行政事业单位内部控制下的资源管理
杨敏
摘要：行政事业单位作为执行社会公共事业的重要国家机关，其单位的内部自身控制对于维护社会公共事业的正常运行起到了重要的作用。为此，国家为保证其运行，每年为其拨付大量资金。行政事业单位如果不建立完善的内部控制，很可能导致贪污腐败、挪用公款等行为的发生，百姓的民生、经济的发展、社会的和谐稳定都会受到一定的影响。因此，财政部在广泛征求意见的前提下，在2012年11月29日发起了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会（2012）21号），2014年1月1日正式实施。现在其正式实施已有三年多，各行政事业单位的内部控制和实施有一定的成效。现就其内部控制下资源管理问题进行分析。
关键词：行政事业单位；内部控制；资源管理
行政事业单位主要提供教育、科研、体育、文娱、医疗等公共服务职能。因此，行政事业单位内的公共资产是为了履行其公共事业的职能而提供的物质保障，其中主要包括：资金、公用设备、公用车以及公用的固定资产。为加强社会公共服务，提供行政事业单位發展，必须做到正视资源管理出现的问题并加以解决。这样才能对于满足人民群众基本生活需求起到积极的作用。其中内部控制是其管理的重要方法和手段。
一、做好行政事业单位资源管理的意义及内容
（一）做好行政事业单位资源管理的意义
随着政府在试图转型为真正的为公民的利益而存在的服务型政府，政府的未来趋势势必会发展为权力受约束型政府。因此，政府公职人员必须以身作则，真正成为人民的公仆。与此同时，对于政府的公共资源，则必须做到资源真正利民和惠民，而不是将公民上缴的税款用于少数权力人员的私人利益上，减少和杜绝行政事业单位内的不正之风。这样，才能真正做到党中央提倡的依法治国的理念，才能使政府的根基不动摇。另一方面，行政事业单位趋于未来更加规范化的发展。这样就必须做到对资源充分、合理以及多元化地利用。这样才能更好地发挥行政事业单位的职能。
（二）行政事业单位内部控制下资源管理的目标及内容
资源管理是为了能够确保对行政事业单位的内部资源做到合法和有效的利用。合法利用行政事业单位资源即在利用公共资源时要做到合乎法律、法规的规定，不能随意挪用公共资源。有效、充分利用纳税人的资源给公民办实事，也就是要发挥行政事业单位资源的最大效益。要做到效率利用，需要在行政事业单位内部控制整个过程中的预算编制、收支控制、政府采购过程、资产控制、建设项目控制以及合同控制注重执行的效率和执行的管理，减少国有资产有意和无意的资源流失。
二、行政事业单位资源管理出现的问题
为提升国家公共服务质量，真正做到惠民、利民，行政事业单位近年来得到国家大力的财务支持，其资源得到迅速增长。但是，行政事业单位本身财产管理体制并没有得到相应的改变和提升。这导致行政事业在其单位资源管理过程中出现了一些问题，其中主要包括以下三个方面：
（一）风险管理意识淡薄
首先，作为公益服务性的行政事业单位，其工作人员大多为公务员。作为“铁饭碗”的公务员，大多认为自己的工作不具有风险性。而且，单位公共资源的责任归属往往不明确，各项资产的丢失和毁损无人对其负责，就更使得行政事业单位工作人员缺少风险管理的意识。其次，行政事业单位在处理工作时是重复性的，相对来说更依赖于经验。对于新信息和新知识的接纳相对滞后，缺乏创新和与时俱进的意识。因此，在国家增加行政事业单位内部资源的新环境和背景下，工作人员依然以旧经验完成新类型的工作。再次，行政事业单位作为非营利性组织使得其工作人员减少了风险管理成本和成效的对比。因此，行政事业单位整体存在资产管理风险意识的缺失。
（二）内部控制机制不完善，整体资产管理体系不健全
当前我国大多数行政事业单位采取了内部控制机制，但其应用不够深入，对财产的控制较少，且行政事业单位资产管理形式性超过实用性。我国行政事业单位对于资产管理存在的风险防范和控制的机制并不完善。资产管理的风险体现在资产整体环节内，其中包括前期预算编制、计划决策；中期资产采购、验收和使用的过程；后期资产的处置。整体环节都需要资产管理控制的加强、对于资产管理部门和管理人员的职责和权限规定等。
