近代连云市都市计划述论
连云港是陇海铁路终端海港。为促进港口与地方发展，在港口背后新建一个城市的必要性日益凸显，连云市政筹备处因而设立。自1930年代初直到抗战胜利后连云普通市正式设立期间，民间人士、市政筹备处、日本占领当局以及连云市政府均制订了都市建设计划。这些计划的共同特点是围绕港口建设城市、港口与城市一体规划，体现了港口城市建设发展的一般规律。
陇海铁路于1925年通车至海州，至1932年底决策启动海港建设。随着港口选址公布，社会各界及陇海路局均希望在港口背后规划建设一个新城市，以促进港口与地方发展。①1935年1月，江苏省政府正式决定设置连云市，并于同年4月成立连云市政筹备处，此后因抗战爆发，连云市的市政建设始终没有取得进展。抗战胜利后，国民政府正式设立连云普通市，并任命张振汉为第一任市长，并重新制订都市建设计划。其间，市政筹备处以及抗战后的连云市政府，均制订了都市计划，日本及其操控下的地方当局②也曾就都市建设提出过设想。由于时代的变迁和政权的更迭，这些计划都没有机会付诸实践。
鉴于连云港是当时国人高度关注的建设工程，且与西北开发紧密相连，③连云市作为港口的直接支撑，其都市建设计划也就成为了将来港口与城市发展的根本，因此，有必要从港口城市建设的角度对都市建设计划予以仔细梳理。
陇海路局选址老窑，尤其是筹备连云市的消息一经披露，连云港随即声名大噪，以致陇海路局都觉得“外间报纸，宣传过甚”，为免外人窥测，一律不经营客运。④于连云港背后建设一个完全由国人自主的现代化大都市，在1930年代的中国特定时代背景下显然具有极强号召力和鼓动性。不少有识之士也就连云市的规划、建设提出了颇有见地的建议。
早在1932年11月，汪寿康等即上书江苏省农矿厅，提出了商埠建设的意见，他们认为，商埠设置极宜与海港衔接，墟沟最为合适，但墟沟两旁，有烟墩山、北固山矗立其中，平地狭窄，非向外开拓不可。并应“放大眼光，作大规模之筹备”，因此，全埠应以二十里至三十里长宽为最小限度。市区采取辐射形和棋盘式。以小山、平山、汪庄一带，“为辐射之中心，斜射五线，成五大通衢。一达孙家山嘴，与海岸相接。一穿五羊湖至大小板■。一通汪店达诸曹，一通新县至猴嘴，一通张圩至西墅”。干道直贯全埠，中间规划短距离街道与五大通衢成交切线，使商业中心和海岸以及公共场所都能贯通。
汪等提出按照功能分区划分全埠。全埠分为七区，分别是：1.行政区。小山、平山、汪庄。2.商业区。五羊湖全部至大小板■，徐圩、弁雾山、汪庄至朱曹嘴、唐圩、英圩、孝妇祠。新县至猴咀。3.工业区。墟沟南巷、院前庄、公兴庄、陶圩、戈张圩、刘圩、东大前、各汪圩及下六分。4.渔业区。海头湾、西墅、东西连岛、高公岛。5.学校区。马山、狮子山、龙山、及新县等处（以大学为限）。6.居住区。弁雾山、华盖山、黄泥岭、蓑衣山及工商区附近山麓。7.工村。北固山及工业区附近各山麓。此外公园菜市娱乐场及各中小学校，应于各区内随地设置。
在商埠组织方面，汪寿康等认为国营、公营、私营三种办法均不可行，应采取“于国家统一政治之下，地方分权主义”的办法组织商埠，具体做法是：以1000万元为开埠基金，国家出资三成，其余由商民认购;联合全国银行界、实业界、法界、学界、农界共同负担;由政府派定专员，联合各界，组织商埠筹备委员会。
商埠的设计和建设方面，汪等建议：全埠采用土地征收法;由地主事先报告登记土地所有权;规定全埠公用地址后，所有土地，准原地主依限报领，酌征极低领价;所领土地，征收累进税;盐田“应特别给价，并准移铺于各场之隙地，以顾场产而维国税”。①
需要特别指出的是，汪等所提虽为商埠，但其形制与此后的连云市基本相类，他们所提出的市区按功能分区以及初步的划分方案，成为此后连云市政府制订都市计划的重要蓝本之一。尤为难得的是，该意见书提出了土地问题的解决方案：先征收后登记，以避免土地投机。在承认土地私有的前提下，规定土地用途，然后以征收类似地价税和土地增值税的方式限制土地投机。这与德国强租青岛时采用的土地政策高度相似，连云市政筹备处土地组主任张丕介所拟土地方案似乎也颇受其影响。②
杨哲明早在市政筹备处成立之前即建议要对建设计划详加讨论。否则，若无详细精密的都市建设计划，无远大之规模，一任市民自行建设，则零零落落，必形成畸形之发展。一旦旧都市之狭小规模告成，欲图改进，势必牺牲大而成功小。且建设新都市较之改良旧城市更易于着手、成功。为此他对连云市的建设规划进行了大胆的倡议。建议省府尽早成立连云市政筹备处，他还拟定了市政筹备处的组织章程大纲草案，详尽列出筹备处的职掌事项、岗位设置、下设机构的权责等。筹备处应先行对市区进行精密测量以作为建设计划的基础。他指出，港口附近山地多，平地狭窄，无法开展，应以墟沟及其附近之地，作为建设新都市之根据，并将新浦、板浦以东，临洪河口以南、烧香河口以北所有濒海区域全部纳入市区范围。至于市区的功能分区和干道计划则与汪寿康等意见基本一致。③
