晚清“巡警军”考析

[摘要]学界以1901年编练巡警軍的上谕为清政府创办警察的起点,实则巡警军并非完全意义上的警察。它源于晚清的兵制变革与治安观念的转换,但清廷对其规制并无明确计划。由于督抚理解不一与地方情形各异,各省编练时,有的军事色彩浓厚,有的将之办成近代意义上的警察。清廷赞同后一方案,从而走上建立近代警察制度之路。
[关键词]巡警军,兵制变革,警察制度
冲图分类号]K25[文献标识码]A[文章编号]0457-6241(2009)08-0026-06
1901年9月12日,清廷颁布上谕:“著各直省将军督抚,将原有各营严行裁汰,精选若干营,分为常备、续备、巡警等军,一律操习新式枪炮,认真训练,以成劲旅。”这道上谕被学界视为清政府创办警察的起点,中国警察制度确立的标志。然而其动因来自“各省制兵防勇,积弊甚深”,且“朝廷振兴戎政在此一举”,显然,这主要是针对制兵孱弱、积习深重、规制不一而进行的兵制改革。那么,由制兵防勇转化而来的巡警军可以被看做近代警察的开端吗?巡警军是近代意义上的警察还是仍属于军队?目前学界关于近代警察史的研究已经取得了丰硕的成果,不过,由于各自视角不同,关注的问题有别,有关巡警军在各省的设置状况,是否具有近代警察的组织与职能,却语焉未详。本文梳理巡警军设立的背景、经过,各直省巡警军的来源、编制、分布、职能等基本史实,并由此来分析巡警军的性质,认识近代警察起源的曲折过程,以及其与晚清兵制改革乃至与新政的联系。
一、巡警军的渊源与清朝治安制度
清朝绿营制度,弁兵平日最重要的任务是“差操”,操即训练,差即差役,“概括来说,可分为解送、守护、缉捕、察奸、缉私、承催及特别差役七类”。绿营所承担的差役,与地方治安关系密切,功能上与近代警察职能相似。由此可见,传统体制内,军警合一,与近代军事警察两分的制度迥然不同。此外,于繁盛市镇设立的巡检、州县衙署中的民壮捕陕以及民间组织的保甲团练,也负担着维持当地治安的重任。从整个传统治安系统来看,参与其中者有军队、差役及普通民众,他们不在正式行政系统内,互不统属,却职责交叉。如此职责不专,管理分散。推诿之弊在所难免。再者,将差操二事同时责之于绿营,势必难以兼顾,造成弁兵疲于应付百役,训练疏忽搁置,失去镇守能力。绿营制度弊病丛生,到咸同时期越发明显。
新政之前,清朝兵制经历了长期的演变。咸同之际,太平天国起义,绿营无力抵御,曾国藩等募练勇营,湘军淮军起,清廷得以拱卫。这一时期清朝兵制发生了重要变化,湘淮等军留为防营,由最初临时招募变为国家经制之师,又从绿营中挑选强壮,仿照勇营规制,编为练军。但是甲午中日战争暴露了防勇练军不足以御外侮,兵制再次变化,袁世凯、张之洞分别在北洋南洋仿照西法,编练新军。清朝兵制在弁兵招募、营制编练、武器训练等方面,已经多次变迁。而在职能上,一些趋新官绅借鉴西方制度。提出了军警分离的建议。
早期维新思想家郑观应首先主张军警分离,各司其职。“从来国家所以御外侮者,在乎水师之精,陆军之勇;而所以遏内乱者,在乎巡差之密,捕役之勤”。1896年10月,盛宣怀条陈自强大计,主张裁兵节饷,以编练新军。“至绿营向有城守防汛之责,护饷解犯等差,或酌留若干,属于州县,略如各国警察巡捕之意”。盛宣怀建议挑留一些绿营兵丁,仿效西洋警察之制,交由州县统属,使之逐渐褪去军事性质。康有为认为绿营虚名为兵,实皆有业之民,主张“一朝除之”,另练新军,而在盗贼出没繁多之地,“酌量暂留营队,以资弹压。其识字明敏,通解事理者,改充巡警,以资县乡之防虞”。他们虽然政见不同,但都看到了绿营不足恃,提议从根本上改革兵制,并主张仿照西方军警分离的制度,编练巡警,以抵补裁汰的绿营,负责地方治安。
