晚清“巡警军”考析
[摘要]学界以1901年编练巡警軍的上谕为清政府创办警察的起点，实则巡警军并非完全意义上的警察。它源于晚清的兵制变革与治安观念的转换，但清廷对其规制并无明确计划。由于督抚理解不一与地方情形各异，各省编练时，有的军事色彩浓厚，有的将之办成近代意义上的警察。清廷赞同后一方案，从而走上建立近代警察制度之路。
[关键词]巡警军，兵制变革，警察制度
冲图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]0457-6241(2009)08-0026-06
1901年9月12日，清廷颁布上谕：“著各直省将军督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。”这道上谕被学界视为清政府创办警察的起点，中国警察制度确立的标志。然而其动因来自“各省制兵防勇，积弊甚深”，且“朝廷振兴戎政在此一举”，显然，这主要是针对制兵孱弱、积习深重、规制不一而进行的兵制改革。那么，由制兵防勇转化而来的巡警军可以被看做近代警察的开端吗?巡警军是近代意义上的警察还是仍属于军队?目前学界关于近代警察史的研究已经取得了丰硕的成果，不过，由于各自视角不同，关注的问题有别，有关巡警军在各省的设置状况，是否具有近代警察的组织与职能，却语焉未详。本文梳理巡警军设立的背景、经过，各直省巡警军的来源、编制、分布、职能等基本史实，并由此来分析巡警军的性质，认识近代警察起源的曲折过程，以及其与晚清兵制改革乃至与新政的联系。
一、巡警军的渊源与清朝治安制度
清朝绿营制度，弁兵平日最重要的任务是“差操”，操即训练，差即差役，“概括来说，可分为解送、守护、缉捕、察奸、缉私、承催及特别差役七类”。绿营所承担的差役，与地方治安关系密切，功能上与近代警察职能相似。由此可见，传统体制内，军警合一，与近代军事警察两分的制度迥然不同。此外，于繁盛市镇设立的巡检、州县衙署中的民壮捕陕以及民间组织的保甲团练，也负担着维持当地治安的重任。从整个传统治安系统来看，参与其中者有军队、差役及普通民众，他们不在正式行政系统内，互不统属，却职责交叉。如此职责不专，管理分散。推诿之弊在所难免。再者，将差操二事同时责之于绿营，势必难以兼顾，造成弁兵疲于应付百役，训练疏忽搁置，失去镇守能力。绿营制度弊病丛生，到咸同时期越发明显。
新政之前，清朝兵制经历了长期的演变。咸同之际，太平天国起义，绿营无力抵御，曾国藩等募练勇营，湘军淮军起，清廷得以拱卫。这一时期清朝兵制发生了重要变化，湘淮等军留为防营，由最初临时招募变为国家经制之师，又从绿营中挑选强壮，仿照勇营规制，编为练军。但是甲午中日战争暴露了防勇练军不足以御外侮，兵制再次变化，袁世凯、张之洞分别在北洋南洋仿照西法，编练新军。清朝兵制在弁兵招募、营制编练、武器训练等方面，已经多次变迁。而在职能上，一些趋新官绅借鉴西方制度。提出了军警分离的建议。
早期维新思想家郑观应首先主张军警分离，各司其职。“从来国家所以御外侮者，在乎水师之精，陆军之勇；而所以遏内乱者，在乎巡差之密，捕役之勤”。1896年10月，盛宣怀条陈自强大计，主张裁兵节饷，以编练新军。“至绿营向有城守防汛之责，护饷解犯等差，或酌留若干，属于州县，略如各国警察巡捕之意”。盛宣怀建议挑留一些绿营兵丁，仿效西洋警察之制，交由州县统属，使之逐渐褪去军事性质。康有为认为绿营虚名为兵，实皆有业之民，主张“一朝除之”，另练新军，而在盗贼出没繁多之地，“酌量暂留营队，以资弹压。其识字明敏，通解事理者，改充巡警，以资县乡之防虞”。他们虽然政见不同，但都看到了绿营不足恃，提议从根本上改革兵制，并主张仿照西方军警分离的制度，编练巡警，以抵补裁汰的绿营，负责地方治安。
从观念的转换到制度的革新多由一定的时势所诱发。1900年，八国联军入侵，两宫仓促逃离北京。清廷遭此巨变，痛定思痛，决心实行新政，以求变应危局。1901年1月29日，清廷发布了实行新政的上谕，由洋务时期学习“西艺”转向探求“西政之本源”。这表明清廷有意进行一些制度性的变革。并要求军机大臣、各省督抚等，“各就现在情形；参酌中西政要”，对于“如何而国势始兴?如何而人才始出?如何而度支始裕?如何而武备始修?”向清廷献策献计，条陈如何实行新政，以便清廷采摘施行。
应清廷要求条议新政的上谕，1901年7月，刘坤一、张之洞联衔会奏、条陈新政要务的三份奏折分别在南京拜发。这就是著名的江楚会奏三折，其主张成为清末新政前期举办各项新政的总纲。“如何而武备始修”是清廷最为关心的问题之一，张、刘二人在折中提出了裁绿营、练外国操的建议。裁汰绿营需要注意两个问题，“一则宜筹从容消散之方，一则宜筹抵补弹压地方之具”。张、刘提出的对策：一，各省绿营分二十年裁竣；二，绿营裁撤后，所省出之饷，“只能改为养缉勇、设警察之费，不能指为充裕库储之计”，以便设立警察，筹措抵补弹压之具。因此，他们主张要区分、更改制兵防勇的编制与功能，分为三种：一为精练备战之营，“只可屯扎省城及要隘重镇两三处，断不宜各处分扎，又蹈营汛之失”；二为在省府府县，“酌设缉捕勇营，派赴外府，择要分防”；三为设警察之勇，“归州县调度”，改募勇丁。江楚会奏的新政方案全面可行，切中时弊，得到清廷的认可批准。
