发达国家和地区城市精细化管理的经验及启示
石建莹+黄嵘+杨蕊
摘 要： 城市精细化管理不仅是城市可持续发展和社会管理的必然要求，也是实现管理创新和管理现代化的重要途径。发达国家和地区在城市精细化管理方面具有可资借鉴的实践经验，城市精细化管理中的战略思维和理念先行，重视法律法规，依法治市，以城市规划代替无计划的城市管理，市民积极广泛参与，以及发挥好政府、市场与社会力量是城市精细化管理的基石和必备条件。
关键词： 城市； 精细化； 城市规划； 法律法规； 市民参与
中图分类号： F293 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.017
改革开放30多年来，我国走过了世界历史上时间最短、规模最大的城镇化进程，取得的成就全球瞩目。随着城镇化进程不断发展和深入，社会生活水平和人们精神要求的提高，对城市管理的现代化要求和期望也越来越高。实施城市精细化管理，提升城市管理效能，是城市实现可持续发展的必然选择，也是市民享受优质公共服务的重要途径，更是一个亟需努力探索的重要课题。
精细化管理，从理论脉络上来分析是源于20 世纪50 年代日本企业的管理理念、管理方式和管理技术，随后被推广应用于各种社会组织机构。西方发达国家在城市管理方面有很多可圈可点、值得肯定和借鉴的地方。
一、发达国家和地区城市精细化管理的做法与特点
（一）美国
美国城市精细化管理的最主要特点是依法管理城市。美国是一个法制国家，法律体系健全、严格。在城市管理方面同样建立了比较健全的法律体系。美国各个州又按照国家法律，结合自身实际和突出特点，制定了各不相同、详尽细致、易于实践的实施细则。[1]并且他们在制定法律时，能够根据实际情况，确定明确的执法主体、规定合理高效的执法流程，还对涉事利益相关人员的相应权利和相关义务进行具体规定。在美国，执法流程的设立非常详细、周到，很少留有死角；执法主体的具体职责和工作流程也作了相应规定，确保在一些复杂的执法过程中，执法人员依据相应的法律条款依规行使职权，在执法过程中能够严格按照法律流程和法律规定执行。[1]
除了依法管理城市，美国城市精细化管理中还非常注重引入市场机制，吸引公众参与城市管理。对于城市建设和管理工作，由于机构简单，公务人员较少，美国政府多数情况下与市场进行合作，尽可能地吸引企业、组织与社会团体参与其中，但政府不是有意推卸责任，而是将更大的精力和心思用于制定科学、合理、实用和高效的法律、法规和政策，以调动参与者的积极性，并监督、规范和协调参与者的行为。[1]美国城市管理还有一个显著的特点是公众参与，公众参与的主体、客体广泛，参与方式多，而且是全程参与。
（二）英国
英国城市精细化管理的特点是法律法规细致完善，公众参与较为积极广泛，环境井然有序。在城市管理方面，英国的法律法规相当到位、细致和完善，就一般而言在法律法规难以规范的跳蚤市场、露天市场、占道经营等临时和随机性质市场行为，英国的法律法规都能找到相应法例和明确规定。在执法过程中，英国行政执法部门也十分注重执法效果，讲究执法技巧，能够做到施法有据、用法有度，将严格执法与热情服务相统一。英国行政执法体制也顺畅，相关执法部门之间大多能够协调配合和有效衔接，规免因执法衔接过程中出现的管理漏洞，使执法效率得到有效保障。[2]
英国城市管理在公众参与方面也表现良好，参考范围十分广泛，因此英国社会自我管理能力和水平超强。公众咨询和参与环境事务在英国有法律法规的明确规定，得益于非政府组织的作用的充分发挥，英国城市精细化管理过程中的广大公众参与度很高。在政府和公民社会组织参与城市管理的过程中，重视公众意见的收集和政府对公民意见的反馈，始终是城市管理政策制定中有着重要的影响的因素。[2]
在英国，高度发达的信息化水平和雄厚的经济实力，完善的制度建设，发达的教育水平造就了高素质社会公民，进而形成了良好的环境秩序。因此，在城市管理中出现一些国际秩序问题就会及时发现并被妥善处理。比如，闭路电视监控系统布局密集，几乎覆盖城市管理的各个角落，任何问题都能在第一时间被发现，进而得到及时处置。
（三）日本东京
