《日美安全保障条约》的缘起与影响
李宇恒
[摘要]《日美安全保障条约》从签订之日起就深刻影响着亚太地区的国际关系，之后在岸信介内阁、安倍晋三内阁时期被再次修改。本文通过考察日美安全条约的起草、制定和交涉过程，主要运用政治过程论分析日本国内各政治主体之间的利益调整。日本通过安全条约实现了日本与美国的高度捆绑，达到了长期保证日本政治、社会稳定的目的。但是，日美安全条约也带给日本许多负面影响。仔细剖析条约起源，有助于深入了解日美关系及日本国际政治的实际运行模式。
[关键词]吉田茂，安全条约，重整军备，日美同盟
[中图分类号]K15[文献标识码]A[文章编号]0457—6241（2017）12—0067—07
国内学界对《日美安全保障条约》的研究多从国际关系角度出发，以条约为中心探讨分析日美同盟关系的来龙去脉，更多侧重美国对日政策研究。日本学界中，田中明彦、坂元一哉纵向研究战后日美安保体制的发展史，三浦阳一、细谷千博横向研究旧金山媾和体系。本文以日本方面为主，通过考察安全条约的起草、制定和交涉过程，运用政治过程论分析日本国内各政治主体之间的利益调整，分析特定时期日本制定外交方针的影响因素，试图从根源上理解日美关系以及日本国际政治的实际运行模式。政治过程是指：“政治系统对社会成员提出的利益要求作出反应、并制定出相应的政策贯彻到社会中、并接受社会成员监督的一系列政治行为，即从社会成员的利益表达开始，经过利益聚合、利益决定、利益实现到利益反馈的一个完整过程。”
一、安全条约签订的历史背景
（一）国际环境
《日美安全保障条约》是旧金山媾和体系的一部分，在旧金山媾和以前，日本仍处于美国占领时期。此时日本的对外政策尤其受到国际关系影响，特别是冷战和远东国际关系的制约。
美国内部就对日媾和问题进行了长达四年之久的论战，最终由于遠东局势的大变动，本着美国国家利益至上的原则，三方之间相互妥协、协调，并达成一致意见。1950年4月7日，约翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dulles）被任命为国务院外交事务政策顾问，专门负责对日媾和，在多次访问日本和英联邦国家后，终于实现了早期对日媾和。美国对日媾和的政策由最初的“改造日本”转向最终的“扶植日本”，很大程度上与朝鲜战争有关。为了更好地遏制共产主义，保证在远东太平洋地区的主导权，美国再三要求昔日非军事化的日本重整军备。
影响苏联对日媾和策略的主要因素是美苏关系。1951年7月20日，美国向苏联递交了旧金山媾和会议的邀请函、和约草案的正式文本及其他有关文件。苏联答应出席会议。8月16日，美国向苏联强调，美英将散发已完成的和平条约最终版本，邀请参会旨在根据该文件与日本缔结、签署和平条约。对此，苏联并未改变主意，仍然决定参会。苏联出席会议的立场是，批评和修改以美英草案为基础的媾和方案，谋求千岛群岛的主权，但是由于苏联提出的修改意见和要求被美英等国无视，苏联未在和约上签字。
欧洲国家中，英国虽然也主张早日媾和，但希望日本实现全面而非片面的媾和，所以与美国存在矛盾。英国希望日本同中国大陆实现媾和，政治方面，日本和中国可以成为抵抗苏联的前线国家，这是英国传统远东政策的延续；经济方面，中国大陆给日本提供了广大的贸易市场，避免了日本和英国争夺东南亚市场。
在亚洲地区，印度也支持早日媾和，主张包括新中国和苏联在内的全面媾和，赞成对日本实行宽大的媾和政策。但是，印度政府出于其外交原则和国家利益考虑始终拒绝出席媾和会议。缅甸也拒绝出席和会，因为美国拟定的《旧金山和约》草案中的战争赔偿条款对日本过于宽容。由此可见，旧金山和会中几乎没有亚洲国家的参与，成为彻底的片面媾和会议。
（二）国内环境
日本国内各政治主体之间对媾和形式存在很大分歧。
首先，日本政党意见不同。社会党在竞选中败北后，在1948年10月召开的第二次中央委员会会议提出：“国家的独立权、民族的自主权是国家民族发展的基本条件”，日本的安全保障问题应该通过永世中立或者依赖联合国的集体安全保障体系解决。接着组建了“促进媾和运动委员会”，联合其他在野党派，发起“全面媾和、中立、和平”的运动。但根据国家报社在1949年下半年进行的舆论调查表明，支持全面媾和的人仅在30%以上，认为不得已进行片面媾和的人占多数，希望在外交及安全上保持中立的人接近半数。同时，除日本共产党以外的所有在野党组成了“外交政策在野党联合协议会”，他们以宪法规定放弃军备为根据，坚持全面媾和。
其次，以外务省为中心的行政官僚主张全面媾和，成为“永世中立国”，依赖联合国寻求安全保障。与此同时，由外务省条约局和政务局官僚组成的“和平条约问题研究干事会”（以下简称“干事会”）成立，其主要任务是分析战胜国的媾和政策走向，探讨日本的媾和方针，极力争取有利于日本的战后处理。干事会坚信盟国不可能在谈判的基础上与日本媾和，反而可能将其单方制定的条约方案强加给日本。1946年5月，干事会提交了第一次研究报告，希望日本成为“东方的瑞士”，在国际法上永久中立，由远东委员会成员国即美国、英国、苏联、中国等11国建立集体安全保障体制，保障日本的安全。在安全保障方面的设想是：由远东委员会建议设置地区性集体安全保障体制，日本为维持治安而设立武装警察和治安队。然而，与此同时进行的宪法修订问题极大地左右了干事会对媾和对策及安全保障政策的思考。1946年3月6日公布的《修改宪法草案纲要》第九条声明日本放弃战争，明确日本“不保持陆海空军及其他军备力量”。干事会认为盟国可能会将此原则列入对日和约，因此，日本最好放弃保持自身军事力量的原则，选择对内拥有警察力量、对外实行地区性集体安全保障的策略，这成为日本外务省制定安全保障政策的基础。