连云市筹设的消息公布后，赵兴让较早注意到了城市的环境卫生问题，他认为连云市的建设除市区按功能分区外，尤应注重卫生建设，市内所有建筑物均应符合卫生的原则和标准。其最低限度为：建设自来水厂以中央给水法供给全市所需;建设下水道系统，妥善处理工厂污水和生活污水，以营造健康的生活环境;此外还应于指定地点修建屠宰场、浴场及公厕，传染病院、公园、垃圾场等均为不可或缺;应于市区道路两旁大量种植树木。④
仇霈生则对连云市的区域范围提出异议。他认为省案规定的连云市区暂定以临洪河以南，烧香河以北，东面包括东西连岛，西沿临洪河新浦板浦以东为界，语意不明确。临洪河自南向北流入海州湾，唯有新浦一段为东西方向，若以临洪河为界，则应将新浦划入连云市区，但省案中并未提及。此外烧香河旧河道淤塞不可辨认，新河道又非省案所定。因此，连云市的区域范围西、南两界存在较大争议。为将来发展计，还应将新浦划入连云市。⑤
蒋君章认为，连云市筹备的经费太少，应加大投入，江苏省政府、铁道部以及全国经济委员会均应加入，尤其是江苏省政府应当主动承担责任，尽早设立连云市筹备处。将来的连云市应当发展成为工业都市，而连云港则应成为欧亚出口之大商港。①以上建议均未能付诸实施。
日本军队侵占连云港之后，随着陇海线东段以及港口修复完成，连云港的物资集散激增，各种生产经营活动的地域范围有所扩大，有从港口区往墟沟、新浦等市区发展的趋势。②日本有关产业部门开始应对这种趋势，计划将此处作为华北、华中内地及海外“资源的中继站”，并进一步利用腹地的丰富资源来振兴工业，使该地区成为一大工商业地带。同时，日本驻海州特务机关基于类似目的，对海州地区进行了详细的调查，并提出了地方及都市建设的初步设想。③1939年10月中旬，有着十多年都市计划实践经验的■原三郎一行四人，沿津浦路南下经徐州到达新浦，对新浦、连云港以及海州作了短暂的实地考察，并就都市建设提出了一些意见。④兴亚院华北联络部认为，将来随着江苏、河南、山东乃至山西、陕西等省丰富资源的开发，连云港的重要性将愈发凸显。有必要以“从海州至连云港的区域作为中心地带，订立一个包含政治、交通、保安、卫生及军事上各方面重要设施的地方规划大纲，以此为蓝本进行都市建设”。1940年8月，兴亚院主持出台了《海州地方计划大纲》，对该区域的规划建设提出了指导性意见。
与前述建议大多仅涉及连云市区域不同的是，兴亚院的方案认为应将新浦、连云港口和海州城纳入统一规划，新浦至连云港的陇海铁路沿线，包括灌云县的一部分和东海县的一部分，东西长38公里，南北约15公里总面积约570平方公里的区域都应列入规划。
规划中的市区有连云港、新浦以及海州三个部分。连云港附近的都市规划区域，从地势及都市防护上考虑，应包含东部的海岸线、南部的后云台山山腰、西部到墟沟以西约5公里、北部的东西连岛的区域，计划人口约15万人。新浦附近则是从当时的新浦中心向外扩展约两公里的区域，计划人口5万人。海州城计划人口2万人。⑤预计第一期用五、六年时间使连云区域增加5万人口，第二期用三十年时间使人口达到50万。因此，第一期计划在孙家山以东、以西及墟沟地区建2.75平方公里的住宅区、1平方公里的商业区、1平方公里的工业区、0.25平方公里的公馆事务所区域，总面积为5平方公里。⑥显然，该方案是将未来城市的重心放在了港口周边。
该大纲对不同功能区的划分也提出了一些设想，住宅区域应安置在上述三地的南部，海岸地区由于风景优美、气候适宜，被设定为专用住居地。新浦、连云港和海州三个市区的中心以及火车站、干道的中心区域划作商业区域。工业区则主要设在海、河沿岸，铁道附近及沿线。城市供水、排水方面也有初步设想。维持、改良公园、运动场等，同时对新市区所需的其他设施，如墓地、火葬场、市场、屠宰场等皆在计划之内。⑦
相对而言，“满铁”关于连云港周边地区工业布局的设计则要细致得多。“满铁”华北经济调查所的报告认为，连云港周边邻近劳动力丰富的山东，港口修筑完成后再疏通腹地内河可拥有相当好的运输条件，将来随着交通的发达、产业的开发，人口会明显增加，形成规模可观的消费市场。该报告对该区域的工业布局提出了如下设想：
工业用地方面。连云至墟沟间的地方接近海岸，地基坚固，但其腹地狭小，几乎没有多余的地方，仅有那些拥有连续生产线的工业企业（如面粉制造业）可以考虑利用其斜坡地带，其他企业需要的开阔平地，可供利用的有前后云台山的中间地区、从墟沟到新浦之间的铁路沿线、大浦附近等三处。⑧