从观念的转换到制度的革新多由一定的时势所诱发。1900年,八国联军入侵,两宫仓促逃离北京。清廷遭此巨变,痛定思痛,决心实行新政,以求变应危局。1901年1月29日,清廷发布了实行新政的上谕,由洋务时期学习“西艺”转向探求“西政之本源”。这表明清廷有意进行一些制度性的变革。并要求军机大臣、各省督抚等,“各就现在情形;参酌中西政要”,对于“如何而国势始兴?如何而人才始出?如何而度支始裕?如何而武备始修?”向清廷献策献计,条陈如何实行新政,以便清廷采摘施行。
应清廷要求条议新政的上谕,1901年7月,刘坤一、张之洞联衔会奏、条陈新政要务的三份奏折分别在南京拜发。这就是著名的江楚会奏三折,其主张成为清末新政前期举办各项新政的总纲。“如何而武备始修”是清廷最为关心的问题之一,张、刘二人在折中提出了裁绿营、练外国操的建议。裁汰绿营需要注意两个问题,“一则宜筹从容消散之方,一则宜筹抵补弹压地方之具”。张、刘提出的对策:一,各省绿营分二十年裁竣;二,绿营裁撤后,所省出之饷,“只能改为养缉勇、设警察之费,不能指为充裕库储之计”,以便设立警察,筹措抵补弹压之具。因此,他们主张要区分、更改制兵防勇的编制与功能,分为三种:一为精练备战之营,“只可屯扎省城及要隘重镇两三处,断不宜各处分扎,又蹈营汛之失”;二为在省府府县,“酌设缉捕勇营,派赴外府,择要分防”;三为设警察之勇,“归州县调度”,改募勇丁。江楚会奏的新政方案全面可行,切中时弊,得到清廷的认可批准。
根据江楚会奏的意见,1901年9月12日,清廷谕令改革兵制,分为常备、续备、巡警等军。“所有改练章程,及应如何更定饷章,著政务处咨行各省悉心核议”。不久,政务处提出更定兵制、核实饷章的具体方案,将各省制兵防勇重新编制,分为三等。从政务处所定的人选、饷章、功能上来看,所定方案与江楚会奏中的提议大体一致。具体内容如下:常备军挑选年少精壮,饷项最为优渥,按省分大小,酌定一二大枝,驻扎省会及扼要处所,被清政府视为主力军。续备军的兵饷也较为优厚,亦按省分大小,酌定若干营,采德、日陆军兵学之法,实力训练。而巡警军,则是“将旧有各营,裁去老弱浮惰,饷或仍旧,或酌增,另定操章,酌量归并若干营,分拨各处,兼归州县钤束,专为巡防警察之用”。不久,政务处又咨行各省,将裁汰制兵防勇二成所腾出的饷项,“留作挑选巡警等军之用”,俾资挹注。不过,政务处并没有照搬江楚会奏的意见,而是做了调整。江楚会奏中设“警察之勇”的本意,是改变既往绿营防勇归属兵部的编制,将之置于地方官的控制之下,“勇可随时裁募,弁可随时更换”,“整饬去留,其权在地方官”。这样,所设警察全无军事色彩,为地方官治下主管治安的行政机构。而政务处所拟办法,巡警军由绿营直接转化而来,这与江楚会奏中重新募勇。归地方官节制的设想南辕北辙。从巡警军的设置与统属。可见政务处对江楚会奏的主张作了重要的修改。
二、各直省巡警军的设置与流变