最后，以财界、知识界为中心的利益集团对媾和态度不一。1947年6月，经济团体联合会、金融团体协议会、商工协同组合中央会、日本产业协议会、日本商工会议所、日本贸易会六团体商量成立了“国际经济联络召集人会议”，会议的主要任务就是重建日本财界在国际上的关系网络，恢复财界的影响力。为了实现此目标，日本的自主贸易和经济独立刻不容缓。对当时的日本而言，邻近的中国有着巨额市场，从经济发展角度考虑，财界坚持全面媾和论。然而，朝鲜战争的爆发促使日本经济出现了特需繁荣，降低了中国贸易不可缺论的影响。因此，财界从主张全面媾和转变为早日媾和，期望早日结束占领以发展经济。1949年3月，由55名知识分子组成的“和平问题谈话会”（以下简称“平谈会”）正式成立。平谈会在东京以安倍能成、大内兵卫为中心，在京都以恒藤恭、末川博为中心。平谈会学者主张与包括中国和苏联在内的所有国家进行媾和，主张日本的安全保障应交由联合国，并且始终对联合国抱有很大期望。但是，对于媾和形式存在分歧。
二、吉田内阁及智囊团的媾和主张
在媾和问题上，首相吉田茂始终贯彻以美英为中心的外交观点，这与他一直遵循的明治外交传统有关。因此，他主张根据当时形势实行全面媾和或单独媾和。在安全保障上，吉田深谙国际形势和日本国情，倾向依赖美国的安全保障政策，反对重整军备。吉田之所以对媾和与安全保障持上述态度，主要出于政治、经济、外交三方面考虑。
政治上，日本被盟国实行长达五年的占领统治，早日恢复独立、成为主权国家是民心所向。政治独立是经济、外交独立的前提和保证。同时，盟军总部对日本实施的民主改革基本完成，日本已经成为一个非军事化国家。因此，吉田极力提倡早日媾和，并不在乎媾和的形式。他曾说：
就盟国的希望来说，恐怕愿意全面媾和，如果不能全面媾和，对不愿意全面媾和以及不愿对日媾和的国家也不能强制非要全面媾和不可。因此也有可能单独媾和，可是并不能肯定就是单独媾和。
经济上，与战后初期相比，日本经济虽然有所恢复，但由于道奇路线的实行，通货膨胀严重，经济形势严峻。财界也希望早日实现媾和，创造有利于日本经济恢复和发展的良好环境，这种态度与吉田的“经济中心主义”不谋而合。现实主义的吉田认为，只有国家富裕才能保证民主制度的持续实施，才能让日本以经济大国身份重返国际社会。恢复独立后，安全保障交由美国，可以获得美国投资商的信任，有利于引进外资发展经济。对此，吉田茂有着清晰的认识：
英美等自由国家正是日本最应尊敬的对象。尤其是日本如果考虑到今后国内建设所必须的外资的吸收问题，那么对我国来说，特别同美国保持友好关系，自然是十分重要的。
外交上，吉田坚持外交以本国利益为直接目的，但是本国利益也有目前利益和长远利益之分。因此，在坚持基本原则的前提下，必须排列各利益的重要性和迫切程度，按照顺序一一实现。对英美协调是日本自明治以来遵循的外交路线，吉田非常认可这一路线，他曾多次强调：
日本外交的根本方针必须放在对美亲善这个大原则之上，今后也不会改变，而且也不应该改变。
因此，对于独立后日本的安全问题，吉田自然主张交由美国保障，实行集体保障政策。对于国内呼吁的“永久中立”政策，吉田从国际政治现实出发予以反对。而且，吉田驳斥了将日本交由联合国保障的声音。吉田认为：
保障和约签订后的日本安全之道，只有依靠同爱好和平的国家之间的集体保障，也就是依靠这个日美安全条约，此外别无他策。
吉田的智囊团聚集了政、财、学界和舆论界中有影响力的人物，大致可分为政治问题、经济问题和军事问题智囊团三类。政治问题成员有马场恒吾、板仓卓造、古岛一雄、小泉信三、横田喜三郎等。经济问题成员有佐藤喜一郎、向井忠晴、津岛寿一、荒川昌二、有田八郎等。军事问题成员有辰巳荣一、下村定、河边虎四郎、富冈定俊、堀悌吉和梗本重治等。智囊团一致承认依赖美国的安全保障的必要性，对是否重整军备则存在分歧。小泉、马场都认为，日本都应该重整军备，因为依赖美国的安全保障终非常态，日本为了长久保持自身安全，应该重整军备。横田喜三郎、有田八郎反对重整军备，横田认为，如果依赖联合国的安全保障无法实现，就只能迫于形势选择美国来保障安全。但是，旧军人几乎都希望重整军备，他们认为日本必须拥有对外防卫的军备，倘若共产主义势力扩大，将会导致国内治安的不稳定。堀田正昭则认为日本的对外防卫有美国和联合国保障，日本政府有必要保障国民的生活安定。如果为了重整军备增税，国内的共产主义思想将会强化，反美动机也由此滋生，所以，要慎重考虑此问题。智囊团最终就此问题达成一致意见，主张当时的日本不应大规模重整军备。
三、日方安全条约的制定过程
