赫德与近代中国邮政制度的确立和初步发展
徐建国
摘要在近代中国邮政系统混乱的情况下，赫德采取了总体缓进的策略，具体包括争取清廷的正式批准及各级官员的支持、恰当处理与其他邮递形式之间的关系、学习借鉴民信局的经验教训、加强邮政的制度建设、利用海关资金支持邮政等一系列措施，成功实现了移植自西方的邮政制度与中国社会的调适，促进了近代中国邮政制度的确立和初步发展。
关键词赫德，邮政制度，确立
中图分类号K24文献标识码A文章编号0457-6241(2009)20一0029—07
在近代中国邮政制度确立的过程中，海关总税务司赫德起到了关键性的作用，这是不争的事实。目前，尚无专文就赫德所采取的策略和措施进行研究，有鉴于此，本文拟从所采用的策略和措施角度研究赫德与近代邮政制度确立和初步发展之间的关系。
一、近代中国邮政制度确立的环境
近代以前，中国有邮驿和民办信局两种邮递形式。邮驿是国家专门为政治和军事目的而设立的，为的是保证政令的上传下达和军事信息传递的畅通无阻。到封建社会后期，邮驿的弊端日益凸显。明朝已经有改革或裁撤驿站的呼声。有人指出：驿站已经成为社会的毒瘤，“如欲平治天下，不于驿传整顿之，民何措手足耶?”到清朝时期，这种呼声更加猛烈。驿站“岁耗三百余万金钱，而上与下胥受其病，此非穷极则变时乎”。而且，驿站一直保持僵化的模式，“数百年未尝变通而推广之，又仅限于寄递公文而已。民间来往信件，则惟信局是赖”。
民信局是专门传递民间邮件的服务组织，产生的年代远远晚于驿站。直到15世纪初，在商品经济发达的江南地区，随着经济交流的日益频繁和密切，“于是有代寄书函，博得微利借以此为营业者，则民信局是也”。民信局的出现填补了民间通信的空白。近代以后，民信局顺应商品经济发展的潮流，“如雨后春笋，先则争设于沿江、沿海及重要城镇，继之逐渐推广至内地及边疆”，在这一时期，“其寄信之路，逐渐分布遍于中国各境，直如网罟之缠连”，建立了遍及全国经济发达和较为发达地区的通信网络。但随着社会经济的更快发展，民信局的弊端亦逐渐显露出来。“从整个国家的观点来看，它却有一个严重的缺点，那就是它只发展了利益优厚的路线，而忽视了那些不敷开支的路线”。
此外，鸦片战争后，西方的邮递形式大规模进入中国。首先是英国人在通商口岸设立正式通信机关，“由是各国纷起效尤，竞相设立，而客邮遂遍布我国口岸矣”。据1907年的统计，各口岸设立的客邮达76所，这些“客邮”，不但“侵我主权”，而且，有些外国人从事走私活动，损害中国利益。如1901年时，仅江海关查获的上海英国邮政分局一处的走私货物价值就达五万多两。“不仅英国一国邮局如此，即俄、德、法、美、日本等国所设分局类皆如此”。而列强设置“客邮”的主要借口就是“因中国无代寄文函之官局”。因此，“欲保我主权，不能不设法抵制，以期邮权统一”。
所以，到晚清时期，多种邮递方式并存，出现了“官办驿站既贪污腐败，又不传递商民邮件；民信局虽然活跃，但又各自为政，过于分散；各国在华‘客邮，既侵犯中国主权，又任意走私”的局面。这表明为了维护国家主权，促进社会经济的发展，需要彻底改变邮递系统混乱的局面。在建立国家邮政的呼声中，“西方近代邮政始终作为一个成功的范本被反复引用，是中国改革传统邮政的范本”。
近代中国邮政开始于1866年。根据第二次鸦片战争中及战后签订的条约规定，“清政府承担了保护各国驻华使领馆信差自由来往于中国沿海各地的责任”。由于清政府担心因失误而引起外交纠纷，于是，“自1865年总税务司署移设北京后，总理衙门就打算把递送各国使领馆文件工作交英人赫德办理”。从1866年12月起，北京、上海、镇江、天津海关先后设立邮务处，开始兼办邮政。1878年初清政府同意由海关主持试办邮政，3月23日，“各海关邮务处开始收寄公众信件。这是海关邮政服务一般民众的开始”。在此期间，邮政廉洁高效快速的特点逐渐显现，“海关试办邮政18年(注：1878—1896年)的成功业绩得到了中国民众、外国驻华机构的认可”。于是，1896年3月20日，光绪帝颁布上谕，“饬即成立全国邮政，委由赫德主持”。海关主持下的大清邮政正式开办。
