抗战时期国民政府兵役法制建设述论
[摘要]演抗战期间，国民政府的兵役法制建设主要体现在三个层面：兵役母法《兵役法》的制定与修订；兵役实施法规如《兵役法施行暂行条例》《战时征补兵员实施办法》的确立与变更；为保障兵役制实施的诸如《优待出征抗敌军人家属条例》《妨害兵役治罪条例》等兵役法规的颁布与实施。虽然，战时国民政府兵役法制建设存在诸多问题，但战时的兵役法制不仅保障了兵役制的实施，也促进了中国兵制的近代化。
【关键词】演国民政府，兵役制度，兵役法
[中图分类号]K26【眼文献标识码】A【文章编号】0457-6241（2015）06-0044-09
为了应付日益深重的民族危机，国民政府于 1933年6月，颁布《兵役法》，将募兵制改为征兵制，并开启了兵役法制建设的进程。从时段上看，国民政府兵役法制建设经历了三次较大的变更时期：1937年全面抗战爆发前，为征兵制试行的需要，国民政府颁布了《兵役法》及一系列附属兵役法规；1938年4月，国民政府对兵役法规进行了较大规模的增修；1943年3月，国民政府新修订的《兵役法》的颁布与实施，使其他兵役法规也发生了相应的变更。
从内容上看，国民政府的兵役法制建设主要包括三个层面：兵役母法《兵役法》的制定与颁布；兵役实施法规如《兵役法施行暂行条例》《战时征补兵员实施办法》的确立与变更；保障兵役实施的诸如《优待出征抗敌军人家属条例》《妨害兵役治罪条例》等兵役法规的出台与实施。鉴于目前学界对国民政府兵役法制建设涉及较少，本文就战时兵役法规的制定与颁行，国民政府兵役法制的变化，兵役法规的影响及兵役法制建设的成效等，进行分析和探讨。
1933年6月，国民政府颁布《兵役法》；1936年3月，《兵役法》正式实施。从《兵役法》的正式实施到1937年7月全面抗战爆发，是为国民政府兵役制的试办时期。此一时期内，国民政府的兵役建设主要体现在：颁布了作为兵役母法的《兵役法》和《兵役法施行暂行条例》《陆军兵役管区暂行条例》《兵役及龄男子调查规则》《陆军征募事务暂行规则》等具体实施法规。
（一）《兵役法》的制颁及原则
建立现代征兵制度是国民政府军事改革的主要目标之一。1912年的《中华民国临时约法》就规定人民有依法服兵役及工役的义务；1924年1月，国民党第一次全国代表大会宣言中也有“将现时募兵制度渐改为征兵制度”①的规定。但因军阀混战，国民政府改行征兵制的计划一直未能实现。
1928年，中国形式上的统一为国民政府征兵制的建立提供了重要的政治保障。经过多次修订，1933年2月，国民政府的《兵役法》获立法院通过；1933年6月，国民政府正式公布《兵役法》，并决定从1936年3月1日起施行。《兵役法》的颁布，标志着国民政府兵役制度的初步奠定。
1933年的《兵役法》，虽然全文仅十二条，条文也过于简略，但其确立了征兵制最基本的三项原则。
第一，因募兵制下，国民当兵与否，完全取决于其个人的意愿，而非法律上的强制义务，这不仅不利于提高军队的素质，且一旦爆发大规模战争，可能极大地影响战时兵员的补充。所以，《兵役法》开宗明义地规定，“中华民国男子服兵役之义务依本办法之规定”①办理，这样，《兵役法》将国民对国家的兵役义务通过法律的形式规定下来，体现了征兵制的基本精神。
第二，“在全民族战争之中，在战场上执行战斗任务的，不单是现役兵的事，而且为全体人民之事。因为，有限的现役兵，决不能支持无限之战斗，唯有施行国民兵役，使人人皆兵”，②兵员补充才能充裕。但如无限制地扩张兵额，国家和人民都不堪重负，“我国兵役法，在平时求量之多于国民兵，求质之精在常备兵，即国民兵为国民之普及兵役，为兵员补充之基础，而常备兵为国军之主干，战时则皆参战”。③所以，在兵役的种类上，《兵役法》采国民兵役和常备兵役制，凡中华民国“男子年满十八岁至四十五岁，在不服本法所定之常备兵役时，服国民兵役，平时受规定之军事教育，战时以国民政府之命令征集之”；年满二十岁至二十五岁之男子，经检验合格者，服常备兵役。常备兵役为国民政府抵御外侮提供了基本的军事力量，而国民兵役为常备兵的征召提供了稳定的兵源，常备兵役和国民兵役奠定了国民政府征兵制的基础。
第三，鉴于征兵制的实施并非一蹴而就，且“好男不当兵”的社会心理严重制约着民众的当兵行为，《兵役法》在规定征兵制的同时，兼采募兵制，实行征募并行制，即常备兵员的补充，除通过征集外，“在地方自治未完成之区域，得就年龄合格志愿服兵役之男子募充之”。④
兵役法的颁布，是国家建军史上主要的里程碑，其精神说明士兵不该只是军阀私人武力，而应该是保卫国家的防卫力量，服兵役也从宪法规定事项成为实质有强制性的法律。
（二）试办征兵时期兵役施行法规
1936年3月，国民政府实施《兵役法》，并在江苏、浙江、安徽、湖北、河南、江西等沿江省份设立十二个师管区，开始试办征兵。由于《兵役法》只是一纲领性的法规，没有涉及具体操作条文，为征兵制实施的需要，1936年8月，国民政府军政部和内政部颁布《兵役法施行暂行条例》，以规定兵役之施行事项。该条例主要对国民兵役的区分、国民兵役的服役年龄、国民兵教育；常备兵役的区分、服役的条件以及兵役机构的执掌等作了具体的规定。
与此同时，在试办征兵过程中，一系列单行法规也相继出台。在兵役行政方面，军政部颁布《陆军兵役管区暂行条例》《师管区司令部组织暂行条例》和《团管区司令部组织暂行条例》，确立师、团二级制的兵役管区行政体制，并分设师管区司令部和团管区司令部；师管区司令部直隶于军政部，团管区司令部直隶于师管区司令部，分别办理管区内兵员的征募、退伍归休与在乡军人管理等事项。
在征兵的具体实施方面，军政部、内政部和训练总监部公布《兵役及龄男子调查规则》，规定县（市）政府督同区乡（镇）公所及保甲长，办理国民兵役及龄，和常备兵役及龄男子的身家调查。
军政部公布的《陆军应征（募）壮丁身体检查及新兵检定规则》《陆军征募事务暂行规则》，规定了现役兵的征集和募集具体操作流程。而《陆军常备兵服役施行规则》则将陆军常备兵自征集或募集之日起，至转入国民兵役或除役止的事项作了具体规定。
为了保障兵员征募的顺利实施，1936年8月，军政部又公布《陆军兵役罚则》，对办理兵役中的违法人员实行撤职、停职、记过、罚薪和申诫之惩罚。对应服兵役者违反兵役法的行为实行拘役、劳役、留训和申诫之惩罚。为便利宣传及鼓励人民服兵役起见，军政部还颁布有《兵役宣传大纲》及《对应征新兵及其家庭鼓励办法》等等。
抗战前国民政府构建的兵员动员、征集到退伍归休的法规和制度，保障了试行期间征兵制的顺利推行，到1936年底，国民政府共征集五万新兵入营；⑤与此同时，粗具雏形的兵役法制，成为战后大规模征兵的法制基础。
正当国民政府按原定计划实施征兵之际，全面抗战爆发，为征补前线急需的大量兵员，国民政府将征兵制迅速推向全国。由于战前颁行的兵役法规过于简略，不能适应战时的需要。或因有关的兵役法规本身就付诸阙如，因此，抗战期间，国民政府一面将战前颁行的《兵役法》《兵役法施行暂行条例》等已有的法规不断修订；一面又创制《战时征补兵员实施办法》《优待出征抗敌军人家属条例》和《妨害兵役治罪条例》等新的法规。战时国民政府的兵役法制建设主要表现在以下几个方面。
（一）兵员行政法规及《兵役法》的修订
1937年8月30日，国民政府颁布征兵令，在全国范围内大规模征兵。因战前颁行的兵役法规不适应战时的军政形势，故国民政府临时规定征集、招募和抽调兵员的办法。但因监督未周，流弊百出：
有人主张改征为募者，同时并有少数部队请愿自行募补者，兵役政策于此几至动摇。①
