档案利用权利的限度及其科学控制

    周　毅

    一、档案利用权利的内涵及其限度要求

    学术界有专家认为,1987年颁布的《档案法》对我国有关主体的档案利用权利进行了法律确认,档案利用权利已经是一项法定权利。但是,从《档案法》及其实施办法中不仅看不到有关档案利用权利的明确表述,而且从相关规定中也无法自然推导出档案利用权利就是一种法律权利。《档案法》第十九条和第二十条在规定档案利用行为时表示有关组织或公民“可以利用”已经开放的档案或未开放的档案(对后者又做了特别限制性规定)。事实上,“可以利用”通常会出现在两种情况之下:一是公民或组织具有法定的档案利用权利;二是公民或组织可以从档案馆开放档案的行为中获益。虽然上述两者在目标指向上均表现为公民或组织档案利用过程或结果的实际发生,但它们显然有着明显区别。如果公民或组织是在履行档案利用权利,则其档案利用行为理应受到各种保障或救济,一旦其档案利用权利受到损害就应得到来自行政或司法渠道的救济;如果公民或组织是从档案开放过程中受益,那么自然不会对档案开放主体(主要是指国家档案馆)的档案开放行为提出任何非议。从《档案法》及其实施办法的文本解读上看,它们在涉及公民或组织对开放档案的利用行为时,似乎都有意或无意省略了“权利”一词,而且通篇法律文本也未设计对公民档案利用权利进行保障或救济的任何措施。因此,笔者认为,迄今为止在我国有关法律法规中档案利用权利并未被确认,它尚未成为一种法律权利,仍然只是一种应有或事实上的权利。

    由于不同的权利主体基于同一档案客体对象会因利益目标不同而产生不同的权利类型并伴有普遍的信息权利冲突现象,因此,从权利协调与平衡的原则和要求看,公民或组织基于某一档案客体对象所产生的档案利用权利始终都是有限度的,它必然会受到档案开放或公布权、档案秘密权、档案作品著作权等相关权利的制约。因此,设计合理与合法的档案利用权利控制机制就成为我国档案立法的重要内容。

    二、现有法律法规对档案利用权利的过度限制

    任何权利的构成都包括权利主体、权利客体、权利内容等基本要素,对档案利用权利限度的分析也可从这些角度分别进行。

    1、档案利用权利主体上的限制

    档案利用权利主体是指有权利用(而不是现在法律文本中表述的“可以利用”)已开放和未开放档案的自然人、法人或者其他组织。我国在有关立法中习惯于将权利主体表述为“我国公民、法人或者其他组织”,而对外国人或者组织作特殊处理或者规定。例如《档案法》第二十条就规定了对档案(半现行与非现行文件)利用主体的具体范围为“团体、企业事业单位和其他组织以及公民”,而没有将“外国人或者外国组织”纳入到利用主体的范围之内。为了处理这一局限,有关部门出台了《外国组织和个人利用我国档案试行办法》。一般而言,外国人或外国组织经有关主管部门同意后只能利用国家档案馆已经开放的档案。从信息公开立法的国际趋势看,信息获取与利用权利主体一般具有无限性特点,习惯于将本国公民、法人或者组织和外国公民与组织均作为等同的权利主体对待。笔者认为,上述趋势虽然可以给我国档案立法提供借鉴,但从理论上还是应区分清楚档案利用权利主体和档案利用主体的界限。档案利用权利主体是指我国公民、法人或者组织,而档案利用主体除包括我国公民、法人或组织之外,还应包括外国公民或组织。他们与我国公民、法人或者组织等档案利用权利主体的本质差异在于:首先,外国公民或组织不能要求我国开放某类档案,而我国公民、企事业单位和组织可以根据法律规定要求开放某些档案或申请利用某些未开放档案;其次,我国公民或组织可以通过行政援助和司法援助要求有关部门开放某类档案或收回已开放的档案,而外国公民或组织则无权要求。由此可见,在档案立法中理应区分档案利用权利主体和档案利用主体的不同。现阶段我国档案立法文本中对我国公民、法人或者组织的档案利用行为仅用“可以利用”来界定则远远不够,法律文本理应明确赋予他们档案利用权利主体的地位,而“可以利用”的表述仅适合于对外国公民或组织档案利用行为的概括。