9月12日上谕颁行后,各省将军督抚遵照上谕内容,以及政务处所拟方案,先后制定裁改制兵防勇、编练常备续备巡警等军的具体办法,奏复施行。上谕及政务处的方案,指明了改革的方向,但对具体的编制、营章、职掌、训练没有做统一细致的规定。各省督抚根据自己对上谕的理解,结合当地军队与社会实情,进行调整编练,故而各省巡警军的设置状况有比较大的差别。以下具体叙述。
1901年底,闽浙总督许应骙首先上奏,闽省“遵旨筹议改练新军,酌拟常备军两枝,续备军、巡警军各一枝”。其省内外各府州县巡警军,拟设二十三队,由福强、福锐等军分别改设。第一、二、三队,“归福州各将官管带,分赴省城、南台、古田等处,称为福建福州巡警军”。第四至第九队,“归陆路提督统领,分驻兴华、泉州、永寿及厦门等处,称为福建兴泉永巡警军”。另外依据驻地名称,尚有福建漳龙、汀邵、建延、福宁巡警军,分归各镇总兵统领管带。1903年,崇善署理闽浙总督,以二十三队巡警军,“尚恐不敷分布,酌添数队,即将绿营各标兵尽数裁并”。现存各标三十七营半,拟全省编设巡警军三十七队半,省城地面冲繁,增设军标一队,共计三十八队半。每队正兵160名,共正兵6160名。其计划尚未施行,闽浙总督改由李兴锐署理。李认为福强各军原本绿营练兵掺杂其间,“究竟以何军改作何营,一切制度办法均须熟筹”,再行更改。从后来闽省巡警军的编制看,采用了许应骇最初的方案。

1902年4月,两江总督刘坤一裁减改编江南制兵防勇,“各标练兵本由制兵挑选而成,应作为巡警军,又太湖水师本应作为续备,因该营分驻苏松等五属巡护厘卡,亦应作为巡警”。将防营去弱留强编为常备续备军,练军与水师改编为巡警军。在江楚会奏中,刘坤一曾主张尽裁绿营,现值清廷全面改革兵制之时,刘与三省巡抚电商裁兵办法。8月18日,他与苏赣皖三省巡抚联衔上奏,将三省制兵统改为巡警军。两江绿营制兵已迭经裁减,所存本已无多,且积习较深,仅裁汰老弱,不能根本改观。拟“裁汰制兵,与各标练军,同改巡警”,常川屯扎,专备巡防警察。从前解犯护饷等事嗣后概行免去,改由州县官经理其事。薪饷则于原饷外酌量加给,以裁节之款抵支。
云贵皆改绿营制兵为巡警军,两省做法稍有区别。贵州绿营,“除塘汛分驻之兵免裁,其余各就所辖标营,严汰老弱浮惰,酌留七成”,编列成巡警军。云南则就绿营现额,统裁三成,其未裁之兵,作为巡警军,“拟仍绿营饷米旧章”。另外,与其他省份不同的是,云南仿照制兵改编的办法,将团练分为正战团、备战团、巡警团,分别任务,装备递减,其中巡警团“配以三成枪炮,主本境侦缉巡察之事”。云南因巡警军人数过少,于各府厅州县添设团营团哨,以补兵力之不足。巡警团虽为团练性质,官府却将之视为巡警军的补充,承担巡警军应尽的职务。
广东多盗,甲于天下,故他省营勇专剿股匪,粤勇则兼缉捕。广东从陆路营勇“挑熟于缉捕之勇,编为巡警军,视地方之繁简,定巡勇之多寡”。并在广州裁去保甲局卡,改为巡警总局,抽调营勇五百余人,办理城内警察。广州巡警总局与各地方之巡警军同时并举,皆由营勇挑选兵丁组成。
其他各省也陆续办理,形式互有参差,如江西内河水师改编为巡警军,顺天府将原有的捕盗营裁减十成之三,改名巡警军,用所节省出的经费,作为加饷,每名每月给银三两。其他直省也先后编练了巡警军,不一一举例。根据现存资料,下表简要列举部分省份巡警军的来源、饷项及职责状况。