二、赫德在近代邮政制度确立过程中采取的策略和措施
在近代中国邮政制度确立的过程中，赫德起到了关键性的作用，他采用卓有成效的策略和措施，促成了移植自西方的邮政制度在中国的确立。
1，总体上缓进的策略
作为一个中国通，赫德深知，邮政在近代中国建立的阻力来自以下方面：一是普通民众。由于民信局具有适合商民的经营方式，许多商民“认为这些设立多年的信局已经很令人满意了”，从而导致商民对邮政的排斥态度，“在昔人民对于邮局深滋疑虑，不愿与邮局有何交接”。二是民信业从业者更是充满敌意。如1897年2月时，广州和黄埔各设立了邮局，“该局开办之初，曾遭到各阶层的反对——这个反对运动或多或少是由本地已有的邮件递送机构组织起来的，它们进行了积极的煽动”。如果行动过激而造成与民局的尖锐对立，“激起当时深具潜势力，遍布全国的此一民营信业之联合反抗，则结局如何，实不易估计”。
另一个阻力来自守旧官僚。当时相当一部分官僚的思想观念还停留在“夷夏之辨”阶段，“仇视新法，群以夏变为夷为可耻”，对外来事务持排斥态度，“小之如御史徐道煽，有各海关附设邮政局所议章程，须防流弊之奏；大之如两广总督谭锺麟，有邮政局琐碎烦苛，众怨沸腾，无裨饷需，徒伤政体之奏。闽浙总督边宝泉有邮政琐碎烦苛，商民胥怨，严搜重罚，尤为纷扰之电”。在一定程度上讲，这部分人起到的阻碍作用更大，他们不仅能影响到民众，而且还影响到邮政在一定地域的推行。1878年在天津——镇江骑差邮路上，由于当时的山东巡抚和地方势力的支持，在该路线山东境内数次发生拦截、扣留骑差、抛弃邮件的事件。
还有就是洋务派人士对赫德推行邮政用心的怀疑。这方面以张之洞为代表，他本是积极支持开办邮政的。1896年，他的《请办邮政片》从增加财政收入、收回利权、发展经济等方面阐述了引入西方邮政制度及实行邮政国办的重要性。但由于对赫德动机的怀疑，1902年2月，他与刘坤一联合上奏指出：“复饬税务司推广邮政径入内地，意欲将中国利权一网打尽，用心亦良险矣。”主持江浙洋务的刘子贞，也先后两次写了“上政府暨各督抚宪书”称，“今再以我全国之脉路，官民之消息，内地之情形，大权大柄，授之予之，良可畏也，深可惜也”，建议将邮政的举办权收回。这些洋务派人士对开展邮政工作具有强大的牵制作用。
面对重重阻力，赫德遵循的是总体上缓进的策略。“我们应该效法的是龟行，而不是兔走”。他信奉的格言是“一定要首先站稳我
的脚跟，然后再推进这项业务”。他的最终目的是采用缓进的策略，让中国人自己认识到应该开办邮政，这“比起在一个讨厌的交涉里加以规定，更可以得到健全的发展和拥护”。1896年邮政开办时，他说：“时间会对我们有利，只要耐心和谨慎地办理，那就不但不怕失败和出乱子，而且还可以得到巩固和发展的。”在一定程度上讲，赫德的缓进策略是邮政制度能够在中国最终顺利建立起来的关键。
2，取得清廷的正式批准及各级官府的支持
在邮政问题上，赫德极力争取上至清廷、下至地方官府的支持，以利用政府权威保护和推进邮政的开展。1896年前，由于没有得到清政府的正式批准，海关邮政处于不被认可的尴尬境地。1896年2月，张之洞说：“宁海、江海各关道来禀，每谓税关邮局未经奏定，外人得以借口。”同样，商民也持怀疑和排斥态度。总理衙门也承认：“至税关所办邮递，因与国家所设体制不同，故推广每多窒碍。”种种事实促使赫德极力推动清政府正式下令开办邮政，他一直强调“开办时还需要有朝廷的上谕，以便在中国推广”鲫。清政府下诏由海关主持开办邮政，邮政摆脱了原来不伦不类的身份，正式成为国家机关之一。