战初兵员的无序征补，不仅扰乱地方社会秩序，也严重影响到前线兵员的补充。为了改变兵员征补混乱不堪的局面，1938年1月，国民政府军政部颁布《统一兵员征募及补充方案》、《战时征兵统制办法》、《战时募兵统制办法》和《非常时期征集国民兵及抽签实施办法》等法规，调整战时兵役行政系统、统一兵员的征募和补充。在兵役行政方面，《非常时期军管区司令部组织暂行条例》和修正的《师管区司令部组织暂行条例》《团管区司令部组织暂行条例》规定实行军、师、团三级的管区行政体制，各省设置军管区司令部，以省主席兼任军管区司令官，军管区司令部直隶军政部。将征兵制试行期间所设之师管区及师管区筹备处，改隶军管区司令部。在兵员征补方面，《战时征兵统制办法》规定，实施配赋征集制，“战时补充兵之征集，概由军政部统筹办理”，“军政部按每月所需补充兵数量，适宜配赋各省，再由军管区司令部适宜配赋于各师团管区，由师团管区配赋于各县”。至于各部队请求自己招募补充缺额者，由军政部“分电未设管师管区之各省军管区司令部（省政府），转饬各县协办”，“各省募兵时，由军管区司令部（省政府）按行政区域分若干募区，饬由行政督察专员转饬县（市）政府负责招募”，“未经呈准擅自招募者，省政府得饬属制止”。②
9月，国民政府军政部又颁布《战时征兵实施纲要》，规定：“凡年满十八岁至届满四十岁应服兵役之合格壮丁，均为备补兵，每年由保长将全保之备补兵依抽签法决定其次序”，“此后国民兵义勇壮丁常备队之征集，即按此次序征调”。③上述法规的颁行，形成了较为系统的战时役政法规。
“查过去征兵往往迫不及待，一切未按征兵程序，致民众不得休息，役政更无整理余暇，拨交兵额固多足数，但质量颇差。”④1940年3月，军政部召开第三次兵役会议，就常备部队之征补区域的配定、防止逃役、兵役宣传、征属优待、各种征募事务的改进等进行了详细的研讨。⑤根据第三次兵役会议的精神，国民政府军政部废止《战时征兵实施纲要》，并将《非常时期征集国民兵及抽签实施办法》予以修正，并另颁《民国三十年度征补兵员实施办法》《民国三十一年度征补兵员实施办法》分别作为1941年、1942年兵员征集的主要法规依据。
太平洋战争爆发后，中国成为世界反法西斯的重要盟友。为动员一切人力物力支持抗战，1942年3月，国民政府颁布国家总动员法。同时，随着中美英东南亚战场的开辟，战时兵员的需求更为庞大。为满足庞大的兵员需求和稳定兵役法规起见，1942年12月，国民政府军事委员会将前两年征补兵员实施办法修正为《战时征补兵员实施办法》，并经第四届全国兵役会议通过。《战时征补兵员实施办法》实质上具有了战时兵役子法的功能。为了减少征兵对农时的干扰，该办法将战时征兵分为三期，分别于3、8、12月之初旬征集入伍。另外，对征兵调查、抽签、身体检查、兵员征集与补充、新兵的接交、军人家属的优待等具体役政事务都做了详细的规定。
战时国民政府兵役法制建设的重要举措之一，是对《兵役法》的重新修订。国民政府1933年6月公布的《兵役法》：
因缺乏征兵经验，并为期推行顺利计，所订条文，仅属概要原则……过于简略，实施援用，颇感困难。⑥
为补兵役法规不足，上自国民政府，下至各省市县政府，都分别颁布了很多的单行或地方性法规：
惟各种子法、细则、规章、历年多沿用未改，业务涉及范围日广，单方单行法令亦渐繁多庞杂，母法、子法、政令，恒多抵触矛盾之处，遵循失据，事功不一。①
同时，根据国民政府1941年1月制定的陆军建设三年计划：
为达成抗战建国起见，就现行兵役，逐步改进，期于三年内修订兵役法，普及民间，革新役政，按照征兵程序，依期征补组训国民兵，完成国防军事准备教育，藉以树立陆军建设之坚固基础。②
军政部遂提出兵役法修正案，由立法院第四届第二三三次会议审议通过。1943年3月15日，国民政府将修正兵役法（通称为新《兵役法》）公布实施。新《兵役法》分七章，共三十二条。与1933年的《兵役法》（通称旧《兵役法》）相较，新《兵役法》的改进主要如下：
第一，因原《兵役法》确立的是征募并行制，这也是导致战时兵员征补弊端不断的制度原因。而新《兵役法》以建立完全征兵制为其立法原则，因此，新《兵役法》规定，凡“志愿而服兵役者其服役以命令定之”，③实质上就是将原来兵员征募并行的方法改为以征兵为主体，兼及募兵的方法。
第二，确定兵役为国民的普遍性义务。公务员不当兵，教师不当兵，知识分子不当兵，技术员工不当兵，真正当兵的全为无权无势的贫苦百姓，这不仅导致服兵役的不公。且由于免缓役范围过于宽泛，适龄壮丁借此而规避兵役者大有人在。有鉴于此，新《兵役法》将免缓役范围大为紧缩，除“凡身体畸形或有痼疾不堪服役者免服兵役”和“凡判处无期徒刑或褫夺公权终身者禁服兵役”④外，其他如学生、公务员、知识分子、技术员工均要服兵役，这在法制上体现了国民服役义务的平等。
第三，鉴于权利和义务的不可分割，新《兵役法》不仅将服兵役确立为人民的义务，也规定了人民服役应享受的权利，如延期偿还债务的权利，配偶及直系亲属得享受生活救济的权利，退伍后优先就业的权利等等。
第四，为兼顾战时生产及大后方社会秩序，新《兵役法》削减征兵年次，规定常备兵只实行一个年次的征集，即只将经征兵检查合格的二十一岁者征集入营。
新《兵役法》的颁布及其他相关兵役法规的相应变更，基本上实行了战时兵役法规的统一，有利于兵役制的推行。
（二）国民兵役法规
“从事全民族战争的第一前提，就是普遍的施行兵役制度。……所谓普遍的施行兵役制度，是指‘国民皆兵而言。”⑤国民政府《兵役法》采常备兵役制和国民兵役制，规定凡有中华民国国籍之男子，自年满十八岁起至四十五岁止，除服常备兵役期间及免疫禁役者外，均服国民兵役，亦即都有接受军事训练的义务。
全面抗战爆发前，为准备对日作战的备补兵员，国民政府军政部经拟定壮丁训练实施纲要，就苏浙皖赣豫鄂湘闽陕甘川等十二省，开始训练国民兵。为避免日方注意，经军政部长何应钦提议，将国民兵训练改称为壮丁训练。⑥1936年，国民政府于各省成立社会军事训练总队，并颁行《壮丁军事训练实施纲要》，作为各省普遍实行壮丁军事训练的法规。为支持长期抗战，保障兵员补充，1937年8月，训练总监部公布《战时社会军事训练整备纲领》，规定：
将平时社训方法改为战时社训方法，凡国民武力由县（市）社训总队整备之，由作战军高级指挥等动员执行机关使用之。⑦
同时，军政部拟定《国民兵义勇壮丁队管理规则》，规定各县市设立义勇壮丁总队，将已受训的壮丁编组管理。义勇壮丁总队“遇地方临时灾变服任警备勤务，在非常时期奉令动员参加战役或担任指定之任务”。⑧9月，军政部会同训练总监部、内政部公布《战时国民兵义勇壮丁常备队编成办法》，规定各县市成立国民兵义勇壮丁常备队，将年满二十岁至三十岁之身体强健者编入营服役，受常备兵之军事训练，预备参加作战。1938年11月，长沙最高军事会议决定调整兵役与国民军训机构，将以前的社会军事训练改为国民兵教育，社会军训组织一律归并为国民兵团。1939年3月，关于国民兵业务的法规《国民兵组织管理教育实施纲领》颁布实施，规定各县（市）设立国民兵团，以县（市）长兼团长。“国民兵之组织、管理、征调、服役事项，由军政部主管之”；“国民兵教育之规划、校阅事项，由军训部主管之”；“国民兵之政训，及精神教育事项，由政治部主管之”。①
9月，军政部颁布并施行《国民兵组织管理教育实施办法大纲》，规定年满十八岁至四十五岁之男子，除服常备兵役者外，均应加入国民兵团。该大纲对国民兵团的组织、管理、训练、征调、服役、归休等事项作了具体的规定。随后，军政部又颁布《县（市）国民兵团组织暂行条例》《县（市）国民兵团常备队编成办法》《国民兵役施行规则》《未设军管区省份国民兵编练处实施办法》《战地国民兵团编组实施方案》等法规，使国民兵役法规逐步完善。
长期以来，由于没有准确的人口登记及详细的户籍资料，战时各地有不少逃避兵役的壮丁：
三月一迁、五月一移，以致壮丁出境究系中签逃役或经商旅行均无法查觉，甚有甲县闻征逃往乙县，乙县闻征逃往丙县者。②
而一些保甲长也借此欺诈钱财或强拉壮丁。为防杜役政弊端，1939年9月，内政部和军政部颁发《国民兵役证实行办法》，准备在大后方各征兵省份实施国民兵役证。1940年6月，军事委员会颁布《国民兵身份证暂行条例》，决定实行国民兵身份证制度，以国民兵身份证代替国民兵役证。《国民身份证暂行条例》规定了国民兵身份证的发给、使用、检查等事项，如条例规定：
