北部，被公认是法国的（领土）。他的意思是说，北纬11°30'～15°46'之間为法国殖民领土，然而查阅地图可知，这一片广大地区几乎未有露出海面的岛礁，可见此论是望文生义了。
法外交部还致文顾维钧，对法占九小岛的目的进行“说明”：该地区为航行要道，但均系岩石，唯其险峻，法船常于此遇险，“故占领以便建设防线设备”。文中还附有地图说明九小岛与西沙群岛毫无关系，又说中国误以为七洲洋为西沙群岛，“其实此在七洲洋南500海里”。⑤法方上述说法，不能排除有转移中国对九小岛注意力的企图。
外交部与两广特派员互通信息，告知事件进展情况，内中涉及九小岛与西沙群岛关系问题。8月4日，外交部致函甘介侯，内中两事：（1）外交部拟具的致法节略及致法使照会的内容；（2）北平时事日报社王公达致外交部长罗文干的信函内容。①王公达根据中国领土“极南端”为西沙群岛特里屯岛（Triton I）之说，认为法占九小岛与西沙群岛的经纬度完全不同；又根据驻北平法使馆武官中尉上校博纳维塔（Lt. Colonel Bonavita）提供的法国参谋本部的地图——“南中国海幅”，证明九小岛与西沙群岛不为一地。他进而得出了如下错误结论：“特里屯岛以南的地方都与中国主权无关，何况距西沙群岛尚有1200里水程南方的九个珊瑚岛呢！”②王公达致外交部的信函应在8月4日之前，当时外交部根据驻菲领事、驻法使馆的有关报告，已判断九小岛与中国有直接关系，然而西沙问题的出现又使九小岛问题复杂化了。
首先，日、法觊觎西沙，两群岛问题交织在一起。7月31日，日本台湾总督府声称，将采取法之“手腕”，占据西沙群岛。8月2日，外交部致电广东省政府，指出西沙确为我国领土，且有悠久历史，“除商海军部派舰驻防外，即希予以协助”。③8月5日，省政府致电外交部，称根据西南区绥靖委员派员密查：广州湾法国公使“屡向人探寻中国经营西沙群岛及派舰梭巡情形，旋即亲赴菲律宾所占之岛查属西沙群岛”。④电文中还说将再电该委员详查，然而派舰驻防一事属于军事范畴，业经函商第一集团军司令部。省政府在电文中，也强调了西沙问题的重要性。外交部还表示迫切希望得到九小岛属我的历史证据，以作为对法交涉的根据。
其次，西沙问题的出现在一定程度上分散了政府对九小岛事件的关注度。8月7日，外交部司长致电甘介侯，告之顾维钧电文之意，即法占九小岛并非西沙群岛，该内容仅一笔带过，谈及的主要内容是日本动向及西沙局势，“惟近日日方忽然借题造谣，意欲图占西沙，是案重心已不再九岛而在西沙，即希吾兄转知粤省当局，予以注意，是为至荷”。⑤因中法之间交涉还在继续，还不能说当局者的“是案”重心已经转移至西沙群岛，但却显示对九小岛事件关注度在一定程度上降低了。例如，外交部前几天曾通告广东省政府，拟向法使声明在未经确查九小岛事实前，对于法国之宣告保留其权利，广东省如有调查结果，“亦请即予见复”，⑥但后来却未再催促省政府。
政府与法国交涉的决心不断动摇，8月10日之后，政府的态度转向了“持重”，对九小岛事件关注度进一步降低。此后，就连法国声言已命法国殖民地各印刷物将九小岛列入其版图，也未见政府提出抗议或交涉，然而对西沙问题关注度加大了。8月11日，外交部致电省政府中说，“转行军事当局派舰驶往西沙群岛严密巡视”。⑦后又致电甘介侯嘱其随同前往，并将调查情形随时电部。⑧在另一份文件中，外交部提出，拟请海军部遣派得力舰艇，驶往西沙群岛严密监视，以防日人侵占。还特意注明：“西沙群岛为我国领土，我派舰前往巡防，似属寻常举动，与派舰前往法占各岛查勘情形不同。”⑨外交部之意是，西沙为我国领土，证据确凿，法国对中国的举动不会贸然反对，可见外交部此时防日胜于防法。另外，法使正式照会中方法占领各岛之名称和经纬度是在8月10日，三天之后，即8月14日外交部才将此信息告知广东省政府，⑩而未加任何情况说明，未有任何指示。
尽管政府对事件的处理方针有所变化，然而九小岛事态依然在外交层面上发展。驻法公使顾维钧通过个人关系获得法海军部地图，内中有关于各岛的经纬度、位置等内容。8月7日，顾维钧和驻法使馆分别致电外交部，告知此事。这幅地图很重要，显示了法占领九小岛的确切地理位置，这对中方对法交涉很有帮助。但外交部未对此展开研究，只是对有关部门进行了情况通报。8月11日，外交部致电广东省政府，其主要内容为：（1）据各方报告证明法占九小岛经纬度，约在东经115°、北纬10°之间，距菲岛Palawan约200海里，距西沙群岛约324海里。（2）法方所持观点，即法使提出中国史地所载谓特里屯岛（北纬15°45'）为中国最南之疆土，以证特里屯岛以南与中国主权无关。（3）咨询广东省有无其他反证，足以证实九小岛为我领土。同时告之，电通社9日东京消息，日本外务省发现在安南菲律宾之间，除法国所占者外，尚有数岛早为日本国民“发见”，查其所述各岛中有Lincoln岛，其名称与西沙东岛西文名相同。外交部向广东省政府提出，该岛“究竟是否即系我西沙群岛中之Lincin Island，抑另有其地而名称相同”。①电文主要之意还是要求省政府提供九小岛属我证据资料，以及九小岛与西沙群岛关系之资料，然而地方政府未能提出有力的证据资料，这不能不说是历史的遗憾。