工业用水方面。邻近新浦的蔷薇河每天可提取河水7～8万吨，即使全年中每天平均仅能提取4万吨，加以沉淀、过滤后足供当地工业和生活用水。①
工业燃料和电力方面。连云港地区煤炭供给主要来源于中兴煤矿和柳泉煤矿，用煤的条件与青岛、天津基本相同，但煤质远优于天津、青岛所用的开滦、井陉和博山煤。海州电灯公司在新浦及连云港分别有功率为156千瓦、250千瓦的发电设备，并计划于1941年1月，在新村建一个2000千瓦的发电站，以满足不断增长的港口以及工业和居民用电需求。②
报告认为，该地区可供作为工业原料的主要农产品是小麦、豆类、玉米和棉花。因此应开办面粉加工企业，事实上不少从业者准备开设相关工厂，东亚制粉计划投资357000元建设一个月消耗小麦1600吨、可供10万人消费的面粉厂。③以新兴榨油工业取代当地的旧油坊，制造优质的大豆油。④三井物产公司计划将来投资100万元，设立生产能力达到年产油量5000吨的工场。⑤产量巨大的玉米除了满足本地消费之外还有富余，如果在本地发展具有企业规模的酒精工业，在原料供应上的条件是相当充分的——可以满足每天生产4000立方米酒精的需求;⑥邻近连云港的阜宁棉花和棉籽产量巨大，本地沿海将来也可种植棉花，因此应将原本输往青岛上海的棉花就地加工，生产棉绒和棉籽油;该地作为青岛所需鸡蛋的主要产地，具有发展鸡蛋加工业的条件。⑦
矿产品方面，该地区磷矿对日本意义重大。锦屏磷矿公司成立之初，其所产磷矿几乎全部出口日本，后来由于日本在南洋发现磷矿，海州磷矿对日输出逐渐减少直至锦屏停产。战争爆发以后，日本的磷矿进口从每年130万吨骤减为60万吨，如此一来，预计可以每年输往日本5万吨的海州磷矿对日本的意义不容小视。⑧
淮北盐场生产优质盐，“七七”事变前年产量约45万吨，⑨日本占领淮北盐场之后，积极谋划将盐场规模扩大。华中盐业公司计划在此后数十年间投资1020万元新开辟近60万公亩的盐田，使整个淮北盐场产能达到年产150万吨，并计划将其中的100万吨输出到日本。⑩因制碱工业高度依赖盐，而中国内地碱的产出和消费均有较大增长空间，华中盐业计划建设日产量达150吨纯碱的制碱工厂。？輥？輯？訛若是以上产业发展起来，以其产品大豆油、豆饼、纯碱、苛性钠、氢、盐酸为原料进行深加工，还可以发展硬化油工业、石硷工业、味精工业、玻璃工业。？輥？輰？訛
此外为满足人口增加扩建住房所需砖瓦，还应建设砖厂。计划中的砖厂采用以节能高产为目的的霍夫曼炉。？輥？輱？訛海州地区为一天然渔场，预计将来捕鱼量会大大增加，因此对冰的需求也会大幅度增长，制冰和冷冻行业将会获得很好的发展机会。黄海冷冻株式会社于1940年4月投资25万元，建设了一个年产冰量为600吨、冷冻量为5400吨的工厂。？輥？輲？訛
总体来看，日占时期的都市计划也是围绕着港口设计的。他们认为海州地区因其良好的区位和优越的环境，假以时日，无论是港口还是都市建设乃至工业发展都有着较好的发展前景。规划中的方案有些也付诸实施，部分产业甚至发展不错。至日本投降时，日本人经营的连云港渔业颇为发达;西连岛上的砖瓦窑亦规模甚大;同样为日本人经营的墟沟酒精厂，内部兼营米厂、油坊等，总体规模也相当可观;内外棉业改进公司还将连云港一带的盐碱海滩改造成棉田。①
1945年10月，国民政府正式设立了连云市政府进行收复兴建工作。此时，连云市无论是人口还是赋税收入水平，均与抗战前的情形大致相近，据调查，港埠人口约有一万，墟沟五千，大浦三千，其他不详，总计全市区域共有大小村镇四十余，人口约六万余，市区范围则与前置市政筹备处辖区一致：市区范围与前置市政筹备处辖区一致：以临洪河口以南、烧香河以北、东沿东西连岛、西沿临洪河新浦、南沿烧香河为范围。②至于赋税、财政收入，则因日本投降后不少工厂停工更不可能高过战前。连云市的人口和税收水平明显不符合设市标准。③不过，国民政府还是正式设置了连云市，并由行政院任命张振汉为市长，因此也有人称连云市被看成了特别市。显然，南京政府是有考虑的，从有关档案来看，至少没有把它当成一个“普通市”。
张振汉领导的市政府，在充分参考了前市政筹备处制定的都市计划以及《连云一瞥》等资料的基础上，重新制订了《连云市建设计划大纲草案》（以下简称《草案》），并于1947年3月17日提交内政部审定。同年5月23日、6月12日，内政部两次会同相关单位，共同审查该《草案》，并提出了一些补充或修改意见。④《草案》主要包括都市计划和海港计划两部分，总体具有以下特点：采用港口优先的分区制、长期规划与分步推进相结合。