在吉田的组织和指导下，日本外务省负责制定条约草案，但是政治、经济、军事智囊团成员也都参与其中。鉴于智囊团成员由财界、学界和舆论界极具影响力的人物组成，外务省是行政机构，并且因对外政策的保密性，在野党未能参与政策的制定。因此，从狭义上讲，可把制定安全条约的政治过程当作外交政策的政治过程来理解。
（一）四个条约草案的内容
从奉命制定草案到完成最终方案，外务省共制定了A、B、C、D四个作业。
A作业主张将日本的安全保障交由美国，但是名义上要与联合国相联系，反对重整军备。然而，朝鲜战争爆发后，日本外务省乐观地预测联合国军大获全胜，试图依靠联合国保障安全。这与吉田实质上依赖美国保障安全的主张截然不同。因此，吉田驳回A作业并给予严厉批判，对于“情势判断”，吉田批评道：“外务省历来只以观察客观形势为主，而不能针对上述形势考虑对策”；对于“希望方针”，吉田则认为它“缺乏管理国家的理论，口气像在野党，空话连篇，不值一顾，作为治世的研究需要进一步加工”。
B作业中明确提出条约应符合《联合国宪章》第51条，把日本的安全保障纳入联合国保障体系。但是，在1950年10月24日举行的军事智囊团成员第一次会议上，下村、辰巳、榎本等军事专家们直面现实，对美军限期驻留日本感到不安，因为美国从中得不到确实保障。军事问题成员主张美军在日本本土驻留，否则很难确定美军是否确实保障日本安全。外务省也意识到仅仅依赖联合国保障日本安全是很困难的。经过激烈讨论，事务局内部达成一致。形式上，日美安全保障协定作为联合国安全保障体系内的一部分；实质上，日本根据集团自卫权来确保自身安全。这是事务局制定的“在日本方面看来理想的安全保障政策”，这个政策为条约的最终方案和日美安全条约的形成奠定了基础。
C作業主要针对亚太地区安全保障的非武装问题，外务省在两次军事智囊团会议和一次政治经济智囊团会议讨论后得出此方案。但是在朝鲜战争最为激烈、冷战日趋显著的情况下，这个方案太理想化，缺乏实现的可能性。最终，在与美交涉前，吉田将此方案置于日本政府的对策案之外，没有向美国当局提出。也许吉田不确定美方能否接受日本拒绝重整军备的要求，不确定日本拒绝重整军备的国际环境是否一直存在。C作业成为日本与美国交涉的预备策略。
D作业坚持依赖美国的安全保障，但是由于反共立场鲜明，日本自身也需负担安全方面的责任，所以阐述了日本重整军备的可能。12月28日，西村向堀田说明D作业的核心内容时，堀田意识到D作业中希望重整军备之意与吉田的方针冲突，且其中看不到C作业的蛛丝马迹。所以，在堀田的帮助下，事务局马上着手修改D作业，分别有订正版（第二案）和再订版（第三案）。
（二）条约草案的修正版
1951年1月5日完成了订正版。订正版主要明确了日本目前拒绝重整军备的方针，并分析日本的国内国际情况，在附件里加入了拒绝理由。同时，订正版深化了日美基于集团自卫权而缔结安全保障条约，新增内容巧妙地使用集团自卫权的概念使日本非军备正当化。订正版充分反映了吉田的安全保障观。1月13日，事务局将订正版交给吉田。吉田看完后命令事务局从中整理出要点，20日收到了D作业的再订版。这个再订版是日美就安全保障条约进行第一次交涉时，日本方面提出的条约雏形。
由于吉田既是首相又兼任外相，故而在制定外交政策时具有得天独厚的条件，大权总揽难免带有专断色彩。外务省在战后初期也仅是奉命收集情报，根据情报制定政策草案，但最终都要提交吉田，由吉田决定草案是否可行。向美国提供基地的安全保障策略和拒绝重整军备构成了吉田对日本安全问题的主线，并且贯彻始终。吉田明白作为主权国家维持独立性的重要性，但吉田认为重整军备并非独立的重要表现，也并非根本反对重整军备。只是日本当时不具备重整军备的国内环境，与重整军备相比，应该优先谋求经济自立，维持社会安定。
四、日美关于安全条约的交涉及其影响
日美安全条约的最终版本通过池田访美、吉田与杜勒斯多次会谈实现。1947年美国提出对日媾和建议因苏联反对而中断后，美国设想绕开苏联实行对日媾和。1949年9月，美英法三国外长会议上就此意见达成一致意见。10月，日本政府得知美英积极推动对日媾和，但不确定美英的态度是否属实。因此，“当前最要紧的就是了解美英两国对日媾和的真实想法，以备今后能随时商谈”。1950年4月25日，池田勇人和宫泽喜一、白洲次郎三人开启访美旅程。池田访美出色地完成了其主要任务，向美方传达了日本政府早日媾和及媾和后希望美军继续驻扎的意向。这是吉田绕开盟军总部和外务省，就媾和问题与安全保障问题首次与美国政府直接接触，也是第一次向美国表示日本希望通过承认美军继续驻日促进媾和。美军驻日这一阻碍早日媾和、日美结盟的焦点问题基本得以解决，为之后日美安全条约的交涉奠定基础。
1950年6月17日，杜勒斯第一次访日，23日会见吉田谈论媾和问题，吉田以和平宪法深入民心、日本国力不堪重负为由，反对重整军备。1951年1月25日到2月11日，杜勒斯第二次访日，分别与吉田进行了三次会谈。1月29日，吉田和杜勒斯举行首次会谈。杜勒斯向吉田表示，此次制定的和平条约并非胜利者对失败者的条约，而是平等条约。于是，吉田提出了两个要求：一是希望不伤害日本国民感情；一是要求废弃占领改革中阻碍日本自立的措施。杜勒斯对吉田的态度很不满意，双方的意见始终没有交集。会谈结束后，二人一起会见道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur），麦克阿瑟也主张日本当前不要重整军备。最后，在三井本馆的会谈中，吉田对杜勒斯表示，日本针对美国提出的“对日媾和七原则”制定的文件嬉将于30日晚6点提出。