首先，预算的编制不科学，预算的划拨和实际的使用存在较大差异。如果预算划拨过高，容易造成资源的浪费和贪污腐败现象的出现。反之，预算过低，则实际操作过程中无法达到预期的工作成效。其次，资源分配不合理。行政事业单位的公益性及其绩效评估的不公平导致单位内部对于财务的划拨和资源的使用不能用在“刀刃上”。常出现资源多分配到领导，而员工需要的资源往往匮乏。第三，资源的使用效率不高，不能做到物尽其用。国有固定资产闲置和浪费现象比较严重，其原因之一是由于单位为保证每年的预算只增不减，即使在资源需求较少的年份依然会虚报所需资金。另外，非盈利的组织性质导致行政事业单位缺乏资源有效使用的动机。相比之下，盈利性的公司为了能够提高经济效益，获得更高的利润，在资源的使用上更注重成本效益原则。因此，行政事业单位依然存在较大的内部控制机制不完善所导致的资产管理水平普遍较低的问题。
（三）监督体系不健全，缺乏资源管理和使用的透明度
一方面，我国行政事业单位采用现金收付制，并未采纳企业的权责发生制。现金收付制使得行政事业单位内部的财务信息不仅缺乏成本效益的基本理念，而且也很难对于已购入的资产实行有效地监督。举例而言，行政事业单位固定资产的信息记录时间以资金的花费日期为准，而非固定资产以各使用期间的使用价值分配来记录。这也使得监督部门对于该项资产的使用方式难以进行合理的评判。使得整个信息系统难以起到合理监督的作用，使得资源难以进行优质地管理。另一方面，行政事业单位的监督部门主要是审计部门或有审计职能的部门。但是，区别于公司管治中董事会下设独立的审计委员会主要负责监督职能，行政事业单位内部人际关系复杂，审计部门或具有审计功能的部门很难做到独立内部审计。因而，整个监督体系环境较差，难以做到真正的独立评估和监督。
另外，行政事业单位的财务信息和资源使用信息不透明。就企业而言，上市公司的资金来源于股民，其财务信息需要附审计意见公开披露给其利益相关者。行政事业单位的资金来自政府拨款，政府款项来源于公民的税收。然而，公民却缺少监督行政事业单位资源使用状况的权利。行政事业单位并不公开披露其财务报表信息及资源使用状况。
三、加强行政事业单位资源管理的措施
为应对以上问题，以加强资源管理，可以从以下方面对其进行改善。
（一）加强风险意识和风险识别及风险监督机制，提高预防意识，树立良好的内控环境
我国行政事业单位大多为自上而下的管理体制和组织文化，因此单位领导人对于内部控制和风险管理、监督的重视程度直接影响到整个单位的整体风险意识。据此，单位领导人应当担起推动风险意识的重任。
其次，想要树立良好的内控环境，在行动上也要积极。比如，在例行会议上强调风险意识树立的重要性，会议人员就本单位的执行情况进行深入讨论，收集改进意见。不仅如此，这种做法还可以具体问题具体分析，就本单位的特殊情况制定更适合本单位风险意识培养的方式。又如，为更好地就单位具体情况树立内控环境，单位可根据自身特点制定风险意识培养定期审查制度。定期检测本单位内控环境的建立进度和其中存在的问题。以此对其进行动态管理，及时修正。
（二）完善内部控制机制，健全资产管理体系
首先，加强全面预算管理及预算绩效管理，可以促进行政事业单位内部控制的规范，进而整合资源以提高资产的使用效率。预算管理过程中需设立预算管理委员会，来起到日常监督以及整体协调的作用。同时，设置个人权责，规范其考核激励机制，以预算为标准对各个责任人进行业务评估及业绩考核，据以进行奖罚。预算执行过程中需要根据风险的实际情况对评估标准不断进行调整。
其次，为加强资产管理，我国行政事业单位需建立内部资产的动态管理体系，使资产的购置、使用、处置等环节能够与行政事业单位的其他信息系统形成整体动态的管理机制，便于资产的内部控制，提高资产信息的使用效率。通过对这种现代信息工具的运用，建立资产管理系统，使资产定期的统计、报告、应用分析等信息有平台进行公开。
再次，为防范资源分配不合理的现象，行政事业单位需要对公共资产的使用管理制定更加严格的限制规定。比如，对于公家车应当限定使用人员的权限及批报合理的使用目的。