外交部在上述电文中，没有说明日本人“发见”的各岛名称，而在另一份文件中对之进行了记载，有North Danger Island， Blatt Island， Lincoln Island， West York Island。②其中North Danger Island，似为南沙北险礁（双子岛）中的北子岛，有些外文图书写为the Two Islands，North Danger Reef或N.DangeI Cay等；Blatt Island，笔者查阅相关文献，未见此岛屿，可能为文献记录之误，似为Pattle Island，即西沙珊瑚岛；West York Island，为南沙西月岛。这几个岛屿中，北子岛、西月岛包括在日人所称的“新南群岛”之中，日人曾经掠夺这些群岛的资源。至于Lincoln Island，与西沙之东岛英文名称同。只是该电文中说Lincoln Island位于安南与菲律宾间，而东岛是在北部湾入口处，两处明显不是一地。上述信息可说明两点：一是日人虽曾活动于西、南沙海域，但日本当局对各岛情况并不了解；二是广东省政府曾在20世纪20年代对西沙调查过，学者对西沙地理、名称也做过研究，此时政府却蒙混不清，这只能说执政者对疆域事务的淡漠，以及海上力量在该地区少有的存在。
在外交部通过驻外机构获得的九小岛情报中，驻马尼拉总领事邝光林7月29日、8月11日提供的情报较为全面，它不仅涉及法占小岛的经纬度、地理位置，且对岛屿战略地位也有分析，这在当时具有重要意义：（1）海图上称该群岛和海域为危险地区（Dangerous Ground），不通航线，“船只须自马尼剌（拉）西行绕道而南，成一弧形方能到达，其直距离为450海里，绕道航程当在600海里左右”。（2）各岛接近斐利滨（菲律宾）、爪哇、越南等地，若经营有成为海、空军重要基地之可能，法国占据此岛，其用心“深堪注意”。（3）美国驻菲“海岸测量所”人员称，该处小岛不止9个，有海南岛渔民前往采取玳瑁及鱼类，每年船舶往来两次，运送食物供给驻岛渔夫。（4）菲岛报载日本政府将以日人在该岛采掘及储藏鸟粪为据，拟向法提出抗议。而此事发生后，美国及菲政府均无表示，驻菲法国领事保持缄默。③他又附上太平洋西部海陆地图1幅、中国海海陆地图1幅、驻马尼拉领事馆绘制简明图1幅，以表明该小岛与附近各国之距离，又節录关于该处一带较大岛屿以及西沙群岛之说明各1件、剪报及剪报抄件3件。
邝之情报对外交部和其他部门研究九小岛问题是很有帮助的，尤其是他据美方提供的情报，得知危险地区不仅有法占几个小岛，还有很多岛屿，海南渔民在此生产生活多年，并有一定规律性。然而这些有价值的情报，并未引起当局者的重视。一周之后（8月19日），外交部将此情报告知广东省政府，但仅转达信息，未有指导意见。九小岛交涉本可再走一步，顺理成章将此作为对法交涉的重要根据，但当局者却戛然而止，结局令人唏嘘。究其根本原因，无论中央还是地方政府都倾注力量进行党争，镇压共产党抗日武装，乏于对海疆规划建设。时人痛心指出：港粤报纸“满幅内争新闻，对此案从无详确可信之调查报告……任经国难，一无进步”。④
三、琼崖绥靖公署对海南渔民的调查
如上所述，广东省政府在该事件的重要责任，是找到九小岛属我的证据材料或线索，主要任务之一是调查中国渔民是否在九小岛生产生活，如证据确凿，可成为国民政府交涉之利器，此事的具体执行者是琼崖绥靖公署。1933年8月初，广东省政府主席林云陔令省港务局长胡雄转电琼崖港务分局长吴节性，派员前往调查。吴节性奉命后，以此时季节气候不易航行为由，特于4日赴省府汇报情况。同时，第一集团军总司令部令琼崖绥靖公署委员陈章甫，就近调查情况。有文章说，陈章甫于8月4日檄调飞机前往调查，并拍摄各岛情形。①然据笔者查阅的文献，未见飞机调查记载，可能是该调查行动最终未能实行。
琼崖绥靖公署的调查工作在8月上旬进行，调查对象主要是清澜港渔船。清澜港位于海南岛东北部文昌县境内，是到南海海域之渔船的主要收散地。据陈章甫电称，此事经派王开政赴各港渔船调查。8月15日，林云陔将调查情形向西南政务委员会、外交部进行了汇报，主要内容有：（1）据清澜港“盛臻帆”船主黄学霖称，1933年农历二三月间，法安南总督率舰3艘，来北海黄岳马岛一带，“给法国旗多面，与该岛渔船升悬，以抗日本渔船骚扰，并在黄岳马岛上竖法国旗”。（2）各岛位置在琼崖之东南，由清澜港用已亥庚盘，顺风4天可到；该岛系我国与南洋通航要冲，且属产鱼良区，“惜我军羸弱，致启日法觊觎”。该报告还说，外交部8月2日之电有拟商海军部派舰“驻防”（应为巡视）西沙岛一节，第一集团军总司令部复函称派舰之事应予协助，“但该兵舰须与本部切实联络，藉资互助”。②