在向地方推广的过程中，赫德也极力取得地方官府的支持，“要引进新的邮政体系，必须得到当地政府竭诚支持，要求各地在新设局所时，应“照例恭送该管之州、县官邮政章程一本，拜会时托其竭力保护”。取得官府的支持，用官府的权威来压制思想守旧者对邮政的排斥；同时，也可以防止民信局对邮政的破坏。经过一番耐心细致的工作，到1904年时，地方官员已经逐渐转向支持邮政，“至于各官府中，亦无不确欲成全邮政，其情形已无可疑。即如山西、河南、湖北，以及他省大员，均经自行出有剀切晓谕，内将邮政声名宗旨及所办系属则家内政各节，业经明示众知。凡遇新设邮局地方，若请该处颁发告示，遍贴城厢，亦党不甚费手”。《山西巡抚保护邮政的告示(1901年)》从于国、于社会和于个人等多个角度阐述了建立和发展邮政的必要性，并且特别强调“其有不法匪徒，胆敢到局喧哗滋扰者，则是故违功令，白干刑辟，定当拘获重惩不贷”。另外，还有《河南巡抚保护邮政的告示(1904年)》《山东巡抚保护邮政的告示(1905年)》等。
赫德取得地方官府的支持的策略，保护了邮政的顺利发展。如1907年2月，天津境内发生的两起邮政案件在地方官的介入下，都得到了圆满解决。静海县追回了被抢的全部邮件；滦县邮局被盗钱款得到赔偿，“而且严令追拿盗窃犯”。在江苏阜宁，1908年8月和11月，发生书院学生和军校学生到当地邮局闹事的事件，在地方官府的介入下，不但损失得到了赔偿，并且县衙还为此专门发出布告，禁止公众到邮政部门寻滋闹事。
3，恰当处理与其他邮递形式之间的关系，
在多种邮递共存的情况下，赫德采取了不同的措施处理与它们之间的关系。“客邮”属于清政府和西方国家之间的外交问题，邮政无权干涉“客邮”，“它们对中国海关制度的漠视是众所周知的”。就驿站而言，“因为驿站是以官方的利益为背景的，所以凡是在任何方面可能和它相抵触的事都没有作过”。虽然没有触及驿站，但赫德的意图是通过邮政快速高效的工作使人们在两相对比中达到取代驿站的目的。1896年4月，赫德明确表达过这种思想：中国“邮驿颇为完善，可见邮政观念既不能谓之新，亦不能谓之自此始。然而其办事程序及效果与他国之官办邮政局相比，后者之为公众服务何其优哉”。对于民信局就不同了，赫德一直视民局为邮政发展的障碍，“他的稳步发展计划就是以蚕食的方法逐渐吞并其他邮传系统，主要是在民间植根很深的民信局”。
1896年邮政正式建立，赫德完成了邮政制度确立的第一步，但下一步的发展又面临着困境。就当时的形势看，主要问题有两个方面：一是清政府“没有以任何方式干涉私人送信行一民信局的工作”，官邮面临着与民邮的竞争问题；二是清政府未以行政权赋予赫德来管理或处理民信局，“西方国家的邮务官员所赋有的权利和垄断权，并没有，也不能许给他”。而从双方的力量对比看，上文已经论及，“到了同治、光绪年间，民信局进入了全盛时期”。从邮政来讲，“虽然历经30年的时间，但邮政业务的发展一直十分缓慢，邮政局所从5处仅增加到24处”嗍。因而，“邮局成立以后，民信局以其悠久之历史与低廉之资费，仍能根深蒂固，不为所动”。既不能用行政手段取消民信局，暂时又无法取代民信局的工作，在这种情况下，赫德对民信局采取的是利用的政策，“他们必须在新成立的国家邮政局暂时还没有到达的地方继续服务，因此他的目标不是和他们对抗，而是鼓励他们继续办下去”。