身份证之使用，以役龄男子（年满十八岁至届满四十五岁）为限。……身份证由国民兵团团部制发，乡（镇）部队管理之身份证之事务，由乡（镇）公所专办户籍之干事负责办理。……每年兵役及龄男子（年满十八岁），自四月一日起至五月三十一日止，填发身份证一次。……国民兵移居另一乡（镇），如时间在一月以上时，应由原乡（镇）队领取身份证，交由新在址房主（含医院、旅馆、学校、机关等）或船主，缴呈所属乡（镇）队部。③
嗣后，湖南、广西、四川、陕西等省相继实施国民身份证，这对防止壮丁逃役起到了一定的作用。
（三）军人权益保障法规
军人权益包含军人及其家属与遗族享有的权利与法益……具体而言，即为军人及其家属与遗族所实施之各种优待与生活照顾。全面抗战爆发后，随着参战的兵员和伤亡军人不断增多，参战兵员及其家属如何安置及救济被提上议事日程。为此，国民政府颁布了一系列的法规来保障军人及其家属的权益。
在抗战初期，国民政府依据战前颁布的《陆军平战时抚恤暂行条例》，办理伤亡官兵的抚恤，1940年9月，国民政府又颁布《陆军抚恤暂行条例》，并从1941年4月起施行。该条例将抚恤分为战时和平时两种。战时的抚恤对象为“因捍卫国家而伤亡者”“因从事征伐而伤亡者”，其伤亡抚恤金系根据伤亡者的官阶议准给恤。④抗战中后期，随着中国军队出国作战，中国远征军和驻印军伤亡官兵不断增多，国民政府军事委员会于1945年1月，检送《中华民国驻印军伤亡官兵抚恤条例》，对自1943年3月20日以后，“在缅北作战阵亡、因公殒命、病故、临阵受伤、因公受伤、因疾病而致残废之中国官兵”，⑤按官阶给与不等的抚恤金。
对出征抗敌军人家属的优待不仅是国民政府应尽的职责，其实施的成效还直接影响民众的当兵心理。因此，国民政府一面在对出征军人及其家属施优待的同时，一面从事优待法规建设。1938年2月，军事委员会公布《优待出征军人家属办法》；10月，军事委员会又公布《慰问出征军人家属办法》，行政院亦于同月公布《应征（召）入营士兵家庭救济暂行办法》（1937年10月，内政部、军政部呈行政院核准通饬施行）。“这三种法规，内容大致相同，在效用上，只能说它是临时法规，或谓暂行办法以为正式法规之过渡。”⑥1938年12月，国民政府颁布《优待出征抗敌军人家属条例》，将对征属的优待上升为法律，国民政府“征兵制度之优待政策始有正规法典”。①不过，由于战时延长、需要救济的出征军人及其家属数量逐年增多，征属优待业务日益繁重，故从1940年开始，国民政府开始了优待条例的修订。1941年12月，由国民政府修正的《优待出征抗敌军人家属条例》（简称《优待条例》）公布，此为出征抗敌军人家属优待之基本法规，此后，战时征属优待均按此优待条例办理。
为充分保障出征军人家属的优待权益，抗战期间又陆续颁布有一些单行法规：如军政部颁布的《征属田地义务代耕办法》《现职军官佐属在抗战期间无力求学子女救济办法》《出征抗敌军人家属免派积谷办法》《出征抗敌军人对合作社借款展期偿还办法》《抗战功勋子女就学免费条例》等等。根据上述优待法规的规定，征属在军人出征时除一次性享受若干安家费和优待金谷之外，其应享受的权益还包括：减免临时捐款及劳役的权益；子女弟妹入公立学校肄业者得免收学费的权益；入公立医院就诊者得免纳诊疗费的权益；出征抗敌军人应召前所负债务，无力偿清者，得延期至服役期满后第二年内偿清的权益；田地义务代耕的权益；其诉讼案件受理机关应提前处理的权益等等。同时，对“一、生活不能维持者。二、疾病无力治疗者。三、死亡不能埋葬者。四、子女无力教养者。五、子女无力婚嫁者。六、遭遇意外灾害者”，②可以申请临时救济。这些法规，“无非期于切实施行，俾出征抗敌军人家属，在精神或物质上，获得迅速确实之恩惠”。③
“查出征抗敌军人在服役期内，其妻或未婚妻无论持何理由不得离婚或解除婚约，原为优待出征抗敌军人家属条例第三十条所明定，惟如有离婚或解除婚约情事应如何制裁，则无明文规定，此种婚姻纠纷发生极多，殊无处罚之依据。为减少出征军人内顾之忧，以安定军心起见”，④1943年8月，国民政府公布《出征抗敌军人婚姻保障条例》，规定出征抗敌军人在出征期内，“其妻不得请求离婚”，“其妻与他人订婚者除婚约无效外，处六个月以下有期徒刑拘役或一千元以下罚金，其相与订婚者亦同”，如“其妻与他人重行结婚者，除撤销其婚姻外，处七年以下有期徒刑，得并科五千元以下罚金，其相婚者亦同”。⑤
（四）兵役奖惩法规
既然兵役法规定兵役是人民应尽的义务，保家卫国为国民应尽的职责，特别是在兵员补充关系民族存亡的抗战时期，如若逃避兵役甚或破坏兵役，国民政府就可以通过强制的手段对其实施制裁。1937年7月，国民政府颁布《违反兵役治罪条例》，嗣因该条例罪刑过轻，逃役者不足为畏，国民政府又于1940年6月，将该条例修正为《妨害兵役治罪条例》。《妨害兵役治罪条例》规定，战时应服兵役之男子，因逃避兵役、使人顶替兵役、或者反抗兵役而触犯刑法的，视其情节，分别予以拘役、有期徒刑、无期徒刑甚至死刑之刑罚：
依据历年办理役政人员经验，此项惩罚实属过轻，影响所及，富裕家之子弟，贪生怕死，好逸恶劳，愆不畏法，不惜重资，雇人顶替兵役；人民之狡黠者，则依此作无本生利之机会，以卖兵贩兵为职业，国民之道德、体格、心理日趋堕落。⑥
为加重对妨害兵役行为的惩处，1943年5月，国民政府更是将《妨害兵役治罪条例》第十五条修正为：“使人顶替兵役者出死刑或无期徒刑或七年以上有期徒刑，顶替或介绍者同。”⑦
国民政府在通过立法的方式对妨害兵役行为进行法律惩处的同时，也对够不上刑事处罚的种种违法行为进行惩罚。1937年7月，国民政府颁布《陆军兵役惩罚条例》（1940年6月修正公布）。根据该条例规定，应服兵役人员，“平时受召集无故迟到在一日以上五日未满者”；“战时受召集无故迟到一日未满者”；“征兵调查不依限呈报者”；“检送或抽签时违反秩序不听制止者”；“意图阻碍兵役推行公然诽谤者”，分别予以禁闭、劳役、加训、申诫之处罚。对办理兵役人员，“检查不实者”；“办理优待出征军人家属奉行不力者”；“办理兵役不遵法令程序者”；“不依限征送新兵者”；“送征集之壮丁入营管束无方而致逃亡者”；“其他避免或阻碍兵役或玩忽兵役法令未至犯罪者”，分别予以撤职、停职、记过、罚薪、申诫之处罚。①
为补《陆军兵役处罚条例》之不足，1938年1月，军政部制定《限制壮丁旅居迁移暂行办法》，1939年10月，又颁布《防止逃兵办法》，这些法规都以行政命令对预防壮丁逃役及逃役后的处罚进行了详细规定。同时，为了彻底杜绝兵役办理中的强拉壮丁、买卖壮丁等种种舞弊行为，1942年颁布的《战时征补兵员实施办法》，除对妨害兵役的行为给予刑事处分外，还加重对其连带惩处及经济惩罚，如壮丁逃役：
除缉捕并征送次号中签壮丁外，责令其家属寻觅亲送应征，并得预先押其家属一人作质，一面责令缴纳一千元以上一万元以下之优待金。……壮丁全家逃役时，准由乡（镇）长代保管其财产。
如属壮丁顶替兵役：
除依妨害兵役治罪条例最高刑处断，及将中签壮丁仍予征送服役外，并得科一千以上一万元以下之罚金。
而对兵役行政人员：
每期征集如逃亡壮丁未能捕获寻获超过二人以上时，甲长提充兵役，每保超过五人以上时，保长撤职，保队附提充兵役。每乡（镇）超过二十五人以上时，乡（镇）长议处，乡（镇）保队附撤职，每县逃丁过多者，县长、军事科长级国民兵团副团长分别议处。②
为了激励行政人员办理兵役及壮丁服役的积极性，1940年3月，国民政府军事委员会公布《陆军兵役奖励办法》，对“办理兵役公正认真使兵民悦服者”；“协助推行兵役特别出力成绩卓著者”；“办理优待出征军人家属事务确实迅速，使受优待之家属，得有实惠或无缺望者”；“慨捐优待出征军人家属基金者”；“应征壮丁品行端正恪守军风纪者”等，分别给予嘉奖、记功、奖金、奖章和褒奖。④
（一）兵役法制建设的意义
第一，兵役法制建设保障了战时兵役制的实施。一种制度的实施，必须要有与之相配套的法律法规。抗战期间，《军管区司令部组织暂行条例》《师管区司令部组织暂行条例》的颁布，为战时军师团管区行政制度提供了必要的法制归依，而军师团行政组织的构建，则为兵役制的实施提供了有力的行政支撑体系。依据国民兵役法规所实施的国民兵（壮丁）的组织、管理和训练：
也曾唤醒了全国的壮丁……把从来像一盘散沙的壮丁加以组织、训练管理，使大家在思想上、行动上团结一致。④
