古代县治权力监督机制得失察考

    刘丁蓉　尤光付

    乡土中国历来有“县为国之基，民为邦之本”之说。基于此而生发开来的县治权力监督机制在历朝历代的变迁中，呈现出多元主体交叉，内部体系严明的特点。具体而言，权力监督机制分为上、中、下三个层面的监督体系，上层是御史监察系统，以监察朝廷官员为主，地方官员为辅；中层是地方监察系统，以监察地方官员为主，中央派出机构为辅；下层是郡（州）太守及其属吏实施的层级监管。三层监察系统自成体系，互不统属，呈单线垂直状，多管齐下，权力传递迅速，边界严明，既互相掣肘又互为补充。其灵活性表现为“以卑察尊，以小制大”，因监督效能而生；其规范性表现为将教育、预防、惩治等廉政机制制度化，力图让各级监督落到实处。

    古代县治权力监督系统的利处

    “以卑察尊，以小制大”。古代官场存在广泛的权力关系网。中国五千年的古代官场文化，就是一张密密麻麻的大网，每一个官员都身处其中，同时又在编织着自己的小网。大网罩小网，小网攀大网，盘根错节，根深蒂固，权力关系网涵括血缘关系、联姻关系、干亲关系、地缘关系、师生关系等。人一旦为官，便攀附权贵，甚至拉帮结派、排斥异己。监察官员大多触及地方诸多政事，竭力遏制地方官员腐败谋私，难免与地方官员的生存需求和利益发生冲突，若无灵活应变性，很难冲出“官官相卫”的重围而取得实际效果。

    出于中央集权统治和平衡掣肘的考虑，历代皇帝致力于形成“秩卑而命之尊，官小而权之重”，“小大相制，内外相维”的监督模式。为了切实执行这一模式，对地方的监察事宜，御史则“替天子行权”、大事通过上奏裁定，小事可以当机立断，甚至可以不经过调查核实就“风闻弹事”或“风闻弹人”，即便上奏的事项不真实，也不会面临获罪的风险。这些例外措施使得监察官员地位相对独立，权力较大。某些朝代还采用严选考任、年度考核、监督与再监督等方法，督促监察官员秉公执法，发挥作用。同时，监察官员“秩卑”让皇帝容易监控，在行使监察职权时不干涉地方正常的行政事务，在利益方面与地方官吏没有纠葛，促使监察官员洁身自好，惩恶扬善；监察官员“禄薄”，可让其“无产者无畏”，为皇帝和朝廷忠诚服务。

    监察官员“权重”，一方面表现在可能“以卑察尊”，官阶低的可以监察官阶高的，另一方面表现在替天子行事，有皇帝在后面撑腰才大胆地行动以实现纠举之效。因此，“以卑察尊，以小制大”是专门针对地位特别的对象进行权力制约的监察范式，也是让监察行为和监察人员地位独立的一种历史选择，更是遵循监察规律的科学实践，对完善当今我国行政监察方式及制度有一定的借鉴意义。

    官德导廉。有研究认为，诸子百家中，儒家的德治对官风起了明显的道德净化作用，道家的清静无为利于官场浮躁心态的自律，墨家的尊天明鬼、尚简薄葬对官员的骄奢淫逸现象起着某种约束作用，法家的法治主张有利于官僚机构的有序运行。自汉朝“罢黜百家，独尊儒术”后，官吏的道德约束，首推“修身、齐家、治国、平天下”的儒家文化，其中或隐或现的积极的廉政文化内涵或勤政廉政理念，通过统治者的整合和文化传播、感染、熏陶乃至教育培养了部分官吏，指引官吏们忠君报国、仁民爱物，清廉俭朴，勤勉谨慎和修身养性。官员内化于心的德行培养为廉政的实现，奠定了深厚的道德基础。

    回避防腐。亲情、乡情和交情等相互交织，构成了小农经济环境中的基本社会关系，加之行贿送礼、威逼利诱等手段，容易产生“以公废私”、“以言代法”、“以情越政”的情况，在中央与地方之间，造成种种壁垒，牵制、削弱甚或动摇中央权威。为防止官员间结成社会关系网或亲属关系网而循私枉法，自东汉桓帝施行的“三互回避”开始，回避制度经历改朝换代，逐步完善。中国古代回避制逐渐形成了科场回避、地区回避、亲属回避、特殊官职回避、任职时间回避、产业所在地回避等六个方面的内容。应该看到，回避只是一种对于腐败的预防措施，并不能从根本上解决官吏之间结党营私、苟且弄权的问题，但作为一种治标的措施，仍然要给予充分肯定。

    考绩问责。中国古代对官员的问责是通过考功，即官吏政绩考核来实现的。对官员的考核主要从道德、能力、业绩、资历等方面进行，并且考核的标准依据官吏不同的职级和职能范围而设定。秦代郡国对县长的考核沿袭“上计”制度，要求县长把该县的户口、垦田、税赋、治安等具体数字编为计簿呈报。汉代重各县户口垦田和钱谷入出。唐时，沿袭以前西汉以来数条问事之法，设立《六察法》。宋代的考绩，亦称“磨勘”。随后的各个朝代，虽然考核的程序、内容有繁简的差异，但总体趋势上是由重道德变为重实绩，由烦琐到简化，对考核的结果还划分出不同的优劣等级。