（三）加強资源使用的监督体系，增加对群众的透明度以加强群众监督
为加强对资源的监督管理，我国行政事业单位在以收付实现制为基本计量方法的基础上，采用权责发生制来对一些固定资产进行后续使用过程中的计量。这样，才可以使财务信息较为合理地反映和评估资产在每一期的耗损，对资源的使用进行优质地管理和监督。
此外，为加强行政事业单位审计部门的独立性，审计部门和审计相关部门的工作人员要加强形式独立性和实质独立性的监督和管理机制。首先，严格禁止审计部门及审计相关部门工作人员与本行政事业单位重要领导人、财务部门人员及其他工作人员存在亲信关系。其次，为了预防实质上的不独立，内部审计相关工作人员应当定期轮换。再次，为了激励审计部门工作人员有效、独立地展开监督工作，行政事业单位应当对于其内部审计工作建立严格、明确的惩奖机制。这样才能够加强对资源使用的监督体系。
为加强群众监督，在必要时，不仅要进行内部审计，还要不定期进行外部审计。其财务信息附带外部审计结果对外进行公开披露，使得群众可以更好地了解我国行政事业单位资源的使用状况，真正做到透明办公，公开办公。
为加强我国行政单位资源的使用有效性，需要解决三个问题：风险管理意识淡薄、内部控制的基本环境较差；内部控制机制不完善，资产的管理体系不健全；监督体系不健全，缺乏资源管理和使用的透明度。只有具体解决了以上每个问题，才能使社会公民的利益不受到侵犯，行政事业单位真正做到“服务为民”。
参考文献：
[1]程田华.内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理模式的构建[I].中国国际财经，2017（9）.
[2]李琳娜.内部控制基础上对行政事业单位预算绩效管理的思考[I].西部财会，2017（7）.
[3]唐晓.基于内部控制视角的行政事业单位资产管理优化研究[I].经济管理者，2016（10）.
[4]肖晓月.浅析行政事业单位固定资产管理内部控制[I].财经界，2015（16）.
（作者单位：天津商业大学宝德学院）
摘要：行政事业单位作为执行社会公共事业的重要国家机关，其单位的内部自身控制对于维护社会公共事业的正常运行起到了重要的作用。为此，国家为保证其运行，每年为其拨付大量资金。行政事业单位如果不建立完善的内部控制，很可能导致贪污腐败、挪用公款等行为的发生，百姓的民生、经济的发展、社会的和谐稳定都会受到一定的影响。因此，财政部在广泛征求意见的前提下，在2012年11月29日发起了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会（2012）21号），2014年1月1日正式实施。现在其正式实施已有三年多，各行政事业单位的内部控制和实施有一定的成效。现就其内部控制下资源管理问题进行分析。
关键词：行政事业单位；内部控制；资源管理
行政事业单位主要提供教育、科研、体育、文娱、医疗等公共服务职能。因此，行政事业单位内的公共资产是为了履行其公共事业的职能而提供的物质保障，其中主要包括：资金、公用设备、公用车以及公用的固定资产。为加强社会公共服务，提供行政事业单位發展，必须做到正视资源管理出现的问题并加以解决。这样才能对于满足人民群众基本生活需求起到积极的作用。其中内部控制是其管理的重要方法和手段。
一、做好行政事业单位资源管理的意义及内容
（一）做好行政事业单位资源管理的意义
随着政府在试图转型为真正的为公民的利益而存在的服务型政府，政府的未来趋势势必会发展为权力受约束型政府。因此，政府公职人员必须以身作则，真正成为人民的公仆。与此同时，对于政府的公共资源，则必须做到资源真正利民和惠民，而不是将公民上缴的税款用于少数权力人员的私人利益上，减少和杜绝行政事业单位内的不正之风。这样，才能真正做到党中央提倡的依法治国的理念，才能使政府的根基不动摇。另一方面，行政事业单位趋于未来更加规范化的发展。这样就必须做到对资源充分、合理以及多元化地利用。这样才能更好地发挥行政事业单位的职能。
（二）行政事业单位内部控制下资源管理的目标及内容