东京的城市管理实行公私合作，即城市管理以政府管理为主导，发挥政府市场主导的作用，同时，政府也支持和鼓励社会组织参与，形成政府与社会组织齐抓共管的局面。因此，东京城市精细化管理采用的是政民合作的治理模式。东京在城市管理中依靠三种基本力量来进行，这就是政府组织、企业组织和社会组织。东京城市管理一直强调依靠的力量是综合的，而不是简单依靠政府组织、企业组织和社会组织某一主体来完成全部任务。[3]
东京城市管理的另一个鲜明特点是实行以人为本、疏堵结合、刚柔相济的管理理念。在城市精细化管理过程中，一方面制定大量严格、刚性、近乎严苛的法律，但凡涉及城市管理的部分都作出严厉的规定。[3]其中，最有名的是制定于1958年，修正于1983年，规定了34项轻犯罪的《轻犯罪法》。在日本，对于破坏市容被定为违反《轻犯罪法》的人，要受到刑罚的制裁，轻犯罪者可被拘留并被处以罚款。另一方面，东京的城市精细化管理者在管理实践中又奉行以人为本、疏堵结合、刚柔相济的理念，突显城市管理在民生保障和行政引导的作用。[3]
受大陆整体文化和大陆法系的影响，东京的城市精细化管理比较强调制定明确的成文法律法规条文来管理城市，但由于受东方文化和东方传统思想的影响，还比较注重“以和为贵，息事宁人”，易于接受和运用通过调解、协商、指导、和解等柔性的方式来解决管理过程中出现的矛盾与争议。[3]因此，东京的城市精细化管理采取的是综合管理的手段。
（四）新加坡
新加坡被誉为花园之国、城邦之国，城市生活的社会生态是其显著特点。在城市的精细化管理方面，新加坡有自己的独特做法。就法律体系而言，城市管理烙印到社会生活各个角落，从国家的政治体制、经济发展、文化传统、民众生活，到社会安全、公共卫生、公民健康、生活秩序等等，法律都有详细的规定，规范着城市社会的几乎全部。[4]
对高效便民价值理念的弘扬是新加坡城市管理的显著特点。高效价值理念主要表现在对廉洁政府、廉价政府的追求上。城市精细化管理是社会管理的重要组成部分，但不是全部。在新加坡，构建有严密的监管、防控体系，能使所有管理者不敢腐、不想腐也不能腐，包括城市管理在内，这种监管、防控体系能够防止在管理过程中出现贪腐现象。与此同时，新加坡政府还建立了反应快捷、行动迅速、实施方便的矛盾纠纷处理协作体系，使城市精细化管理中的服务本位理念得以彰显。[3]
（五）香港地区
香港在城市精细化管理中最值得我们学习的是规划，香港一直坚持可持续发展的规划理念，坚持规划超前，并且依法严格管理规划。香港制定有一系列长期、中期和短期规划，并能有效保证在城市建设中认真贯彻执行，使城市的发展布局合理，开发井然有序。土地高效利用、资源最优化使用、可持续发展等原则是香港城市规划基本遵循，也正是这些基本遵循，使香港在城市建设管理过程中用最土地、最少资源提供了最优良的环境，给城市的可持续发展留下了空间。[5]同时香港在城市管理中大力倡导节能建筑的设计和运作。在城市建设规划管理中，节能建筑的设计和运作非常严格，具体表现在城市规划一旦制定，就具有了法律效力，任何单位和个人必须按照规划执行，未经特定的法律程序擅自变更，属犯罪行为，将受到刑事责任的追究。[5]这也充分体现规划的严肃性和权威性。
香港对违法建筑管理实行严厉处罚，最高罚款可达40万元和监禁2年，以及每天罚款2万元。香港市容环境干净整洁还得益于其管理机制到位。一方面因为香港的街头保洁全覆盖，另一方面是加强对街头商贩的严格及时管理。街头贩卖是香港的城市生活特色之一，为加强对街头贩卖活动的管理，香港制定了很多管理法例，采取了既严格又充满人性的措施，这些法例和措施有效保证了香港街头全天候洁净。
二、发达国家和地区城市精细化管理对我们的启发和借鉴
（一）战略思维与理念先行
战略思维是从宏观长远和总体方略上来认识和把握全局的思想方法，也就是我们平常所说的高瞻远瞩、统揽全局、立足现实、着眼长远。
战略思维，特别是领导层战略思维尤为重要，一定要避免对“全局和各阶段的关照有了重要的缺点或错误。”尤其是要避免关键时刻、关键人物的战略思维出错。作为领导层，在城市精细化管理中一定要有全局的角度、长远的眼光、从整体上把握问题，对大局、大势了然于胸。