然而,并非所有省份都依令编练了巡警军。湖广总督张之洞认为绿营制兵积习积弊已入膏盲,“警察乃专门学问,与营伍不同,寻常兵勇断不能充此选,即精兵亦不相宜,此项练军只可酌量派以弹压缉捕、看守局库等事,不宜令冒巡警军之名”。张坚持分年裁尽绿营,另募警察之勇。他反复申述巡警与营伍的不同,极力将巡警与兵勇相区别。据笔者所见资料,湖北在清季改编制兵后,并未出现巡警军之名,而是积极筹备警务局所。1902年5月,在武昌设立警务公所,选派弁目,前往日本,学习警察。并拟“俟省城办有成效,即以次推行汉口、沙市、宜昌等口岸繁盛之区,再次及各府州县”。
直隶地处京畿,战略地位极为重要。甲午之后,袁世凯就在北洋编练新军,为全国军制改革之先导。清廷谕令整顿兵制,直隶创设军政司,对“名目众多,规制淆杂,零星分布,风气自为”的各种军队进行统筹编练,挑选各州县土著壮丁,编为常备、续备、后备军,常退为续,续退为后。而关于巡警军,直督袁世凯区分了军、警在对外对内功能上的不同。“备军所以御外侮,警兵所以清内匪”。1902年5月,袁仿照“西法”,创办了保定警务局。所募巡警,“必系确实土著”。直隶对于编练巡警军的态度与湖北类似,皆致力于警务局所的创办,重新招募巡警。南北洋的做法影响了清廷的态度。
1902年10月17日,清廷再次颁布上谕,“袁世凯奏定警务章程,于保卫地方一切甚属妥善,著各直省督抚仿照直隶章程,奏明办理,不准视为缓图,因循不办”。保定、天津的警务局,模仿西方警察制度,招募巡警,划分警区,站岗巡逻,防患保安,具备近代警察的特征。因此,这道上谕的颁布,明确了办理警务的方向,规定了大致的办理模式,即以直隶办法作为参照,创办近代意义上的警察。
随后,警务局所作为清末新政的一项重要内容,在各省城及部分商埠积极筹办。同时,各省兵制的改革仍在进行,广东、河南、福建等省继续编练常备、续备、巡警等军。不过,此类巡警局所的创办,影响办理巡警军的走向,有了转化为警察的趋势。广州在创办省城警务局时,“调拨防勇数营,挑作巡兵,虽用其人,而仍去其籍”。福建创办福州警察局时亦然,从城守中军副将所带的巡警军拨出一队,“悉除其绿营兵籍”。这表现出军、警分离的趋势。也表明巡警军隶于兵籍,与行政意义上的警察尚有不同。
1905年,巡警部成立,表明警察的创办得到了体制上的确认。尚书徐世昌主张裁汰绿营。各省一律改为巡警。此后,绿营弁兵多挑改为巡警,有的已改为巡警军,再次变制,改编为巡警。如顺天捕盗营改为巡警军后,又一律改编巡警,从天津调委警官重新训练,购换新式枪械,按照新定饷额开支。
此时,练兵处再次改革兵制,将各省续备、旧有防练各营,整齐归并,统名为巡防队,以与新军区别。为划一兵制,巡警军又有部分转化为巡防队或新军。闽省常备新军第一镇甲协,“以原有常备左镇全军为基础,抽调福宁巡警军第二十一队”,并其他练兵防勇而成。其他巡警军多转化为巡防队。如江苏巡警军三旗,与其他水陆各营旗,“均照章一律改为巡防队。陕西巡抚恩寿奏称,陕省巡警军以抚标城守协四营及延绥汉中陕安三镇各练军改设,“此项名目既与警务相混,又为部章所
无”,故而遵照练兵处奏案,改为巡防队。安徽各巡警营经过合并,也纳入巡防队。这些巡警军之所以被改编为新军或巡防队,是因为他们仍用原营旧制,不过仅换名目,与防绿制兵没有实质差别。但是,由于各省编改营制的进程并不一致,直至宣统年间,一些地方仍有巡警军的名目存在。