1951年1月31日下午2点到3点半，吉田和杜勒斯在三井本馆的外交部举行了第二次会谈。杜勒斯表示，日美双方都应尽全力对抗共产主义的渗透及其他危险。此次会谈结束后，日本外务省事务局与美方代表分别于2月1日、2日、5日、6日举行四次会谈。2月2日，日方提出议案。美方对日本设置国家治安省表示满意，但是对日本依然拒绝采取迅速而大规模的军备感到愤怒，对日本关于重整军备的表现已失去耐心。在此情况下，事务局建议吉田作出让步。于是，在2月3日的会谈中，吉田表明，日本将建立一支由海陆军组成的五万人的国家警察预备队，归国家治安省的防卫部管理。根据美国国防部要求，日本将建立安全保障机构和防御计划司令部。
1951年2月7日，杜勒斯和吉田举行第三次会谈，就安全保障和重整军备问题达成一致意见。杜勒斯和吉田对重整军备的主要分歧在于，杜勒斯重视集体安全概念，认为日本只有重整军备才是对西侧阵营做了贡献。吉田则认为，日本在非军事领域也可以为联合国的集体安全做贡献，一再坚持拒绝重整军备。前两次会谈中，双方都各持己见，不肯让步，最终为了实现早日媾和而相互妥协。吉田允诺建立五万人的警察预备队，迎合了美方重整军备的要求，杜勒斯虽不满意但也勉强接受了。日美双方通过对日和平条约、日美安全条约和日美行政条约处理安全保障和重整军备问题。1951年4月，杜勒斯第三次访问日本并与吉田举行会谈，对安全条约做了一些细致的字句上的修改。之后，日美双方不断交换修改意见，8月14日，日方收到了最后的总条文。
1951年7月20日，美国政府向有关国家发出邀请参加旧金山和会的正式请柬，日本政府于24日发出接受邀请的答复。吉田决心亲自出席和会。9月8日上午11时左右，在旧金山战争纪念歌剧院，盟国48个国家80余名代表依次签署，日本全权代表团签字。下午5点，在美国陆军第六军基地内的下级军官俱乐部，吉田一人代表日本政府与美国单方签署了日美安全条约。
日美安全条约是历史环境下的产物，制定过程复杂。它是由高层权势而定，并没有真实反映普通大众的意愿。政治家和人民对此条约的看法存在差异，对美国的态度也有所不同。虽然條约的签订标志着日美同盟的成立，这为日本的对内治安和对外安全都提供了强有力的保障，赢取了日本发展经济的绝佳环境，吉田曾骄傲地说：
在某种意义上说，日本在战后所完成的事业，是日本在明治时代所完成的事业，是日本在明治时代所发生的事情的再现；而在另一种意义上来说，它又是明治时代在日本开始的事业的完成。这就是说，日本通过战后惊人的经济发展赶上了西欧各国，这是明治时代的前人们所梦寐以求的。
但与此同时，条约也暗藏着日美结盟破裂的缝隙。因为安全条约带给日本许多负面影响：第一，条约严重束缚了日本的外交主权，使得日本近二十年无独立外交，一直唯美国马首是瞻。第二，条约使日本成为“亚洲孤儿”，并留给日本国民如美军驻扎冲绳、中日关系紧张等有关领土主权和重大外交政策问题。第三，条约中既没有规定美军防卫日本的义务，也没有规定条约终止期限。随着日本经济实力的增强，将不断谋求调整条约中的不平等关系，深刻影响了战后日美关系乃至国际形势。日本利用当时美国对抗苏联、中國的心态尽其所能争取利益，可终究被迫答应了美国重整军备、美军驻扎冲绳的条件。由此可知，日美关系并非牢不可破，而是脆弱微妙的，既互相利用，又彼此提防。应以一种新视野看待二者关系。
五、小结
综上所述，这项深刻影响日本、影响日本国民的外交政策主要由首相吉田茂主导推动而成。虽然吉田的主张遇到了国内在野党、以外务省为中心的行政官僚、以财界和知识界为中心的利益集团等不同政体的反对，但是由于外交政策的保密性、由执政党确定的特殊性，为吉田的意见在政治博弈中胜出提供有利环境。吉田内阁时期，首相兼任外相，权力很大。外务省则是奉命行事，按照首相之意起草文件。在野的民主党虽然极力主张日本实行大规模军备，但由于日本国民的厌战心理，并未在社会中产生大的影响。吉田经济智囊团的各位成员都拥护吉田的政策，他们在财界有很大影响力。此外，战后初期制定的新宪法保障首相具有独断外交权，这与战前情况截然不同。在重整军备问题上，面对美方的威胁和强制，吉田始终以柔中带刚的姿态表示拒绝，并利用一切手段达到目的。一方面，他努力获得麦克阿瑟的支持并利用麦克阿瑟与杜勒斯博弈；另一方面，他利用人际关系网，鼓励左翼社会党人举行反对重整军备的游行示威活动。
吉田内阁之后，鸠山一郎试图驱除驻日美军，最终未果。岸信介、安倍晋三内阁时期都重新修订了安全条约，尤其是安倍晋三时期，要求钓鱼岛也适用于安全条约，引起了中日美三国关系紧张。作为军国主义根深蒂固的国家，日本的右翼势力一次次修改安全条约，强化美日军事关系，无所不用其极地唤醒军国主义基因，影响日本内政外交。这一修正趋势反映了日美关系的两面性，表面上看日美军事同盟关系更加紧密，可是一旦共同利益减弱，连接日美的纽带也会松动。日本今后的政局变动、亚太地区的国际关系都与日本首相将如何修改《日美安全保障条约》息息相关。