习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上讲到：要培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。[7]在2015年召开的中央城市工作会议上又讲到：要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。[8]
两次讲话中，总书记都讲到了城市管理的干部要用“先进理念”管理城市，理念是城市精细化管理文化的核心，理念决定思维，理念决定思路，理念决定战略。因此，在城市精细化管理中，作为城市管理者一定要用先进的、和谐的、可持续发展的理念引导和治理城市，并且在城市管理中，一定要摒弃急功近利，竭泽而渔，杀鸡取卵的短视做法。
（二）法律法规是手段和保障
在城市发展史上，发达国家由于政府的无为或消极作为造成城市问题迭出，疾病、灾难频发，城市负担加重，政府不堪重负。为了纠正城市发展过程中的诸多问题和弊病，发达国家和地区在城市精细化管理中都选择了以法律法规作为最主要的手段，依法治市，严格执法，法律面前人人平等，因此取得了良治的效果。
借鉴发达国家的经验和做法，我国城市精细化管理中要提高管理水平和服务质量，就必须高度重视法治在城市管理和服务中的作用，建立健全城市管理的法律法规体系，依法管理城市，依法规范服务，严格执法，构建城市精细化管理和服务的制度体系及标准规范体系，通过法律法规来推进和体现城市管理的规范化、标准化、精细化，从而发挥法律法规对城市建设、管理、服务的引领作用、规范作用和保障作用，提高政府公信力，维护良好的社会秩序。
（三）以严格的规划进行城市管理
发达国家城市发展史上出现的大量问题实际上是由于没有城市规划造成的，也就是说城市在发展过程中的自发性大于自觉性，而且没有合理划分各功能区域。因此，城市规划的出现应该说是城市管理历史上的一个划时代的进步和转折。英美等国家历史上的城市问题都与此有关。
既然城市规划如此重要，与城市管理的好坏、优劣密不可分，绝大多数的国家就针对城市规划在立法和政策层面采取了行动。不仅如此，发达国家在城市精细化管理中对城市规划极其重视，全面动员、广泛引导市民和各方面专家参与，规划过程公开透明。规划方案一经确定绝不轻易改变，规划具有刚性和稳定性。而我国在城市建设和管理中经常出现的现象是一届一个规划，一任一个思路，旧产能还没有消化，新项目已经引进，东一榔头西一棒槌，城市建设、管理中的很多问题都是由于规划的随意性和不稳定性造成的。所以，在2015年12月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记强调：要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市“成长坐标”。[8]同时指出，规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。
如何让城市在向前迈进的过程中更多地保护城市的历史资源，如何让城市的发展和人的发展相结合，如何在经济发展与城市环境的关系之间取得和谐等等课题，都是我们在城市规划和管理中要系统考虑和解决的。所以，城市规划不能随着领导的更换而改变，导致浪费性、破坏性建设，必须严肃稳定。
（四）民本思想贯彻始终
城市精细化管理中的民本思想，要体现对人的尊重，注重人的感受，重视培养城市的宜居性和舒适性，提升城市对人的归属感和吸引力。
香港对城市的精细化管理，就是政府在进行城市精细化管理过程中，充分考虑到人的因素，围绕人来下功夫，这就是民本思想贯穿着城市管理的始终，这是很理性很先进的一种思想。例如，香港的城市规划，一直秉承可持续发展的思想，时时、处处考虑为子孙后代留下发展空间，绝不做“吃祖宗的益，断子孙的粮”的事。土地开发利用，以交通优先为核心，要在自然资源的承载能力范围内进行开发利用，充分考虑人口的承载量，最大限度避免了土地资源的浪费。再比如对街头小贩的管理，既严格又合乎人清，收到了较好的效果，既实现了城市对人的关怀，也提升了城市本身的魅力。