这些被动员起来的国民兵（壮丁），成为战时前线的备补兵员。而《兵役法施行暂行条例》和以《战时征补兵员实施办法》为代表的兵役实施法规，构建了一整套诸如调查、抽签、检查、征送的兵员征集程序，使兵役制的实施有章可循，从而保障了战时兵员征集制的推行。根据《优待出征抗敌军人家属条例》所实施的军人家属优待，为出征军人家属提供了一定的生活保障；而兵役惩罚条例，特别是《妨害兵役治罪条例》的颁行，对逃避、甚至反抗兵役等破坏兵役的行为进行严厉的惩罚，这也在一定程度上保证了兵役制实施的公正与公平。抗战期间，成千上万的兵员被动员起来，源源不断地补充到前方，实为国民政府兵役法制建设所取得的最大成就。
第二，兵役法制建设促进了中国兵役法制的近代化。中国兵制的近代化始于晚清。虽然，晚清政府采用西方兵制创办了新军，但也仅限于兵法的操练，其在近代兵役法制建设上尚无多大建树。迨至民国初期，军阀混战，政局动荡不安，近代兵役法制建设更是陷入停顿之中。南京国民政府成立后，为应对日益严重的民族危机，国民政府不得不废止募兵制而采行征兵制，从而开启了中国兵役法制近代化的进程。抗战期间为近代中国兵役法制建设的重要时期，在此期间，国民政府《兵役法》的颁布及修正，征兵制的确立与普遍的实施，使延续了千年之久的募兵制寿终正寝，适应了世界兵制变革的潮流。战时以《兵役法》为基础的兵役母法，以《兵役法施行暂行条例》《战时兵员征补实施办法》为代表的兵役施行法规，以《优待出征抗敌军人家属条例》为代表的兵役保障法规，以《陆军兵役奖励条例》《妨害兵役治罪条例》为代表的兵役奖惩法规等兵役法规的制定与实施，表明国民政府已经形成了较为完整的兵役法规体系。抗战时期国民政府兵役法制建设经历了从无到有、从简略到逐步完善的过程，它促进了中国近代兵役法制的近代化。
（二）兵役法规实施中的困境
全面抗战爆发时，国民政府的兵役法制尚处在草创之中，战况的紧迫，使国民政府不得不在全面实施兵役法规的同时，不断地从事兵役法制建设。法规制定与实施的仓促，使兵役法制的实施弊端丛生，困难重重。
第一，兵役法规的设计与现实环境相距甚远，其实施困难重重。因千余年募兵制的实施，“好男不当兵”的观念根深蒂固，故战时国民政府兵役法制兼有转移社会当兵风气和征补战时所需兵员的双重使命。正是基于这样的双重使命，国民政府的兵役法规或本身过于理想，不能切合现实环境的需要；或因现实环境太差，严重制约着法规的实施。如按照《非常时期征集国民兵及抽签实施办法》《陆军征募事务暂行规则》等法规的规定，各地征集壮丁采直接抽签法，也就是壮丁亲自参加抽签，抽中者即入营当兵。从理论上看，这样的规定很是合理，但在实施抽签过程中，由于民众不明当兵的意义，加以抽签现场秩序很难维持，在1938年底四川省举行的壮丁抽签中，发生了震动全川的新都和中江事变。直接抽签法无法实行，后改为间接抽签法，就是由保甲长代替壮丁抽签。但参与抽签的乡镇保甲长却利用抽签的机会，暗箱操作，贿买顶替，有失公平。直接抽签无法实行，间接抽签却又弊端丛生，很多地方就干脆不抽签，而用派壮丁的方法，即在壮丁名册中直接指派某某人服役，其派壮丁的方法，在很多地方却又衍化成了广受诟病的“拉壮丁”。征兵制虽然带有强制性，但国民政府考诸中国社会实际（如兵员的体格、子嗣的延续、家庭生计、国家政务、文化和社会事业的维持，等等），故在国民政府兵役法规中有免缓役的规定，“高级中学及其同等以上学校毕业者”“依国家官制，经政府予以委任以上终身官之任命或登记者，免服常备兵役”；“因担任官公事务或服公役不能中辍者”“负家庭生活责任，非本人不能维持者”等，可以缓役。但规避兵役的人：
就在这条文里做文章，于是匿迹官署充当义务职员，或运动充当区乡镇保甲长，或挂名为某学校教师。又依法规定初中肄业学生亦得缓役，于是有钱人的子弟乃不论年纪的如何大，都设法进初中去，初中进不成则进小学。……再则于家庭为长子者，可以免役，因此，兄弟早年分家者都称为长子，或则临时分居，出嗣过继，混充长子，以图免役。①
这样，具有人文关怀，而给予特定群体的免缓役权利，在实施过程中，却成为了民众逃役避役的凭借，这极大地违背了兵役立法的宗旨。
第二，兵役法规过多、变更过快，人们无所适从。“现行兵役法规，多达数百种，除少数外，均系手续之规定。惟立法之初，无通盘计划，因一事而立一法，日积月累，遂致浩如渊海，不但人民无所适从，即从事役政者”②亦不免有扑朔迷离之感。由于兵役专家和专门人才的稀缺，中国本身可资借鉴的兵役法规稀缺，加之战前所定法规实施未久，即行抗战，兵员补充尤为迫切。且中国幅员广阔，各地社会环境迥异，所以，战时国民政府兵役法规不免多临时制定或修改以应急需。从兵役立法的程序上看，国民政府中央层级的军事委员会、军政部、行政院、内政部、教育部、兵役署（部）等部门可以制定与兵役有关的法规。地方层级的省政府、省军管区、师团管区以及县政府，他们都可以根据上级的兵役法规精神或结合本地的实际制定相应的单行法规：
有时中央颁布一件法令下去，军管区也随着颁订一个类似的单行办法，下级人员奉到这些法规，无所适从，结果只好把它束之高阁。有的更特出花样，巧立名目，今天一个改革纲领，明天一件促进方案，真正的问题没有解决，反而愈弄愈复杂。③
如兵员征集的办法：
则由保摊派，而抽签，而推举，而选派，而征送国民兵，纷肆更张，施行都不及一载……变易如是之多，有同朝令夕改。循法者则感靡所适从，狡黠者则一事不办，其下则缘法为奸，因而买利蚩蚩之民，如堕雾中，怨执因以日增。④
兵役法规过多、变更过快，严重阻滞了兵役法规的贯彻与执行。
第三，兵役法制执行不力，弊端丛生。1940年3月，蒋介石给军政部长何应钦的指示中指出：“各省兵役制度至今皆无一县能有完全之成绩。”①对于一种制度，我们不能只看它制定了多少条例、规则，而是要看它实施的效果如何。对战时国民政府的兵役法制而言，“法令为一事，政令为一事，而实际办理又为一事”。②虽然，国民政府颁布了“平均”“平等”“平允”三平原则，以保障兵员征集中的公正与公平：
（但）征兵办理人员之舞弊，有贿赂于征调之时，有买放于中签之后，甚至强拉勒索，暴敛横征，所谓“平允”不过仅剩一好听之名词。又现下应征服役民众，几全为贫苦农工；而知识分子，尤其官吏阶级，从未闻有应征入伍者，所谓“平等”，亦不过仅存具文。至于分配……均失之不平。③
战时国民政府兵役制的办理，主要依靠的是乡镇保甲长，但他们在办理壮丁征集时：
不按丁数的多寡，而以贫富权势为转移。穷的不论丁数的多寡，都是被征的对象，有钱有势，丁数虽在三人以上，也可以免除兵役，有钱无势的，却可雇人顶替。④
尽管兵役法规规定了调查、抽签、检查、征送的征兵程序，并赋予了管区、县（市）政府、区乡（镇）保甲以不同的兵役职责，而在实际办理兵员征集的过程中，各管区向县政府索要兵员，县政府则向区乡镇长要兵；而区乡镇长则尽其所能来敷衍县政府，县政府也是以敷衍管区为了事，管区以能敷衍部队为宗旨，战时兵役始终在偏离法制规定的轨道上运行。又如在优待征属方面，虽然，《出征抗敌军人家属优待条例》对征属的优待作出了种种详细的规定：
（但）据报各县市竟有将应发之优待谷任意低额折价者，或短筹优待金，每年每户只发三数百元了事者；甚有对征属优待一事，置之不闻不问，根本未办者；更有借机中饱，唯利是图，罔顾征属疾苦者，实属使人痛心。⑤
国家战略、军事形势和政治经济社会状况，决定了国民政府的兵役法制选择。打败日军的疯狂进攻，维护中华民族主权和领土完整，是抗战期间国民政府的第一要义。为了动员广大的民众参战，保障对日作战所需兵员，国民政府不仅建立起了从兵役动员、兵员征集与补充、兵役奖惩和军人优抚的一整套法规与制度，并在战争期间进行了全面实施。战时国民政府兵役法制建设具有“变”与“不变”的特点。随着军政形势的变化，国民政府兵役法制在不同时段呈现出不同特点，这是其变化的一面。同时，这种变化之间又有着密切的内在联系，而联系各时段不变的主线就是“保障前线所需的充足兵员”。虽然，国民政府兵役法制本身存在着诸多问题，其执行过程也存在着种种弊端，但是它为征补抗战兵员提供了重要的制度保障，同时也促进了中国兵制的近代化。