该电文已经涉及南沙群岛的很多信息： （1）“北海”为渔民对南沙海域的习惯称谓；（2）黄岳马岛，有的文献记载为黄山马岛、黄山马、黄山马峙，即太平岛；（3）清澜港出发东南行4天，可到太平岛。（4）法、日船只经常活动于南沙群岛，法企图欺骗中国渔船升法旗。然而非常遗憾的是，广东省政府、琼崖绥靖委员会未能明确北海、黄岳马岛之位置所在，而外交部、海军总司令部、广东省政府在此强调的似乎是西沙守备。同日，广东省政府为派舰“巡视”西沙群岛一事，再次致电外交部，认为此事与“调查甚有关系，已转函第一集团军总司令部核办”。③上述两事件为同一天发生，可见广东省政府对西沙巡视的重视，不过分析电文可知，海军与地方政府之间在“巡视”西沙之事上，也仅达成了初步意见，至于如何合作则未有下文。
间隔12天后（8月28日），广东省政府再次致电外交部，报告琼崖绥靖委员会调查渔民经过的详细情形。电文说明15日之电，拟制的原文为该委员会原呈。该呈提供的信息已将西沙和南沙明确地区分开来，指出：渔民自前清光绪年间即前往“东海”（西沙群岛），以及“北海”（南沙群岛）各岛采取海味，帆船由清澜港出发，向东南方位开航，顺风约日余可到“东海”一带各岛；再由“东海”向东南方向开航，顺风约三日可到“北海”一带各岛。显然“东海”与“北海”为两地。在这份报告中，因被调查的渔民不能回答九小岛与西沙群岛之区别，调查者又未对岛礁名称、方位等进行深入研究，于是就轻率地作出结论：“据此，查琼崖东南方之群島统称为西沙群岛，据该船商所称名称虽然不同，而事实则符。”④虽该呈比前述电文更翔实，但却未起到应起的作用。如果省政府、委员会能将邝光林提供的情报，与此调查报告结合起来进行研究，就不难得出中国在九小岛拥有历史性权利之结论，广东省政府可据此对该地区进行规划、管理，加强管辖权。尽管有诸如此类的缺憾，为维护南海捕鱼权益，广东省政府还是采取了一定主权捍卫措施，如“禁止本国渔船悬挂外国旗，另发本国旗悬挂”等。⑤广东省政府出台此项措施，捍卫海权，似与法国因素有关。据琼崖港务分局消息，中国渔民在九岛捕鱼，已恢复自由，“惟仍悬法旗”。⑥
对于海南渔民在九小岛生产生活的事实，法国、英国、美国和日本均有航海文献记载，各国在很多场合上也予以承认。虽然如此，法国依然采取侵占行为，日本为分一杯羹与法进行交涉，它们打的旗号是占领“无主地”。对于“九小岛”是否是“无主地”，是当时中国法学界进行探讨并试图解决的问题。事件发生后不久，吴芷芳、王英生等民国学者运用领土占有原则，尤其是先占理论，对法、日政府和学者的论点进行了批驳，但因对中国拥有南沙主权历史资料掌握的不多，且不准确，故在论述问题中有一定缺欠：一是关于九小岛、西沙群岛的关系，一时分辨不清，将某些论据张冠李戴，虽断言九小岛为中国所有，但又举不出有说服力的论据，这就影响了论证的权威性。①二是对海南渔民在南沙生产生活的事实掌握不多，故在论述问题时对之法律作用揭示的不深刻。海南渔民在南沙群岛生产生活的历史，需要国内外学者在掌握翔实的历史资料基础上，运用发现、先占等国际法理进行解读，而这正是当前中国法学界有识之士亟须研究的课题。
对于南沙群岛的开发、建设，广东省政府未有这方面的规划。实际上当时海南岛、西沙群岛开发工作尚不及十分之二三，更遑论远离大陆的南沙群岛了。1932年秋，广东省政府正式颁行《广东三年施政计划》，1933年6月发布《广东省三年施政计划说明书》，内分民政类、财政类、教育类、建设类4编。建设类中载有“管理西沙岛计划书”“利用西沙群岛混合肥田料制造场”，②但未有开发建设南沙群岛的记载。九小岛事件发生后，广东省第六届委员会第205～249次议事录（1933年7月18日～12月29日）中，均未讨论此问题。正是由于地方政府未对群岛调查，其反应迟钝、举动差强人意也就不难理解了，这又在一定程度上影响海疆的整体规划。受此影响，虽有报刊、海南人士纷纷上书言事，但因缺少调查资料，致使很多说法无的放矢，对时局发展殊少作用。
在九小岛事件发生后的一段时间里，地方政府能与外交部积极配合，政府要员如陈友仁、甘介侯等力主调查九小岛之事，积极筹划与法交涉，报刊对此广泛关注与呼应。但是无论从国民政府解决该问题的指导思想来看，还是从地方当局力图自保的角度来说，都决定它们不能走得太远，后期中央和地方政府对此事的立场趋于消极就不难理解了。广东地方政府在九小岛事件中作用，需根据当时国际、国内形势的发展分析：首先，地方政府海上力量的薄弱，在一定程度上限制了它在九小岛事件上的作为，即使后来组建了“粤海舰队”，广东海军力量一时得到增强，但主要目的是对抗蒋介石和“剿共”，③而不是海疆巡防。国内乱局为外敌入侵中国领土创造了机会，当时有报刊激愤地说：“同室操戈，内乱频仍，外患乘机而至，甚至自己版图内之江海地界，弄个不清。”④其次，南沙群岛因距离大陆遥远，投入开发成本远大于东沙、西沙，故没有商人申请承办，只有海南渔民自发地进行季节性的捕鱼。这要求政府对南沙群岛的管理、开发的方式应不同于东沙、西沙群岛。然而在当时远洋渔业在广东经济发展比重较小的前提下，它很难顾及群岛的勘查和开发。可见，边陲之地的管辖只有提高到国家战略高度，全方位地进行管理和规划，才有可能防患于未然。最后，地方政府在领土争端等对外交涉问题上，没有相应的权限，而是由中央政府负责。在中央政府在九小岛立场“持重”情况下，地方政府自然心领神会，对法交往格外慎重，双方之间的商务、外交往来未受此事件的影响。领土主权是民族和国家利益之根本，国家间外交、政治、军事等关系的发展是为主权利益服务的，而不能轻重倒置，然而在应对该事件时无论是中央还是地方政府恰恰弄颠倒了这个关系。表面上看，中国缺乏应对海疆问题的经验，很多机会没抓住，而问题的实质在于政府对海洋领土为国家核心利益之定位不明，故无防患于未然的长远打算，而这一点是我们应从该事件中汲取的教训。