    2、档案利用权利客体范围上的限制

    从我国法律制度关于档案开放利用客体对象范围的界定看,它仅限于国家档案馆保存的档案。《档案法》第十九条规定:国家档案馆保管的档案,一般是自其形成之日起满30年向社会开放;《档案法》第二十条规定:机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案;《档案法实施办法》第二十二条规定:机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案,其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民如需要利用的,须经档案保存单位同意。从上述一系列规定可以看出,《档案法》及其实施办法有两个重要限制:一是始终将档案开放客体对象限制在“国家档案馆的档案”这一范围内,虽原则性提出有关主体也可利用未进馆的档案,但将开放利用决定权交给了档案保管单位;二是虽然规定有关主体可以利用档案馆未开放的档案,但是,由于上述《档案法》第二十条明确授权制订“利用未开放档案办法”的国家档案行政管理部门和有关主管部门至今没有出台“有关规定”,因此,从一定意义上来说,馆藏未开放档案的利用还是一个“无法可依”的领域。①这表明机关档案室收藏的档案和国家档案馆收藏的未开放档案均不在现有档案开放利用法律制度的调控范围之内。因此,档案利用权利客体对象目前仅限于国家档案馆保存的已开放档案。

    3、档案利用权利行使目的的限制

    档案工作基本原则指出档案工作的根本目的是“便于社会各方面的利用”,其言下之意就是所有主体(团体用户或个人用户,甚至包括国外用户)可以因各种需要(公务或私人目的)利用档案。这一理念在《档案法》中得到了一定程度的体现。《档案法》针对机关、团体、企事业单位和其他组织(上述利用主体均为团体用户)利用开放档案和未开放档案均未明确限制其“利用目的”。但有关规定显然未将公民个人因“个人休闲”、“个人利益”等不属于“各项工作需要”范围的档案利用目的包涵在内。这就意味着公民出于“个人休闲”、“个人利益”等利用目的利用未开放档案的行为不能得到法律保护。

    与此相类似,《政府信息公开条例》第十三条规定:除主动公开的政府信息以外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取政府信息。这意味着对政府机关主动公开的政府信息,公民、法人或者其他组织可以贯彻自由使用原则,但自由使用原则并不适用于被动申请公开的政府信息,“生产、生活、科研等活动特殊需要”的信息公开申请限制极大地蚕食了公民、法人或其他组织的信息利用范围。

    三、档案利用权利适度扩展及其实现的基本途径

    随着公民权利意识的觉醒和权利要求的提高,档案利用权利也应进行适度扩展。这种权利扩展首先体现在对档案法律政策设计上的要求。

    1、设计覆盖文件管理全流程的信息开放政策

    《政府信息公开条例》中指向的客体对象是处于形成、处理或保存等所有阶段的政府信息,某一政府信息只要属于主动或被动公开的范围,不管其运动到什么阶段或收藏与保存在什么地点均应公开。这就意味着保存在机关业务部门或文书处理部门、机关内部档案部门和国家档案馆等不同地点的政府信息均应执行统一的开放政策。但与此不相容的是,《档案法》对处于国家档案馆保存阶段的档案开放政策则另有具体规定,而且这些规定又与《政府信息公开条例》的规定存在矛盾冲突。从法律位阶和政策效应上来看,《档案法》对《政府信息公开条例》中的相关内容具有否定作用。这就导致了在文件全流程管理中,现行、半现行文件的开放政策适用《政府信息公开条例》,而非现行文件的开放政策适用《档案法》。由于《政府信息公开条例》是以“公开为原则,不公开为例外”作为立法指导思想,而《档案法》及其实施办法和有关规定强调的是以“档案保管和控制”作为立法指导思想,所以说《政府信息公开条例》的开放度明显高于《档案法》及其实施办法和有关规定。这就导致了现阶段我国文件与档案开放利用政策中存在着明显的前松后紧现象,即处于现行与半现行阶段的文件开放利用政策相对宽松,而处于非现行期的文件(即国家档案馆的档案)开放利用政策却相对严格,显然,这不符合伴随着时间推移,信息机密性递减而其作用范围应该逐步扩大的一般规律。因此,提高《政府信息公开条例》的法律位阶或制订《文件与档案法》(或称为《文件法》)将有利于从文件管理全流程上统一文件与档案的开放政策。