[摘要]《日美安全保障条约》从签订之日起就深刻影响着亚太地区的国际关系，之后在岸信介内阁、安倍晋三内阁时期被再次修改。本文通过考察日美安全条约的起草、制定和交涉过程，主要运用政治过程论分析日本国内各政治主体之间的利益调整。日本通过安全条约实现了日本与美国的高度捆绑，达到了长期保证日本政治、社会稳定的目的。但是，日美安全条约也带给日本许多负面影响。仔细剖析条约起源，有助于深入了解日美关系及日本国际政治的实际运行模式。
[关键词]吉田茂，安全条约，重整军备，日美同盟
[中图分类号]K15[文献标识码]A[文章编号]0457—6241（2017）12—0067—07
国内学界对《日美安全保障条约》的研究多从国际关系角度出发，以条约为中心探讨分析日美同盟关系的来龙去脉，更多侧重美国对日政策研究。日本学界中，田中明彦、坂元一哉纵向研究战后日美安保体制的发展史，三浦阳一、细谷千博横向研究旧金山媾和体系。本文以日本方面为主，通过考察安全条约的起草、制定和交涉过程，运用政治过程论分析日本国内各政治主体之间的利益调整，分析特定时期日本制定外交方针的影响因素，试图从根源上理解日美关系以及日本国际政治的实际运行模式。政治过程是指：“政治系统对社会成员提出的利益要求作出反应、并制定出相应的政策贯彻到社会中、并接受社会成员监督的一系列政治行为，即从社会成员的利益表达开始，经过利益聚合、利益决定、利益实现到利益反馈的一个完整过程。”
一、安全条约签订的历史背景
（一）国际环境
《日美安全保障条约》是旧金山媾和体系的一部分，在旧金山媾和以前，日本仍处于美国占领时期。此时日本的对外政策尤其受到国际关系影响，特别是冷战和远东国际关系的制约。
美国内部就对日媾和问题进行了长达四年之久的论战，最终由于遠东局势的大变动，本着美国国家利益至上的原则，三方之间相互妥协、协调，并达成一致意见。1950年4月7日，约翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dulles）被任命为国务院外交事务政策顾问，专门负责对日媾和，在多次访问日本和英联邦国家后，终于实现了早期对日媾和。美国对日媾和的政策由最初的“改造日本”转向最终的“扶植日本”，很大程度上与朝鲜战争有关。为了更好地遏制共产主义，保证在远东太平洋地区的主导权，美国再三要求昔日非军事化的日本重整军备。
影响苏联对日媾和策略的主要因素是美苏关系。1951年7月20日，美国向苏联递交了旧金山媾和会议的邀请函、和约草案的正式文本及其他有关文件。苏联答应出席会议。8月16日，美国向苏联强调，美英将散发已完成的和平条约最终版本，邀请参会旨在根据该文件与日本缔结、签署和平条约。对此，苏联并未改变主意，仍然决定参会。苏联出席会议的立场是，批评和修改以美英草案为基础的媾和方案，谋求千岛群岛的主权，但是由于苏联提出的修改意见和要求被美英等国无视，苏联未在和约上签字。
欧洲国家中，英国虽然也主张早日媾和，但希望日本实现全面而非片面的媾和，所以与美国存在矛盾。英国希望日本同中国大陆实现媾和，政治方面，日本和中国可以成为抵抗苏联的前线国家，这是英国传统远东政策的延续；经济方面，中国大陆给日本提供了广大的贸易市场，避免了日本和英国争夺东南亚市场。
在亚洲地区，印度也支持早日媾和，主张包括新中国和苏联在内的全面媾和，赞成对日本实行宽大的媾和政策。但是，印度政府出于其外交原则和国家利益考虑始终拒绝出席媾和会议。缅甸也拒绝出席和会，因为美国拟定的《旧金山和约》草案中的战争赔偿条款对日本过于宽容。由此可见，旧金山和会中几乎没有亚洲国家的参与，成为彻底的片面媾和会议。
（二）国内环境
日本国内各政治主体之间对媾和形式存在很大分歧。
首先，日本政党意见不同。社会党在竞选中败北后，在1948年10月召开的第二次中央委员会会议提出：“国家的独立权、民族的自主权是国家民族发展的基本条件”，日本的安全保障问题应该通过永世中立或者依赖联合国的集体安全保障体系解决。接着组建了“促进媾和运动委员会”，联合其他在野党派，发起“全面媾和、中立、和平”的运动。但根据国家报社在1949年下半年进行的舆论调查表明，支持全面媾和的人仅在30%以上，认为不得已进行片面媾和的人占多数，希望在外交及安全上保持中立的人接近半数。同时，除日本共产党以外的所有在野党组成了“外交政策在野党联合协议会”，他们以宪法规定放弃军备为根据，坚持全面媾和。
其次，以外务省为中心的行政官僚主张全面媾和，成为“永世中立国”，依赖联合国寻求安全保障。与此同时，由外务省条约局和政务局官僚组成的“和平条约问题研究干事会”（以下简称“干事会”）成立，其主要任务是分析战胜国的媾和政策走向，探讨日本的媾和方针，极力争取有利于日本的战后处理。干事会坚信盟国不可能在谈判的基础上与日本媾和，反而可能将其单方制定的条约方案强加给日本。1946年5月，干事会提交了第一次研究报告，希望日本成为“东方的瑞士”，在国际法上永久中立，由远东委员会成员国即美国、英国、苏联、中国等11国建立集体安全保障体制，保障日本的安全。在安全保障方面的设想是：由远东委员会建议设置地区性集体安全保障体制，日本为维持治安而设立武装警察和治安队。然而，与此同时进行的宪法修订问题极大地左右了干事会对媾和对策及安全保障政策的思考。1946年3月6日公布的《修改宪法草案纲要》第九条声明日本放弃战争，明确日本“不保持陆海空军及其他军备力量”。干事会认为盟国可能会将此原则列入对日和约，因此，日本最好放弃保持自身军事力量的原则，选择对内拥有警察力量、对外实行地区性集体安全保障的策略，这成为日本外务省制定安全保障政策的基础。