【作者简介】郭渊，暨南大学中外关系研究所教授，南京大学中国南海研究协同创新中心兼职研究员，主要研究方向为中国南海疆域史。
【责任编辑：杨莲霞】
关键词九小岛事件，广东省政府，琼崖绥靖公署，外交部
中图分类号K25 文献标识码A ？眼文章编号0457-6241（2017）16-0027-07
法国挑起“南海九小岛事件”后，在捍卫主权过程中，因地缘关系凸显出地方政府的作用。西南政务委员会、广东省政府研究对策，配合外交部工作，琼崖绥靖公署调查海南渔民情况，搜集九小岛属我证据，上述行为一时间得到报刊、舆论的支持。国人通过该事件最终明晰了九小岛的地理位置及其战略重要性，知悉了海南渔民在南沙生产生活的状况。然而由于政局动荡，地方政府的关注点不在此，事后依然未将九小岛的开发建设提到议事日程上来，这对于主权捍卫产生了消极影响。近些年来国内外学者探讨了九小岛事件的发生以及中、法、日三国之间的交涉，并考证了各岛礁的名称，得出了有价值的结论，①但对地方政府在九小岛事件中的作为探讨较少。故而本文主要研究地方政府对九小岛的认知、与外交部的配合状况，以及调查海南渔民等内容，并总结其经验教训。
一、地方政府对九小岛的认知及应对
法国殖民者为巩固安南统治，于1933年4月7～12日派军舰阿斯脱罗拉白号（Astrolabe）、阿勒特号（Alerte）与科考船德拉内桑号（Lanesson），占领南沙安波沙洲（Caye dAmboine）、太平岛（Itu Aba）、南钥岛（Loaita）、中业岛（Thitu）、双子岛（Deaux Iles），接着又在法国《政府公报》上公然声称，已经占领南海九个岛屿，并将其置于法国的主权管辖之下，②从而挑起中法领土争议以及法日交涉，是为“南海九小岛事件”。虽然中国历代舆图、政府乃至海南渔民对南沙群岛的管辖以及开发有所记载，但自近代以来政局动荡，执政者疏于治理南海疆域，故该事件发生后，国民政府外交部虽获知此消息，但因对岛屿“无材料参考而不能贸然肯定为我国的版图”，③故未立即向法提出抗议或交涉。
为获得主权属我确凿证据，外交部与广东省政府、西南政务委员会不断进行电文往来，核实情况、研究对策。后者在行动上积极配合，这对弄清该事件起到了一定作用。7月24日，外交部电广东省政府，称据报载法派遣军舰阿勒特号（Alerte）及阿斯脱罗拉白号（Astrolabe）将安南与菲列宾（律宾）间的小岛竖旗占领，该岛位置约东经115°、北纬10°，有中国渔民居住其上，该岛位于密迩西沙群岛。外交部还告之，已致电驻法使馆、驻马尼拉总领事馆查询情况，并咨询：“查西沙群岛位置约当东经112°、北纬15°之地与报章所传度数不符，究竟该九小岛是否我国领土，有无专名，是否即系西沙群岛及岛上现在有无中国人民居留。”①外交部除嘱广东省政府查明情况，又致电两广特派员甘介侯，责其协助调查。在处理该事件中，外交部居于协调各方、通报情况，并最终决策的关键位置上。
因地缘关系，广东省政府在调查、应对该事件中处于特殊位置，具有不可替代的作用。甘介侯接上述电文后，即与省政府协商，拟派舰艇以及有关专员偕往调查。②省政府亦认为九小岛为中国领土，7月25日电告外交部指出九小岛在琼崖之南，确属中国领海，“粤闽渔民，每岁轮流前往，藉作捕鱼根据地者，有数百人，惟因四面均属咸水，饮料缺乏，到此者均需携水而往，故不能久居，均属流动性质”。③因未实际调查，省政府之说较为笼统，但其意见经报道后，颇符合当时形势发展需要。参、海两部亦决定拟派专员，并会同省政府熟悉该岛情形之人员，乘舰前往调查。因未有确凿证据，此时外交部仍未肯定九小岛为中国属地。值得注意的是，法、日报刊都承认九小岛有中国渔民居住生活，8月初日本派人调查九小岛情况时，亦说有海南岛渔民往来该海域与岛礁。④由此亦可证明，该岛群是中国渔民的生息之地，与中国人的利害关系较法人、日人更为密切。
该事件发生后，国内报刊界以各种事实为根据，驳斥法国对九小岛的侵占，敦促中央和地方政府立即采取切实行动，捍卫领土主权，“外交上之行动，宜切实而迅速。九岛之地位形势固应详加考察，惟其应以最短时期，完成调查之工作”。⑤此论并非空穴来风，自近代以来中国政府在边疆领土问题上，因意识淡漠而行动迟缓，终为敌方所乘，造成领土多次被侵占、分割。他们对政府动作迟缓表示担心，指出如果政府敷衍因循，则强者之贪欲无限，我边疆之后患无穷，“若进行过于迟缓，则日本固将先吾而从事交涉，而法国亦必置吾国之抗议于不顾，唯与日本为分赃之折冲”。⑥这在一定程度上警醒当局者，形成一定的社会舆论压力。有的报刊尖锐地指出：“西沙群岛以及所谓珊瑚九岛向归广东政府所属之崖县地方政府管辖，九岛之失，广东当局要负相当之责任，而以抗日御侮相号召之西南诸公，对此作何感想？今日珊瑚九岛之被占，法人侵略之势，将危及琼崖以及西南数省，望西南以其责人者则己，急起杜渐防微，以保我海权。”⑦在该事件发生前，國内并无南沙战略之论，事件发生后报刊通过各种方式，广为宣传和解说南沙之重要，由此可见该事件确实促进了国人对南海疆域的认知。
