城市管理综合执法中的困境与出路
孔令毅 温坤 切吉俄日
摘要：从当前现状来看，我国城市管理综合执法问题主要包括相关法制不完善、执法队伍建设存在漏洞、执法程序不规范等方面，且东西部存在一定的差距。我国城市管理综合执法路径探索主要集中在建立执法考评监督机制、完善城市管理综合执法法律体系、完善行政体制，提高执法人员素质等方面，这是我们建设社会主义法治中国所不可回避的问题。
关键词：城市管理综合执法 法律体系 法治中国 法治化综合执法
中图分类号：F299.24 文献标识码：A
“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”这句话曾经比喻城市管理领域执法队伍多、执法效率差这个社会问题。伴随着城市综合执法改革的深入，使得一些深层次的问题和矛盾逐渐显现出来，我们有必要对有关问题进行反思，并厘清解决问题的思路，提出合理化的改革方案。
1 国内外城市管理综合执法的比较
1.1国外的城市管理综合执法
在城市化发展进程中，针对城市发展难过程中面临的困境，各个国家都探索出了一整套适合于本国现状的城市管理执法系统，其中，人文管理、科技管理、民主法制管理等理念构筑、维系着一个城市健康、和谐、有序地发展。
在国外，特别是西方发达国家的城管执法相关法律法规较为完善，并且拥有适当的法律授权，城管的执法行为具有较强的权威性。当然，有关违法案件的终极裁定权还是由法院享有，执法人员是不具备裁定权的。反观日本、韩国、马来西亚等亚洲国家，尽管该方面的法律、法规没有欧美发达国家完善、具体，但因为其实施了严格的摊贩管理制度，这在一定程度上保证了城市管理的规范性和有效性。
1.2我国东部地区的城市管理综合执法
据住房城乡建设部调查数据显示，江苏、浙江、山东等省份的一些城市已经试点实施了市、区分级管理、以区管理为主的城市管理执法体制。此体制主要是通过加强区级城市管理执法队伍建设，然后向街道派驻城市管理综合执法人员，同时实行相对严格完善的网格化管理，将执法工作延伸到了社区，极大地提高了城管行政执法能力和水平。但是，一部分城市基层管理也存在着如执法人员数量匮乏、执法人员素质不高、执法力量偏弱等问题，同时有无编制、是否科学有效的管理以及相关的保障制度和手段等无法适应基层管理执法工作。另一方面，由于基层工作条件艰苦、薪酬待遇低、执法存在一定难度，导致出现了“专业人员不愿去、去了不愿留、时间长了不愿干”等现象。
2 西安市城管综合执法现状和困境
2.1机构设置不完善，执法体制混乱
《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》规定：“西安城市管理综合行政执法机构受市、区双重领导。”由于双重领导机制的制约，相关职能部门权限分配、人事管理、职责范围等方面存在不足和漏洞，人员有部分为行政编制，大多数是行政事业编制，人员身份、机构性质、着装标识等没有统一要求，严重影响人员整体素质和政府形象。
由于缺少相关法律制度，行政执法过程中涉及的利益调整和权力的重新分配，各相关专业部门的职能交叉，各部门配合城管执法不积极主动，造成行政执法缺乏效率，丧失积极性，造成城市管理综合执法工作达不到预期效果。
2.2执法人员队伍庞杂
一方面，西安市城管执法局人员超编现象严重，而且一些临时聘用工作人员由于素质不高，加之缺乏有效的约束，难免造成执法行为不规范，由此给执法形象带来很多不利的影响。《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》中规定：“市、区城市管理综合行政执法局（队）工作人员，由原承担城市管理行政执法职能的有关部门和市、区原来执法队伍中的在编公务员中抽取，不足部分可以从市、区机关公务员中选调，再不足部分也可以在现有执法队伍中拥有干部身份的人群中公开招考，不得将现有执法队伍中工人、临时工作人员划入。”然而，西安全市城管执法系统编制共2173人，实际人数3210人，执法人员队伍庞杂、编制混乱等现象对行政执法工作带来了诸多负面影响，城管人员业务素质与道德素质不高，工作作风混乱，考核机制不明确，这些都造成了民众心中的恶城管形象，直接影响了城市管理综合行政执法的社会权威和公信力。
2.3城市管理观念落后，监督和保障体制不完善