优先发展港口。规划认为，连云港位于横贯中国中部大干线陇海铁道之终点，“将来此路向西北展筑至新疆与苏联之土西铁路衔接，为东亚往西欧最捷之路程，则连云港不仅成为吾国西北各省之门户，亦为国际交通之枢纽，东方之一重要水陆联运站”。此种设想，即为今日之新亚欧大陆桥。再能将现有之临洪河、盐河、运河、淮河及其水道系统加以疏浚、整理，使通航运，更可北达黄河流域、南抵长江流域，则此港又可成为海运与内河航运的一个重要连接点，对于“交通、政治所具有之意义非常重大”。⑤
基于以上认识，连云市的建设计划将港口放在了头等重要的位置。从港口往西至孙家山，再至墟沟车站，铁路以北填平之地用作敷设铁轨、建筑仓库、堆栈及港务机关房屋，均划为港埠区。铁路南山麓一带，则为该区域附设小商业区及住宅区，可容纳人口约10万。⑥城市建设的计划首先从港埠区开始。除前两年完成全市各项测量及制图工作，建筑主干道路外，其余工作完全集中于港埠区建设。
以港口区为起点，逐步往西推进建设。第二个五年，墟沟市区、海头湾、西墅渔业区的街道及上下水道系统是建设的重点。疏浚临洪河、运盐河、半边河、烧香河等成为航道，目的是完成综合运输系统。行政区和商业区的街道及上下水道系统的建设放在了第三期。其他如市政府、议会、警察局等政府建筑物的建设则统一纳入行政区建设。
按功能划分市区。连云市政府对二战中蛛网及棋盘式城市遭受的惨烈轰炸颇有顾忌，认为“防空上最为脆弱，易受集中轰炸也”，“最理想者莫如带形式样，原子弹破坏力，对于带形城市亦较小”。因此市区应采取“带形式样”。计划将全市土地划分为：港埠区、商业区及行政区、渔业区、产盐区、工业区、住宅区、文化区、飞机场、风景区及绿地。
商业区及行政区。陇海铁路以南、墟沟以西可作行政区，后云台山之南，中云台山东西两侧面积约14平方公里的土地，为南商业区，前云台山北麓、西麓至新县一块平原，辟为西商业区，此区平地面积约9平方公里。行政区及两处商业区共可容纳约68万人。
渔业区及产盐区因袭现状。以原有港湾滩涂上的渔场及盐场为基础，分别发展为渔业区和产盐区。
工业区选定大浦、新浦一带，临洪河与铁路之间的平地。并拟定将来疏浚临洪河，使通航运。以这一地区为工业区，还是颇有优势的：地域开阔平坦，发展空间大;水陆交通便利，转运方便，水道系统打通，则可连接淮河流域;这一带是盐碱荒滩，地价相对低廉;距商业区及住宅区远。
住宅区。连云市境内平地较少，因此将住宅区安排在商业区两旁的山麓地区，依山傍市。
文化区则选址于地势幽静的前云台山之南，烧香河以北，大岛至山东庄一带。
新浦以南、南城以北划为飞机场。
风景区及绿地。风景区共有黄窝风景区及海滨浴场、北固山风景区及海滨浴场，西连岛风景区。绿地则随处设立，预计达到建筑面积两倍以上。
基于以上分区，市政府以港口为起点，规划了全长128公里的11条干路，将全市各主要区域连接起来。
建设周期以长期计划与分期推进相结合。连云市的建设计划中，都市计划和海港计划周期分别为30年和25年，各以五年为一阶段。前文已述都市计划以港埠区为起点分期推进，海港建设分成五期。第一期以修复、改造第一、第二码头为主，疏浚港池及外航道至6公尺水深;同时建设小港及外防波堤。从第二期开始，每期修筑二至三道码头，兼以填海造陆修筑堆栈货场、浚深港池航道、修筑防波堤等辅助设施。至25年后规划完成，港口将有15个码头，78个泊位，其中万吨级以上泊位39个，年吞吐量达4500万吨以上。值得一提的是该海港计划还提出了闭塞海峡西口、增加港湾面积和码头长度的设想，这一设想即是目前已经建成的连云港拦海西大堤。
因连云港的建设，江苏省政府在港口背后筹设了连云市。依港建市，充分利用其腹地的矿产等原材料，生产附加值更高的产品，从而推进地方工业化的进程，促进区域经济的发展和社会进步，当时国人对连云港和连云市的期望正在于此。因此，将港口和城市纳入统一的发展规划中，为港口和城市的发展奠定基础，的确刻不容缓。以此考量，江苏省政府筹设连云市的动作并不迅捷，筹备市政之后亦未投入任何建设资金。港口与城市建设，分别由铁路局和省政府负责，双方步调一致并非易事，因此，从一开始，港口和城市就面临着能否协调发展的问题，规划中也并未涉及未来城市与港口采用何种管理体制的问题。
就都市建设而言，上文所述各计划均颇有可取之处。围绕港口发展城市是其共同特征。港口和城市发展纳入统一的规划，并以港口区域为中心规划都市建设，优先发展港口区，港口区域发展繁荣到一定程度时再往周边扩张，这一思路，与青岛、大连、上海等沿海港口城市的通行方式基本一致，也是现代港口城市成长的一般路径。
由于港口附近地形狭窄，因此在各个时期的规划中，均将紧邻港口地带作为城市的行政区，山麓平地作为商业区，并以山坡地作为居民区，开阔平地则被划作工业区。注重工业发展也是各方案的共同特点，所划工业区位置亦基本接近，日本占领当局的方案则对工业用地、用水、电力、燃料以及各种工业类别发展的布局规划尤为细致。以上规划方案最终均未付诸实施，但其围绕港口发展城市的思路，即使在今天看来仍旧不无教益。