【作者简介】龚喜林，男，1967生，湖北监利人，江西九江学院思政部副教授，主要研究方向为中国近现代史。
【责任编辑：全骜颉】
【关键词】演国民政府，兵役制度，兵役法
[中图分类号]K26【眼文献标识码】A【文章编号】0457-6241（2015）06-0044-09
为了应付日益深重的民族危机，国民政府于 1933年6月，颁布《兵役法》，将募兵制改为征兵制，并开启了兵役法制建设的进程。从时段上看，国民政府兵役法制建设经历了三次较大的变更时期：1937年全面抗战爆发前，为征兵制试行的需要，国民政府颁布了《兵役法》及一系列附属兵役法规；1938年4月，国民政府对兵役法规进行了较大规模的增修；1943年3月，国民政府新修订的《兵役法》的颁布与实施，使其他兵役法规也发生了相应的变更。
从内容上看，国民政府的兵役法制建设主要包括三个层面：兵役母法《兵役法》的制定与颁布；兵役实施法规如《兵役法施行暂行条例》《战时征补兵员实施办法》的确立与变更；保障兵役实施的诸如《优待出征抗敌军人家属条例》《妨害兵役治罪条例》等兵役法规的出台与实施。鉴于目前学界对国民政府兵役法制建设涉及较少，本文就战时兵役法规的制定与颁行，国民政府兵役法制的变化，兵役法规的影响及兵役法制建设的成效等，进行分析和探讨。
1933年6月，国民政府颁布《兵役法》；1936年3月，《兵役法》正式实施。从《兵役法》的正式实施到1937年7月全面抗战爆发，是为国民政府兵役制的试办时期。此一时期内，国民政府的兵役建设主要体现在：颁布了作为兵役母法的《兵役法》和《兵役法施行暂行条例》《陆军兵役管区暂行条例》《兵役及龄男子调查规则》《陆军征募事务暂行规则》等具体实施法规。
（一）《兵役法》的制颁及原则
建立现代征兵制度是国民政府军事改革的主要目标之一。1912年的《中华民国临时约法》就规定人民有依法服兵役及工役的义务；1924年1月，国民党第一次全国代表大会宣言中也有“将现时募兵制度渐改为征兵制度”①的规定。但因军阀混战，国民政府改行征兵制的计划一直未能实现。
1928年，中国形式上的统一为国民政府征兵制的建立提供了重要的政治保障。经过多次修订，1933年2月，国民政府的《兵役法》获立法院通过；1933年6月，国民政府正式公布《兵役法》，并决定从1936年3月1日起施行。《兵役法》的颁布，标志着国民政府兵役制度的初步奠定。
1933年的《兵役法》，虽然全文仅十二条，条文也过于简略，但其确立了征兵制最基本的三项原则。
第一，因募兵制下，国民当兵与否，完全取决于其个人的意愿，而非法律上的强制义务，这不仅不利于提高军队的素质，且一旦爆发大规模战争，可能极大地影响战时兵员的补充。所以，《兵役法》开宗明义地规定，“中华民国男子服兵役之义务依本办法之规定”①办理，这样，《兵役法》将国民对国家的兵役义务通过法律的形式规定下来，体现了征兵制的基本精神。
第二，“在全民族战争之中，在战场上执行战斗任务的，不单是现役兵的事，而且为全体人民之事。因为，有限的现役兵，决不能支持无限之战斗，唯有施行国民兵役，使人人皆兵”，②兵员补充才能充裕。但如无限制地扩张兵额，国家和人民都不堪重负，“我国兵役法，在平时求量之多于国民兵，求质之精在常备兵，即国民兵为国民之普及兵役，为兵员补充之基础，而常备兵为国军之主干，战时则皆参战”。③所以，在兵役的种类上，《兵役法》采国民兵役和常备兵役制，凡中华民国“男子年满十八岁至四十五岁，在不服本法所定之常备兵役时，服国民兵役，平时受规定之军事教育，战时以国民政府之命令征集之”；年满二十岁至二十五岁之男子，经检验合格者，服常备兵役。常备兵役为国民政府抵御外侮提供了基本的军事力量，而国民兵役为常备兵的征召提供了稳定的兵源，常备兵役和国民兵役奠定了国民政府征兵制的基础。
第三，鉴于征兵制的实施并非一蹴而就，且“好男不当兵”的社会心理严重制约着民众的当兵行为，《兵役法》在规定征兵制的同时，兼采募兵制，实行征募并行制，即常备兵员的补充，除通过征集外，“在地方自治未完成之区域，得就年龄合格志愿服兵役之男子募充之”。④
兵役法的颁布，是国家建军史上主要的里程碑，其精神说明士兵不该只是军阀私人武力，而应该是保卫国家的防卫力量，服兵役也从宪法规定事项成为实质有强制性的法律。
（二）试办征兵时期兵役施行法规
1936年3月，国民政府实施《兵役法》，并在江苏、浙江、安徽、湖北、河南、江西等沿江省份设立十二个师管区，开始试办征兵。由于《兵役法》只是一纲领性的法规，没有涉及具体操作条文，为征兵制实施的需要，1936年8月，国民政府军政部和内政部颁布《兵役法施行暂行条例》，以规定兵役之施行事项。该条例主要对国民兵役的区分、国民兵役的服役年龄、国民兵教育；常备兵役的区分、服役的条件以及兵役机构的执掌等作了具体的规定。
与此同时，在试办征兵过程中，一系列单行法规也相继出台。在兵役行政方面，军政部颁布《陆军兵役管区暂行条例》《师管区司令部组织暂行条例》和《团管区司令部组织暂行条例》，确立师、团二级制的兵役管区行政体制，并分设师管区司令部和团管区司令部；师管区司令部直隶于军政部，团管区司令部直隶于师管区司令部，分别办理管区内兵员的征募、退伍归休与在乡军人管理等事项。
在征兵的具体实施方面，军政部、内政部和训练总监部公布《兵役及龄男子调查规则》，规定县（市）政府督同区乡（镇）公所及保甲长，办理国民兵役及龄，和常备兵役及龄男子的身家调查。
军政部公布的《陆军应征（募）壮丁身体检查及新兵检定规则》《陆军征募事务暂行规则》，规定了现役兵的征集和募集具体操作流程。而《陆军常备兵服役施行规则》则将陆军常备兵自征集或募集之日起，至转入国民兵役或除役止的事项作了具体规定。
为了保障兵员征募的顺利实施，1936年8月，军政部又公布《陆军兵役罚则》，对办理兵役中的违法人员实行撤职、停职、记过、罚薪和申诫之惩罚。对应服兵役者违反兵役法的行为实行拘役、劳役、留训和申诫之惩罚。为便利宣传及鼓励人民服兵役起见，军政部还颁布有《兵役宣传大纲》及《对应征新兵及其家庭鼓励办法》等等。
抗战前国民政府构建的兵员动员、征集到退伍归休的法规和制度，保障了试行期间征兵制的顺利推行，到1936年底，国民政府共征集五万新兵入营；⑤与此同时，粗具雏形的兵役法制，成为战后大规模征兵的法制基础。
正当国民政府按原定计划实施征兵之际，全面抗战爆发，为征补前线急需的大量兵员，国民政府将征兵制迅速推向全国。由于战前颁行的兵役法规过于简略，不能适应战时的需要。或因有关的兵役法规本身就付诸阙如，因此，抗战期间，国民政府一面将战前颁行的《兵役法》《兵役法施行暂行条例》等已有的法规不断修订；一面又创制《战时征补兵员实施办法》《优待出征抗敌军人家属条例》和《妨害兵役治罪条例》等新的法规。战时国民政府的兵役法制建设主要表现在以下几个方面。
（一）兵员行政法规及《兵役法》的修订
1937年8月30日，国民政府颁布征兵令，在全国范围内大规模征兵。因战前颁行的兵役法规不适应战时的军政形势，故国民政府临时规定征集、招募和抽调兵员的办法。但因监督未周，流弊百出：
有人主张改征为募者，同时并有少数部队请愿自行募补者，兵役政策于此几至动摇。①
战初兵员的无序征补，不仅扰乱地方社会秩序，也严重影响到前线兵员的补充。为了改变兵员征补混乱不堪的局面，1938年1月，国民政府军政部颁布《统一兵员征募及补充方案》、《战时征兵统制办法》、《战时募兵统制办法》和《非常时期征集国民兵及抽签实施办法》等法规，调整战时兵役行政系统、统一兵员的征募和补充。在兵役行政方面，《非常时期军管区司令部组织暂行条例》和修正的《师管区司令部组织暂行条例》《团管区司令部组织暂行条例》规定实行军、师、团三级的管区行政体制，各省设置军管区司令部，以省主席兼任军管区司令官，军管区司令部直隶军政部。将征兵制试行期间所设之师管区及师管区筹备处，改隶军管区司令部。在兵员征补方面，《战时征兵统制办法》规定，实施配赋征集制，“战时补充兵之征集，概由军政部统筹办理”，“军政部按每月所需补充兵数量，适宜配赋各省，再由军管区司令部适宜配赋于各师团管区，由师团管区配赋于各县”。至于各部队请求自己招募补充缺额者，由军政部“分电未设管师管区之各省军管区司令部（省政府），转饬各县协办”，“各省募兵时，由军管区司令部（省政府）按行政区域分若干募区，饬由行政督察专员转饬县（市）政府负责招募”，“未经呈准擅自招募者，省政府得饬属制止”。②