近几年我们频频在社交媒体上面看到有关城管暴力执法、被执法人暴力抗法甚至最终演变成刑事案件的行为，而如何进行科学有效的执法是城市管理综合行政执法过程中面临的最严峻、最急迫的问题。而这一问题产生的原因一方面是老百姓漠不关心，不积极主动配合执法，另一方面體现的也是执法人员对“管理”和“执法”两个词的理解存在偏差。从各地城市现行管理综合行政执法体制来看，对其执法行为进行监督的主要是本级政府和其内部的监督部门。很明显，由于监督主体过于单一，缺乏必要的外部约束，而仅仅依靠自我约束很难达到预期的效果。我们可以看到在众多外部监督主体中，立法机关的监督和人民群众的监督并没有被纳入到城管执法管理监督主体范围内。众所周知，立法机关的监督和人民群众的监督在现有监督机制中发挥的作用是巨大和无可替代的。同时，保障机制也存在欠缺，其不完善主要体现在执法经费欠缺、执法设备落后、执法手段单一、执法效果达不到预期、执法效率低下等方面，执法机制的运行缺乏必要的制度和物质保障，直接导致了执法人员执法的积极性大幅下降。同时由于保障机制的缺乏和不完善，有些人员在面对经费不足的时候开始“自费执法”，即通过各种手段如利用罚款收入来弥补经费的不足，这种行为直接造成了恶劣的社会影响。
3 完善我国城市管理综合行政执法制度的对策和出路
3.1建立科学有效的领导机制，建设统一严格的执法体制
我国城市管理综合行政执法应该设置专门的、超脱于各市级、区级行政部门之上的机构予以指导和支持，专门协调城管执法部门与其他相关机构的工作衔接，协调解决出现的矛盾。如可以设置“城管综合行政执法管理委员会”，以此作为领导城管执法工作开展的全国性部门，用来解决各地方没有城管工作直接领导和管理机构的紧迫现状。该部门可以通过从各地方城市管理行政执法优秀的执法人员中抽调进入管理委员会，对相关执法工作进行管理和监督，这种垂直领导机制可以有效提高城管执法能力，同时这种方式使得相关执法部门只需接受上级部门的领导，在工作开展中更加便利，将会大大提高执法效率。
3.2加强城市管理执法队伍建设，提高执法人员执法能力
执法人员的综合素质直接关系着城市管理行政执法有效推行和达到预期效果的成败。因此加强执法队伍建设是必不可少的前提要求。第一，统一编制，进行规范化和科学化管理，相关工作人员应严格按照国家规定统一招录公务员，可以在复试环节进行针对性考试以确定最终执法人员。第二，领导职务只能通过竞聘上岗。城管执法队伍的领导对城管人员的影响是巨大的，因此要在所有城管执法人员中实行双向选择，选拔出政治坚定、工作扎实、执法能力强、执法水平高的人员，最大可能地调动基层城管人员的积极性。第三，加强对城管执法人员工作的培训，全方位提高城管综合行政执法人员的执法能力和水平。第四，建立和健全绩效考核机制。考核内容公平公开，定期公布考核成绩，可以对先进个人和集体进行表彰，对表现相对欠缺的集体和个人进行谈话和培训。第五，建立责任追究制度。明确执法人员违规执法所要承担的责任和后果，对不履行责任或者执法效果差的人员进行严格追责。
3.3完善城市管理综合行政执法相关监督与保障机制，提高执法人员积极性
第一，要完善和加强行政执法系统内部监督机制。主要包括完善行政内部监督的相关法律法规，以立法的形式明文规定行政内部监督的主体、监督的权限、监督的范围、监督的内容及监督的程序；同时完善政务公开制度，加大政务透明度，完善行政执法责任制度，提高执法人员责任心，加强评议考核制度，提高各层级执法人员工作的积极性和规范性；还要完善行政复议监督体制，在保证城管执法人员规范执法的同时保障执法人员的基本权利。第二，应完善行政执法的外部监督。即强化各级人民代表大会及其常委会的监督，强化司法系统的监督，加强社会舆论的監督和人民群众的监督，建立外部监督和内部监督联动机制。第三，务必建立和完善城管执法工作相关保障机制。即一方面要严格规范执法人员执法方式和手段、建立和完善执法效果评价体系，并且保证执法机制的平稳正常运行。同时执法人员人身安全要有一定的保障，通过这些手段共同有效增强执法人员的工作效率及积极性，保证城市管理执法人员科学执法、文明执法、高效执法，共同为营造社会主义和谐社会努力。
参考文献：
[1] 科塞.孙立平等译.社会冲突的功能[M].华夏出版社，1989.
[2] 青锋.行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问[J].行政法学研究，2009（2）：10- 15.
[3] 印美玉.城管的行政法地位现状及前景分析[D].中国财经大学法学院，2011.
[4] 莫于川.从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2013（6）：37- 46.
[5] 莫于川.行政民主化与行政指导制度发展（上）——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索[J].河南财经政法大学学报，2013，28（4）：1- 25.
[6] 宋超.解析城市管理相对集中行政处罚权之困惑[J].城市问题，2005（5）：73- 78.