根据江楚会奏的意见，1901年9月12日，清廷谕令改革兵制，分为常备、续备、巡警等军。“所有改练章程，及应如何更定饷章，著政务处咨行各省悉心核议”。不久，政务处提出更定兵制、核实饷章的具体方案，将各省制兵防勇重新编制，分为三等。从政务处所定的人选、饷章、功能上来看，所定方案与江楚会奏中的提议大体一致。具体内容如下：常备军挑选年少精壮，饷项最为优渥，按省分大小，酌定一二大枝，驻扎省会及扼要处所，被清政府视为主力军。续备军的兵饷也较为优厚，亦按省分大小，酌定若干营，采德、日陆军兵学之法，实力训练。而巡警军，则是“将旧有各营，裁去老弱浮惰，饷或仍旧，或酌增，另定操章，酌量归并若干营，分拨各处，兼归州县钤束，专为巡防警察之用”。不久，政务处又咨行各省，将裁汰制兵防勇二成所腾出的饷项，“留作挑选巡警等军之用”，俾资挹注。不过，政务处并没有照搬江楚会奏的意见，而是做了调整。江楚会奏中设“警察之勇”的本意，是改变既往绿营防勇归属兵部的编制，将之置于地方官的控制之下，“勇可随时裁募，弁可随时更换”，“整饬去留，其权在地方官”。这样，所设警察全无军事色彩，为地方官治下主管治安的行政机构。而政务处所拟办法，巡警军由绿营直接转化而来，这与江楚会奏中重新募勇。归地方官节制的设想南辕北辙。从巡警军的设置与统属。可见政务处对江楚会奏的主张作了重要的修改。
二、各直省巡警军的设置与流变
9月12日上谕颁行后，各省将军督抚遵照上谕内容，以及政务处所拟方案，先后制定裁改制兵防勇、编练常备续备巡警等军的具体办法，奏复施行。上谕及政务处的方案，指明了改革的方向，但对具体的编制、营章、职掌、训练没有做统一细致的规定。各省督抚根据自己对上谕的理解，结合当地军队与社会实情，进行调整编练，故而各省巡警军的设置状况有比较大的差别。以下具体叙述。
1901年底，闽浙总督许应骙首先上奏，闽省“遵旨筹议改练新军，酌拟常备军两枝，续备军、巡警军各一枝”。其省内外各府州县巡警军，拟设二十三队，由福强、福锐等军分别改设。第一、二、三队，“归福州各将官管带，分赴省城、南台、古田等处，称为福建福州巡警军”。第四至第九队，“归陆路提督统领，分驻兴华、泉州、永寿及厦门等处，称为福建兴泉永巡警军”。另外依据驻地名称，尚有福建漳龙、汀邵、建延、福宁巡警军，分归各镇总兵统领管带。1903年，崇善署理闽浙总督，以二十三队巡警军，“尚恐不敷分布，酌添数队，即将绿营各标兵尽数裁并”。现存各标三十七营半，拟全省编设巡警军三十七队半，省城地面冲繁，增设军标一队，共计三十八队半。每队正兵160名，共正兵6160名。其计划尚未施行，闽浙总督改由李兴锐署理。李认为福强各军原本绿营练兵掺杂其间，“究竟以何军改作何营，一切制度办法均须熟筹”，再行更改。从后来闽省巡警军的编制看，采用了许应骇最初的方案。
1902年4月，两江总督刘坤一裁减改编江南制兵防勇，“各标练兵本由制兵挑选而成，应作为巡警军，又太湖水师本应作为续备，因该营分驻苏松等五属巡护厘卡，亦应作为巡警”。将防营去弱留强编为常备续备军，练军与水师改编为巡警军。在江楚会奏中，刘坤一曾主张尽裁绿营，现值清廷全面改革兵制之时，刘与三省巡抚电商裁兵办法。8月18日，他与苏赣皖三省巡抚联衔上奏，将三省制兵统改为巡警军。两江绿营制兵已迭经裁减，所存本已无多，且积习较深，仅裁汰老弱，不能根本改观。拟“裁汰制兵，与各标练军，同改巡警”，常川屯扎，专备巡防警察。从前解犯护饷等事嗣后概行免去，改由州县官经理其事。薪饷则于原饷外酌量加给，以裁节之款抵支。
云贵皆改绿营制兵为巡警军，两省做法稍有区别。贵州绿营，“除塘汛分驻之兵免裁，其余各就所辖标营，严汰老弱浮惰，酌留七成”，编列成巡警军。云南则就绿营现额，统裁三成，其未裁之兵，作为巡警军，“拟仍绿营饷米旧章”。另外，与其他省份不同的是，云南仿照制兵改编的办法，将团练分为正战团、备战团、巡警团，分别任务，装备递减，其中巡警团“配以三成枪炮，主本境侦缉巡察之事”。云南因巡警军人数过少，于各府厅州县添设团营团哨，以补兵力之不足。巡警团虽为团练性质，官府却将之视为巡警军的补充，承担巡警军应尽的职务。
广东多盗，甲于天下，故他省营勇专剿股匪，粤勇则兼缉捕。广东从陆路营勇“挑熟于缉捕之勇，编为巡警军，视地方之繁简，定巡勇之多寡”。并在广州裁去保甲局卡，改为巡警总局，抽调营勇五百余人，办理城内警察。广州巡警总局与各地方之巡警军同时并举，皆由营勇挑选兵丁组成。