9月，国民政府军政部又颁布《战时征兵实施纲要》，规定：“凡年满十八岁至届满四十岁应服兵役之合格壮丁，均为备补兵，每年由保长将全保之备补兵依抽签法决定其次序”，“此后国民兵义勇壮丁常备队之征集，即按此次序征调”。③上述法规的颁行，形成了较为系统的战时役政法规。
“查过去征兵往往迫不及待，一切未按征兵程序，致民众不得休息，役政更无整理余暇，拨交兵额固多足数，但质量颇差。”④1940年3月，军政部召开第三次兵役会议，就常备部队之征补区域的配定、防止逃役、兵役宣传、征属优待、各种征募事务的改进等进行了详细的研讨。⑤根据第三次兵役会议的精神，国民政府军政部废止《战时征兵实施纲要》，并将《非常时期征集国民兵及抽签实施办法》予以修正，并另颁《民国三十年度征补兵员实施办法》《民国三十一年度征补兵员实施办法》分别作为1941年、1942年兵员征集的主要法规依据。
太平洋战争爆发后，中国成为世界反法西斯的重要盟友。为动员一切人力物力支持抗战，1942年3月，国民政府颁布国家总动员法。同时，随着中美英东南亚战场的开辟，战时兵员的需求更为庞大。为满足庞大的兵员需求和稳定兵役法规起见，1942年12月，国民政府军事委员会将前两年征补兵员实施办法修正为《战时征补兵员实施办法》，并经第四届全国兵役会议通过。《战时征补兵员实施办法》实质上具有了战时兵役子法的功能。为了减少征兵对农时的干扰，该办法将战时征兵分为三期，分别于3、8、12月之初旬征集入伍。另外，对征兵调查、抽签、身体检查、兵员征集与补充、新兵的接交、军人家属的优待等具体役政事务都做了详细的规定。
战时国民政府兵役法制建设的重要举措之一，是对《兵役法》的重新修订。国民政府1933年6月公布的《兵役法》：
因缺乏征兵经验，并为期推行顺利计，所订条文，仅属概要原则……过于简略，实施援用，颇感困难。⑥
为补兵役法规不足，上自国民政府，下至各省市县政府，都分别颁布了很多的单行或地方性法规：
惟各种子法、细则、规章、历年多沿用未改，业务涉及范围日广，单方单行法令亦渐繁多庞杂，母法、子法、政令，恒多抵触矛盾之处，遵循失据，事功不一。①
同时，根据国民政府1941年1月制定的陆军建设三年计划：
为达成抗战建国起见，就现行兵役，逐步改进，期于三年内修订兵役法，普及民间，革新役政，按照征兵程序，依期征补组训国民兵，完成国防军事准备教育，藉以树立陆军建设之坚固基础。②
军政部遂提出兵役法修正案，由立法院第四届第二三三次会议审议通过。1943年3月15日，国民政府将修正兵役法（通称为新《兵役法》）公布实施。新《兵役法》分七章，共三十二条。与1933年的《兵役法》（通称旧《兵役法》）相较，新《兵役法》的改进主要如下：
第一，因原《兵役法》确立的是征募并行制，这也是导致战时兵员征补弊端不断的制度原因。而新《兵役法》以建立完全征兵制为其立法原则，因此，新《兵役法》规定，凡“志愿而服兵役者其服役以命令定之”，③实质上就是将原来兵员征募并行的方法改为以征兵为主体，兼及募兵的方法。
第二，确定兵役为国民的普遍性义务。公务员不当兵，教师不当兵，知识分子不当兵，技术员工不当兵，真正当兵的全为无权无势的贫苦百姓，这不仅导致服兵役的不公。且由于免缓役范围过于宽泛，适龄壮丁借此而规避兵役者大有人在。有鉴于此，新《兵役法》将免缓役范围大为紧缩，除“凡身体畸形或有痼疾不堪服役者免服兵役”和“凡判处无期徒刑或褫夺公权终身者禁服兵役”④外，其他如学生、公务员、知识分子、技术员工均要服兵役，这在法制上体现了国民服役义务的平等。
第三，鉴于权利和义务的不可分割，新《兵役法》不仅将服兵役确立为人民的义务，也规定了人民服役应享受的权利，如延期偿还债务的权利，配偶及直系亲属得享受生活救济的权利，退伍后优先就业的权利等等。
第四，为兼顾战时生产及大后方社会秩序，新《兵役法》削减征兵年次，规定常备兵只实行一个年次的征集，即只将经征兵检查合格的二十一岁者征集入营。
新《兵役法》的颁布及其他相关兵役法规的相应变更，基本上实行了战时兵役法规的统一，有利于兵役制的推行。
（二）国民兵役法规
“从事全民族战争的第一前提，就是普遍的施行兵役制度。……所谓普遍的施行兵役制度，是指‘国民皆兵而言。”⑤国民政府《兵役法》采常备兵役制和国民兵役制，规定凡有中华民国国籍之男子，自年满十八岁起至四十五岁止，除服常备兵役期间及免疫禁役者外，均服国民兵役，亦即都有接受军事训练的义务。
全面抗战爆发前，为准备对日作战的备补兵员，国民政府军政部经拟定壮丁训练实施纲要，就苏浙皖赣豫鄂湘闽陕甘川等十二省，开始训练国民兵。为避免日方注意，经军政部长何应钦提议，将国民兵训练改称为壮丁训练。⑥1936年，国民政府于各省成立社会军事训练总队，并颁行《壮丁军事训练实施纲要》，作为各省普遍实行壮丁军事训练的法规。为支持长期抗战，保障兵员补充，1937年8月，训练总监部公布《战时社会军事训练整备纲领》，规定：
将平时社训方法改为战时社训方法，凡国民武力由县（市）社训总队整备之，由作战军高级指挥等动员执行机关使用之。⑦
同时，军政部拟定《国民兵义勇壮丁队管理规则》，规定各县市设立义勇壮丁总队，将已受训的壮丁编组管理。义勇壮丁总队“遇地方临时灾变服任警备勤务，在非常时期奉令动员参加战役或担任指定之任务”。⑧9月，军政部会同训练总监部、内政部公布《战时国民兵义勇壮丁常备队编成办法》，规定各县市成立国民兵义勇壮丁常备队，将年满二十岁至三十岁之身体强健者编入营服役，受常备兵之军事训练，预备参加作战。1938年11月，长沙最高军事会议决定调整兵役与国民军训机构，将以前的社会军事训练改为国民兵教育，社会军训组织一律归并为国民兵团。1939年3月，关于国民兵业务的法规《国民兵组织管理教育实施纲领》颁布实施，规定各县（市）设立国民兵团，以县（市）长兼团长。“国民兵之组织、管理、征调、服役事项，由军政部主管之”；“国民兵教育之规划、校阅事项，由军训部主管之”；“国民兵之政训，及精神教育事项，由政治部主管之”。①
9月，军政部颁布并施行《国民兵组织管理教育实施办法大纲》，规定年满十八岁至四十五岁之男子，除服常备兵役者外，均应加入国民兵团。该大纲对国民兵团的组织、管理、训练、征调、服役、归休等事项作了具体的规定。随后，军政部又颁布《县（市）国民兵团组织暂行条例》《县（市）国民兵团常备队编成办法》《国民兵役施行规则》《未设军管区省份国民兵编练处实施办法》《战地国民兵团编组实施方案》等法规，使国民兵役法规逐步完善。
长期以来，由于没有准确的人口登记及详细的户籍资料，战时各地有不少逃避兵役的壮丁：
三月一迁、五月一移，以致壮丁出境究系中签逃役或经商旅行均无法查觉，甚有甲县闻征逃往乙县，乙县闻征逃往丙县者。②
而一些保甲长也借此欺诈钱财或强拉壮丁。为防杜役政弊端，1939年9月，内政部和军政部颁发《国民兵役证实行办法》，准备在大后方各征兵省份实施国民兵役证。1940年6月，军事委员会颁布《国民兵身份证暂行条例》，决定实行国民兵身份证制度，以国民兵身份证代替国民兵役证。《国民身份证暂行条例》规定了国民兵身份证的发给、使用、检查等事项，如条例规定：
身份证之使用，以役龄男子（年满十八岁至届满四十五岁）为限。……身份证由国民兵团团部制发，乡（镇）部队管理之身份证之事务，由乡（镇）公所专办户籍之干事负责办理。……每年兵役及龄男子（年满十八岁），自四月一日起至五月三十一日止，填发身份证一次。……国民兵移居另一乡（镇），如时间在一月以上时，应由原乡（镇）队领取身份证，交由新在址房主（含医院、旅馆、学校、机关等）或船主，缴呈所属乡（镇）队部。③