邮政利用民局递送内地往来信件，以补当时邮政通邮面过窄的缺陷。同时，邮政开始用行政手段压制民局的发展，限制民局自运邮件的范围，凡轮轨通达之处的邮件总包一律交邮局代运，违者以私运论处，使民局逐渐丧失独立完成全程通信的能力。随着官邮逐步加深对民局的限制，民局用私运邮件的方式对抗，对民局的私运邮件行为，邮政加大缉私的力度，对查获的民局进行严厉的处罚，轻者罚款，重者吊销营业执照。另外，邮政在营业网点的普及、邮路的延伸、邮递速度的提高等方面不断加强，争取“为公众提供更好、更便宜、更迅速的服务”。所以，邮局对民局采取的是两手同时进行的策略：一是政策上的控制，二是业务上的竞争。
4，学习借鉴民信局的经验教训
近代中国邮政制度移植自西方，对它如何嵌入中国社会，赫德是有深刻认识的，“照搬外国传送邮件的办法是不会完全适用于中国国土的，而民信局的经验是几百年来的经验，许多实例表明这样做是最有效的办法”，所以，“要使一个洋式的邮政局能够成功或者同民信局竞争，必须修改业务制度并且仿照大的民信局的惯例办理”。于是，邮政积极向扎根于本土的民信局学习，根据中国社会的实际情况不断做出调整，以适应中国社会的需要。同时，也吸取民局的教训，去除陋习。1882年，颁布的《海关邮局章程》中，“诸如规定邮局应有固定的收递信函时间，尽速办理人民邮件，以及在固定的邮资之外，严格禁止额外需索等，无不是针对民信局的陋规”。1899年11月，颁布的《内地分局办公诫程》中对索取酒资的陋习也做出规定：“凡邮政局内各项员役切不准向收件人婪索央求并接受各项酒资，违者送官惩办。”
邮政广泛借鉴民信局的成功经验，“20世纪初年，大清邮政吸取民信局的长处，针对民信局的弱点，在资费调整、业务兴革等方面采取了不少措施”。如在开展业务方面，“即如中国信件大宗，向以商号、银庄为最”，为了把这部分业务争取过来，邮局借鉴民局“编列专号专档保管”办法，开办“号信”业务，专门揽收银行、钱庄和商行的信件，“一面特派专差于应交各商之来信立到立投；一面即令该专差等就便分往各商号收取应发之信”，很受票号和大商
人的欢迎。邮局也借鉴了民局上门收信的服务方式。如1908年时，镇江邮局专门派人到各大商店和官府收信，“商人很欢迎这个制度。数量还可望持续增加。从收集信件以来，代售处信柜信件没有减少。民信局是受害者，他们对此很不满”，所以，该邮界高级视察华希伯提出：“我坚决建议这个制度应在所有大城市推广。”到4月份时，“这一措施本月已被扬州和常州采纳”。
还有开办挂号业务，也是借鉴民局的做法。据记载：“缘向来民局铺规，交寄信件之时，均系先付半资，投到时再付一半，寄件者以此半资未完，遂共以为可恃。而邮局章程先付满费，寄件者未免怀疑，既有挂号之章，故均乐于照办，以期妥善。”再如借鉴民局带回信的做法，邮局设立的“收信回执”上载明“由收信本人于回执上左边，注明姓名画押为凭”，再将回执交由发信邮局，“以便交原寄信之人作为该件投到之据”。其他如增设网点，增加开取箱筒和投递次数，延长封发信件时间等，这些策略都是向民信局学习的结果。
5，加强邮政的制度建设
在赫德时期，邮政在制度建设方面取得很大成就，制定了一系列的规章制度，奠定了以后邮政发展的基础。1899年，赫德主持制定了《大清邮政章程》，共分26章166条，就邮政的相关问题做出了宏观的规定。这是近代中国邮政的第一个章程，成为制定其他相关规章制度的依据。另外，赫德还主持制定了一系列具体的规章制度，包括业务制度、人事管理制度、财务管理制度、物资采购供应制度等。这些规章制度虽然是借鉴了西方的邮政运作制度，但又根据中国的实际情况做了调整，既保证了邮政的廉洁高效又适应了中国社会的需要。