西南政务委员会（简称“委员会”）作为西南最高行政机构，在事件发生后立即表示九小岛在其“管隶之下，不能忽视”，⑧为此协调各方研究对策，而其决议的执行者则为广东地方政府。有很多研究者认为它半独立于中央政府，在诸多问题上与中央矛盾重重，但在维护南海领土主权问题上，却能与中央保持一致，两广特派员参与其事，并能与各委员合作共事。
首先，搜集隶粤版图的证据，拟对法提出抗议。7月28日，委员会讨论法占九小岛问题，唐绍仪、陈友仁等出席，甘介侯列席，会议议决：（1）将九小岛在粤版图的位置形势、经纬度证据等，详电国府请据理向法提出严重抗议，务求保卫领土完整；（2）该案文件的搜集以及安置九小岛渔民的办法，由粤省府和甘介侯筹议，并向驻粤法领事提出抗议。⑨常务委员、国立中山大学校长邹鲁会后发表谈话，称委员会已议决该案，交广东省政府办理。常务委员萧佛成也指出，广东省政府将奉命向法提出抗议，在国际上进行交涉收回，委员会“将以此事昭告世界，请申公道”，①但未透露省政府向法提出抗议的时间、内容等内容，此后也未见其对外公布，但无论如何这是一种外交立场的表示，有利于时局的发展。
其次，拟采取外交、军事措施，彰显捍卫主权之决心。（1）为与法交涉，委员会任命陈友仁办理此案。陈友仁曾任国民政府外交部长，大革命期间与英谈判，迫使其让步，收回汉口、九江租界，被称为“铁腕外交”。委派陈办理此事，外界普遍认为此为西南当局强硬立场之表示。（2）省政府拟派海军赴海调查，“不日将南下，调查法国占据越南与菲列滨（菲律宾）间之珊瑚岛事”；而“申时社”据港电致电外交部说得更具体，“（陈）济棠令张之英派舰调查法占九小岛真相”。②法方对此颇为担心，向中方交涉。8月5日，驻粤法领事向两广特派员声称，九小岛在中国极南界特里顿岛（中建岛）之南，两地相距数百海里，“与中国无涉”。甘介侯对此持否定态度，指出：“此说殊难承认，按国际公法，毗邻国赋有优先权益，且我渔民栖息该岛，更有历史关系，我政府不能稍予放弃。”③
虽然众多报刊、舆论对委员会和地方政府的举措持肯定态度，但其经略海疆存在的问题明显地暴露出来。早在20年代中期，东沙、西沙就为国民政府划定的军事管辖区，但参谋本部、海军部均未有西沙群岛的“形势之图籍”，内政部亦未有关于西沙群岛的调查报告以及其他资料，更遑论九小岛了。委员会、省政府守土有责，应负群岛开发建设之责，但在事件发生后一段时间里，却提不出有力证据。由此可见，他们海疆意识之淡漠、管辖之疏漏，故事件发生时，岛屿何地、经纬如何，面积大小以及岛屿组成等情况，都处于模糊状态。与上述问题相关的另一方面是海疆人才的储备严重不足，疆域研究滞后于形势发展，不能对政府决策咨询起到支持作用，这又在一定程度上造成了我国对外交涉的被动。与之形成鲜明对比的是，日本交涉九小岛时，很快地组织起商界、法律界有关人员，想方设法为其行为寻找所谓历史或法理依据，进行舆论造势。就在我国尚调查、研究之际，日已对法“交涉”九小岛了。
二、外交部与广东省政府之间的
情报沟通
确认九小岛地理位置、名称，是中国对法交涉的前提条件。为此，外交部与广东省政府、两广特派员不断进行电文往来。当时迫切需要弄清的一个重要问题是，九小岛与西沙群岛的关系，以及中国极南疆域的界限。这个问题最先是由法方提出，1933年8月4日，外交部照会法使馆，要求法公使将法占各岛名称、地理位置，以及经纬度查明见复，并声明中国政府在未经确实查明前，对于法之宣言，保留其权利。④次日，法使馆秘书菲利普·傅德（Philippe Faud）函送法占九小岛之根据的信函，内中附有一份地图。该信函内容粗略，但已表明法方在此问题上的立场。信中说：如粗看一下地图，“它表明西沙岛屿是单独的，明确显示出西沙300海里（550千米）以南一带海上航行自由——没有连接的岛屿”。信中还说，各种书籍都没有提到中国对九小岛的地理记载或归属地图，西沙最南端的特里屯岛（Triton）是中国土地的临时安全区和南部边界，而位于北纬15°46'的“北部群岛”，一直至北纬11°30'的“航海危险区”的北部，被公认是法国的（领土）。他的意思是说，北纬11°30'～15°46'之間为法国殖民领土，然而查阅地图可知，这一片广大地区几乎未有露出海面的岛礁，可见此论是望文生义了。
法外交部还致文顾维钧，对法占九小岛的目的进行“说明”：该地区为航行要道，但均系岩石，唯其险峻，法船常于此遇险，“故占领以便建设防线设备”。文中还附有地图说明九小岛与西沙群岛毫无关系，又说中国误以为七洲洋为西沙群岛，“其实此在七洲洋南500海里”。⑤法方上述说法，不能排除有转移中国对九小岛注意力的企图。