资源管理是为了能够确保对行政事业单位的内部资源做到合法和有效的利用。合法利用行政事业单位资源即在利用公共资源时要做到合乎法律、法规的规定，不能随意挪用公共资源。有效、充分利用纳税人的资源给公民办实事，也就是要发挥行政事业单位资源的最大效益。要做到效率利用，需要在行政事业单位内部控制整个过程中的预算编制、收支控制、政府采购过程、资产控制、建设项目控制以及合同控制注重执行的效率和执行的管理，减少国有资产有意和无意的资源流失。
二、行政事业单位资源管理出现的问题
为提升国家公共服务质量，真正做到惠民、利民，行政事业单位近年来得到国家大力的财务支持，其资源得到迅速增长。但是，行政事业单位本身财产管理体制并没有得到相应的改变和提升。这导致行政事业在其单位资源管理过程中出现了一些问题，其中主要包括以下三个方面：
（一）风险管理意识淡薄
首先，作为公益服务性的行政事业单位，其工作人员大多为公务员。作为“铁饭碗”的公务员，大多认为自己的工作不具有风险性。而且，单位公共资源的责任归属往往不明确，各项资产的丢失和毁损无人对其负责，就更使得行政事业单位工作人员缺少风险管理的意识。其次，行政事业单位在处理工作时是重复性的，相对来说更依赖于经验。对于新信息和新知识的接纳相对滞后，缺乏创新和与时俱进的意识。因此，在国家增加行政事业单位内部资源的新环境和背景下，工作人员依然以旧经验完成新类型的工作。再次，行政事业单位作为非营利性组织使得其工作人员减少了风险管理成本和成效的对比。因此，行政事业单位整体存在资产管理风险意识的缺失。
（二）内部控制机制不完善，整体资产管理体系不健全
当前我国大多数行政事业单位采取了内部控制机制，但其应用不够深入，对财产的控制较少，且行政事业单位资产管理形式性超过实用性。我国行政事业单位对于资产管理存在的风险防范和控制的机制并不完善。资产管理的风险体现在资产整体环节内，其中包括前期预算编制、计划决策；中期资产采购、验收和使用的过程；后期资产的处置。整体环节都需要资产管理控制的加强、对于资产管理部门和管理人员的职责和权限规定等。
首先，预算的编制不科学，预算的划拨和实际的使用存在较大差异。如果预算划拨过高，容易造成资源的浪费和贪污腐败现象的出现。反之，预算过低，则实际操作过程中无法达到预期的工作成效。其次，资源分配不合理。行政事业单位的公益性及其绩效评估的不公平导致单位内部对于财务的划拨和资源的使用不能用在“刀刃上”。常出现资源多分配到领导，而员工需要的资源往往匮乏。第三，资源的使用效率不高，不能做到物尽其用。国有固定资产闲置和浪费现象比较严重，其原因之一是由于单位为保证每年的预算只增不减，即使在资源需求较少的年份依然会虚报所需资金。另外，非盈利的组织性质导致行政事业单位缺乏资源有效使用的动机。相比之下，盈利性的公司为了能够提高经济效益，获得更高的利润，在资源的使用上更注重成本效益原则。因此，行政事业单位依然存在较大的内部控制机制不完善所导致的资产管理水平普遍较低的问题。
（三）监督体系不健全，缺乏资源管理和使用的透明度
一方面，我国行政事业单位采用现金收付制，并未采纳企业的权责发生制。现金收付制使得行政事业单位内部的财务信息不仅缺乏成本效益的基本理念，而且也很难对于已购入的资产实行有效地监督。举例而言，行政事业单位固定资产的信息记录时间以资金的花费日期为准，而非固定资产以各使用期间的使用价值分配来记录。这也使得监督部门对于该项资产的使用方式难以进行合理的评判。使得整个信息系统难以起到合理监督的作用，使得资源难以进行优质地管理。另一方面，行政事业单位的监督部门主要是审计部门或有审计职能的部门。但是，区别于公司管治中董事会下设独立的审计委员会主要负责监督职能，行政事业单位内部人际关系复杂，审计部门或具有审计功能的部门很难做到独立内部审计。因而，整个监督体系环境较差，难以做到真正的独立评估和监督。
另外，行政事业单位的财务信息和资源使用信息不透明。就企业而言，上市公司的资金来源于股民，其财务信息需要附审计意见公开披露给其利益相关者。行政事业单位的资金来自政府拨款，政府款项来源于公民的税收。然而，公民却缺少监督行政事业单位资源使用状况的权利。行政事业单位并不公开披露其财务报表信息及资源使用状况。