嗣后，湖南、广西、四川、陕西等省相继实施国民身份证，这对防止壮丁逃役起到了一定的作用。
（三）军人权益保障法规
军人权益包含军人及其家属与遗族享有的权利与法益……具体而言，即为军人及其家属与遗族所实施之各种优待与生活照顾。全面抗战爆发后，随着参战的兵员和伤亡军人不断增多，参战兵员及其家属如何安置及救济被提上议事日程。为此，国民政府颁布了一系列的法规来保障军人及其家属的权益。
在抗战初期，国民政府依据战前颁布的《陆军平战时抚恤暂行条例》，办理伤亡官兵的抚恤，1940年9月，国民政府又颁布《陆军抚恤暂行条例》，并从1941年4月起施行。该条例将抚恤分为战时和平时两种。战时的抚恤对象为“因捍卫国家而伤亡者”“因从事征伐而伤亡者”，其伤亡抚恤金系根据伤亡者的官阶议准给恤。④抗战中后期，随着中国军队出国作战，中国远征军和驻印军伤亡官兵不断增多，国民政府军事委员会于1945年1月，检送《中华民国驻印军伤亡官兵抚恤条例》，对自1943年3月20日以后，“在缅北作战阵亡、因公殒命、病故、临阵受伤、因公受伤、因疾病而致残废之中国官兵”，⑤按官阶给与不等的抚恤金。
对出征抗敌军人家属的优待不仅是国民政府应尽的职责，其实施的成效还直接影响民众的当兵心理。因此，国民政府一面在对出征军人及其家属施优待的同时，一面从事优待法规建设。1938年2月，军事委员会公布《优待出征军人家属办法》；10月，军事委员会又公布《慰问出征军人家属办法》，行政院亦于同月公布《应征（召）入营士兵家庭救济暂行办法》（1937年10月，内政部、军政部呈行政院核准通饬施行）。“这三种法规，内容大致相同，在效用上，只能说它是临时法规，或谓暂行办法以为正式法规之过渡。”⑥1938年12月，国民政府颁布《优待出征抗敌军人家属条例》，将对征属的优待上升为法律，国民政府“征兵制度之优待政策始有正规法典”。①不过，由于战时延长、需要救济的出征军人及其家属数量逐年增多，征属优待业务日益繁重，故从1940年开始，国民政府开始了优待条例的修订。1941年12月，由国民政府修正的《优待出征抗敌军人家属条例》（简称《优待条例》）公布，此为出征抗敌军人家属优待之基本法规，此后，战时征属优待均按此优待条例办理。
为充分保障出征军人家属的优待权益，抗战期间又陆续颁布有一些单行法规：如军政部颁布的《征属田地义务代耕办法》《现职军官佐属在抗战期间无力求学子女救济办法》《出征抗敌军人家属免派积谷办法》《出征抗敌军人对合作社借款展期偿还办法》《抗战功勋子女就学免费条例》等等。根据上述优待法规的规定，征属在军人出征时除一次性享受若干安家费和优待金谷之外，其应享受的权益还包括：减免临时捐款及劳役的权益；子女弟妹入公立学校肄业者得免收学费的权益；入公立医院就诊者得免纳诊疗费的权益；出征抗敌军人应召前所负债务，无力偿清者，得延期至服役期满后第二年内偿清的权益；田地义务代耕的权益；其诉讼案件受理机关应提前处理的权益等等。同时，对“一、生活不能维持者。二、疾病无力治疗者。三、死亡不能埋葬者。四、子女无力教养者。五、子女无力婚嫁者。六、遭遇意外灾害者”，②可以申请临时救济。这些法规，“无非期于切实施行，俾出征抗敌军人家属，在精神或物质上，获得迅速确实之恩惠”。③
“查出征抗敌军人在服役期内，其妻或未婚妻无论持何理由不得离婚或解除婚约，原为优待出征抗敌军人家属条例第三十条所明定，惟如有离婚或解除婚约情事应如何制裁，则无明文规定，此种婚姻纠纷发生极多，殊无处罚之依据。为减少出征军人内顾之忧，以安定军心起见”，④1943年8月，国民政府公布《出征抗敌军人婚姻保障条例》，规定出征抗敌军人在出征期内，“其妻不得请求离婚”，“其妻与他人订婚者除婚约无效外，处六个月以下有期徒刑拘役或一千元以下罚金，其相与订婚者亦同”，如“其妻与他人重行结婚者，除撤销其婚姻外，处七年以下有期徒刑，得并科五千元以下罚金，其相婚者亦同”。⑤
（四）兵役奖惩法规
既然兵役法规定兵役是人民应尽的义务，保家卫国为国民应尽的职责，特别是在兵员补充关系民族存亡的抗战时期，如若逃避兵役甚或破坏兵役，国民政府就可以通过强制的手段对其实施制裁。1937年7月，国民政府颁布《违反兵役治罪条例》，嗣因该条例罪刑过轻，逃役者不足为畏，国民政府又于1940年6月，将该条例修正为《妨害兵役治罪条例》。《妨害兵役治罪条例》规定，战时应服兵役之男子，因逃避兵役、使人顶替兵役、或者反抗兵役而触犯刑法的，视其情节，分别予以拘役、有期徒刑、无期徒刑甚至死刑之刑罚：
依据历年办理役政人员经验，此项惩罚实属过轻，影响所及，富裕家之子弟，贪生怕死，好逸恶劳，愆不畏法，不惜重资，雇人顶替兵役；人民之狡黠者，则依此作无本生利之机会，以卖兵贩兵为职业，国民之道德、体格、心理日趋堕落。⑥
为加重对妨害兵役行为的惩处，1943年5月，国民政府更是将《妨害兵役治罪条例》第十五条修正为：“使人顶替兵役者出死刑或无期徒刑或七年以上有期徒刑，顶替或介绍者同。”⑦
国民政府在通过立法的方式对妨害兵役行为进行法律惩处的同时，也对够不上刑事处罚的种种违法行为进行惩罚。1937年7月，国民政府颁布《陆军兵役惩罚条例》（1940年6月修正公布）。根据该条例规定，应服兵役人员，“平时受召集无故迟到在一日以上五日未满者”；“战时受召集无故迟到一日未满者”；“征兵调查不依限呈报者”；“检送或抽签时违反秩序不听制止者”；“意图阻碍兵役推行公然诽谤者”，分别予以禁闭、劳役、加训、申诫之处罚。对办理兵役人员，“检查不实者”；“办理优待出征军人家属奉行不力者”；“办理兵役不遵法令程序者”；“不依限征送新兵者”；“送征集之壮丁入营管束无方而致逃亡者”；“其他避免或阻碍兵役或玩忽兵役法令未至犯罪者”，分别予以撤职、停职、记过、罚薪、申诫之处罚。①
为补《陆军兵役处罚条例》之不足，1938年1月，军政部制定《限制壮丁旅居迁移暂行办法》，1939年10月，又颁布《防止逃兵办法》，这些法规都以行政命令对预防壮丁逃役及逃役后的处罚进行了详细规定。同时，为了彻底杜绝兵役办理中的强拉壮丁、买卖壮丁等种种舞弊行为，1942年颁布的《战时征补兵员实施办法》，除对妨害兵役的行为给予刑事处分外，还加重对其连带惩处及经济惩罚，如壮丁逃役：
除缉捕并征送次号中签壮丁外，责令其家属寻觅亲送应征，并得预先押其家属一人作质，一面责令缴纳一千元以上一万元以下之优待金。……壮丁全家逃役时，准由乡（镇）长代保管其财产。
如属壮丁顶替兵役：
除依妨害兵役治罪条例最高刑处断，及将中签壮丁仍予征送服役外，并得科一千以上一万元以下之罚金。
而对兵役行政人员：
每期征集如逃亡壮丁未能捕获寻获超过二人以上时，甲长提充兵役，每保超过五人以上时，保长撤职，保队附提充兵役。每乡（镇）超过二十五人以上时，乡（镇）长议处，乡（镇）保队附撤职，每县逃丁过多者，县长、军事科长级国民兵团副团长分别议处。②
为了激励行政人员办理兵役及壮丁服役的积极性，1940年3月，国民政府军事委员会公布《陆军兵役奖励办法》，对“办理兵役公正认真使兵民悦服者”；“协助推行兵役特别出力成绩卓著者”；“办理优待出征军人家属事务确实迅速，使受优待之家属，得有实惠或无缺望者”；“慨捐优待出征军人家属基金者”；“应征壮丁品行端正恪守军风纪者”等，分别给予嘉奖、记功、奖金、奖章和褒奖。④
（一）兵役法制建设的意义
第一，兵役法制建设保障了战时兵役制的实施。一种制度的实施，必须要有与之相配套的法律法规。抗战期间，《军管区司令部组织暂行条例》《师管区司令部组织暂行条例》的颁布，为战时军师团管区行政制度提供了必要的法制归依，而军师团行政组织的构建，则为兵役制的实施提供了有力的行政支撑体系。依据国民兵役法规所实施的国民兵（壮丁）的组织、管理和训练：
也曾唤醒了全国的壮丁……把从来像一盘散沙的壮丁加以组织、训练管理，使大家在思想上、行动上团结一致。④