外交部与两广特派员互通信息，告知事件进展情况，内中涉及九小岛与西沙群岛关系问题。8月4日，外交部致函甘介侯，内中两事：（1）外交部拟具的致法节略及致法使照会的内容；（2）北平时事日报社王公达致外交部长罗文干的信函内容。①王公达根据中国领土“极南端”为西沙群岛特里屯岛（Triton I）之说，认为法占九小岛与西沙群岛的经纬度完全不同；又根据驻北平法使馆武官中尉上校博纳维塔（Lt. Colonel Bonavita）提供的法国参谋本部的地图——“南中国海幅”，证明九小岛与西沙群岛不为一地。他进而得出了如下错误结论：“特里屯岛以南的地方都与中国主权无关，何况距西沙群岛尚有1200里水程南方的九个珊瑚岛呢！”②王公达致外交部的信函应在8月4日之前，当时外交部根据驻菲领事、驻法使馆的有关报告，已判断九小岛与中国有直接关系，然而西沙问题的出现又使九小岛问题复杂化了。
首先，日、法觊觎西沙，两群岛问题交织在一起。7月31日，日本台湾总督府声称，将采取法之“手腕”，占据西沙群岛。8月2日，外交部致电广东省政府，指出西沙确为我国领土，且有悠久历史，“除商海军部派舰驻防外，即希予以协助”。③8月5日，省政府致电外交部，称根据西南区绥靖委员派员密查：广州湾法国公使“屡向人探寻中国经营西沙群岛及派舰梭巡情形，旋即亲赴菲律宾所占之岛查属西沙群岛”。④电文中还说将再电该委员详查，然而派舰驻防一事属于军事范畴，业经函商第一集团军司令部。省政府在电文中，也强调了西沙问题的重要性。外交部还表示迫切希望得到九小岛属我的历史证据，以作为对法交涉的根据。
其次，西沙问题的出现在一定程度上分散了政府对九小岛事件的关注度。8月7日，外交部司长致电甘介侯，告之顾维钧电文之意，即法占九小岛并非西沙群岛，该内容仅一笔带过，谈及的主要内容是日本动向及西沙局势，“惟近日日方忽然借题造谣，意欲图占西沙，是案重心已不再九岛而在西沙，即希吾兄转知粤省当局，予以注意，是为至荷”。⑤因中法之间交涉还在继续，还不能说当局者的“是案”重心已经转移至西沙群岛，但却显示对九小岛事件关注度在一定程度上降低了。例如，外交部前几天曾通告广东省政府，拟向法使声明在未经确查九小岛事实前，对于法国之宣告保留其权利，广东省如有调查结果，“亦请即予见复”，⑥但后来却未再催促省政府。
政府与法国交涉的决心不断动摇，8月10日之后，政府的态度转向了“持重”，对九小岛事件关注度进一步降低。此后，就连法国声言已命法国殖民地各印刷物将九小岛列入其版图，也未见政府提出抗议或交涉，然而对西沙问题关注度加大了。8月11日，外交部致电省政府中说，“转行军事当局派舰驶往西沙群岛严密巡视”。⑦后又致电甘介侯嘱其随同前往，并将调查情形随时电部。⑧在另一份文件中，外交部提出，拟请海军部遣派得力舰艇，驶往西沙群岛严密监视，以防日人侵占。还特意注明：“西沙群岛为我国领土，我派舰前往巡防，似属寻常举动，与派舰前往法占各岛查勘情形不同。”⑨外交部之意是，西沙为我国领土，证据确凿，法国对中国的举动不会贸然反对，可见外交部此时防日胜于防法。另外，法使正式照会中方法占领各岛之名称和经纬度是在8月10日，三天之后，即8月14日外交部才将此信息告知广东省政府，⑩而未加任何情况说明，未有任何指示。
尽管政府对事件的处理方针有所变化，然而九小岛事态依然在外交层面上发展。驻法公使顾维钧通过个人关系获得法海军部地图，内中有关于各岛的经纬度、位置等内容。8月7日，顾维钧和驻法使馆分别致电外交部，告知此事。这幅地图很重要，显示了法占领九小岛的确切地理位置，这对中方对法交涉很有帮助。但外交部未对此展开研究，只是对有关部门进行了情况通报。8月11日，外交部致电广东省政府，其主要内容为：（1）据各方报告证明法占九小岛经纬度，约在东经115°、北纬10°之间，距菲岛Palawan约200海里，距西沙群岛约324海里。（2）法方所持观点，即法使提出中国史地所载谓特里屯岛（北纬15°45'）为中国最南之疆土，以证特里屯岛以南与中国主权无关。（3）咨询广东省有无其他反证，足以证实九小岛为我领土。同时告之，电通社9日东京消息，日本外务省发现在安南菲律宾之间，除法国所占者外，尚有数岛早为日本国民“发见”，查其所述各岛中有Lincoln岛，其名称与西沙东岛西文名相同。外交部向广东省政府提出，该岛“究竟是否即系我西沙群岛中之Lincin Island，抑另有其地而名称相同”。①电文主要之意还是要求省政府提供九小岛属我证据资料，以及九小岛与西沙群岛关系之资料，然而地方政府未能提出有力的证据资料，这不能不说是历史的遗憾。
