水上旅游安全的防控与调适

    冷少妃?申军波

    摘 要：安全是旅游的生命线，旅游安全是旅游活动得以有序开展的前提和保障。水上旅游介质的特殊性决定了其较陆上旅游的风险更高，安全影响因素多，安全监管和调控困难。本文分析了旅游者、企业、政府等相关层面存在的安全隐患，并以此为基础从四个层面提出了水上旅游安全的防控调适策略。

    关键词：水上旅游；旅游安全；防控与调适

    一、引言

    随着气温的逐步攀升，“上山避暑，下水清凉”成为暑期休闲旅游的不二选择。作为暑期旅游的一个重要分支，“水”元素成为影响旅游者旅游动机产生、旅游目的地选择、旅游消费行为发生的一个重要的因子；同时，随着7、8月份暑假的到来，学生市场成为水上旅游发展的新增长点，迎来井喷式发展时期。

    安全是旅游的生命线，旅游安全是旅游活动得以有序开展的前提和保障，是旅游者选择旅游目的地的重要考评指标。面对季节性井喷式发展的水上旅游，其安全管控必然成为重中之重。2013年出台的《旅游法》第四十七条规定：“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可”，从法律的高度彰显了对水上旅游安全管理的重视。

    然而影响水上旅游安全的因素多样，包括自然因素、旅游者因素、水上旅游企业因素、政府因素等。[1]同时水上旅游因囊括漂流、帆船、冲浪、潜水、邮轮等项目，涵盖江、河、湖、海等区域，在夏季达游客数量到峰值，并且高度集中的游客群体使水上旅游的危险系数大大增加，具有类型多、涉及范围广、季节性强、危险系数大等特点，造成安全监管和调控的困难。

    二、安全隐患

    水上旅游安全中的自然因素属不可控因素，其产生与发展非人力能控制，而旅游者、企业、政府等因素属于可控因素，属于人的能控范围。旅游者、企业、政府等方面的防控力度将分别从直接和间接两方面影响水上旅游安全，各主体在水上旅游方面主要存在以下安全问题：

    （一）政府层面制度的匮乏和管理的紊乱

    首先，我国水上旅游安全方面的政策法规建设严重滞后于水上旅游的发展速度[2]，从目前已有的相关的政策法规来看，我国水上旅游安全管理方面的政策法规多片面倾向于交通通航方面和船员资质方面，如《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》（1997）、《中华人民共和国内河水上交通安全管理条例》（2002）、《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（2011）、《中华人民共和国船员培训管理规则》（2009）、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》（2011）等。政策法规建设的滞后致使大批量水上旅游项目缺乏相应的法律法规的规制，出现大量打擦边球的经营者，为水上旅游安全埋下隐患。其次，由于体制的不完善以及责任的不明确，我国水上安全出现多头管理和无人管理的极端现象，未形成水上旅游安全预防、救援联动机制，严重影响水上旅游安全突发事件的反应速度。

    （二）水上旅游企业安全管理欠缺

    水上旅游企业是安全管理的直接负责人，安全管理的欠缺对水上旅游安全的影响是致命的。其安全管理的欠缺主要体现在经营资质、设施设备、风险提示和安全培训等方面。首先，经营资质的问题主要集中在一些小型水上游乐项目，如漂流、游船、皮划艇、帆船等，此类项目经营成本低且缺乏相关经营资质要求，出现部分作坊式经营模式，该模式经营者自身缺乏安全意识，亦不具备安全救援能力；[3]其次，设施设备方面的问题主要集中在质量不达标和设施设备老化，作为水上旅游的重要载体，水上旅游企业需要严格按照相关要求（标准）购置、搭建、维护设施设备，而现实情况是部分水上旅游企业缺乏设施设备定期维护机制，水上设施多出现锈迹、松动、漏油等问题；再次，风险提示力度不足，国内关于风险提示多以标识标牌和广播等形式出现，鉴于嘈杂的环境和游客自我认知的不足可以发现以上两种形式对游客的警示效用极低；最后，安全培训缺乏，作坊式经营者以及规模较小的水上旅游企业非专业化经营，忽视内部员工的业务技能、安全救援等方面的培训，为水上旅游安全埋下隐患。

    （三）旅游者水上安全意识薄弱

    旅游的本质决定了旅游者以追求精神愉悦与放松为特征和目的，这就使游客容易在精神上放松警惕，为安全留下隐患。[1]其意识的薄弱主要体现在安全知识储备意识和保险意识。首先，安全知识储备意识方面，水上旅游载体的特殊性，其危险系数相对比陆上旅游活动较高，而多数旅游者忽略其危险性的存在，高估自己的能力而仅凭自身爱好投入到自己不能驾驭的水上旅游项目之中，为自己的安全埋下隐患，而一旦危机发生却因不懂自救常识使自己陷入险境，错失最佳自救时机；其次，保险意识方面，随着我国散客游时代的来临，散客游人数呈指数增长，然而在团队游客为主的时代，旅行社购买旅行社强制险，不仅是自身的风险转嫁，更是游客人身财产安全的重要保障。但进入散客游时代，由于我国游客整体的旅游保险意识尚未形成，散客出游都没有购买旅游保险的习惯，从而为旅游救援的费用支出留下漏洞。