其他各省也陆续办理，形式互有参差，如江西内河水师改编为巡警军，顺天府将原有的捕盗营裁减十成之三，改名巡警军，用所节省出的经费，作为加饷，每名每月给银三两。其他直省也先后编练了巡警军，不一一举例。根据现存资料，下表简要列举部分省份巡警军的来源、饷项及职责状况。
然而，并非所有省份都依令编练了巡警军。湖广总督张之洞认为绿营制兵积习积弊已入膏盲，“警察乃专门学问，与营伍不同，寻常兵勇断不能充此选，即精兵亦不相宜，此项练军只可酌量派以弹压缉捕、看守局库等事，不宜令冒巡警军之名”。张坚持分年裁尽绿营，另募警察之勇。他反复申述巡警与营伍的不同，极力将巡警与兵勇相区别。据笔者所见资料，湖北在清季改编制兵后，并未出现巡警军之名，而是积极筹备警务局所。1902年5月，在武昌设立警务公所，选派弁目，前往日本，学习警察。并拟“俟省城办有成效，即以次推行汉口、沙市、宜昌等口岸繁盛之区，再次及各府州县”。
直隶地处京畿，战略地位极为重要。甲午之后，袁世凯就在北洋编练新军，为全国军制改革之先导。清廷谕令整顿兵制，直隶创设军政司，对“名目众多，规制淆杂，零星分布，风气自为”的各种军队进行统筹编练，挑选各州县土著壮丁，编为常备、续备、后备军，常退为续，续退为后。而关于巡警军，直督袁世凯区分了军、警在对外对内功能上的不同。“备军所以御外侮，警兵所以清内匪”。1902年5月，袁仿照“西法”，创办了保定警务局。所募巡警，“必系确实土著”。直隶对于编练巡警军的态度与湖北类似，皆致力于警务局所的创办，重新招募巡警。南北洋的做法影响了清廷的态度。
1902年10月17日，清廷再次颁布上谕，“袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程，奏明办理，不准视为缓图，因循不办”。保定、天津的警务局，模仿西方警察制度，招募巡警，划分警区，站岗巡逻，防患保安，具备近代警察的特征。因此，这道上谕的颁布，明确了办理警务的方向，规定了大致的办理模式，即以直隶办法作为参照，创办近代意义上的警察。
随后，警务局所作为清末新政的一项重要内容，在各省城及部分商埠积极筹办。同时，各省兵制的改革仍在进行，广东、河南、福建等省继续编练常备、续备、巡警等军。不过，此类巡警局所的创办，影响办理巡警军的走向，有了转化为警察的趋势。广州在创办省城警务局时，“调拨防勇数营，挑作巡兵，虽用其人，而仍去其籍”。福建创办福州警察局时亦然，从城守中军副将所带的巡警军拨出一队，“悉除其绿营兵籍”。这表现出军、警分离的趋势。也表明巡警军隶于兵籍，与行政意义上的警察尚有不同。
1905年，巡警部成立，表明警察的创办得到了体制上的确认。尚书徐世昌主张裁汰绿营。各省一律改为巡警。此后，绿营弁兵多挑改为巡警，有的已改为巡警军，再次变制，改编为巡警。如顺天捕盗营改为巡警军后，又一律改编巡警，从天津调委警官重新训练，购换新式枪械，按照新定饷额开支。
此时，练兵处再次改革兵制，将各省续备、旧有防练各营，整齐归并，统名为巡防队，以与新军区别。为划一兵制，巡警军又有部分转化为巡防队或新军。闽省常备新军第一镇甲协，“以原有常备左镇全军为基础，抽调福宁巡警军第二十一队”，并其他练兵防勇而成。其他巡警军多转化为巡防队。如江苏巡警军三旗，与其他水陆各营旗，“均照章一律改为巡防队。陕西巡抚恩寿奏称，陕省巡警军以抚标城守协四营及延绥汉中陕安三镇各练军改设，“此项名目既与警务相混，又为部章所
无”，故而遵照练兵处奏案，改为巡防队。安徽各巡警营经过合并，也纳入巡防队。这些巡警军之所以被改编为新军或巡防队，是因为他们仍用原营旧制，不过仅换名目，与防绿制兵没有实质差别。但是，由于各省编改营制的进程并不一致，直至宣统年间，一些地方仍有巡警军的名目存在。
各省巡警军的编练，来源不一，饷章有别，演变的流向也不尽相同。从来源上看，有从绿营制兵改编而来，如福建、云南、贵州、河南，但具体办法也有差别，福建将绿营尽数归并，贵州除塘汛外酌留七成，云南就现额统裁三成，河南裁二成，有从防营中挑选编练，如广东；有将绿营、练军合并改编，如两江、陕西；也有从练军中挑改，如伊犁。另外，直隶、湖北、山东等省，未见编练巡警军，而是筹办警察局所。从饷章看，大多取资裁汰绿营所节存的饷项，有仍照原饷发给者，有变通饷章酌量增加者。随着巡警的兴办与兵制的进一步改革，巡警军有的转化为巡警，有的被整合于新军，有的改编为巡防队，也有的继续留存。
三、军焉?警焉?巡警军性质分析
自奉旨编练巡警军，各省“办法既有参差，名称复不划一，且有虽经具奏并未实行者”。各地巡警军规制不一，差别很大。如此纷繁多样的巡警军，我们应该认定其为警察，还是军队呢?