    2、形成对档案利用权利科学控制的基本机制

    正如前文分析的一样,档案利用权利是有限度的,对档案利用权利的限度必须进行科学的分析和控制。对档案利用权利的科学控制可以分为两个层面:一是对档案合理利用行为进行合法化确认;二是从源头上设计档案开放与公布权行使机制。

    对档案合理利用行为进行合法化确认是在对档案利用行为进行合理化程度分析的基础上,通过法律法规对这些合理利用行为进行认可的过程,它影响和决定着档案利用权利本身的内容及其可能实现的广度和深度。由于档案利用过程中不同信息权利之间矛盾冲突的普遍存在(例如档案控制权与获取权的冲突、档案开放权与保密权的冲突等),这就决定了档案利用应是合理和合法的利用,并且合理的档案利用行为也应得到有关法律法规的确认,例如档案利用行为必须遵守著作权相关法律法规的规定。

    如果仅就档案利用权利本身设计档案利用控制机制那么便是一种片面思维。这是由于档案利用是对已开放档案和未开放档案的利用,档案利用权利的实现在很大程度上受制于档案开放程度。因此,要建立和完善档案开放审查机制。笔者认为,在档案开放审查机制中起决定作用的是档案开放审查与决定主体的政策执行意识、能力与水平。从开放档案信息的义务与责任、对档案信息的理解力等方面看,档案开放审查和决定主体不仅包括国家档案馆,还应包括所有政府信息公开的义务主体。只要是政府信息公开义务主体依法开放与公布的档案,任何享有政治权利的公民、法人或组织无论出于公务或私人目的均可对其进行利用。

    3、制定未开放档案申请利用的科学程序

    档案利用权利指向的客体对象既包括对已开放档案的利用,也包括对未开放档案的利用。《档案法》第二十条明确规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案”。而且,该条款同时明确,“利用未开放档案的办法,由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”。但从具体实践看,现阶段我国利用未开放档案的办法始终没有出台,档案利用工作的着力点集中在已开放档案利用上,而相对忽视了未开放档案的利用工作,这无疑在一定程度上已经影响了公民档案利用权利的实现。针对公众档案信息个性化需要不断增多、公民档案利用权利实现的要求和进一步提高综合档案馆管理绩效的客观形势,综合档案馆和有关档案机构均应适时启动未开放档案的申请利用。从保障未开放档案申请利用的程序合法要求看,综合档案馆和有关档案机构可以参照《政府信息公开条例》中关于信息申请公开的规定执行。从政策衔接要求看,对处于不同运动阶段的文件信息适用相同的依申请公开程序既是合理的也是合法的。可喜的是,这种针对未开放档案申请利用的有关规定或办法已经在我国一些地方性档案立法中开始出现。2008年修订的《上海市国家综合档案馆档案利用和公布办法》在第八条就详细规定了公民和组织利用档案馆未开放档案的程序办法,这极大地保障了公民和组织的档案利用权利。

    4、开发具有保障档案利用权利实现的文件管理系统

    档案利用权利的实现依赖于数字档案馆或电子文件管理系统的功能完备。由于电子文件数量不断增长和种类日趋复杂,因此,开发建设功能完备的数字档案馆与电子文件管理系统就成为文件与档案利用权利实现的基本保证。从国际范围看,一些国家的数字档案馆或电子文件管理系统项目均将保障利用作为其建设的重要目标之一。美国国家档案文件管理局(NARA)建设电子文件档案馆(ERA)系统的重要目标之一就是要保障具有合法权利的政府部门及公众不管在何时何地都能利用文件与档案。突出“在线利用”的文件管理系统功能(而不仅是保管或备份功能)设计对推进有关主体档案利用权利的实现将产生重要的保障作用。

    注释:

    ①戴志强:《我国政府信息公开与综合档案馆的自我调适》,www.archives.sh.cn/docs/200902/d_265004.html,检索时间2009-2-12。

    作者单位:苏州大学