最后，以财界、知识界为中心的利益集团对媾和态度不一。1947年6月，经济团体联合会、金融团体协议会、商工协同组合中央会、日本产业协议会、日本商工会议所、日本贸易会六团体商量成立了“国际经济联络召集人会议”，会议的主要任务就是重建日本财界在国际上的关系网络，恢复财界的影响力。为了实现此目标，日本的自主贸易和经济独立刻不容缓。对当时的日本而言，邻近的中国有着巨额市场，从经济发展角度考虑，财界坚持全面媾和论。然而，朝鲜战争的爆发促使日本经济出现了特需繁荣，降低了中国贸易不可缺论的影响。因此，财界从主张全面媾和转变为早日媾和，期望早日结束占领以发展经济。1949年3月，由55名知识分子组成的“和平问题谈话会”（以下简称“平谈会”）正式成立。平谈会在东京以安倍能成、大内兵卫为中心，在京都以恒藤恭、末川博为中心。平谈会学者主张与包括中国和苏联在内的所有国家进行媾和，主张日本的安全保障应交由联合国，并且始终对联合国抱有很大期望。但是，对于媾和形式存在分歧。
二、吉田内阁及智囊团的媾和主张
在媾和问题上，首相吉田茂始终贯彻以美英为中心的外交观点，这与他一直遵循的明治外交传统有关。因此，他主张根据当时形势实行全面媾和或单独媾和。在安全保障上，吉田深谙国际形势和日本国情，倾向依赖美国的安全保障政策，反对重整军备。吉田之所以对媾和与安全保障持上述态度，主要出于政治、经济、外交三方面考虑。
政治上，日本被盟国实行长达五年的占领统治，早日恢复独立、成为主权国家是民心所向。政治独立是经济、外交独立的前提和保证。同时，盟军总部对日本实施的民主改革基本完成，日本已经成为一个非军事化国家。因此，吉田极力提倡早日媾和，并不在乎媾和的形式。他曾说：
就盟国的希望来说，恐怕愿意全面媾和，如果不能全面媾和，对不愿意全面媾和以及不愿对日媾和的国家也不能强制非要全面媾和不可。因此也有可能单独媾和，可是并不能肯定就是单独媾和。
经济上，与战后初期相比，日本经济虽然有所恢复，但由于道奇路线的实行，通货膨胀严重，经济形势严峻。财界也希望早日实现媾和，创造有利于日本经济恢复和发展的良好环境，这种态度与吉田的“经济中心主义”不谋而合。现实主义的吉田认为，只有国家富裕才能保证民主制度的持续实施，才能让日本以经济大国身份重返国际社会。恢复独立后，安全保障交由美国，可以获得美国投资商的信任，有利于引进外资发展经济。对此，吉田茂有着清晰的认识：
英美等自由国家正是日本最应尊敬的对象。尤其是日本如果考虑到今后国内建设所必须的外资的吸收问题，那么对我国来说，特别同美国保持友好关系，自然是十分重要的。
外交上，吉田坚持外交以本国利益为直接目的，但是本国利益也有目前利益和长远利益之分。因此，在坚持基本原则的前提下，必须排列各利益的重要性和迫切程度，按照顺序一一实现。对英美协调是日本自明治以来遵循的外交路线，吉田非常认可这一路线，他曾多次强调：
日本外交的根本方针必须放在对美亲善这个大原则之上，今后也不会改变，而且也不应该改变。
因此，对于独立后日本的安全问题，吉田自然主张交由美国保障，实行集体保障政策。对于国内呼吁的“永久中立”政策，吉田从国际政治现实出发予以反对。而且，吉田驳斥了将日本交由联合国保障的声音。吉田认为：
保障和约签订后的日本安全之道，只有依靠同爱好和平的国家之间的集体保障，也就是依靠这个日美安全条约，此外别无他策。
吉田的智囊团聚集了政、财、学界和舆论界中有影响力的人物，大致可分为政治问题、经济问题和军事问题智囊团三类。政治问题成员有马场恒吾、板仓卓造、古岛一雄、小泉信三、横田喜三郎等。经济问题成员有佐藤喜一郎、向井忠晴、津岛寿一、荒川昌二、有田八郎等。军事问题成员有辰巳荣一、下村定、河边虎四郎、富冈定俊、堀悌吉和梗本重治等。智囊团一致承认依赖美国的安全保障的必要性，对是否重整军备则存在分歧。小泉、马场都认为，日本都应该重整军备，因为依赖美国的安全保障终非常态，日本为了长久保持自身安全，应该重整军备。横田喜三郎、有田八郎反对重整军备，横田认为，如果依赖联合国的安全保障无法实现，就只能迫于形势选择美国来保障安全。但是，旧军人几乎都希望重整军备，他们认为日本必须拥有对外防卫的军备，倘若共产主义势力扩大，将会导致国内治安的不稳定。堀田正昭则认为日本的对外防卫有美国和联合国保障，日本政府有必要保障国民的生活安定。如果为了重整军备增税，国内的共产主义思想将会强化，反美动机也由此滋生，所以，要慎重考虑此问题。智囊团最终就此问题达成一致意见，主张当时的日本不应大规模重整军备。
三、日方安全条约的制定过程