首先，从清廷的立意上来看。清廷所颁上谕，是将各省原有各营汰弱留强，划一规制，重新编排，分为常备续备巡警三军。此次改编，是清廷在庚子奇侮的剧痛刺激下，仿照西方军事制度，而进行的兵制变革。故要求各军“一律操习新式枪炮”，并说“朝廷振兴戎政在此一举”。可见，清廷将巡警军看作整顿武备的一项内容。刘锦棠认为此举“意欲沟通征兵团练募勇，以梂一时之弊，收百年之效”。即将各种编制混杂的军队整合起来，以修明武备，期收实效。
从政务处订立的改练章程，常备续备屯兵扼要地方，平常任务为训练及镇守，军事意义极为突出。巡警军“另定操章”，分拨各处，兼归州县钤束，“专为巡防警察之用”。巡警军与常续二军在操章、分布、任务上有着明显的区别，但是否说明巡警军就是近代意义上的警察呢?回顾清朝的绿营制度可知，绿营实行的是差操合一的制度，营制分标、协、营、汛四种。比较常续各三军与绿营的训练、任务、驻扎，两者训练上有着新法与旧式之别，但各自内部都分别任务。如常备续备主要任务是操练，巡警军主要任务是巡防警察。而绿营制度，与之类似，标兵集中训练，协、营差操并重，汛兵专任防汛，不事训练。另外，从驻守的地方来看，标居中镇守，常备屯驻省城及扼要处所，续备分扎地方，与协、营相似，巡警军兼归州县钤凍，可见驻于州县或市镇，与汛兵分汛县邑及繁盛市镇接近。从两者的对比来看，既有不同，也存在明显的继承关系。巡警军因此而带有绿营制度的残余，具有一定的军事色彩。
从各省巡警军的编制与统属上看，各省的差别并非小异。福建巡警军设于省城及各府州县，分为六路二十三队，分归提督、各镇总兵统领。且每统领另设亲兵五十名。福建巡警军的编制统属与绿营旧制无甚差别。江西水师巡警军，以亲兵营驻省河，其余五营亦划定汛地，每营专管一河。后又将该水师全军六营分为两军，各三营，派统领二员督率操防。其编制与它的前身江西水师也没有实质差别。两江将现存制兵，裁去二三成，取消马战守各名目，统改为巡警军。按数分哨，各以营官为管带。顺天以捕盗营改为巡警军，但“其千总、把总、外委名称暫行仍旧，唯裁汰无用之员弁”。黑龙江拟将通省制军统改为巡警马步队十营，分中左右三军，统领三员，营官七员，每营分中前左右后五哨。以上各巡警军，编制与绿营旧制相似，兵丁由绿营原有官弁统领管带，而且巡警军所设官缺，仍袭用旧日制兵品阶衔名。这类巡警军直接由绿营制兵转化而来，故而，这些巡警军带有浓厚的军事性质，宣统元年，陆军部要求这些“原系防绿各军，只将名目更换，仍用原营旧制”的巡警军，购置军械及工程销案归陆军部核销。而巡警所用各款，均由民政部核销。可见，此类巡警军也不被当时人视作警察。
但是，另外一些省份，则与之不同，如直隶、湖北、山东、四川。直隶、湖北没有遵从政务处的方案，裁汰营勇改编巡警军，而是先于省城创办警务局所。这种做法反而得到了清廷的认可，并且谕令各省仿办。山东巡抚周馥“派兵一百名，分赴京师、天津两处警务学堂就师学习”，仿照直隶章程，改练巡警。岑春煊署理四川总督，先于成都设立巡警学堂，从近省州县土著壮丁中招募兵勇，并挑选绿营兵丁，编成巡警五营，设立省会警察局。由于这些较为趋新的督抚，对西方巡警制度的认识比较深入，办理新政积极投入，他们根据自己对新政的期待来理解清廷的上谕。从而逐步将清廷引向了兴办近代警察的方向。在这些省份，出现的所谓“巡警军”、“警兵”、“巡警”，虽然名目有些混乱，尚未统一，实则皆为近代意义上的警察。
从职责上看，闽省巡警军，“为缉捕巡防弹压保护之用”。江西水师巡警军，分段梭巡，编查渔艇，验票盘诘，护饷救生等。两江巡警军，专备巡防警察。这类巡警军的职务与绿营汛勇承担缉捕巡防的功能类似。而轰世凯认为警察“为内政之要图”，可以“禁暴诘好，周知民隐”，负责救护伤病、护送迷童、劝解纠纷、处理事故、盘查可疑之人、拘拿人犯、检验尸身、救火救灾等一切有关民生利害之事。张之洞主张“凡稽查户口、保卫生民、清理街道、清理街道、开通沟渠、消除疫疠、防救火灾、查缉奸宄、通达民隐、整齐人心诸善政，无不惟警察是赖”。此类巡警与营勇专司缉捕不同，承担了更为广泛的任务，涉及缉捕、户口、卫生、消防及部分市政，与此后乃至民国警察所承担的职务相同。
由于各省督抚对于上谕的理解有着相当大的偏差，各省巡警军在来源、职责、编制、演变等方面大不一样。正如“巡警军”这一名称兼具警察与军队两方面的要素一样，巡警军既具有军队特征，又有了军警分离的趋势。有些地方军事色彩浓厚，有些地方将它理解力警察。而直隶湖北的办理方式得到清廷的认可，从而逐步明确了兴办警察的方向。各地巡警军设置状况的不同，源于各省督抚认识不一，各行其是，这反映了晚清以来督抚权力扩张的趋势。也反映了在晚清新政中，中央政府缺乏明确的规划，只得受地方督抚引导，逐步失去了把握政局方向的能力。