各省巡警军的编练,来源不一,饷章有别,演变的流向也不尽相同。从来源上看,有从绿营制兵改编而来,如福建、云南、贵州、河南,但具体办法也有差别,福建将绿营尽数归并,贵州除塘汛外酌留七成,云南就现额统裁三成,河南裁二成,有从防营中挑选编练,如广东;有将绿营、练军合并改编,如两江、陕西;也有从练军中挑改,如伊犁。另外,直隶、湖北、山东等省,未见编练巡警军,而是筹办警察局所。从饷章看,大多取资裁汰绿营所节存的饷项,有仍照原饷发给者,有变通饷章酌量增加者。随着巡警的兴办与兵制的进一步改革,巡警军有的转化为巡警,有的被整合于新军,有的改编为巡防队,也有的继续留存。
三、军焉?警焉?巡警军性质分析
自奉旨编练巡警军,各省“办法既有参差,名称复不划一,且有虽经具奏并未实行者”。各地巡警军规制不一,差别很大。如此纷繁多样的巡警军,我们应该认定其为警察,还是军队呢?
首先,从清廷的立意上来看。清廷所颁上谕,是将各省原有各营汰弱留强,划一规制,重新编排,分为常备续备巡警三军。此次改编,是清廷在庚子奇侮的剧痛刺激下,仿照西方军事制度,而进行的兵制变革。故要求各军“一律操习新式枪炮”,并说“朝廷振兴戎政在此一举”。可见,清廷将巡警军看作整顿武备的一项内容。刘锦棠认为此举“意欲沟通征兵团练募勇,以梂一时之弊,收百年之效”。即将各种编制混杂的军队整合起来,以修明武备,期收实效。
从政务处订立的改练章程,常备续备屯兵扼要地方,平常任务为训练及镇守,军事意义极为突出。巡警军“另定操章”,分拨各处,兼归州县钤束,“专为巡防警察之用”。巡警军与常续二军在操章、分布、任务上有着明显的区别,但是否说明巡警军就是近代意义上的警察呢?回顾清朝的绿营制度可知,绿营实行的是差操合一的制度,营制分标、协、营、汛四种。比较常续各三军与绿营的训练、任务、驻扎,两者训练上有着新法与旧式之别,但各自内部都分别任务。如常备续备主要任务是操练,巡警军主要任务是巡防警察。而绿营制度,与之类似,标兵集中训练,协、营差操并重,汛兵专任防汛,不事训练。另外,从驻守的地方来看,标居中镇守,常备屯驻省城及扼要处所,续备分扎地方,与协、营相似,巡警军兼归州县钤凍,可见驻于州县或市镇,与汛兵分汛县邑及繁盛市镇接近。从两者的对比来看,既有不同,也存在明显的继承关系。巡警军因此而带有绿营制度的残余,具有一定的军事色彩。
从各省巡警军的编制与统属上看,各省的差别并非小异。福建巡警军设于省城及各府州县,分为六路二十三队,分归提督、各镇总兵统领。且每统领另设亲兵五十名。福建巡警军的编制统属与绿营旧制无甚差别。江西水师巡警军,以亲兵营驻省河,其余五营亦划定汛地,每营专管一河。后又将该水师全军六营分为两军,各三营,派统领二员督率操防。其编制与它的前身江西水师也没有实质差别。两江将现存制兵,裁去二三成,取消马战守各名目,统改为巡警军。按数分哨,各以营官为管带。顺天以捕盗营改为巡警军,但“其千总、把总、外委名称暫行仍旧,唯裁汰无用之员弁”。黑龙江拟将通省制军统改为巡警马步队十营,分中左右三军,统领三员,营官七员,每营分中前左右后五哨。以上各巡警军,编制与绿营旧制相似,兵丁由绿营原有官弁统领管带,而且巡警军所设官缺,仍袭用旧日制兵品阶衔名。这类巡警军直接由绿营制兵转化而来,故而,这些巡警军带有浓厚的军事性质,宣统元年,陆军部要求这些“原系防绿各军,只将名目更换,仍用原营旧制”的巡警军,购置军械及工程销案归陆军部核销。而巡警所用各款,均由民政部核销。可见,此类巡警军也不被当时人视作警察。