    三、防控及调适策略

    （一）政府层面

    《旅游法》第七十六条规定：“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照旅游法律、法规履行旅游安全监管职责”，第七十八条规定：“县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，制定应急预案，建立旅游突发事件应对机制。突发事件发生后，当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救援，并协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点”，以上两项规定从法律的高度明确指出政府对旅游安全高度负责，规定了政府事前监测与预防、事中应急与救援、事后处理与反馈的责任和义务。为了履行义务，政府必须健全水上旅游安全法律法规标准体系，明确责任，加强部门沟通。

    第一，健全水上旅游安全法律法规标准体系。水上旅游安全法律法规标准体系是水上旅游安全开展的前提和保障，该体系的建设应追赶并超越水上旅游发展的步伐，针对不同类型的水上旅游项目对经营者资质、从业人员资质、设施设备规格、应急预案、安全检查、责任归属、安全培训、奖惩条例等方面通过法律法规、标准等形式进行明确的规定，使任何项目的所有层面都能做到“有法可依”，从而有效遏制打擦边球的现象。

    第二，明确职责加强部门沟通。明确政府各部门的职责，按照“政府统一领导，交通综合管理，海事依法监管，各相关部门配合”的总体方向，形成长效责任落实机制、信息通报机制和协调配合机制，形成各司其职、齐抓共管的管理合力。[3]进一步促使水上旅游安全的监督检查日趋常规化，强化水上旅游安全公共服务智能管理，从而达到降低水上旅游突发事件发生的概率，提高水上旅游安全突发事件解决效率的目的。

    （二）水上旅游企业层面

    《旅游法》第七十九条规定：“旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训，对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估，采取必要措施防止危害发生”，第八十一条规定：“突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排”。以上两项规定亦从法律的高度明确了旅游企业在事前监测与预防、事中应急与救援、事后处理与反馈的义务。

    第一，规范经营。在相关法律法规标准体系建设的基础上严格执行，规范经营，实行员工持证上岗、旅游安全培训（从业技能培训和救援技能培训）、设施设备定期维护、旅游者安全警示等一系列的规范制度管理。

    第二，构建企业救援系统。在规范经营的基础上，构建一个由安全环境监测、安全事故处理以及事故反馈等三大子系统构成的企业救援系统，每一个子系统都通过标准的手段严格管控，真正做到“预防为主，防治结合”。

    （三）旅游者层面

    第一，培养安全意识。旅游者水上旅游安全意识的形成是遏制旅游安全问题产生的重要途径，通过电视、广播、报纸、网络、移动终端等多种途径进行全民水上旅游安全知识普及和教育，在潜移默化中培养全民旅游安全意识，提高水上旅游者遇事的处理能力，减少救援负担。

    第二，增强保险意识。《旅游法》第八十二条规定：“旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用”，旅游保险作为旅游者安全的重要保障，却常常被散客忽视，一旦问题发生，旅游者在承担旅游安全问题带来的身体上的痛苦，还要支付一部分费用。因此，应该增强保险意识，使“出门购险”成为一种常态。

    （四）综合联动层面

    构建水上旅游安全综合调控智能平台。该智能平台应具备以下四个方面：第一，综合调控团队。组建“政府+旅游企业+社会”模式的综合调控团队，即在有效明确政府各部门的前提下，在政府调控的基础上，同时借助一线水上旅游企业、国际旅游救援机构以及社会救援团体（志愿者）等的专业力量共同形成一个专业的宏观调控和救援团队；第二，智能信息系统。构建以通信、定位、预测预警系统以及社交工具等技术为基础的多元化水上旅游安全监控、求救信号搜集的智能信息系统；第三，分级救援体系。以危险系数和安全稳定性不同为依据构建分级救援体系，由于水上旅游安全涉及范围广，不同危险系数的险情需要设置相应的专业救援方案，从而形成一个分级救援体系，提高水上救援的效率；第四，善后处理机制。借鉴国外旅游救援发展的先进经验，形成以完善的旅游保险机制为保障的善后处理机制，减轻政府救援的财政压力，最终使水上旅游保险成为旅游者水上安全救援重要的资金保障。通过以上四方面的协调配合，高效实现水上旅游安全问题的事前监测与预防、事中应急与救援、事后处理与反馈。

    四、结论

    政府层面制度的匮乏和管理的紊乱，水上旅游企业安全管理的欠缺以及旅游者水上安全意识的薄弱是造成水上旅游安全事故频发的主要原因。因此，为了实现水上旅游安全问题的有效防控、减少事故的发生，政府层面应尽快健全水上旅游安全法律法规标准体系，明确职责加强部门沟通；旅游企业层面应规范经营，并构建企业救援系统；旅游者层面应培养安全意识，增强保险意识；综合联动层面应构建水上旅游安全综合调控智能平台。

    参考文献：

    [1] 郑向敏， 谢朝武. 中国旅游安全报告[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2012.

    [2] 翟向坤. 中国旅游安全救援体系构建研究[M]. 北京： 旅游教育出版社， 2012.

    [3] 韩慧敏. 水上旅游安全内涵界定及相关问题研究[J]. 对外经贸， 2013，（5）： 126-128.