外交部在上述电文中，没有说明日本人“发见”的各岛名称，而在另一份文件中对之进行了记载，有North Danger Island， Blatt Island， Lincoln Island， West York Island。②其中North Danger Island，似为南沙北险礁（双子岛）中的北子岛，有些外文图书写为the Two Islands，North Danger Reef或N.DangeI Cay等；Blatt Island，笔者查阅相关文献，未见此岛屿，可能为文献记录之误，似为Pattle Island，即西沙珊瑚岛；West York Island，为南沙西月岛。这几个岛屿中，北子岛、西月岛包括在日人所称的“新南群岛”之中，日人曾经掠夺这些群岛的资源。至于Lincoln Island，与西沙之东岛英文名称同。只是该电文中说Lincoln Island位于安南与菲律宾间，而东岛是在北部湾入口处，两处明显不是一地。上述信息可说明两点：一是日人虽曾活动于西、南沙海域，但日本当局对各岛情况并不了解；二是广东省政府曾在20世纪20年代对西沙调查过，学者对西沙地理、名称也做过研究，此时政府却蒙混不清，这只能说执政者对疆域事务的淡漠，以及海上力量在该地区少有的存在。
在外交部通过驻外机构获得的九小岛情报中，驻马尼拉总领事邝光林7月29日、8月11日提供的情报较为全面，它不仅涉及法占小岛的经纬度、地理位置，且对岛屿战略地位也有分析，这在当时具有重要意义：（1）海图上称该群岛和海域为危险地区（Dangerous Ground），不通航线，“船只须自马尼剌（拉）西行绕道而南，成一弧形方能到达，其直距离为450海里，绕道航程当在600海里左右”。（2）各岛接近斐利滨（菲律宾）、爪哇、越南等地，若经营有成为海、空军重要基地之可能，法国占据此岛，其用心“深堪注意”。（3）美国驻菲“海岸测量所”人员称，该处小岛不止9个，有海南岛渔民前往采取玳瑁及鱼类，每年船舶往来两次，运送食物供给驻岛渔夫。（4）菲岛报载日本政府将以日人在该岛采掘及储藏鸟粪为据，拟向法提出抗议。而此事发生后，美国及菲政府均无表示，驻菲法国领事保持缄默。③他又附上太平洋西部海陆地图1幅、中国海海陆地图1幅、驻马尼拉领事馆绘制简明图1幅，以表明该小岛与附近各国之距离，又節录关于该处一带较大岛屿以及西沙群岛之说明各1件、剪报及剪报抄件3件。
邝之情报对外交部和其他部门研究九小岛问题是很有帮助的，尤其是他据美方提供的情报，得知危险地区不仅有法占几个小岛，还有很多岛屿，海南渔民在此生产生活多年，并有一定规律性。然而这些有价值的情报，并未引起当局者的重视。一周之后（8月19日），外交部将此情报告知广东省政府，但仅转达信息，未有指导意见。九小岛交涉本可再走一步，顺理成章将此作为对法交涉的重要根据，但当局者却戛然而止，结局令人唏嘘。究其根本原因，无论中央还是地方政府都倾注力量进行党争，镇压共产党抗日武装，乏于对海疆规划建设。时人痛心指出：港粤报纸“满幅内争新闻，对此案从无详确可信之调查报告……任经国难，一无进步”。④
三、琼崖绥靖公署对海南渔民的调查
如上所述，广东省政府在该事件的重要责任，是找到九小岛属我的证据材料或线索，主要任务之一是调查中国渔民是否在九小岛生产生活，如证据确凿，可成为国民政府交涉之利器，此事的具体执行者是琼崖绥靖公署。1933年8月初，广东省政府主席林云陔令省港务局长胡雄转电琼崖港务分局长吴节性，派员前往调查。吴节性奉命后，以此时季节气候不易航行为由，特于4日赴省府汇报情况。同时，第一集团军总司令部令琼崖绥靖公署委员陈章甫，就近调查情况。有文章说，陈章甫于8月4日檄调飞机前往调查，并拍摄各岛情形。①然据笔者查阅的文献，未见飞机调查记载，可能是该调查行动最终未能实行。
琼崖绥靖公署的调查工作在8月上旬进行，调查对象主要是清澜港渔船。清澜港位于海南岛东北部文昌县境内，是到南海海域之渔船的主要收散地。据陈章甫电称，此事经派王开政赴各港渔船调查。8月15日，林云陔将调查情形向西南政务委员会、外交部进行了汇报，主要内容有：（1）据清澜港“盛臻帆”船主黄学霖称，1933年农历二三月间，法安南总督率舰3艘，来北海黄岳马岛一带，“给法国旗多面，与该岛渔船升悬，以抗日本渔船骚扰，并在黄岳马岛上竖法国旗”。（2）各岛位置在琼崖之东南，由清澜港用已亥庚盘，顺风4天可到；该岛系我国与南洋通航要冲，且属产鱼良区，“惜我军羸弱，致启日法觊觎”。该报告还说，外交部8月2日之电有拟商海军部派舰“驻防”（应为巡视）西沙岛一节，第一集团军总司令部复函称派舰之事应予协助，“但该兵舰须与本部切实联络，藉资互助”。②
该电文已经涉及南沙群岛的很多信息： （1）“北海”为渔民对南沙海域的习惯称谓；（2）黄岳马岛，有的文献记载为黄山马岛、黄山马、黄山马峙，即太平岛；（3）清澜港出发东南行4天，可到太平岛。（4）法、日船只经常活动于南沙群岛，法企图欺骗中国渔船升法旗。然而非常遗憾的是，广东省政府、琼崖绥靖委员会未能明确北海、黄岳马岛之位置所在，而外交部、海军总司令部、广东省政府在此强调的似乎是西沙守备。同日，广东省政府为派舰“巡视”西沙群岛一事，再次致电外交部，认为此事与“调查甚有关系，已转函第一集团军总司令部核办”。③上述两事件为同一天发生，可见广东省政府对西沙巡视的重视，不过分析电文可知，海军与地方政府之间在“巡视”西沙之事上，也仅达成了初步意见，至于如何合作则未有下文。