综上所述，提高城市精细化管理水平，必须坚持民本思想，以人为本。在城市发展、管理中充分征求市民对公共管理、服务的意见和要求，以市民为导向，重视人情，重视人性，重视人心，这是民本思想的重要体现。这里讲的民本思想或者以人为本，既考量到了人的方便、便利，还有第二层更重要的含义就是：城市管理既考虑了当代人，更考虑了后代。这一点尤为重要和关键。
（五）市民积极广泛参与
城市是市民的城市，市民是城市的主人，城市精细化管理离开社会各界和广大市民的广泛、积极、深度参与是不行的。离开市民的参与，即使取得一定的成效也难以巩固和持久。我们国家由于教育的原因，公民素质先天不足，公众参与的意识还很缺乏。城市精细化管理过程中，应该充分动员广大市民群众的力量，调动市民的积极性和主动性。只有广泛、深入地调动全体市民参与到城市建设和管理中来，让市民一方面为城市的发展建言献策，身体力行，发光发热，同时倡导市民自觉遵守城市规约，一个城市才能形成优良的秩序和独有的风貌。发达国家和地区城市精细化管理能取得今天的成效，和市民的主动参与、积极配合是分不开的。
在西安，市民参与还有一个急需解决的问题，就是市民素质亟待提高。这包括市民的教养、人文素养、言谈举止等方面，不仅是城市精细化管理的需要，也是建设国际化大都市的迫切要求。
（六）文化可持续治理
历史是根，文化是魂。城市的发展要展现城市美学、历史和独特的地理位置，还要体现城市文化的可持续性发展。一个城市的文化也构成了该城市不可复制的重要组成因素。所以，城市精细化管理过程中还要重视文化的可持续治理。
文化是城市发展的助推器，是城市活力的生机体现。城市的公共场所是体现城市美学的主要空间，城市居民生活质量直接和城市美学标志相关。城市文化的可持续发展是一项巨大的社会系统工程，涉及方方面面，因此，要科学规划城市文化建设，提升城市品位。
法国著名学者潘什梅尔说：城市既是一个景观、一片经济空间、一个生活中心，也是一种气氛、一种特征、一个灵魂。这种气氛、特征和灵魂，就是城市文化。
实际上，评价一座城市的现代与否绝不是靠一座座的现代化高楼，只有与历史共存、与居民友善、与自然和谐的城市，只有保持原汁原味文化和地域特色的城市，才是真正的现代之城。所以，在城市精细化管理过程中我们要实现文化的可持续发展，就要延续城市的历史文脉，要拥有对历史文化的敬畏之心，尊重历史，尊重祖先的智慧，尊重先人留下的文化遗产，让历史文化资源在传承保护与创新发展中水乳交融，避免千城一面、同质化、雷同化的城市面貌。这是城市文化可持续治理的应有之义和当务之急。
（七）处理好政府、市场与社会的关系
无论是欧美还是东南亚发达国家和地区的做法，它们的城市管理中都出现过“政府失灵”与“市场失灵”的问题，它们的城市管理也是在这双重失灵的困境中不断尝试，不断纠错，不断发展与完善的。通过这些国家和地区的实践和现有的经验看，城市管理必须依靠政府、市场与社会三方面的基本力量，既不能盲目依靠政府，让政府一肩担尽全责；必须重视市场的作用，又不能只依靠市场，放弃政府应当尽到的责任；并且应当在社会协作与公众参与的基本框架下重视发挥社会组织的作用，发挥社会组织自我建设、自我管理、自我服务、自我监督的功能，创造条件和机会培养、动员、倡导公民的参与积极性，从而收到共同治理的效果。[3]
参考文献：
[1]王守睿.美国城市管理经验借鉴[J].特
区理论与实践，2013，（6）.
[2]王连峰.英国城市管理的经验和启示
[J].城市管理与科技，2011，（4）.
[3]王旭.东京、新加坡、台北城市管理一
瞥[J].城市管理与科技，2013，（5）.
[4]俞慰刚.日本城市管理的法制化与我
国的借鉴[J].上海城市管理职业学报，
2009，（5）.
[5]陈芳.台湾城市社区治理：行政干预退
却，服务为主[EB/OL].凤凰导报，（2011-
09-20）[2016-08-09].ttp：//www.wins.com/
wangrenwangsti/2011/1010/12980/.html.