但是,另外一些省份,则与之不同,如直隶、湖北、山东、四川。直隶、湖北没有遵从政务处的方案,裁汰营勇改编巡警军,而是先于省城创办警务局所。这种做法反而得到了清廷的认可,并且谕令各省仿办。山东巡抚周馥“派兵一百名,分赴京师、天津两处警务学堂就师学习”,仿照直隶章程,改练巡警。岑春煊署理四川总督,先于成都设立巡警学堂,从近省州县土著壮丁中招募兵勇,并挑选绿营兵丁,编成巡警五营,设立省会警察局。由于这些较为趋新的督抚,对西方巡警制度的认识比较深入,办理新政积极投入,他们根据自己对新政的期待来理解清廷的上谕。从而逐步将清廷引向了兴办近代警察的方向。在这些省份,出现的所谓“巡警军”、“警兵”、“巡警”,虽然名目有些混乱,尚未统一,实则皆为近代意义上的警察。
从职责上看,闽省巡警军,“为缉捕巡防弹压保护之用”。江西水师巡警军,分段梭巡,编查渔艇,验票盘诘,护饷救生等。两江巡警军,专备巡防警察。这类巡警军的职务与绿营汛勇承担缉捕巡防的功能类似。而轰世凯认为警察“为内政之要图”,可以“禁暴诘好,周知民隐”,负责救护伤病、护送迷童、劝解纠纷、处理事故、盘查可疑之人、拘拿人犯、检验尸身、救火救灾等一切有关民生利害之事。张之洞主张“凡稽查户口、保卫生民、清理街道、清理街道、开通沟渠、消除疫疠、防救火灾、查缉奸宄、通达民隐、整齐人心诸善政,无不惟警察是赖”。此类巡警与营勇专司缉捕不同,承担了更为广泛的任务,涉及缉捕、户口、卫生、消防及部分市政,与此后乃至民国警察所承担的职务相同。
由于各省督抚对于上谕的理解有着相当大的偏差,各省巡警军在来源、职责、编制、演变等方面大不一样。正如“巡警军”这一名称兼具警察与军队两方面的要素一样,巡警军既具有军队特征,又有了军警分离的趋势。有些地方军事色彩浓厚,有些地方将它理解力警察。而直隶湖北的办理方式得到清廷的认可,从而逐步明确了兴办警察的方向。各地巡警军设置状况的不同,源于各省督抚认识不一,各行其是,这反映了晚清以来督抚权力扩张的趋势。也反映了在晚清新政中,中央政府缺乏明确的规划,只得受地方督抚引导,逐步失去了把握政局方向的能力。
中国近代警察的建立是学习西方的产物,从近代警察观念的接受,到警察制度的确立及完善,其中经历了一个漫长的过程。如同任何新制度的创建,都是由萌芽时期的不完备、不明确逐步成熟起来,警察制度也不会一蹴而就,巡警军的双重属性就反映出制度萌芽时期的典型特征。也如同任何新制度都有产生它的土壤与渊源,巡警军脱胎于绿营防勇制度,带有旧制与军事色彩,在所难免。这表现了制度转型时期兼具新旧两种制度特征的现象。随着认识的深化,新因素越来越占据主导地位,最终确立了警察制度。
[作者简介]彭雪芹,女,河南淮阳人,中山大学历史系2006级博士生,主要研究方向为晚清民国的政治与社会。
[责任编辑:柳文全]
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