【作者简介】张志国，男，1978年生，云南师范大学历史与行政学院讲师，主要研究方向为中国近代社会史、政治史。
【责任编辑：杜敬红】
陇海铁路于1925年通车至海州，至1932年底决策启动海港建设。随着港口选址公布，社会各界及陇海路局均希望在港口背后规划建设一个新城市，以促进港口与地方发展。①1935年1月，江苏省政府正式决定设置连云市，并于同年4月成立连云市政筹备处，此后因抗战爆发，连云市的市政建设始终没有取得进展。抗战胜利后，国民政府正式设立连云普通市，并任命张振汉为第一任市长，并重新制订都市建设计划。其间，市政筹备处以及抗战后的连云市政府，均制订了都市计划，日本及其操控下的地方当局②也曾就都市建设提出过设想。由于时代的变迁和政权的更迭，这些计划都没有机会付诸实践。
鉴于连云港是当时国人高度关注的建设工程，且与西北开发紧密相连，③连云市作为港口的直接支撑，其都市建设计划也就成为了将来港口与城市发展的根本，因此，有必要从港口城市建设的角度对都市建设计划予以仔细梳理。
陇海路局选址老窑，尤其是筹备连云市的消息一经披露，连云港随即声名大噪，以致陇海路局都觉得“外间报纸，宣传过甚”，为免外人窥测，一律不经营客运。④于连云港背后建设一个完全由国人自主的现代化大都市，在1930年代的中国特定时代背景下显然具有极强号召力和鼓动性。不少有识之士也就连云市的规划、建设提出了颇有见地的建议。
早在1932年11月，汪寿康等即上书江苏省农矿厅，提出了商埠建设的意见，他们认为，商埠设置极宜与海港衔接，墟沟最为合适，但墟沟两旁，有烟墩山、北固山矗立其中，平地狭窄，非向外开拓不可。并应“放大眼光，作大规模之筹备”，因此，全埠应以二十里至三十里长宽为最小限度。市区采取辐射形和棋盘式。以小山、平山、汪庄一带，“为辐射之中心，斜射五线，成五大通衢。一达孙家山嘴，与海岸相接。一穿五羊湖至大小板■。一通汪店达诸曹，一通新县至猴嘴，一通张圩至西墅”。干道直贯全埠，中间规划短距离街道与五大通衢成交切线，使商业中心和海岸以及公共场所都能贯通。
汪等提出按照功能分区划分全埠。全埠分为七区，分别是：1.行政区。小山、平山、汪庄。2.商业区。五羊湖全部至大小板■，徐圩、弁雾山、汪庄至朱曹嘴、唐圩、英圩、孝妇祠。新县至猴咀。3.工业区。墟沟南巷、院前庄、公兴庄、陶圩、戈张圩、刘圩、东大前、各汪圩及下六分。4.渔业区。海头湾、西墅、东西连岛、高公岛。5.学校区。马山、狮子山、龙山、及新县等处（以大学为限）。6.居住区。弁雾山、华盖山、黄泥岭、蓑衣山及工商区附近山麓。7.工村。北固山及工业区附近各山麓。此外公园菜市娱乐场及各中小学校，应于各区内随地设置。
在商埠组织方面，汪寿康等认为国营、公营、私营三种办法均不可行，应采取“于国家统一政治之下，地方分权主义”的办法组织商埠，具体做法是：以1000万元为开埠基金，国家出资三成，其余由商民认购;联合全国银行界、实业界、法界、学界、农界共同负担;由政府派定专员，联合各界，组织商埠筹备委员会。
商埠的设计和建设方面，汪等建议：全埠采用土地征收法;由地主事先报告登记土地所有权;规定全埠公用地址后，所有土地，准原地主依限报领，酌征极低领价;所领土地，征收累进税;盐田“应特别给价，并准移铺于各场之隙地，以顾场产而维国税”。①
需要特别指出的是，汪等所提虽为商埠，但其形制与此后的连云市基本相类，他们所提出的市区按功能分区以及初步的划分方案，成为此后连云市政府制订都市计划的重要蓝本之一。尤为难得的是，该意见书提出了土地问题的解决方案：先征收后登记，以避免土地投机。在承认土地私有的前提下，规定土地用途，然后以征收类似地价税和土地增值税的方式限制土地投机。这与德国强租青岛时采用的土地政策高度相似，连云市政筹备处土地组主任张丕介所拟土地方案似乎也颇受其影响。②
杨哲明早在市政筹备处成立之前即建议要对建设计划详加讨论。否则，若无详细精密的都市建设计划，无远大之规模，一任市民自行建设，则零零落落，必形成畸形之发展。一旦旧都市之狭小规模告成，欲图改进，势必牺牲大而成功小。且建设新都市较之改良旧城市更易于着手、成功。为此他对连云市的建设规划进行了大胆的倡议。建议省府尽早成立连云市政筹备处，他还拟定了市政筹备处的组织章程大纲草案，详尽列出筹备处的职掌事项、岗位设置、下设机构的权责等。筹备处应先行对市区进行精密测量以作为建设计划的基础。他指出，港口附近山地多，平地狭窄，无法开展，应以墟沟及其附近之地，作为建设新都市之根据，并将新浦、板浦以东，临洪河口以南、烧香河口以北所有濒海区域全部纳入市区范围。至于市区的功能分区和干道计划则与汪寿康等意见基本一致。③