[6]刘春燕.香港城市管理的经验、启示
及借鉴[N].中共桂林市委党校学报，
2013，（9）.
[7]习近平在中央城镇化工作会议上的
讲话[N].人民日报，2013-12-15.
[8]习近平在中央城市工作会议上的讲
话[EB/OL].新华网，（2015-12-22）
[2016-08-09].http：//www.xinhuanet.
com/politics/2015csgz/.
[9]蒋季雅.美英日三国城市管理经验及
对我国的启示[J].沈阳建筑大学学报，
2011，（7）.
[10]韦德W.行政法[M].徐炳，译.北京：中
国大百科全书出版社，1997.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 城市精细化管理不仅是城市可持续发展和社会管理的必然要求，也是实现管理创新和管理现代化的重要途径。发达国家和地区在城市精细化管理方面具有可资借鉴的实践经验，城市精细化管理中的战略思维和理念先行，重视法律法规，依法治市，以城市规划代替无计划的城市管理，市民积极广泛参与，以及发挥好政府、市场与社会力量是城市精细化管理的基石和必备条件。
关键词： 城市； 精细化； 城市规划； 法律法规； 市民参与
中图分类号： F293 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.017
改革开放30多年来，我国走过了世界历史上时间最短、规模最大的城镇化进程，取得的成就全球瞩目。随着城镇化进程不断发展和深入，社会生活水平和人们精神要求的提高，对城市管理的现代化要求和期望也越来越高。实施城市精细化管理，提升城市管理效能，是城市实现可持续发展的必然选择，也是市民享受优质公共服务的重要途径，更是一个亟需努力探索的重要课题。
精细化管理，从理论脉络上来分析是源于20 世纪50 年代日本企业的管理理念、管理方式和管理技术，随后被推广应用于各种社会组织机构。西方发达国家在城市管理方面有很多可圈可点、值得肯定和借鉴的地方。
一、发达国家和地区城市精细化管理的做法与特点
（一）美国
美国城市精细化管理的最主要特点是依法管理城市。美国是一个法制国家，法律体系健全、严格。在城市管理方面同样建立了比较健全的法律体系。美国各个州又按照国家法律，结合自身实际和突出特点，制定了各不相同、详尽细致、易于实践的实施细则。[1]并且他们在制定法律时，能够根据实际情况，确定明确的执法主体、规定合理高效的执法流程，还对涉事利益相关人员的相应权利和相关义务进行具体规定。在美国，执法流程的设立非常详细、周到，很少留有死角；执法主体的具体职责和工作流程也作了相应规定，确保在一些复杂的执法过程中，执法人员依据相应的法律条款依规行使职权，在执法过程中能够严格按照法律流程和法律规定执行。[1]
除了依法管理城市，美国城市精细化管理中还非常注重引入市场机制，吸引公众参与城市管理。对于城市建设和管理工作，由于机构简单，公务人员较少，美国政府多数情况下与市场进行合作，尽可能地吸引企业、组织与社会团体参与其中，但政府不是有意推卸责任，而是将更大的精力和心思用于制定科学、合理、实用和高效的法律、法规和政策，以调动参与者的积极性，并监督、规范和协调参与者的行为。[1]美国城市管理还有一个显著的特点是公众参与，公众参与的主体、客体广泛，参与方式多，而且是全程参与。
（二）英国
英国城市精细化管理的特点是法律法规细致完善，公众参与较为积极广泛，环境井然有序。在城市管理方面，英国的法律法规相当到位、细致和完善，就一般而言在法律法规难以规范的跳蚤市场、露天市场、占道经营等临时和随机性质市场行为，英国的法律法规都能找到相应法例和明确规定。在执法过程中，英国行政执法部门也十分注重执法效果，讲究执法技巧，能够做到施法有据、用法有度，将严格执法与热情服务相统一。英国行政执法体制也顺畅，相关执法部门之间大多能够协调配合和有效衔接，规免因执法衔接过程中出现的管理漏洞，使执法效率得到有效保障。[2]