在吉田的组织和指导下，日本外务省负责制定条约草案，但是政治、经济、军事智囊团成员也都参与其中。鉴于智囊团成员由财界、学界和舆论界极具影响力的人物组成，外务省是行政机构，并且因对外政策的保密性，在野党未能参与政策的制定。因此，从狭义上讲，可把制定安全条约的政治过程当作外交政策的政治过程来理解。
（一）四个条约草案的内容
从奉命制定草案到完成最终方案，外务省共制定了A、B、C、D四个作业。
A作业主张将日本的安全保障交由美国，但是名义上要与联合国相联系，反对重整军备。然而，朝鲜战争爆发后，日本外务省乐观地预测联合国军大获全胜，试图依靠联合国保障安全。这与吉田实质上依赖美国保障安全的主张截然不同。因此，吉田驳回A作业并给予严厉批判，对于“情势判断”，吉田批评道：“外务省历来只以观察客观形势为主，而不能针对上述形势考虑对策”；对于“希望方针”，吉田则认为它“缺乏管理国家的理论，口气像在野党，空话连篇，不值一顾，作为治世的研究需要进一步加工”。
B作业中明确提出条约应符合《联合国宪章》第51条，把日本的安全保障纳入联合国保障体系。但是，在1950年10月24日举行的军事智囊团成员第一次会议上，下村、辰巳、榎本等军事专家们直面现实，对美军限期驻留日本感到不安，因为美国从中得不到确实保障。军事问题成员主张美军在日本本土驻留，否则很难确定美军是否确实保障日本安全。外务省也意识到仅仅依赖联合国保障日本安全是很困难的。经过激烈讨论，事务局内部达成一致。形式上，日美安全保障协定作为联合国安全保障体系内的一部分；实质上，日本根据集团自卫权来确保自身安全。这是事务局制定的“在日本方面看来理想的安全保障政策”，这个政策为条约的最终方案和日美安全条约的形成奠定了基础。
C作業主要针对亚太地区安全保障的非武装问题，外务省在两次军事智囊团会议和一次政治经济智囊团会议讨论后得出此方案。但是在朝鲜战争最为激烈、冷战日趋显著的情况下，这个方案太理想化，缺乏实现的可能性。最终，在与美交涉前，吉田将此方案置于日本政府的对策案之外，没有向美国当局提出。也许吉田不确定美方能否接受日本拒绝重整军备的要求，不确定日本拒绝重整军备的国际环境是否一直存在。C作业成为日本与美国交涉的预备策略。
D作业坚持依赖美国的安全保障，但是由于反共立场鲜明，日本自身也需负担安全方面的责任，所以阐述了日本重整军备的可能。12月28日，西村向堀田说明D作业的核心内容时，堀田意识到D作业中希望重整军备之意与吉田的方针冲突，且其中看不到C作业的蛛丝马迹。所以，在堀田的帮助下，事务局马上着手修改D作业，分别有订正版（第二案）和再订版（第三案）。
（二）条约草案的修正版
1951年1月5日完成了订正版。订正版主要明确了日本目前拒绝重整军备的方针，并分析日本的国内国际情况，在附件里加入了拒绝理由。同时，订正版深化了日美基于集团自卫权而缔结安全保障条约，新增内容巧妙地使用集团自卫权的概念使日本非军备正当化。订正版充分反映了吉田的安全保障观。1月13日，事务局将订正版交给吉田。吉田看完后命令事务局从中整理出要点，20日收到了D作业的再订版。这个再订版是日美就安全保障条约进行第一次交涉时，日本方面提出的条约雏形。
由于吉田既是首相又兼任外相，故而在制定外交政策时具有得天独厚的条件，大权总揽难免带有专断色彩。外务省在战后初期也仅是奉命收集情报，根据情报制定政策草案，但最终都要提交吉田，由吉田决定草案是否可行。向美国提供基地的安全保障策略和拒绝重整军备构成了吉田对日本安全问题的主线，并且贯彻始终。吉田明白作为主权国家维持独立性的重要性，但吉田认为重整军备并非独立的重要表现，也并非根本反对重整军备。只是日本当时不具备重整军备的国内环境，与重整军备相比，应该优先谋求经济自立，维持社会安定。
四、日美关于安全条约的交涉及其影响
日美安全条约的最终版本通过池田访美、吉田与杜勒斯多次会谈实现。1947年美国提出对日媾和建议因苏联反对而中断后，美国设想绕开苏联实行对日媾和。1949年9月，美英法三国外长会议上就此意见达成一致意见。10月，日本政府得知美英积极推动对日媾和，但不确定美英的态度是否属实。因此，“当前最要紧的就是了解美英两国对日媾和的真实想法，以备今后能随时商谈”。1950年4月25日，池田勇人和宫泽喜一、白洲次郎三人开启访美旅程。池田访美出色地完成了其主要任务，向美方传达了日本政府早日媾和及媾和后希望美军继续驻扎的意向。这是吉田绕开盟军总部和外务省，就媾和问题与安全保障问题首次与美国政府直接接触，也是第一次向美国表示日本希望通过承认美军继续驻日促进媾和。美军驻日这一阻碍早日媾和、日美结盟的焦点问题基本得以解决，为之后日美安全条约的交涉奠定基础。
1950年6月17日，杜勒斯第一次访日，23日会见吉田谈论媾和问题，吉田以和平宪法深入民心、日本国力不堪重负为由，反对重整军备。1951年1月25日到2月11日，杜勒斯第二次访日，分别与吉田进行了三次会谈。1月29日，吉田和杜勒斯举行首次会谈。杜勒斯向吉田表示，此次制定的和平条约并非胜利者对失败者的条约，而是平等条约。于是，吉田提出了两个要求：一是希望不伤害日本国民感情；一是要求废弃占领改革中阻碍日本自立的措施。杜勒斯对吉田的态度很不满意，双方的意见始终没有交集。会谈结束后，二人一起会见道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur），麦克阿瑟也主张日本当前不要重整军备。最后，在三井本馆的会谈中，吉田对杜勒斯表示，日本针对美国提出的“对日媾和七原则”制定的文件嬉将于30日晚6点提出。