连云市筹设的消息公布后，赵兴让较早注意到了城市的环境卫生问题，他认为连云市的建设除市区按功能分区外，尤应注重卫生建设，市内所有建筑物均应符合卫生的原则和标准。其最低限度为：建设自来水厂以中央给水法供给全市所需;建设下水道系统，妥善处理工厂污水和生活污水，以营造健康的生活环境;此外还应于指定地点修建屠宰场、浴场及公厕，传染病院、公园、垃圾场等均为不可或缺;应于市区道路两旁大量种植树木。④
仇霈生则对连云市的区域范围提出异议。他认为省案规定的连云市区暂定以临洪河以南，烧香河以北，东面包括东西连岛，西沿临洪河新浦板浦以东为界，语意不明确。临洪河自南向北流入海州湾，唯有新浦一段为东西方向，若以临洪河为界，则应将新浦划入连云市区，但省案中并未提及。此外烧香河旧河道淤塞不可辨认，新河道又非省案所定。因此，连云市的区域范围西、南两界存在较大争议。为将来发展计，还应将新浦划入连云市。⑤
蒋君章认为，连云市筹备的经费太少，应加大投入，江苏省政府、铁道部以及全国经济委员会均应加入，尤其是江苏省政府应当主动承担责任，尽早设立连云市筹备处。将来的连云市应当发展成为工业都市，而连云港则应成为欧亚出口之大商港。①以上建议均未能付诸实施。
日本军队侵占连云港之后，随着陇海线东段以及港口修复完成，连云港的物资集散激增，各种生产经营活动的地域范围有所扩大，有从港口区往墟沟、新浦等市区发展的趋势。②日本有关产业部门开始应对这种趋势，计划将此处作为华北、华中内地及海外“资源的中继站”，并进一步利用腹地的丰富资源来振兴工业，使该地区成为一大工商业地带。同时，日本驻海州特务机关基于类似目的，对海州地区进行了详细的调查，并提出了地方及都市建设的初步设想。③1939年10月中旬，有着十多年都市计划实践经验的■原三郎一行四人，沿津浦路南下经徐州到达新浦，对新浦、连云港以及海州作了短暂的实地考察，并就都市建设提出了一些意见。④兴亚院华北联络部认为，将来随着江苏、河南、山东乃至山西、陕西等省丰富资源的开发，连云港的重要性将愈发凸显。有必要以“从海州至连云港的区域作为中心地带，订立一个包含政治、交通、保安、卫生及军事上各方面重要设施的地方规划大纲，以此为蓝本进行都市建设”。1940年8月，兴亚院主持出台了《海州地方计划大纲》，对该区域的规划建设提出了指导性意见。
与前述建议大多仅涉及连云市区域不同的是，兴亚院的方案认为应将新浦、连云港口和海州城纳入统一规划，新浦至连云港的陇海铁路沿线，包括灌云县的一部分和东海县的一部分，东西长38公里，南北约15公里总面积约570平方公里的区域都应列入规划。
规划中的市区有连云港、新浦以及海州三个部分。连云港附近的都市规划区域，从地势及都市防护上考虑，应包含东部的海岸线、南部的后云台山山腰、西部到墟沟以西约5公里、北部的东西连岛的区域，计划人口约15万人。新浦附近则是从当时的新浦中心向外扩展约两公里的区域，计划人口5万人。海州城计划人口2万人。⑤预计第一期用五、六年时间使连云区域增加5万人口，第二期用三十年时间使人口达到50万。因此，第一期计划在孙家山以东、以西及墟沟地区建2.75平方公里的住宅区、1平方公里的商业区、1平方公里的工业区、0.25平方公里的公馆事务所区域，总面积为5平方公里。⑥显然，该方案是将未来城市的重心放在了港口周边。
该大纲对不同功能区的划分也提出了一些设想，住宅区域应安置在上述三地的南部，海岸地区由于风景优美、气候适宜，被设定为专用住居地。新浦、连云港和海州三个市区的中心以及火车站、干道的中心区域划作商业区域。工业区则主要设在海、河沿岸，铁道附近及沿线。城市供水、排水方面也有初步设想。维持、改良公园、运动场等，同时对新市区所需的其他设施，如墓地、火葬场、市场、屠宰场等皆在计划之内。⑦
相对而言，“满铁”关于连云港周边地区工业布局的设计则要细致得多。“满铁”华北经济调查所的报告认为，连云港周边邻近劳动力丰富的山东，港口修筑完成后再疏通腹地内河可拥有相当好的运输条件，将来随着交通的发达、产业的开发，人口会明显增加，形成规模可观的消费市场。该报告对该区域的工业布局提出了如下设想：
工业用地方面。连云至墟沟间的地方接近海岸，地基坚固，但其腹地狭小，几乎没有多余的地方，仅有那些拥有连续生产线的工业企业（如面粉制造业）可以考虑利用其斜坡地带，其他企业需要的开阔平地，可供利用的有前后云台山的中间地区、从墟沟到新浦之间的铁路沿线、大浦附近等三处。⑧
工业用水方面。邻近新浦的蔷薇河每天可提取河水7～8万吨，即使全年中每天平均仅能提取4万吨，加以沉淀、过滤后足供当地工业和生活用水。①