英国城市管理在公众参与方面也表现良好，参考范围十分广泛，因此英国社会自我管理能力和水平超强。公众咨询和参与环境事务在英国有法律法规的明确规定，得益于非政府组织的作用的充分发挥，英国城市精细化管理过程中的广大公众参与度很高。在政府和公民社会组织参与城市管理的过程中，重视公众意见的收集和政府对公民意见的反馈，始终是城市管理政策制定中有着重要的影响的因素。[2]
在英国，高度发达的信息化水平和雄厚的经济实力，完善的制度建设，发达的教育水平造就了高素质社会公民，进而形成了良好的环境秩序。因此，在城市管理中出现一些国际秩序问题就会及时发现并被妥善处理。比如，闭路电视监控系统布局密集，几乎覆盖城市管理的各个角落，任何问题都能在第一时间被发现，进而得到及时处置。
（三）日本东京
东京的城市管理实行公私合作，即城市管理以政府管理为主导，发挥政府市场主导的作用，同时，政府也支持和鼓励社会组织参与，形成政府与社会组织齐抓共管的局面。因此，东京城市精细化管理采用的是政民合作的治理模式。东京在城市管理中依靠三种基本力量来进行，这就是政府组织、企业组织和社会组织。东京城市管理一直强调依靠的力量是综合的，而不是简单依靠政府组织、企业组织和社会组织某一主体来完成全部任务。[3]
东京城市管理的另一个鲜明特点是实行以人为本、疏堵结合、刚柔相济的管理理念。在城市精细化管理过程中，一方面制定大量严格、刚性、近乎严苛的法律，但凡涉及城市管理的部分都作出严厉的规定。[3]其中，最有名的是制定于1958年，修正于1983年，规定了34项轻犯罪的《轻犯罪法》。在日本，对于破坏市容被定为违反《轻犯罪法》的人，要受到刑罚的制裁，轻犯罪者可被拘留并被处以罚款。另一方面，东京的城市精细化管理者在管理实践中又奉行以人为本、疏堵结合、刚柔相济的理念，突显城市管理在民生保障和行政引导的作用。[3]
受大陆整体文化和大陆法系的影响，东京的城市精细化管理比较强调制定明确的成文法律法规条文来管理城市，但由于受东方文化和东方传统思想的影响，还比较注重“以和为贵，息事宁人”，易于接受和运用通过调解、协商、指导、和解等柔性的方式来解决管理过程中出现的矛盾与争议。[3]因此，东京的城市精细化管理采取的是综合管理的手段。
（四）新加坡
新加坡被誉为花园之国、城邦之国，城市生活的社会生态是其显著特点。在城市的精细化管理方面，新加坡有自己的独特做法。就法律体系而言，城市管理烙印到社会生活各个角落，从国家的政治体制、经济发展、文化传统、民众生活，到社会安全、公共卫生、公民健康、生活秩序等等，法律都有详细的规定，规范着城市社会的几乎全部。[4]
对高效便民价值理念的弘扬是新加坡城市管理的显著特点。高效价值理念主要表现在对廉洁政府、廉价政府的追求上。城市精细化管理是社会管理的重要组成部分，但不是全部。在新加坡，构建有严密的监管、防控体系，能使所有管理者不敢腐、不想腐也不能腐，包括城市管理在内，这种监管、防控体系能够防止在管理过程中出现贪腐现象。与此同时，新加坡政府还建立了反应快捷、行动迅速、实施方便的矛盾纠纷处理协作体系，使城市精细化管理中的服务本位理念得以彰显。[3]
（五）香港地区
香港在城市精细化管理中最值得我们学习的是规划，香港一直坚持可持续发展的规划理念，坚持规划超前，并且依法严格管理规划。香港制定有一系列长期、中期和短期规划，并能有效保证在城市建设中认真贯彻执行，使城市的发展布局合理，开发井然有序。土地高效利用、资源最优化使用、可持续发展等原则是香港城市规划基本遵循，也正是这些基本遵循，使香港在城市建设管理过程中用最土地、最少资源提供了最优良的环境，给城市的可持续发展留下了空间。[5]同时香港在城市管理中大力倡导节能建筑的设计和运作。在城市建设规划管理中，节能建筑的设计和运作非常严格，具体表现在城市规划一旦制定，就具有了法律效力，任何单位和个人必须按照规划执行，未经特定的法律程序擅自变更，属犯罪行为，将受到刑事责任的追究。[5]这也充分体现规划的严肃性和权威性。
香港对违法建筑管理实行严厉处罚，最高罚款可达40万元和监禁2年，以及每天罚款2万元。香港市容环境干净整洁还得益于其管理机制到位。一方面因为香港的街头保洁全覆盖，另一方面是加强对街头商贩的严格及时管理。街头贩卖是香港的城市生活特色之一，为加强对街头贩卖活动的管理，香港制定了很多管理法例，采取了既严格又充满人性的措施，这些法例和措施有效保证了香港街头全天候洁净。