中国近代警察的建立是学习西方的产物，从近代警察观念的接受，到警察制度的确立及完善，其中经历了一个漫长的过程。如同任何新制度的创建，都是由萌芽时期的不完备、不明确逐步成熟起来，警察制度也不会一蹴而就，巡警军的双重属性就反映出制度萌芽时期的典型特征。也如同任何新制度都有产生它的土壤与渊源，巡警军脱胎于绿营防勇制度，带有旧制与军事色彩，在所难免。这表现了制度转型时期兼具新旧两种制度特征的现象。随着认识的深化，新因素越来越占据主导地位，最终确立了警察制度。
[作者简介]彭雪芹，女，河南淮阳人，中山大学历史系2006级博士生，主要研究方向为晚清民国的政治与社会。
[责任编辑：柳文全]
[关键词]巡警军，兵制变革，警察制度
冲图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]0457-6241(2009)08-0026-06
1901年9月12日，清廷颁布上谕：“著各直省将军督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。”这道上谕被学界视为清政府创办警察的起点，中国警察制度确立的标志。然而其动因来自“各省制兵防勇，积弊甚深”，且“朝廷振兴戎政在此一举”，显然，这主要是针对制兵孱弱、积习深重、规制不一而进行的兵制改革。那么，由制兵防勇转化而来的巡警军可以被看做近代警察的开端吗?巡警军是近代意义上的警察还是仍属于军队?目前学界关于近代警察史的研究已经取得了丰硕的成果，不过，由于各自视角不同，关注的问题有别，有关巡警军在各省的设置状况，是否具有近代警察的组织与职能，却语焉未详。本文梳理巡警军设立的背景、经过，各直省巡警军的来源、编制、分布、职能等基本史实，并由此来分析巡警军的性质，认识近代警察起源的曲折过程，以及其与晚清兵制改革乃至与新政的联系。
一、巡警军的渊源与清朝治安制度
清朝绿营制度，弁兵平日最重要的任务是“差操”，操即训练，差即差役，“概括来说，可分为解送、守护、缉捕、察奸、缉私、承催及特别差役七类”。绿营所承担的差役，与地方治安关系密切，功能上与近代警察职能相似。由此可见，传统体制内，军警合一，与近代军事警察两分的制度迥然不同。此外，于繁盛市镇设立的巡检、州县衙署中的民壮捕陕以及民间组织的保甲团练，也负担着维持当地治安的重任。从整个传统治安系统来看，参与其中者有军队、差役及普通民众，他们不在正式行政系统内，互不统属，却职责交叉。如此职责不专，管理分散。推诿之弊在所难免。再者，将差操二事同时责之于绿营，势必难以兼顾，造成弁兵疲于应付百役，训练疏忽搁置，失去镇守能力。绿营制度弊病丛生，到咸同时期越发明显。
新政之前，清朝兵制经历了长期的演变。咸同之际，太平天国起义，绿营无力抵御，曾国藩等募练勇营，湘军淮军起，清廷得以拱卫。这一时期清朝兵制发生了重要变化，湘淮等军留为防营，由最初临时招募变为国家经制之师，又从绿营中挑选强壮，仿照勇营规制，编为练军。但是甲午中日战争暴露了防勇练军不足以御外侮，兵制再次变化，袁世凯、张之洞分别在北洋南洋仿照西法，编练新军。清朝兵制在弁兵招募、营制编练、武器训练等方面，已经多次变迁。而在职能上，一些趋新官绅借鉴西方制度。提出了军警分离的建议。
早期维新思想家郑观应首先主张军警分离，各司其职。“从来国家所以御外侮者，在乎水师之精，陆军之勇；而所以遏内乱者，在乎巡差之密，捕役之勤”。1896年10月，盛宣怀条陈自强大计，主张裁兵节饷，以编练新军。“至绿营向有城守防汛之责，护饷解犯等差，或酌留若干，属于州县，略如各国警察巡捕之意”。盛宣怀建议挑留一些绿营兵丁，仿效西洋警察之制，交由州县统属，使之逐渐褪去军事性质。康有为认为绿营虚名为兵，实皆有业之民，主张“一朝除之”，另练新军，而在盗贼出没繁多之地，“酌量暂留营队，以资弹压。其识字明敏，通解事理者，改充巡警，以资县乡之防虞”。他们虽然政见不同，但都看到了绿营不足恃，提议从根本上改革兵制，并主张仿照西方军警分离的制度，编练巡警，以抵补裁汰的绿营，负责地方治安。
从观念的转换到制度的革新多由一定的时势所诱发。1900年，八国联军入侵，两宫仓促逃离北京。清廷遭此巨变，痛定思痛，决心实行新政，以求变应危局。1901年1月29日，清廷发布了实行新政的上谕，由洋务时期学习“西艺”转向探求“西政之本源”。这表明清廷有意进行一些制度性的变革。并要求军机大臣、各省督抚等，“各就现在情形；参酌中西政要”，对于“如何而国势始兴?如何而人才始出?如何而度支始裕?如何而武备始修?”向清廷献策献计，条陈如何实行新政，以便清廷采摘施行。