    峻法惩贪。历朝历代官场的贪贿腐败可谓花样百出、层出不穷。对官吏贪腐的惩治措施逐渐由宽严相济演变为严刑峻法。秦朝明确规定，对奉公守职的官员予以嘉奖，对违法失职的官员予以严惩。汉承秦制，并且对官吏的受贿、失职、监守自盗等加大了惩处力度。唐朝在律法中，对官吏的失职、贪赃枉法、贡举不当等作出了明确的界定，对考核不实、县令私自出境等作出了明确的量刑处罚，总共规定了50多项贪贿罪名。宋代偏重惩治县域贪官污吏，如商河县令李瑶受赃被判死刑。明代，朱元璋立志“重绳贪吏，置之严典”，革除元朝“吏治纵弛，民生凋敝”的弊端，《明律》在《职制》篇中专设《受赃》，不惜用族诛、凌迟、枭首、刖足、挑筋等残酷刑罚来惩治贪腐。历朝历代的这些法令，让贪腐情况有一定遏制和好转，也值得我们现今思考。

    古代县治权力监督系统的弊端

    古代朝廷试图以实施这些措施来达到整顿吏治之效，但事实上，政出多头且监察与行政、审判等职能混淆导致县官无所适从，县治权力监督系统的实际运行存在困难。究其原因，主要有三点：

    官僚政治网络交织，多元监督无所适从。在官僚政治网络中，地方官吏们因利益纠葛和荣辱相系，面对考绩、监察时，常常互相隐瞒或歪曲黑白，甚至怂恿乡村绅士收买乡民传功颂德。驻地监察官在按察州县时也常怀私心，揣摩朝廷意图，迎合皇帝口味，从中牟利：要么向被监察对象通风报信，将“指谪”“点检”的事项及原因事先告知，以便地方官员提前准备，弥补漏洞；要么以“强干”之名，大肆搜举，小事化大；要么凭借私人关系或过誉，或邀贿乞觅。再加上皇帝定期或不定期设若干特使、巡按、督抚等互相牵制、掣肘，通过信息互相核实、应证以维持县级政府治理，造成地方州县的权利过多地被中央政府剥夺，地方行政失效和司法障碍导致监察法制叠床架屋，不仅没有带来依法治理，还使人治盛行，使制度建设的初衷与制度变迁南辕北辙。

    官吏薪俸不济，勤廉监督终难为。自古县治官员薪俸都不太高。明朝，七品县令一年的俸禄为谷90石，七品以下有品秩的为60～84石，没有品秩的为12～30石。在县官日常开支中，无编制人员费用、迎来送往招待费、固定的摊捐和摊献、资助上级官衙的办公费、填补府州钱粮存储亏空等不能“作为正常开销”的项目却不少。因此，县官被迫在正常范围之外寻求出路，加征苛捐杂税，力求避免亏空且有所节余。

    县官通过属吏，属吏通过乡里长，乡里长通过保甲长，将沉重的税负负担层层转嫁给老百姓，民间常有怨言：县衙所使用的钱要么是勒索属吏，要么是搜刮民脂民膏。吏役们为交差和自身生计，往往“靠山吃山，靠水吃水”，借机敲诈勒索。因此，通过虚报人丁增加收益，人民的杂税、徭役不断，尽管中央政府有时会通过补贴、犒赏及养廉银等形式进行补救，往往难以收到好的效果。其后果是陋规、潜规则所诱导或纵容的“以权谋私”“卖官鬻爵”“官官相护”的风气盛行。在县级官吏的薪俸设计中，存在制度缺失，弥补的措施也不到位，造成了顶层设计和人文关怀不足。低薪制的结果并未保持官吏的清廉，反而使官吏对俸禄以外的灰色或黑色收入更感兴趣，以致见利忘义。

    严刑峻法乏力，贪腐行为终“难禁”。县治权力监督弊端一个最重要的原因是，严刑峻法这只是一种“事后救火”的方法，不能做到“事前防范”而防患于未然。事后的惩处力度越大，说明事前的防范机制越弱，也就更容易出现老子感叹的那种“法令滋彰，盗贼多有”的尴尬。最终的结果是，这些治理贪腐法令的施行是“山高皇帝远”，无法下乡间。真正有效的贪腐惩处机制，应当是“以事前预防为主、以事后惩处与以事中跟踪为辅”，这要求建立起一整套约束权力的制度机制，使得绝大多数公职人员都能在制度的范畴内行事，而不会成为制度的“漏网之鱼”，再辅以对个别“漏网之鱼”进行严惩，才能最为有效地防范贪腐犯罪，并将其损失降到最低限度。