二、发达国家和地区城市精细化管理对我们的启发和借鉴
（一）战略思维与理念先行
战略思维是从宏观长远和总体方略上来认识和把握全局的思想方法，也就是我们平常所说的高瞻远瞩、统揽全局、立足现实、着眼长远。
战略思维，特别是领导层战略思维尤为重要，一定要避免对“全局和各阶段的关照有了重要的缺点或错误。”尤其是要避免关键时刻、关键人物的战略思维出错。作为领导层，在城市精细化管理中一定要有全局的角度、长远的眼光、从整体上把握问题，对大局、大势了然于胸。
习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上讲到：要培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。[7]在2015年召开的中央城市工作会议上又讲到：要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。[8]
两次讲话中，总书记都讲到了城市管理的干部要用“先进理念”管理城市，理念是城市精细化管理文化的核心，理念决定思维，理念决定思路，理念决定战略。因此，在城市精细化管理中，作为城市管理者一定要用先进的、和谐的、可持续发展的理念引导和治理城市，并且在城市管理中，一定要摒弃急功近利，竭泽而渔，杀鸡取卵的短视做法。
（二）法律法规是手段和保障
在城市发展史上，发达国家由于政府的无为或消极作为造成城市问题迭出，疾病、灾难频发，城市负担加重，政府不堪重负。为了纠正城市发展过程中的诸多问题和弊病，发达国家和地区在城市精细化管理中都选择了以法律法规作为最主要的手段，依法治市，严格执法，法律面前人人平等，因此取得了良治的效果。
借鉴发达国家的经验和做法，我国城市精细化管理中要提高管理水平和服务质量，就必须高度重视法治在城市管理和服务中的作用，建立健全城市管理的法律法规体系，依法管理城市，依法规范服务，严格执法，构建城市精细化管理和服务的制度体系及标准规范体系，通过法律法规来推进和体现城市管理的规范化、标准化、精细化，从而发挥法律法规对城市建设、管理、服务的引领作用、规范作用和保障作用，提高政府公信力，维护良好的社会秩序。
（三）以严格的规划进行城市管理
发达国家城市发展史上出现的大量问题实际上是由于没有城市规划造成的，也就是说城市在发展过程中的自发性大于自觉性，而且没有合理划分各功能区域。因此，城市规划的出现应该说是城市管理历史上的一个划时代的进步和转折。英美等国家历史上的城市问题都与此有关。
既然城市规划如此重要，与城市管理的好坏、优劣密不可分，绝大多数的国家就针对城市规划在立法和政策层面采取了行动。不仅如此，发达国家在城市精细化管理中对城市规划极其重视，全面动员、广泛引导市民和各方面专家参与，规划过程公开透明。规划方案一经确定绝不轻易改变，规划具有刚性和稳定性。而我国在城市建设和管理中经常出现的现象是一届一个规划，一任一个思路，旧产能还没有消化，新项目已经引进，东一榔头西一棒槌，城市建设、管理中的很多问题都是由于规划的随意性和不稳定性造成的。所以，在2015年12月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记强调：要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市“成长坐标”。[8]同时指出，规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。
如何让城市在向前迈进的过程中更多地保护城市的历史资源，如何让城市的发展和人的发展相结合，如何在经济发展与城市环境的关系之间取得和谐等等课题，都是我们在城市规划和管理中要系统考虑和解决的。所以，城市规划不能随着领导的更换而改变，导致浪费性、破坏性建设，必须严肃稳定。
（四）民本思想贯彻始终