关于业务制度主要包括1896年4月公布的《开办邮政章程》汉文本；1897年10月23日公布的《汇票章程》；1897年11月1日公布的《挂号章程》和《挂号函件处理规则》；1897年11月21日公布的《邮票章程》；1898年5月颁布的《代寄包裹挂号章程》《代寄包裹保险章程》以及《代卖货主收价章程》；1909年5月19日颁布了《快信章程》等。其他还有《管局供事规则》《巡查供事规则》《内地分局办公训诫》《殷实铺户代邮政开设分局章程》《邮政代办章程》等。
关于人事管理制度方面，邮政引进了西方先进的人事管理制度，对工作人员的录用、分级、定薪、训练、考级、晋升以及休假、养恤等有明确规定，完全不同于清朝封建行政人事制度。其中1899年2月15日的第17号邮政通令就邮政机构组织、人员录用和待遇等做出规定。其他还有《底保章程》《中国员工假期管理规定》《华供事等级及薪金》《属役等级工资之章程》等。虽然赫德时期的邮政人事制度尚属初创，但这为以后邮政人事制度的建立健全奠定了基础。
在财务管理方面，赫德初步建立起了统收统支、高度统一的财务管理制度。财政权掌握于赫德一人手中，各项支付款项都必须申报其批准，并要出具汇票。各地方邮局作为一个核算单位，但不是独立核算盈余的单位，有盈余上交，遇亏损则申请拨付，有利于协调各地之间的邮政发展，对经济不发达地区邮政网点的普及具有重要作用。这种垂直统一核算的财务体制，比较适合邮政通信联合作业的特点，有利于调剂各地方分局的收支亏盈，在邮政起步时期有非常重要的意义。
6，利用海关资金支持邮政开展
从开办经费的角度讲，从海关试办邮政开始直至1911年移交邮传部为止，邮政没有得到清政府资金上的大力支持，主要靠海关拨出资金维持运转和发展。但在邮政正式开办后，清政府多次要求加快邮政建设的步伐。1896年3月20日，提出：“请饬总理衙门转饬赫德，妥议章程开办，即推行沿江、沿海各省及内地水陆各路。”这是清政府较早提出的要求邮政向内地扩展的命令。1898年9月，光绪帝下令将邮政向内地推行。1903年11月，清政府又提出邮政“近来已由沿江沿海推及内地。嗣后，铁路所到之处，邮政即当相辅而行”虽然多次提出邮政扩展的问题，但清政府并没有给予资金上的任何支持。由于需要大量的资金支持，1904年初，赫德“将邮政局要求特别的财政援助摆在外务部面前”，在遭到拒绝的情况下，赫德下了最后通牒：“如果户部一点儿款都不拨，我们就不得不‘关店了!”。同年6月，清政府才同意每年“由津海、江汉、江海、闽海、潮海、粤海等六关每月各拨款1万两”，共计总额为72万两的协济款作为邮政推广的经费。“这是政府第一次专门为帝国邮政局拨发的资助”。但这笔拨款最终并没有完全拨付到位。其他年份的拨款也是如此。清政府也承认：“总税务司并因邮政进款^不敷出，请外务部核准由新关项下每年指拨协济款七十二万两，每年实交不过三十余万两。”
在缺乏清政府资金大力支持的情况下，“海关仍然定期支付邮政局的费用。到了1911年，邮政局发展到能够保证其经济独立时，海关才停止资助”。1911年，大清邮政改属邮传部管辖。海关提出45年来为邮政垫款白银184万余两，要求清政府分年偿还。而从邮政的发展情况来看，1905年时，邮政已经在全国范围内建立起总局——分局——支局、代办所较为完整的邮政体系；到1910年时，在邮政网点普及上，“现计已设之邮政局所，已达至五千三百以上。综此数中，几含有一切府、厅、州、县各城”；而到1911年，东起中朝边境，西至西藏拉萨，北到蒙古库伦(今乌兰巴托)，南抵海南琼州；东南台湾(1895年前)，西北迪化(今乌鲁木齐)，西南云贵，东北吉黑，都有了邮政局所，初步构成了遍及全国的邮政网线。这样的成绩，恐怕不是清政府“反而背上了海关兼办邮政四十五年来用在邮政上欠款共计关平银一百七十二万五千八百多两的包袱”一句话所能掩盖得了的。清政府对邮政所取得成绩也是给予肯定的，“我国邮政开办之初，权由税务司兼理，十数年来，规模粗具”。反过来说，就效率低下的驿站而言，“中国驿站为耗财一大端，岁费约三百万两”。那海关兼办邮政45年才向清政府索取184万两白银的垫款就更不值一提了。