摘要：从当前现状来看，我国城市管理综合执法问题主要包括相关法制不完善、执法队伍建设存在漏洞、执法程序不规范等方面，且东西部存在一定的差距。我国城市管理综合执法路径探索主要集中在建立执法考评监督机制、完善城市管理综合执法法律体系、完善行政体制，提高执法人员素质等方面，这是我们建设社会主义法治中国所不可回避的问题。
关键词：城市管理综合执法 法律体系 法治中国 法治化综合执法
中图分类号：F299.24 文献标识码：A
“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”这句话曾经比喻城市管理领域执法队伍多、执法效率差这个社会问题。伴随着城市综合执法改革的深入，使得一些深层次的问题和矛盾逐渐显现出来，我们有必要对有关问题进行反思，并厘清解决问题的思路，提出合理化的改革方案。
1 国内外城市管理综合执法的比较
1.1国外的城市管理综合执法
在城市化发展进程中，针对城市发展难过程中面临的困境，各个国家都探索出了一整套适合于本国现状的城市管理执法系统，其中，人文管理、科技管理、民主法制管理等理念构筑、维系着一个城市健康、和谐、有序地发展。
在国外，特别是西方发达国家的城管执法相关法律法规较为完善，并且拥有适当的法律授权，城管的执法行为具有较强的权威性。当然，有关违法案件的终极裁定权还是由法院享有，执法人员是不具备裁定权的。反观日本、韩国、马来西亚等亚洲国家，尽管该方面的法律、法规没有欧美发达国家完善、具体，但因为其实施了严格的摊贩管理制度，这在一定程度上保证了城市管理的规范性和有效性。
1.2我国东部地区的城市管理综合执法
据住房城乡建设部调查数据显示，江苏、浙江、山东等省份的一些城市已经试点实施了市、区分级管理、以区管理为主的城市管理执法体制。此体制主要是通过加强区级城市管理执法队伍建设，然后向街道派驻城市管理综合执法人员，同时实行相对严格完善的网格化管理，将执法工作延伸到了社区，极大地提高了城管行政执法能力和水平。但是，一部分城市基层管理也存在着如执法人员数量匮乏、执法人员素质不高、执法力量偏弱等问题，同时有无编制、是否科学有效的管理以及相关的保障制度和手段等无法适应基层管理执法工作。另一方面，由于基层工作条件艰苦、薪酬待遇低、执法存在一定难度，导致出现了“专业人员不愿去、去了不愿留、时间长了不愿干”等现象。
2 西安市城管综合执法现状和困境
2.1机构设置不完善，执法体制混乱
《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》规定：“西安城市管理综合行政执法机构受市、区双重领导。”由于双重领导机制的制约，相关职能部门权限分配、人事管理、职责范围等方面存在不足和漏洞，人员有部分为行政编制，大多数是行政事业编制，人员身份、机构性质、着装标识等没有统一要求，严重影响人员整体素质和政府形象。
由于缺少相关法律制度，行政执法过程中涉及的利益调整和权力的重新分配，各相关专业部门的职能交叉，各部门配合城管执法不积极主动，造成行政执法缺乏效率，丧失积极性，造成城市管理综合执法工作达不到预期效果。
2.2执法人员队伍庞杂
一方面，西安市城管执法局人员超编现象严重，而且一些临时聘用工作人员由于素质不高，加之缺乏有效的约束，难免造成执法行为不规范，由此给执法形象带来很多不利的影响。《西安市城市管理综合行政执法试点工作方案》中规定：“市、区城市管理综合行政执法局（队）工作人员，由原承担城市管理行政执法职能的有关部门和市、区原来执法队伍中的在编公务员中抽取，不足部分可以从市、区机关公务员中选调，再不足部分也可以在现有执法队伍中拥有干部身份的人群中公开招考，不得将现有执法队伍中工人、临时工作人员划入。”然而，西安全市城管执法系统编制共2173人，实际人数3210人，执法人员队伍庞杂、编制混乱等现象对行政执法工作带来了诸多负面影响，城管人员业务素质与道德素质不高，工作作风混乱，考核机制不明确，这些都造成了民众心中的恶城管形象，直接影响了城市管理综合行政执法的社会权威和公信力。
2.3城市管理观念落后，监督和保障体制不完善