间隔12天后（8月28日），广东省政府再次致电外交部，报告琼崖绥靖委员会调查渔民经过的详细情形。电文说明15日之电，拟制的原文为该委员会原呈。该呈提供的信息已将西沙和南沙明确地区分开来，指出：渔民自前清光绪年间即前往“东海”（西沙群岛），以及“北海”（南沙群岛）各岛采取海味，帆船由清澜港出发，向东南方位开航，顺风约日余可到“东海”一带各岛；再由“东海”向东南方向开航，顺风约三日可到“北海”一带各岛。显然“东海”与“北海”为两地。在这份报告中，因被调查的渔民不能回答九小岛与西沙群岛之区别，调查者又未对岛礁名称、方位等进行深入研究，于是就轻率地作出结论：“据此，查琼崖东南方之群島统称为西沙群岛，据该船商所称名称虽然不同，而事实则符。”④虽该呈比前述电文更翔实，但却未起到应起的作用。如果省政府、委员会能将邝光林提供的情报，与此调查报告结合起来进行研究，就不难得出中国在九小岛拥有历史性权利之结论，广东省政府可据此对该地区进行规划、管理，加强管辖权。尽管有诸如此类的缺憾，为维护南海捕鱼权益，广东省政府还是采取了一定主权捍卫措施，如“禁止本国渔船悬挂外国旗，另发本国旗悬挂”等。⑤广东省政府出台此项措施，捍卫海权，似与法国因素有关。据琼崖港务分局消息，中国渔民在九岛捕鱼，已恢复自由，“惟仍悬法旗”。⑥
对于海南渔民在九小岛生产生活的事实，法国、英国、美国和日本均有航海文献记载，各国在很多场合上也予以承认。虽然如此，法国依然采取侵占行为，日本为分一杯羹与法进行交涉，它们打的旗号是占领“无主地”。对于“九小岛”是否是“无主地”，是当时中国法学界进行探讨并试图解决的问题。事件发生后不久，吴芷芳、王英生等民国学者运用领土占有原则，尤其是先占理论，对法、日政府和学者的论点进行了批驳，但因对中国拥有南沙主权历史资料掌握的不多，且不准确，故在论述问题中有一定缺欠：一是关于九小岛、西沙群岛的关系，一时分辨不清，将某些论据张冠李戴，虽断言九小岛为中国所有，但又举不出有说服力的论据，这就影响了论证的权威性。①二是对海南渔民在南沙生产生活的事实掌握不多，故在论述问题时对之法律作用揭示的不深刻。海南渔民在南沙群岛生产生活的历史，需要国内外学者在掌握翔实的历史资料基础上，运用发现、先占等国际法理进行解读，而这正是当前中国法学界有识之士亟须研究的课题。
对于南沙群岛的开发、建设，广东省政府未有这方面的规划。实际上当时海南岛、西沙群岛开发工作尚不及十分之二三，更遑论远离大陆的南沙群岛了。1932年秋，广东省政府正式颁行《广东三年施政计划》，1933年6月发布《广东省三年施政计划说明书》，内分民政类、财政类、教育类、建设类4编。建设类中载有“管理西沙岛计划书”“利用西沙群岛混合肥田料制造场”，②但未有开发建设南沙群岛的记载。九小岛事件发生后，广东省第六届委员会第205～249次议事录（1933年7月18日～12月29日）中，均未讨论此问题。正是由于地方政府未对群岛调查，其反应迟钝、举动差强人意也就不难理解了，这又在一定程度上影响海疆的整体规划。受此影响，虽有报刊、海南人士纷纷上书言事，但因缺少调查资料，致使很多说法无的放矢，对时局发展殊少作用。
在九小岛事件发生后的一段时间里，地方政府能与外交部积极配合，政府要员如陈友仁、甘介侯等力主调查九小岛之事，积极筹划与法交涉，报刊对此广泛关注与呼应。但是无论从国民政府解决该问题的指导思想来看，还是从地方当局力图自保的角度来说，都决定它们不能走得太远，后期中央和地方政府对此事的立场趋于消极就不难理解了。广东地方政府在九小岛事件中作用，需根据当时国际、国内形势的发展分析：首先，地方政府海上力量的薄弱，在一定程度上限制了它在九小岛事件上的作为，即使后来组建了“粤海舰队”，广东海军力量一时得到增强，但主要目的是对抗蒋介石和“剿共”，③而不是海疆巡防。国内乱局为外敌入侵中国领土创造了机会，当时有报刊激愤地说：“同室操戈，内乱频仍，外患乘机而至，甚至自己版图内之江海地界，弄个不清。”④其次，南沙群岛因距离大陆遥远，投入开发成本远大于东沙、西沙，故没有商人申请承办，只有海南渔民自发地进行季节性的捕鱼。这要求政府对南沙群岛的管理、开发的方式应不同于东沙、西沙群岛。然而在当时远洋渔业在广东经济发展比重较小的前提下，它很难顾及群岛的勘查和开发。可见，边陲之地的管辖只有提高到国家战略高度，全方位地进行管理和规划，才有可能防患于未然。最后，地方政府在领土争端等对外交涉问题上，没有相应的权限，而是由中央政府负责。在中央政府在九小岛立场“持重”情况下，地方政府自然心领神会，对法交往格外慎重，双方之间的商务、外交往来未受此事件的影响。领土主权是民族和国家利益之根本，国家间外交、政治、军事等关系的发展是为主权利益服务的，而不能轻重倒置，然而在应对该事件时无论是中央还是地方政府恰恰弄颠倒了这个关系。表面上看，中国缺乏应对海疆问题的经验，很多机会没抓住，而问题的实质在于政府对海洋领土为国家核心利益之定位不明，故无防患于未然的长远打算，而这一点是我们应从该事件中汲取的教训。
【作者简介】郭渊，暨南大学中外关系研究所教授，南京大学中国南海研究协同创新中心兼职研究员，主要研究方向为中国南海疆域史。
【责任编辑：杨莲霞】