三、结语
近代中国邮政，“跟数千年来旧的驿站制度，并无渊源关系”，更不同于民办信局。赫德在当时中国纷繁复杂的环境中，利用他对中国社会的深刻了解，采用卓有成效的策略和措施，使移植自西方的新式邮政体制建立起来，实现了由旧式邮政向新式邮政的彻底转变。它具有以下三个特点：一是实现了移植自西方的邮政制度成功地嵌入中国社会，使邮政制度的移植成为西方制度向中国移植中的成功范例；二是在没有出现大的社会动荡的情况下，实现了旧式邮政向新式邮政的成功转变；三是在促成大清邮政正式建立后，加强邮政的制度建设，促成了邮政的初步发展，奠定了民国时期邮政快速发展的坚实基础。
赫德在近代中国邮政制度确立中最重要的贡献是完成了西方邮政制度与中国社会的调适，实现了两者的成功契合。1893年，赫德在总结推行邮政制度的经验时说：“中国对于欧洲的任何制度都不会原封不动地接受，因此必须改头换面，才能适合中国人的眼光。改头换面以后，内部的骨架子必须是坚固有力的，五官四肢仍然是完备的，全体的职能当然还是可以实现。”赫德使移植自西方的邮政制度既保留了其基本运作的精髓，“复以地方环境，社会交通，种种利便，仍有采用旧办法、旧工具，间加改良，斯又于改革中求其进化者”。
有人曾经设想过，如果没有赫德领导下的海关的帮助，中国近代邮政会出现怎样的状况?他得出的结论是，如果没有海关的帮助，“中国邮政就不可能创办起来；没有这种帮助所形成的会是一个脱胎于西方而不能满足中国需要的外国式的机构；有了这种帮助所长成的是一个按照中国需要而吸取西洋方法的服务机构”。这种说法不是没有道理的。
虽然人们对赫德积极从事于近代中国邮政的建立和发展工作的看法见仁见智，但对于邮政的近代化给中国带来的促进社会发展的客观作用，大家基本上都是持肯定态度的。引用陈诗启先生的话说，就是“海关创办的邮政，是一项庞大的洋务。它把中国的通讯业务推向近代化，其作用是不可否认的”。
责任编辑：侯林莉
摘要在近代中国邮政系统混乱的情况下，赫德采取了总体缓进的策略，具体包括争取清廷的正式批准及各级官员的支持、恰当处理与其他邮递形式之间的关系、学习借鉴民信局的经验教训、加强邮政的制度建设、利用海关资金支持邮政等一系列措施，成功实现了移植自西方的邮政制度与中国社会的调适，促进了近代中国邮政制度的确立和初步发展。
关键词赫德，邮政制度，确立
中图分类号K24文献标识码A文章编号0457-6241(2009)20一0029—07
在近代中国邮政制度确立的过程中，海关总税务司赫德起到了关键性的作用，这是不争的事实。目前，尚无专文就赫德所采取的策略和措施进行研究，有鉴于此，本文拟从所采用的策略和措施角度研究赫德与近代邮政制度确立和初步发展之间的关系。
一、近代中国邮政制度确立的环境
近代以前，中国有邮驿和民办信局两种邮递形式。邮驿是国家专门为政治和军事目的而设立的，为的是保证政令的上传下达和军事信息传递的畅通无阻。到封建社会后期，邮驿的弊端日益凸显。明朝已经有改革或裁撤驿站的呼声。有人指出：驿站已经成为社会的毒瘤，“如欲平治天下，不于驿传整顿之，民何措手足耶?”到清朝时期，这种呼声更加猛烈。驿站“岁耗三百余万金钱，而上与下胥受其病，此非穷极则变时乎”。而且，驿站一直保持僵化的模式，“数百年未尝变通而推广之，又仅限于寄递公文而已。民间来往信件，则惟信局是赖”。