这些被动员起来的国民兵（壮丁），成为战时前线的备补兵员。而《兵役法施行暂行条例》和以《战时征补兵员实施办法》为代表的兵役实施法规，构建了一整套诸如调查、抽签、检查、征送的兵员征集程序，使兵役制的实施有章可循，从而保障了战时兵员征集制的推行。根据《优待出征抗敌军人家属条例》所实施的军人家属优待，为出征军人家属提供了一定的生活保障；而兵役惩罚条例，特别是《妨害兵役治罪条例》的颁行，对逃避、甚至反抗兵役等破坏兵役的行为进行严厉的惩罚，这也在一定程度上保证了兵役制实施的公正与公平。抗战期间，成千上万的兵员被动员起来，源源不断地补充到前方，实为国民政府兵役法制建设所取得的最大成就。
第二，兵役法制建设促进了中国兵役法制的近代化。中国兵制的近代化始于晚清。虽然，晚清政府采用西方兵制创办了新军，但也仅限于兵法的操练，其在近代兵役法制建设上尚无多大建树。迨至民国初期，军阀混战，政局动荡不安，近代兵役法制建设更是陷入停顿之中。南京国民政府成立后，为应对日益严重的民族危机，国民政府不得不废止募兵制而采行征兵制，从而开启了中国兵役法制近代化的进程。抗战期间为近代中国兵役法制建设的重要时期，在此期间，国民政府《兵役法》的颁布及修正，征兵制的确立与普遍的实施，使延续了千年之久的募兵制寿终正寝，适应了世界兵制变革的潮流。战时以《兵役法》为基础的兵役母法，以《兵役法施行暂行条例》《战时兵员征补实施办法》为代表的兵役施行法规，以《优待出征抗敌军人家属条例》为代表的兵役保障法规，以《陆军兵役奖励条例》《妨害兵役治罪条例》为代表的兵役奖惩法规等兵役法规的制定与实施，表明国民政府已经形成了较为完整的兵役法规体系。抗战时期国民政府兵役法制建设经历了从无到有、从简略到逐步完善的过程，它促进了中国近代兵役法制的近代化。
（二）兵役法规实施中的困境
全面抗战爆发时，国民政府的兵役法制尚处在草创之中，战况的紧迫，使国民政府不得不在全面实施兵役法规的同时，不断地从事兵役法制建设。法规制定与实施的仓促，使兵役法制的实施弊端丛生，困难重重。
第一，兵役法规的设计与现实环境相距甚远，其实施困难重重。因千余年募兵制的实施，“好男不当兵”的观念根深蒂固，故战时国民政府兵役法制兼有转移社会当兵风气和征补战时所需兵员的双重使命。正是基于这样的双重使命，国民政府的兵役法规或本身过于理想，不能切合现实环境的需要；或因现实环境太差，严重制约着法规的实施。如按照《非常时期征集国民兵及抽签实施办法》《陆军征募事务暂行规则》等法规的规定，各地征集壮丁采直接抽签法，也就是壮丁亲自参加抽签，抽中者即入营当兵。从理论上看，这样的规定很是合理，但在实施抽签过程中，由于民众不明当兵的意义，加以抽签现场秩序很难维持，在1938年底四川省举行的壮丁抽签中，发生了震动全川的新都和中江事变。直接抽签法无法实行，后改为间接抽签法，就是由保甲长代替壮丁抽签。但参与抽签的乡镇保甲长却利用抽签的机会，暗箱操作，贿买顶替，有失公平。直接抽签无法实行，间接抽签却又弊端丛生，很多地方就干脆不抽签，而用派壮丁的方法，即在壮丁名册中直接指派某某人服役，其派壮丁的方法，在很多地方却又衍化成了广受诟病的“拉壮丁”。征兵制虽然带有强制性，但国民政府考诸中国社会实际（如兵员的体格、子嗣的延续、家庭生计、国家政务、文化和社会事业的维持，等等），故在国民政府兵役法规中有免缓役的规定，“高级中学及其同等以上学校毕业者”“依国家官制，经政府予以委任以上终身官之任命或登记者，免服常备兵役”；“因担任官公事务或服公役不能中辍者”“负家庭生活责任，非本人不能维持者”等，可以缓役。但规避兵役的人：
就在这条文里做文章，于是匿迹官署充当义务职员，或运动充当区乡镇保甲长，或挂名为某学校教师。又依法规定初中肄业学生亦得缓役，于是有钱人的子弟乃不论年纪的如何大，都设法进初中去，初中进不成则进小学。……再则于家庭为长子者，可以免役，因此，兄弟早年分家者都称为长子，或则临时分居，出嗣过继，混充长子，以图免役。①
这样，具有人文关怀，而给予特定群体的免缓役权利，在实施过程中，却成为了民众逃役避役的凭借，这极大地违背了兵役立法的宗旨。
第二，兵役法规过多、变更过快，人们无所适从。“现行兵役法规，多达数百种，除少数外，均系手续之规定。惟立法之初，无通盘计划，因一事而立一法，日积月累，遂致浩如渊海，不但人民无所适从，即从事役政者”②亦不免有扑朔迷离之感。由于兵役专家和专门人才的稀缺，中国本身可资借鉴的兵役法规稀缺，加之战前所定法规实施未久，即行抗战，兵员补充尤为迫切。且中国幅员广阔，各地社会环境迥异，所以，战时国民政府兵役法规不免多临时制定或修改以应急需。从兵役立法的程序上看，国民政府中央层级的军事委员会、军政部、行政院、内政部、教育部、兵役署（部）等部门可以制定与兵役有关的法规。地方层级的省政府、省军管区、师团管区以及县政府，他们都可以根据上级的兵役法规精神或结合本地的实际制定相应的单行法规：
有时中央颁布一件法令下去，军管区也随着颁订一个类似的单行办法，下级人员奉到这些法规，无所适从，结果只好把它束之高阁。有的更特出花样，巧立名目，今天一个改革纲领，明天一件促进方案，真正的问题没有解决，反而愈弄愈复杂。③
如兵员征集的办法：
则由保摊派，而抽签，而推举，而选派，而征送国民兵，纷肆更张，施行都不及一载……变易如是之多，有同朝令夕改。循法者则感靡所适从，狡黠者则一事不办，其下则缘法为奸，因而买利蚩蚩之民，如堕雾中，怨执因以日增。④
兵役法规过多、变更过快，严重阻滞了兵役法规的贯彻与执行。
第三，兵役法制执行不力，弊端丛生。1940年3月，蒋介石给军政部长何应钦的指示中指出：“各省兵役制度至今皆无一县能有完全之成绩。”①对于一种制度，我们不能只看它制定了多少条例、规则，而是要看它实施的效果如何。对战时国民政府的兵役法制而言，“法令为一事，政令为一事，而实际办理又为一事”。②虽然，国民政府颁布了“平均”“平等”“平允”三平原则，以保障兵员征集中的公正与公平：
（但）征兵办理人员之舞弊，有贿赂于征调之时，有买放于中签之后，甚至强拉勒索，暴敛横征，所谓“平允”不过仅剩一好听之名词。又现下应征服役民众，几全为贫苦农工；而知识分子，尤其官吏阶级，从未闻有应征入伍者，所谓“平等”，亦不过仅存具文。至于分配……均失之不平。③
战时国民政府兵役制的办理，主要依靠的是乡镇保甲长，但他们在办理壮丁征集时：
不按丁数的多寡，而以贫富权势为转移。穷的不论丁数的多寡，都是被征的对象，有钱有势，丁数虽在三人以上，也可以免除兵役，有钱无势的，却可雇人顶替。④
尽管兵役法规规定了调查、抽签、检查、征送的征兵程序，并赋予了管区、县（市）政府、区乡（镇）保甲以不同的兵役职责，而在实际办理兵员征集的过程中，各管区向县政府索要兵员，县政府则向区乡镇长要兵；而区乡镇长则尽其所能来敷衍县政府，县政府也是以敷衍管区为了事，管区以能敷衍部队为宗旨，战时兵役始终在偏离法制规定的轨道上运行。又如在优待征属方面，虽然，《出征抗敌军人家属优待条例》对征属的优待作出了种种详细的规定：
（但）据报各县市竟有将应发之优待谷任意低额折价者，或短筹优待金，每年每户只发三数百元了事者；甚有对征属优待一事，置之不闻不问，根本未办者；更有借机中饱，唯利是图，罔顾征属疾苦者，实属使人痛心。⑤
国家战略、军事形势和政治经济社会状况，决定了国民政府的兵役法制选择。打败日军的疯狂进攻，维护中华民族主权和领土完整，是抗战期间国民政府的第一要义。为了动员广大的民众参战，保障对日作战所需兵员，国民政府不仅建立起了从兵役动员、兵员征集与补充、兵役奖惩和军人优抚的一整套法规与制度，并在战争期间进行了全面实施。战时国民政府兵役法制建设具有“变”与“不变”的特点。随着军政形势的变化，国民政府兵役法制在不同时段呈现出不同特点，这是其变化的一面。同时，这种变化之间又有着密切的内在联系，而联系各时段不变的主线就是“保障前线所需的充足兵员”。虽然，国民政府兵役法制本身存在着诸多问题，其执行过程也存在着种种弊端，但是它为征补抗战兵员提供了重要的制度保障，同时也促进了中国兵制的近代化。
【作者简介】龚喜林，男，1967生，湖北监利人，江西九江学院思政部副教授，主要研究方向为中国近现代史。
【责任编辑：全骜颉】