应清廷要求条议新政的上谕，1901年7月，刘坤一、张之洞联衔会奏、条陈新政要务的三份奏折分别在南京拜发。这就是著名的江楚会奏三折，其主张成为清末新政前期举办各项新政的总纲。“如何而武备始修”是清廷最为关心的问题之一，张、刘二人在折中提出了裁绿营、练外国操的建议。裁汰绿营需要注意两个问题，“一则宜筹从容消散之方，一则宜筹抵补弹压地方之具”。张、刘提出的对策：一，各省绿营分二十年裁竣；二，绿营裁撤后，所省出之饷，“只能改为养缉勇、设警察之费，不能指为充裕库储之计”，以便设立警察，筹措抵补弹压之具。因此，他们主张要区分、更改制兵防勇的编制与功能，分为三种：一为精练备战之营，“只可屯扎省城及要隘重镇两三处，断不宜各处分扎，又蹈营汛之失”；二为在省府府县，“酌设缉捕勇营，派赴外府，择要分防”；三为设警察之勇，“归州县调度”，改募勇丁。江楚会奏的新政方案全面可行，切中时弊，得到清廷的认可批准。
根据江楚会奏的意见，1901年9月12日，清廷谕令改革兵制，分为常备、续备、巡警等军。“所有改练章程，及应如何更定饷章，著政务处咨行各省悉心核议”。不久，政务处提出更定兵制、核实饷章的具体方案，将各省制兵防勇重新编制，分为三等。从政务处所定的人选、饷章、功能上来看，所定方案与江楚会奏中的提议大体一致。具体内容如下：常备军挑选年少精壮，饷项最为优渥，按省分大小，酌定一二大枝，驻扎省会及扼要处所，被清政府视为主力军。续备军的兵饷也较为优厚，亦按省分大小，酌定若干营，采德、日陆军兵学之法，实力训练。而巡警军，则是“将旧有各营，裁去老弱浮惰，饷或仍旧，或酌增，另定操章，酌量归并若干营，分拨各处，兼归州县钤束，专为巡防警察之用”。不久，政务处又咨行各省，将裁汰制兵防勇二成所腾出的饷项，“留作挑选巡警等军之用”，俾资挹注。不过，政务处并没有照搬江楚会奏的意见，而是做了调整。江楚会奏中设“警察之勇”的本意，是改变既往绿营防勇归属兵部的编制，将之置于地方官的控制之下，“勇可随时裁募，弁可随时更换”，“整饬去留，其权在地方官”。这样，所设警察全无军事色彩，为地方官治下主管治安的行政机构。而政务处所拟办法，巡警军由绿营直接转化而来，这与江楚会奏中重新募勇。归地方官节制的设想南辕北辙。从巡警军的设置与统属。可见政务处对江楚会奏的主张作了重要的修改。
二、各直省巡警军的设置与流变
9月12日上谕颁行后，各省将军督抚遵照上谕内容，以及政务处所拟方案，先后制定裁改制兵防勇、编练常备续备巡警等军的具体办法，奏复施行。上谕及政务处的方案，指明了改革的方向，但对具体的编制、营章、职掌、训练没有做统一细致的规定。各省督抚根据自己对上谕的理解，结合当地军队与社会实情，进行调整编练，故而各省巡警军的设置状况有比较大的差别。以下具体叙述。
1901年底，闽浙总督许应骙首先上奏，闽省“遵旨筹议改练新军，酌拟常备军两枝，续备军、巡警军各一枝”。其省内外各府州县巡警军，拟设二十三队，由福强、福锐等军分别改设。第一、二、三队，“归福州各将官管带，分赴省城、南台、古田等处，称为福建福州巡警军”。第四至第九队，“归陆路提督统领，分驻兴华、泉州、永寿及厦门等处，称为福建兴泉永巡警军”。另外依据驻地名称，尚有福建漳龙、汀邵、建延、福宁巡警军，分归各镇总兵统领管带。1903年，崇善署理闽浙总督，以二十三队巡警军，“尚恐不敷分布，酌添数队，即将绿营各标兵尽数裁并”。现存各标三十七营半，拟全省编设巡警军三十七队半，省城地面冲繁，增设军标一队，共计三十八队半。每队正兵160名，共正兵6160名。其计划尚未施行，闽浙总督改由李兴锐署理。李认为福强各军原本绿营练兵掺杂其间，“究竟以何军改作何营，一切制度办法均须熟筹”，再行更改。从后来闽省巡警军的编制看，采用了许应骇最初的方案。
1902年4月，两江总督刘坤一裁减改编江南制兵防勇，“各标练兵本由制兵挑选而成，应作为巡警军，又太湖水师本应作为续备，因该营分驻苏松等五属巡护厘卡，亦应作为巡警”。将防营去弱留强编为常备续备军，练军与水师改编为巡警军。在江楚会奏中，刘坤一曾主张尽裁绿营，现值清廷全面改革兵制之时，刘与三省巡抚电商裁兵办法。8月18日，他与苏赣皖三省巡抚联衔上奏，将三省制兵统改为巡警军。两江绿营制兵已迭经裁减，所存本已无多，且积习较深，仅裁汰老弱，不能根本改观。拟“裁汰制兵，与各标练军，同改巡警”，常川屯扎，专备巡防警察。从前解犯护饷等事嗣后概行免去，改由州县官经理其事。薪饷则于原饷外酌量加给，以裁节之款抵支。
云贵皆改绿营制兵为巡警军，两省做法稍有区别。贵州绿营，“除塘汛分驻之兵免裁，其余各就所辖标营，严汰老弱浮惰，酌留七成”，编列成巡警军。云南则就绿营现额，统裁三成，其未裁之兵，作为巡警军，“拟仍绿营饷米旧章”。另外，与其他省份不同的是，云南仿照制兵改编的办法，将团练分为正战团、备战团、巡警团，分别任务，装备递减，其中巡警团“配以三成枪炮，主本境侦缉巡察之事”。云南因巡警军人数过少，于各府厅州县添设团营团哨，以补兵力之不足。巡警团虽为团练性质，官府却将之视为巡警军的补充，承担巡警军应尽的职务。