1951年1月31日下午2点到3点半，吉田和杜勒斯在三井本馆的外交部举行了第二次会谈。杜勒斯表示，日美双方都应尽全力对抗共产主义的渗透及其他危险。此次会谈结束后，日本外务省事务局与美方代表分别于2月1日、2日、5日、6日举行四次会谈。2月2日，日方提出议案。美方对日本设置国家治安省表示满意，但是对日本依然拒绝采取迅速而大规模的军备感到愤怒，对日本关于重整军备的表现已失去耐心。在此情况下，事务局建议吉田作出让步。于是，在2月3日的会谈中，吉田表明，日本将建立一支由海陆军组成的五万人的国家警察预备队，归国家治安省的防卫部管理。根据美国国防部要求，日本将建立安全保障机构和防御计划司令部。
1951年2月7日，杜勒斯和吉田举行第三次会谈，就安全保障和重整军备问题达成一致意见。杜勒斯和吉田对重整军备的主要分歧在于，杜勒斯重视集体安全概念，认为日本只有重整军备才是对西侧阵营做了贡献。吉田则认为，日本在非军事领域也可以为联合国的集体安全做贡献，一再坚持拒绝重整军备。前两次会谈中，双方都各持己见，不肯让步，最终为了实现早日媾和而相互妥协。吉田允诺建立五万人的警察预备队，迎合了美方重整军备的要求，杜勒斯虽不满意但也勉强接受了。日美双方通过对日和平条约、日美安全条约和日美行政条约处理安全保障和重整军备问题。1951年4月，杜勒斯第三次访问日本并与吉田举行会谈，对安全条约做了一些细致的字句上的修改。之后，日美双方不断交换修改意见，8月14日，日方收到了最后的总条文。
1951年7月20日，美国政府向有关国家发出邀请参加旧金山和会的正式请柬，日本政府于24日发出接受邀请的答复。吉田决心亲自出席和会。9月8日上午11时左右，在旧金山战争纪念歌剧院，盟国48个国家80余名代表依次签署，日本全权代表团签字。下午5点，在美国陆军第六军基地内的下级军官俱乐部，吉田一人代表日本政府与美国单方签署了日美安全条约。
日美安全条约是历史环境下的产物，制定过程复杂。它是由高层权势而定，并没有真实反映普通大众的意愿。政治家和人民对此条约的看法存在差异，对美国的态度也有所不同。虽然條约的签订标志着日美同盟的成立，这为日本的对内治安和对外安全都提供了强有力的保障，赢取了日本发展经济的绝佳环境，吉田曾骄傲地说：
在某种意义上说，日本在战后所完成的事业，是日本在明治时代所完成的事业，是日本在明治时代所发生的事情的再现；而在另一种意义上来说，它又是明治时代在日本开始的事业的完成。这就是说，日本通过战后惊人的经济发展赶上了西欧各国，这是明治时代的前人们所梦寐以求的。
但与此同时，条约也暗藏着日美结盟破裂的缝隙。因为安全条约带给日本许多负面影响：第一，条约严重束缚了日本的外交主权，使得日本近二十年无独立外交，一直唯美国马首是瞻。第二，条约使日本成为“亚洲孤儿”，并留给日本国民如美军驻扎冲绳、中日关系紧张等有关领土主权和重大外交政策问题。第三，条约中既没有规定美军防卫日本的义务，也没有规定条约终止期限。随着日本经济实力的增强，将不断谋求调整条约中的不平等关系，深刻影响了战后日美关系乃至国际形势。日本利用当时美国对抗苏联、中國的心态尽其所能争取利益，可终究被迫答应了美国重整军备、美军驻扎冲绳的条件。由此可知，日美关系并非牢不可破，而是脆弱微妙的，既互相利用，又彼此提防。应以一种新视野看待二者关系。
五、小结
综上所述，这项深刻影响日本、影响日本国民的外交政策主要由首相吉田茂主导推动而成。虽然吉田的主张遇到了国内在野党、以外务省为中心的行政官僚、以财界和知识界为中心的利益集团等不同政体的反对，但是由于外交政策的保密性、由执政党确定的特殊性，为吉田的意见在政治博弈中胜出提供有利环境。吉田内阁时期，首相兼任外相，权力很大。外务省则是奉命行事，按照首相之意起草文件。在野的民主党虽然极力主张日本实行大规模军备，但由于日本国民的厌战心理，并未在社会中产生大的影响。吉田经济智囊团的各位成员都拥护吉田的政策，他们在财界有很大影响力。此外，战后初期制定的新宪法保障首相具有独断外交权，这与战前情况截然不同。在重整军备问题上，面对美方的威胁和强制，吉田始终以柔中带刚的姿态表示拒绝，并利用一切手段达到目的。一方面，他努力获得麦克阿瑟的支持并利用麦克阿瑟与杜勒斯博弈；另一方面，他利用人际关系网，鼓励左翼社会党人举行反对重整军备的游行示威活动。
吉田内阁之后，鸠山一郎试图驱除驻日美军，最终未果。岸信介、安倍晋三内阁时期都重新修订了安全条约，尤其是安倍晋三时期，要求钓鱼岛也适用于安全条约，引起了中日美三国关系紧张。作为军国主义根深蒂固的国家，日本的右翼势力一次次修改安全条约，强化美日军事关系，无所不用其极地唤醒军国主义基因，影响日本内政外交。这一修正趋势反映了日美关系的两面性，表面上看日美军事同盟关系更加紧密，可是一旦共同利益减弱，连接日美的纽带也会松动。日本今后的政局变动、亚太地区的国际关系都与日本首相将如何修改《日美安全保障条约》息息相关。