工业燃料和电力方面。连云港地区煤炭供给主要来源于中兴煤矿和柳泉煤矿，用煤的条件与青岛、天津基本相同，但煤质远优于天津、青岛所用的开滦、井陉和博山煤。海州电灯公司在新浦及连云港分别有功率为156千瓦、250千瓦的发电设备，并计划于1941年1月，在新村建一个2000千瓦的发电站，以满足不断增长的港口以及工业和居民用电需求。②
报告认为，该地区可供作为工业原料的主要农产品是小麦、豆类、玉米和棉花。因此应开办面粉加工企业，事实上不少从业者准备开设相关工厂，东亚制粉计划投资357000元建设一个月消耗小麦1600吨、可供10万人消费的面粉厂。③以新兴榨油工业取代当地的旧油坊，制造优质的大豆油。④三井物产公司计划将来投资100万元，设立生产能力达到年产油量5000吨的工场。⑤产量巨大的玉米除了满足本地消费之外还有富余，如果在本地发展具有企业规模的酒精工业，在原料供应上的条件是相当充分的——可以满足每天生产4000立方米酒精的需求;⑥邻近连云港的阜宁棉花和棉籽产量巨大，本地沿海将来也可种植棉花，因此应将原本输往青岛上海的棉花就地加工，生产棉绒和棉籽油;该地作为青岛所需鸡蛋的主要产地，具有发展鸡蛋加工业的条件。⑦
矿产品方面，该地区磷矿对日本意义重大。锦屏磷矿公司成立之初，其所产磷矿几乎全部出口日本，后来由于日本在南洋发现磷矿，海州磷矿对日输出逐渐减少直至锦屏停产。战争爆发以后，日本的磷矿进口从每年130万吨骤减为60万吨，如此一来，预计可以每年输往日本5万吨的海州磷矿对日本的意义不容小视。⑧
淮北盐场生产优质盐，“七七”事变前年产量约45万吨，⑨日本占领淮北盐场之后，积极谋划将盐场规模扩大。华中盐业公司计划在此后数十年间投资1020万元新开辟近60万公亩的盐田，使整个淮北盐场产能达到年产150万吨，并计划将其中的100万吨输出到日本。⑩因制碱工业高度依赖盐，而中国内地碱的产出和消费均有较大增长空间，华中盐业计划建设日产量达150吨纯碱的制碱工厂。？輥？輯？訛若是以上产业发展起来，以其产品大豆油、豆饼、纯碱、苛性钠、氢、盐酸为原料进行深加工，还可以发展硬化油工业、石硷工业、味精工业、玻璃工业。？輥？輰？訛
此外为满足人口增加扩建住房所需砖瓦，还应建设砖厂。计划中的砖厂采用以节能高产为目的的霍夫曼炉。？輥？輱？訛海州地区为一天然渔场，预计将来捕鱼量会大大增加，因此对冰的需求也会大幅度增长，制冰和冷冻行业将会获得很好的发展机会。黄海冷冻株式会社于1940年4月投资25万元，建设了一个年产冰量为600吨、冷冻量为5400吨的工厂。？輥？輲？訛
总体来看，日占时期的都市计划也是围绕着港口设计的。他们认为海州地区因其良好的区位和优越的环境，假以时日，无论是港口还是都市建设乃至工业发展都有着较好的发展前景。规划中的方案有些也付诸实施，部分产业甚至发展不错。至日本投降时，日本人经营的连云港渔业颇为发达;西连岛上的砖瓦窑亦规模甚大;同样为日本人经营的墟沟酒精厂，内部兼营米厂、油坊等，总体规模也相当可观;内外棉业改进公司还将连云港一带的盐碱海滩改造成棉田。①
1945年10月，国民政府正式设立了连云市政府进行收复兴建工作。此时，连云市无论是人口还是赋税收入水平，均与抗战前的情形大致相近，据调查，港埠人口约有一万，墟沟五千，大浦三千，其他不详，总计全市区域共有大小村镇四十余，人口约六万余，市区范围则与前置市政筹备处辖区一致：市区范围与前置市政筹备处辖区一致：以临洪河口以南、烧香河以北、东沿东西连岛、西沿临洪河新浦、南沿烧香河为范围。②至于赋税、财政收入，则因日本投降后不少工厂停工更不可能高过战前。连云市的人口和税收水平明显不符合设市标准。③不过，国民政府还是正式设置了连云市，并由行政院任命张振汉为市长，因此也有人称连云市被看成了特别市。显然，南京政府是有考虑的，从有关档案来看，至少没有把它当成一个“普通市”。
张振汉领导的市政府，在充分参考了前市政筹备处制定的都市计划以及《连云一瞥》等资料的基础上，重新制订了《连云市建设计划大纲草案》（以下简称《草案》），并于1947年3月17日提交内政部审定。同年5月23日、6月12日，内政部两次会同相关单位，共同审查该《草案》，并提出了一些补充或修改意见。④《草案》主要包括都市计划和海港计划两部分，总体具有以下特点：采用港口优先的分区制、长期规划与分步推进相结合。
优先发展港口。规划认为，连云港位于横贯中国中部大干线陇海铁道之终点，“将来此路向西北展筑至新疆与苏联之土西铁路衔接，为东亚往西欧最捷之路程，则连云港不仅成为吾国西北各省之门户，亦为国际交通之枢纽，东方之一重要水陆联运站”。此种设想，即为今日之新亚欧大陆桥。再能将现有之临洪河、盐河、运河、淮河及其水道系统加以疏浚、整理，使通航运，更可北达黄河流域、南抵长江流域，则此港又可成为海运与内河航运的一个重要连接点，对于“交通、政治所具有之意义非常重大”。⑤