广东多盗，甲于天下，故他省营勇专剿股匪，粤勇则兼缉捕。广东从陆路营勇“挑熟于缉捕之勇，编为巡警军，视地方之繁简，定巡勇之多寡”。并在广州裁去保甲局卡，改为巡警总局，抽调营勇五百余人，办理城内警察。广州巡警总局与各地方之巡警军同时并举，皆由营勇挑选兵丁组成。
其他各省也陆续办理，形式互有参差，如江西内河水师改编为巡警军，顺天府将原有的捕盗营裁减十成之三，改名巡警军，用所节省出的经费，作为加饷，每名每月给银三两。其他直省也先后编练了巡警军，不一一举例。根据现存资料，下表简要列举部分省份巡警军的来源、饷项及职责状况。
然而，并非所有省份都依令编练了巡警军。湖广总督张之洞认为绿营制兵积习积弊已入膏盲，“警察乃专门学问，与营伍不同，寻常兵勇断不能充此选，即精兵亦不相宜，此项练军只可酌量派以弹压缉捕、看守局库等事，不宜令冒巡警军之名”。张坚持分年裁尽绿营，另募警察之勇。他反复申述巡警与营伍的不同，极力将巡警与兵勇相区别。据笔者所见资料，湖北在清季改编制兵后，并未出现巡警军之名，而是积极筹备警务局所。1902年5月，在武昌设立警务公所，选派弁目，前往日本，学习警察。并拟“俟省城办有成效，即以次推行汉口、沙市、宜昌等口岸繁盛之区，再次及各府州县”。
直隶地处京畿，战略地位极为重要。甲午之后，袁世凯就在北洋编练新军，为全国军制改革之先导。清廷谕令整顿兵制，直隶创设军政司，对“名目众多，规制淆杂，零星分布，风气自为”的各种军队进行统筹编练，挑选各州县土著壮丁，编为常备、续备、后备军，常退为续，续退为后。而关于巡警军，直督袁世凯区分了军、警在对外对内功能上的不同。“备军所以御外侮，警兵所以清内匪”。1902年5月，袁仿照“西法”，创办了保定警务局。所募巡警，“必系确实土著”。直隶对于编练巡警军的态度与湖北类似，皆致力于警务局所的创办，重新招募巡警。南北洋的做法影响了清廷的态度。
1902年10月17日，清廷再次颁布上谕，“袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程，奏明办理，不准视为缓图，因循不办”。保定、天津的警务局，模仿西方警察制度，招募巡警，划分警区，站岗巡逻，防患保安，具备近代警察的特征。因此，这道上谕的颁布，明确了办理警务的方向，规定了大致的办理模式，即以直隶办法作为参照，创办近代意义上的警察。
随后，警务局所作为清末新政的一项重要内容，在各省城及部分商埠积极筹办。同时，各省兵制的改革仍在进行，广东、河南、福建等省继续编练常备、续备、巡警等军。不过，此类巡警局所的创办，影响办理巡警军的走向，有了转化为警察的趋势。广州在创办省城警务局时，“调拨防勇数营，挑作巡兵，虽用其人，而仍去其籍”。福建创办福州警察局时亦然，从城守中军副将所带的巡警军拨出一队，“悉除其绿营兵籍”。这表现出军、警分离的趋势。也表明巡警军隶于兵籍，与行政意义上的警察尚有不同。
1905年，巡警部成立，表明警察的创办得到了体制上的确认。尚书徐世昌主张裁汰绿营。各省一律改为巡警。此后，绿营弁兵多挑改为巡警，有的已改为巡警军，再次变制，改编为巡警。如顺天捕盗营改为巡警军后，又一律改编巡警，从天津调委警官重新训练，购换新式枪械，按照新定饷额开支。
此时，练兵处再次改革兵制，将各省续备、旧有防练各营，整齐归并，统名为巡防队，以与新军区别。为划一兵制，巡警军又有部分转化为巡防队或新军。闽省常备新军第一镇甲协，“以原有常备左镇全军为基础，抽调福宁巡警军第二十一队”，并其他练兵防勇而成。其他巡警军多转化为巡防队。如江苏巡警军三旗，与其他水陆各营旗，“均照章一律改为巡防队。陕西巡抚恩寿奏称，陕省巡警军以抚标城守协四营及延绥汉中陕安三镇各练军改设，“此项名目既与警务相混，又为部章所
无”，故而遵照练兵处奏案，改为巡防队。安徽各巡警营经过合并，也纳入巡防队。这些巡警军之所以被改编为新军或巡防队，是因为他们仍用原营旧制，不过仅换名目，与防绿制兵没有实质差别。但是，由于各省编改营制的进程并不一致，直至宣统年间，一些地方仍有巡警军的名目存在。
各省巡警军的编练，来源不一，饷章有别，演变的流向也不尽相同。从来源上看，有从绿营制兵改编而来，如福建、云南、贵州、河南，但具体办法也有差别，福建将绿营尽数归并，贵州除塘汛外酌留七成，云南就现额统裁三成，河南裁二成，有从防营中挑选编练，如广东；有将绿营、练军合并改编，如两江、陕西；也有从练军中挑改，如伊犁。另外，直隶、湖北、山东等省，未见编练巡警军，而是筹办警察局所。从饷章看，大多取资裁汰绿营所节存的饷项，有仍照原饷发给者，有变通饷章酌量增加者。随着巡警的兴办与兵制的进一步改革，巡警军有的转化为巡警，有的被整合于新军，有的改编为巡防队，也有的继续留存。
三、军焉?警焉?巡警军性质分析
自奉旨编练巡警军，各省“办法既有参差，名称复不划一，且有虽经具奏并未实行者”。各地巡警军规制不一，差别很大。如此纷繁多样的巡警军，我们应该认定其为警察，还是军队呢?