近几年我们频频在社交媒体上面看到有关城管暴力执法、被执法人暴力抗法甚至最终演变成刑事案件的行为，而如何进行科学有效的执法是城市管理综合行政执法过程中面临的最严峻、最急迫的问题。而这一问题产生的原因一方面是老百姓漠不关心，不积极主动配合执法，另一方面體现的也是执法人员对“管理”和“执法”两个词的理解存在偏差。从各地城市现行管理综合行政执法体制来看，对其执法行为进行监督的主要是本级政府和其内部的监督部门。很明显，由于监督主体过于单一，缺乏必要的外部约束，而仅仅依靠自我约束很难达到预期的效果。我们可以看到在众多外部监督主体中，立法机关的监督和人民群众的监督并没有被纳入到城管执法管理监督主体范围内。众所周知，立法机关的监督和人民群众的监督在现有监督机制中发挥的作用是巨大和无可替代的。同时，保障机制也存在欠缺，其不完善主要体现在执法经费欠缺、执法设备落后、执法手段单一、执法效果达不到预期、执法效率低下等方面，执法机制的运行缺乏必要的制度和物质保障，直接导致了执法人员执法的积极性大幅下降。同时由于保障机制的缺乏和不完善，有些人员在面对经费不足的时候开始“自费执法”，即通过各种手段如利用罚款收入来弥补经费的不足，这种行为直接造成了恶劣的社会影响。
3 完善我国城市管理综合行政执法制度的对策和出路
3.1建立科学有效的领导机制，建设统一严格的执法体制
我国城市管理综合行政执法应该设置专门的、超脱于各市级、区级行政部门之上的机构予以指导和支持，专门协调城管执法部门与其他相关机构的工作衔接，协调解决出现的矛盾。如可以设置“城管综合行政执法管理委员会”，以此作为领导城管执法工作开展的全国性部门，用来解决各地方没有城管工作直接领导和管理机构的紧迫现状。该部门可以通过从各地方城市管理行政执法优秀的执法人员中抽调进入管理委员会，对相关执法工作进行管理和监督，这种垂直领导机制可以有效提高城管执法能力，同时这种方式使得相关执法部门只需接受上级部门的领导，在工作开展中更加便利，将会大大提高执法效率。
3.2加强城市管理执法队伍建设，提高执法人员执法能力
执法人员的综合素质直接关系着城市管理行政执法有效推行和达到预期效果的成败。因此加强执法队伍建设是必不可少的前提要求。第一，统一编制，进行规范化和科学化管理，相关工作人员应严格按照国家规定统一招录公务员，可以在复试环节进行针对性考试以确定最终执法人员。第二，领导职务只能通过竞聘上岗。城管执法队伍的领导对城管人员的影响是巨大的，因此要在所有城管执法人员中实行双向选择，选拔出政治坚定、工作扎实、执法能力强、执法水平高的人员，最大可能地调动基层城管人员的积极性。第三，加强对城管执法人员工作的培训，全方位提高城管综合行政执法人员的执法能力和水平。第四，建立和健全绩效考核机制。考核内容公平公开，定期公布考核成绩，可以对先进个人和集体进行表彰，对表现相对欠缺的集体和个人进行谈话和培训。第五，建立责任追究制度。明确执法人员违规执法所要承担的责任和后果，对不履行责任或者执法效果差的人员进行严格追责。
3.3完善城市管理综合行政执法相关监督与保障机制，提高执法人员积极性
第一，要完善和加强行政执法系统内部监督机制。主要包括完善行政内部监督的相关法律法规，以立法的形式明文规定行政内部监督的主体、监督的权限、监督的范围、监督的内容及监督的程序；同时完善政务公开制度，加大政务透明度，完善行政执法责任制度，提高执法人员责任心，加强评议考核制度，提高各层级执法人员工作的积极性和规范性；还要完善行政复议监督体制，在保证城管执法人员规范执法的同时保障执法人员的基本权利。第二，应完善行政执法的外部监督。即强化各级人民代表大会及其常委会的监督，强化司法系统的监督，加强社会舆论的監督和人民群众的监督，建立外部监督和内部监督联动机制。第三，务必建立和完善城管执法工作相关保障机制。即一方面要严格规范执法人员执法方式和手段、建立和完善执法效果评价体系，并且保证执法机制的平稳正常运行。同时执法人员人身安全要有一定的保障，通过这些手段共同有效增强执法人员的工作效率及积极性，保证城市管理执法人员科学执法、文明执法、高效执法，共同为营造社会主义和谐社会努力。
参考文献：
[1] 科塞.孙立平等译.社会冲突的功能[M].华夏出版社，1989.
[2] 青锋.行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问[J].行政法学研究，2009（2）：10- 15.
[3] 印美玉.城管的行政法地位现状及前景分析[D].中国财经大学法学院，2011.
[4] 莫于川.从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2013（6）：37- 46.
[5] 莫于川.行政民主化与行政指导制度发展（上）——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索[J].河南财经政法大学学报，2013，28（4）：1- 25.
[6] 宋超.解析城市管理相对集中行政处罚权之困惑[J].城市问题，2005（5）：73- 78.