基于以上认识，连云市的建设计划将港口放在了头等重要的位置。从港口往西至孙家山，再至墟沟车站，铁路以北填平之地用作敷设铁轨、建筑仓库、堆栈及港务机关房屋，均划为港埠区。铁路南山麓一带，则为该区域附设小商业区及住宅区，可容纳人口约10万。⑥城市建设的计划首先从港埠区开始。除前两年完成全市各项测量及制图工作，建筑主干道路外，其余工作完全集中于港埠区建设。
以港口区为起点，逐步往西推进建设。第二个五年，墟沟市区、海头湾、西墅渔业区的街道及上下水道系统是建设的重点。疏浚临洪河、运盐河、半边河、烧香河等成为航道，目的是完成综合运输系统。行政区和商业区的街道及上下水道系统的建设放在了第三期。其他如市政府、议会、警察局等政府建筑物的建设则统一纳入行政区建设。
按功能划分市区。连云市政府对二战中蛛网及棋盘式城市遭受的惨烈轰炸颇有顾忌，认为“防空上最为脆弱，易受集中轰炸也”，“最理想者莫如带形式样，原子弹破坏力，对于带形城市亦较小”。因此市区应采取“带形式样”。计划将全市土地划分为：港埠区、商业区及行政区、渔业区、产盐区、工业区、住宅区、文化区、飞机场、风景区及绿地。
商业区及行政区。陇海铁路以南、墟沟以西可作行政区，后云台山之南，中云台山东西两侧面积约14平方公里的土地，为南商业区，前云台山北麓、西麓至新县一块平原，辟为西商业区，此区平地面积约9平方公里。行政区及两处商业区共可容纳约68万人。
渔业区及产盐区因袭现状。以原有港湾滩涂上的渔场及盐场为基础，分别发展为渔业区和产盐区。
工业区选定大浦、新浦一带，临洪河与铁路之间的平地。并拟定将来疏浚临洪河，使通航运。以这一地区为工业区，还是颇有优势的：地域开阔平坦，发展空间大;水陆交通便利，转运方便，水道系统打通，则可连接淮河流域;这一带是盐碱荒滩，地价相对低廉;距商业区及住宅区远。
住宅区。连云市境内平地较少，因此将住宅区安排在商业区两旁的山麓地区，依山傍市。
文化区则选址于地势幽静的前云台山之南，烧香河以北，大岛至山东庄一带。
新浦以南、南城以北划为飞机场。
风景区及绿地。风景区共有黄窝风景区及海滨浴场、北固山风景区及海滨浴场，西连岛风景区。绿地则随处设立，预计达到建筑面积两倍以上。
基于以上分区，市政府以港口为起点，规划了全长128公里的11条干路，将全市各主要区域连接起来。
建设周期以长期计划与分期推进相结合。连云市的建设计划中，都市计划和海港计划周期分别为30年和25年，各以五年为一阶段。前文已述都市计划以港埠区为起点分期推进，海港建设分成五期。第一期以修复、改造第一、第二码头为主，疏浚港池及外航道至6公尺水深;同时建设小港及外防波堤。从第二期开始，每期修筑二至三道码头，兼以填海造陆修筑堆栈货场、浚深港池航道、修筑防波堤等辅助设施。至25年后规划完成，港口将有15个码头，78个泊位，其中万吨级以上泊位39个，年吞吐量达4500万吨以上。值得一提的是该海港计划还提出了闭塞海峡西口、增加港湾面积和码头长度的设想，这一设想即是目前已经建成的连云港拦海西大堤。
因连云港的建设，江苏省政府在港口背后筹设了连云市。依港建市，充分利用其腹地的矿产等原材料，生产附加值更高的产品，从而推进地方工业化的进程，促进区域经济的发展和社会进步，当时国人对连云港和连云市的期望正在于此。因此，将港口和城市纳入统一的发展规划中，为港口和城市的发展奠定基础，的确刻不容缓。以此考量，江苏省政府筹设连云市的动作并不迅捷，筹备市政之后亦未投入任何建设资金。港口与城市建设，分别由铁路局和省政府负责，双方步调一致并非易事，因此，从一开始，港口和城市就面临着能否协调发展的问题，规划中也并未涉及未来城市与港口采用何种管理体制的问题。
就都市建设而言，上文所述各计划均颇有可取之处。围绕港口发展城市是其共同特征。港口和城市发展纳入统一的规划，并以港口区域为中心规划都市建设，优先发展港口区，港口区域发展繁荣到一定程度时再往周边扩张，这一思路，与青岛、大连、上海等沿海港口城市的通行方式基本一致，也是现代港口城市成长的一般路径。
由于港口附近地形狭窄，因此在各个时期的规划中，均将紧邻港口地带作为城市的行政区，山麓平地作为商业区，并以山坡地作为居民区，开阔平地则被划作工业区。注重工业发展也是各方案的共同特点，所划工业区位置亦基本接近，日本占领当局的方案则对工业用地、用水、电力、燃料以及各种工业类别发展的布局规划尤为细致。以上规划方案最终均未付诸实施，但其围绕港口发展城市的思路，即使在今天看来仍旧不无教益。
【作者简介】张志国，男，1978年生，云南师范大学历史与行政学院讲师，主要研究方向为中国近代社会史、政治史。
【责任编辑：杜敬红】