三、加强行政事业单位资源管理的措施
为应对以上问题，以加强资源管理，可以从以下方面对其进行改善。
（一）加强风险意识和风险识别及风险监督机制，提高预防意识，树立良好的内控环境
我国行政事业单位大多为自上而下的管理体制和组织文化，因此单位领导人对于内部控制和风险管理、监督的重视程度直接影响到整个单位的整体风险意识。据此，单位领导人应当担起推动风险意识的重任。
其次，想要树立良好的内控环境，在行动上也要积极。比如，在例行会议上强调风险意识树立的重要性，会议人员就本单位的执行情况进行深入讨论，收集改进意见。不仅如此，这种做法还可以具体问题具体分析，就本单位的特殊情况制定更适合本单位风险意识培养的方式。又如，为更好地就单位具体情况树立内控环境，单位可根据自身特点制定风险意识培养定期审查制度。定期检测本单位内控环境的建立进度和其中存在的问题。以此对其进行动态管理，及时修正。
（二）完善内部控制机制，健全资产管理体系
首先，加强全面预算管理及预算绩效管理，可以促进行政事业单位内部控制的规范，进而整合资源以提高资产的使用效率。预算管理过程中需设立预算管理委员会，来起到日常监督以及整体协调的作用。同时，设置个人权责，规范其考核激励机制，以预算为标准对各个责任人进行业务评估及业绩考核，据以进行奖罚。预算执行过程中需要根据风险的实际情况对评估标准不断进行调整。
其次，为加强资产管理，我国行政事业单位需建立内部资产的动态管理体系，使资产的购置、使用、处置等环节能够与行政事业单位的其他信息系统形成整体动态的管理机制，便于资产的内部控制，提高资产信息的使用效率。通过对这种现代信息工具的运用，建立资产管理系统，使资产定期的统计、报告、应用分析等信息有平台进行公开。
再次，为防范资源分配不合理的现象，行政事业单位需要对公共资产的使用管理制定更加严格的限制规定。比如，对于公家车应当限定使用人员的权限及批报合理的使用目的。
（三）加強资源使用的监督体系，增加对群众的透明度以加强群众监督
为加强对资源的监督管理，我国行政事业单位在以收付实现制为基本计量方法的基础上，采用权责发生制来对一些固定资产进行后续使用过程中的计量。这样，才可以使财务信息较为合理地反映和评估资产在每一期的耗损，对资源的使用进行优质地管理和监督。
此外，为加强行政事业单位审计部门的独立性，审计部门和审计相关部门的工作人员要加强形式独立性和实质独立性的监督和管理机制。首先，严格禁止审计部门及审计相关部门工作人员与本行政事业单位重要领导人、财务部门人员及其他工作人员存在亲信关系。其次，为了预防实质上的不独立，内部审计相关工作人员应当定期轮换。再次，为了激励审计部门工作人员有效、独立地展开监督工作，行政事业单位应当对于其内部审计工作建立严格、明确的惩奖机制。这样才能够加强对资源使用的监督体系。
为加强群众监督，在必要时，不仅要进行内部审计，还要不定期进行外部审计。其财务信息附带外部审计结果对外进行公开披露，使得群众可以更好地了解我国行政事业单位资源的使用状况，真正做到透明办公，公开办公。
为加强我国行政单位资源的使用有效性，需要解决三个问题：风险管理意识淡薄、内部控制的基本环境较差；内部控制机制不完善，资产的管理体系不健全；监督体系不健全，缺乏资源管理和使用的透明度。只有具体解决了以上每个问题，才能使社会公民的利益不受到侵犯，行政事业单位真正做到“服务为民”。
参考文献：
[1]程田华.内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理模式的构建[I].中国国际财经，2017（9）.
[2]李琳娜.内部控制基础上对行政事业单位预算绩效管理的思考[I].西部财会，2017（7）.
[3]唐晓.基于内部控制视角的行政事业单位资产管理优化研究[I].经济管理者，2016（10）.
[4]肖晓月.浅析行政事业单位固定资产管理内部控制[I].财经界，2015（16）.
（作者单位：天津商业大学宝德学院）