城市精细化管理中的民本思想，要体现对人的尊重，注重人的感受，重视培养城市的宜居性和舒适性，提升城市对人的归属感和吸引力。
香港对城市的精细化管理，就是政府在进行城市精细化管理过程中，充分考虑到人的因素，围绕人来下功夫，这就是民本思想贯穿着城市管理的始终，这是很理性很先进的一种思想。例如，香港的城市规划，一直秉承可持续发展的思想，时时、处处考虑为子孙后代留下发展空间，绝不做“吃祖宗的益，断子孙的粮”的事。土地开发利用，以交通优先为核心，要在自然资源的承载能力范围内进行开发利用，充分考虑人口的承载量，最大限度避免了土地资源的浪费。再比如对街头小贩的管理，既严格又合乎人清，收到了较好的效果，既实现了城市对人的关怀，也提升了城市本身的魅力。
综上所述，提高城市精细化管理水平，必须坚持民本思想，以人为本。在城市发展、管理中充分征求市民对公共管理、服务的意见和要求，以市民为导向，重视人情，重视人性，重视人心，这是民本思想的重要体现。这里讲的民本思想或者以人为本，既考量到了人的方便、便利，还有第二层更重要的含义就是：城市管理既考虑了当代人，更考虑了后代。这一点尤为重要和关键。
（五）市民积极广泛参与
城市是市民的城市，市民是城市的主人，城市精细化管理离开社会各界和广大市民的广泛、积极、深度参与是不行的。离开市民的参与，即使取得一定的成效也难以巩固和持久。我们国家由于教育的原因，公民素质先天不足，公众参与的意识还很缺乏。城市精细化管理过程中，应该充分动员广大市民群众的力量，调动市民的积极性和主动性。只有广泛、深入地调动全体市民参与到城市建设和管理中来，让市民一方面为城市的发展建言献策，身体力行，发光发热，同时倡导市民自觉遵守城市规约，一个城市才能形成优良的秩序和独有的风貌。发达国家和地区城市精细化管理能取得今天的成效，和市民的主动参与、积极配合是分不开的。
在西安，市民参与还有一个急需解决的问题，就是市民素质亟待提高。这包括市民的教养、人文素养、言谈举止等方面，不仅是城市精细化管理的需要，也是建设国际化大都市的迫切要求。
（六）文化可持续治理
历史是根，文化是魂。城市的发展要展现城市美学、历史和独特的地理位置，还要体现城市文化的可持续性发展。一个城市的文化也构成了该城市不可复制的重要组成因素。所以，城市精细化管理过程中还要重视文化的可持续治理。
文化是城市发展的助推器，是城市活力的生机体现。城市的公共场所是体现城市美学的主要空间，城市居民生活质量直接和城市美学标志相关。城市文化的可持续发展是一项巨大的社会系统工程，涉及方方面面，因此，要科学规划城市文化建设，提升城市品位。
法国著名学者潘什梅尔说：城市既是一个景观、一片经济空间、一个生活中心，也是一种气氛、一种特征、一个灵魂。这种气氛、特征和灵魂，就是城市文化。
实际上，评价一座城市的现代与否绝不是靠一座座的现代化高楼，只有与历史共存、与居民友善、与自然和谐的城市，只有保持原汁原味文化和地域特色的城市，才是真正的现代之城。所以，在城市精细化管理过程中我们要实现文化的可持续发展，就要延续城市的历史文脉，要拥有对历史文化的敬畏之心，尊重历史，尊重祖先的智慧，尊重先人留下的文化遗产，让历史文化资源在传承保护与创新发展中水乳交融，避免千城一面、同质化、雷同化的城市面貌。这是城市文化可持续治理的应有之义和当务之急。
（七）处理好政府、市场与社会的关系
无论是欧美还是东南亚发达国家和地区的做法，它们的城市管理中都出现过“政府失灵”与“市场失灵”的问题，它们的城市管理也是在这双重失灵的困境中不断尝试，不断纠错，不断发展与完善的。通过这些国家和地区的实践和现有的经验看，城市管理必须依靠政府、市场与社会三方面的基本力量，既不能盲目依靠政府，让政府一肩担尽全责；必须重视市场的作用，又不能只依靠市场，放弃政府应当尽到的责任；并且应当在社会协作与公众参与的基本框架下重视发挥社会组织的作用，发挥社会组织自我建设、自我管理、自我服务、自我监督的功能，创造条件和机会培养、动员、倡导公民的参与积极性，从而收到共同治理的效果。[3]
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