首先，从清廷的立意上来看。清廷所颁上谕，是将各省原有各营汰弱留强，划一规制，重新编排，分为常备续备巡警三军。此次改编，是清廷在庚子奇侮的剧痛刺激下，仿照西方军事制度，而进行的兵制变革。故要求各军“一律操习新式枪炮”，并说“朝廷振兴戎政在此一举”。可见，清廷将巡警军看作整顿武备的一项内容。刘锦棠认为此举“意欲沟通征兵团练募勇，以梂一时之弊，收百年之效”。即将各种编制混杂的军队整合起来，以修明武备，期收实效。
从政务处订立的改练章程，常备续备屯兵扼要地方，平常任务为训练及镇守，军事意义极为突出。巡警军“另定操章”，分拨各处，兼归州县钤束，“专为巡防警察之用”。巡警军与常续二军在操章、分布、任务上有着明显的区别，但是否说明巡警军就是近代意义上的警察呢?回顾清朝的绿营制度可知，绿营实行的是差操合一的制度，营制分标、协、营、汛四种。比较常续各三军与绿营的训练、任务、驻扎，两者训练上有着新法与旧式之别，但各自内部都分别任务。如常备续备主要任务是操练，巡警军主要任务是巡防警察。而绿营制度，与之类似，标兵集中训练，协、营差操并重，汛兵专任防汛，不事训练。另外，从驻守的地方来看，标居中镇守，常备屯驻省城及扼要处所，续备分扎地方，与协、营相似，巡警军兼归州县钤凍，可见驻于州县或市镇，与汛兵分汛县邑及繁盛市镇接近。从两者的对比来看，既有不同，也存在明显的继承关系。巡警军因此而带有绿营制度的残余，具有一定的军事色彩。
从各省巡警军的编制与统属上看，各省的差别并非小异。福建巡警军设于省城及各府州县，分为六路二十三队，分归提督、各镇总兵统领。且每统领另设亲兵五十名。福建巡警军的编制统属与绿营旧制无甚差别。江西水师巡警军，以亲兵营驻省河，其余五营亦划定汛地，每营专管一河。后又将该水师全军六营分为两军，各三营，派统领二员督率操防。其编制与它的前身江西水师也没有实质差别。两江将现存制兵，裁去二三成，取消马战守各名目，统改为巡警军。按数分哨，各以营官为管带。顺天以捕盗营改为巡警军，但“其千总、把总、外委名称暫行仍旧，唯裁汰无用之员弁”。黑龙江拟将通省制军统改为巡警马步队十营，分中左右三军，统领三员，营官七员，每营分中前左右后五哨。以上各巡警军，编制与绿营旧制相似，兵丁由绿营原有官弁统领管带，而且巡警军所设官缺，仍袭用旧日制兵品阶衔名。这类巡警军直接由绿营制兵转化而来，故而，这些巡警军带有浓厚的军事性质，宣统元年，陆军部要求这些“原系防绿各军，只将名目更换，仍用原营旧制”的巡警军，购置军械及工程销案归陆军部核销。而巡警所用各款，均由民政部核销。可见，此类巡警军也不被当时人视作警察。
但是，另外一些省份，则与之不同，如直隶、湖北、山东、四川。直隶、湖北没有遵从政务处的方案，裁汰营勇改编巡警军，而是先于省城创办警务局所。这种做法反而得到了清廷的认可，并且谕令各省仿办。山东巡抚周馥“派兵一百名，分赴京师、天津两处警务学堂就师学习”，仿照直隶章程，改练巡警。岑春煊署理四川总督，先于成都设立巡警学堂，从近省州县土著壮丁中招募兵勇，并挑选绿营兵丁，编成巡警五营，设立省会警察局。由于这些较为趋新的督抚，对西方巡警制度的认识比较深入，办理新政积极投入，他们根据自己对新政的期待来理解清廷的上谕。从而逐步将清廷引向了兴办近代警察的方向。在这些省份，出现的所谓“巡警军”、“警兵”、“巡警”，虽然名目有些混乱，尚未统一，实则皆为近代意义上的警察。
从职责上看，闽省巡警军，“为缉捕巡防弹压保护之用”。江西水师巡警军，分段梭巡，编查渔艇，验票盘诘，护饷救生等。两江巡警军，专备巡防警察。这类巡警军的职务与绿营汛勇承担缉捕巡防的功能类似。而轰世凯认为警察“为内政之要图”，可以“禁暴诘好，周知民隐”，负责救护伤病、护送迷童、劝解纠纷、处理事故、盘查可疑之人、拘拿人犯、检验尸身、救火救灾等一切有关民生利害之事。张之洞主张“凡稽查户口、保卫生民、清理街道、清理街道、开通沟渠、消除疫疠、防救火灾、查缉奸宄、通达民隐、整齐人心诸善政，无不惟警察是赖”。此类巡警与营勇专司缉捕不同，承担了更为广泛的任务，涉及缉捕、户口、卫生、消防及部分市政，与此后乃至民国警察所承担的职务相同。
由于各省督抚对于上谕的理解有着相当大的偏差，各省巡警军在来源、职责、编制、演变等方面大不一样。正如“巡警军”这一名称兼具警察与军队两方面的要素一样，巡警军既具有军队特征，又有了军警分离的趋势。有些地方军事色彩浓厚，有些地方将它理解力警察。而直隶湖北的办理方式得到清廷的认可，从而逐步明确了兴办警察的方向。各地巡警军设置状况的不同，源于各省督抚认识不一，各行其是，这反映了晚清以来督抚权力扩张的趋势。也反映了在晚清新政中，中央政府缺乏明确的规划，只得受地方督抚引导，逐步失去了把握政局方向的能力。
中国近代警察的建立是学习西方的产物，从近代警察观念的接受，到警察制度的确立及完善，其中经历了一个漫长的过程。如同任何新制度的创建，都是由萌芽时期的不完备、不明确逐步成熟起来，警察制度也不会一蹴而就，巡警军的双重属性就反映出制度萌芽时期的典型特征。也如同任何新制度都有产生它的土壤与渊源，巡警军脱胎于绿营防勇制度，带有旧制与军事色彩，在所难免。这表现了制度转型时期兼具新旧两种制度特征的现象。随着认识的深化，新因素越来越占据主导地位，最终确立了警察制度。
[作者简介]彭雪芹，女，河南淮阳人，中山大学历史系2006级博士生，主要研究方向为晚清民国的政治与社会。
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