民信局是专门传递民间邮件的服务组织，产生的年代远远晚于驿站。直到15世纪初，在商品经济发达的江南地区，随着经济交流的日益频繁和密切，“于是有代寄书函，博得微利借以此为营业者，则民信局是也”。民信局的出现填补了民间通信的空白。近代以后，民信局顺应商品经济发展的潮流，“如雨后春笋，先则争设于沿江、沿海及重要城镇，继之逐渐推广至内地及边疆”，在这一时期，“其寄信之路，逐渐分布遍于中国各境，直如网罟之缠连”，建立了遍及全国经济发达和较为发达地区的通信网络。但随着社会经济的更快发展，民信局的弊端亦逐渐显露出来。“从整个国家的观点来看，它却有一个严重的缺点，那就是它只发展了利益优厚的路线，而忽视了那些不敷开支的路线”。
此外，鸦片战争后，西方的邮递形式大规模进入中国。首先是英国人在通商口岸设立正式通信机关，“由是各国纷起效尤，竞相设立，而客邮遂遍布我国口岸矣”。据1907年的统计，各口岸设立的客邮达76所，这些“客邮”，不但“侵我主权”，而且，有些外国人从事走私活动，损害中国利益。如1901年时，仅江海关查获的上海英国邮政分局一处的走私货物价值就达五万多两。“不仅英国一国邮局如此，即俄、德、法、美、日本等国所设分局类皆如此”。而列强设置“客邮”的主要借口就是“因中国无代寄文函之官局”。因此，“欲保我主权，不能不设法抵制，以期邮权统一”。
所以，到晚清时期，多种邮递方式并存，出现了“官办驿站既贪污腐败，又不传递商民邮件；民信局虽然活跃，但又各自为政，过于分散；各国在华‘客邮，既侵犯中国主权，又任意走私”的局面。这表明为了维护国家主权，促进社会经济的发展，需要彻底改变邮递系统混乱的局面。在建立国家邮政的呼声中，“西方近代邮政始终作为一个成功的范本被反复引用，是中国改革传统邮政的范本”。
近代中国邮政开始于1866年。根据第二次鸦片战争中及战后签订的条约规定，“清政府承担了保护各国驻华使领馆信差自由来往于中国沿海各地的责任”。由于清政府担心因失误而引起外交纠纷，于是，“自1865年总税务司署移设北京后，总理衙门就打算把递送各国使领馆文件工作交英人赫德办理”。从1866年12月起，北京、上海、镇江、天津海关先后设立邮务处，开始兼办邮政。1878年初清政府同意由海关主持试办邮政，3月23日，“各海关邮务处开始收寄公众信件。这是海关邮政服务一般民众的开始”。在此期间，邮政廉洁高效快速的特点逐渐显现，“海关试办邮政18年(注：1878—1896年)的成功业绩得到了中国民众、外国驻华机构的认可”。于是，1896年3月20日，光绪帝颁布上谕，“饬即成立全国邮政，委由赫德主持”。海关主持下的大清邮政正式开办。
二、赫德在近代邮政制度确立过程中采取的策略和措施
在近代中国邮政制度确立的过程中，赫德起到了关键性的作用，他采用卓有成效的策略和措施，促成了移植自西方的邮政制度在中国的确立。
1，总体上缓进的策略
作为一个中国通，赫德深知，邮政在近代中国建立的阻力来自以下方面：一是普通民众。由于民信局具有适合商民的经营方式，许多商民“认为这些设立多年的信局已经很令人满意了”，从而导致商民对邮政的排斥态度，“在昔人民对于邮局深滋疑虑，不愿与邮局有何交接”。二是民信业从业者更是充满敌意。如1897年2月时，广州和黄埔各设立了邮局，“该局开办之初，曾遭到各阶层的反对——这个反对运动或多或少是由本地已有的邮件递送机构组织起来的，它们进行了积极的煽动”。如果行动过激而造成与民局的尖锐对立，“激起当时深具潜势力，遍布全国的此一民营信业之联合反抗，则结局如何，实不易估计”。
另一个阻力来自守旧官僚。当时相当一部分官僚的思想观念还停留在“夷夏之辨”阶段，“仇视新法，群以夏变为夷为可耻”，对外来事务持排斥态度，“小之如御史徐道煽，有各海关附设邮政局所议章程，须防流弊之奏；大之如两广总督谭锺麟，有邮政局琐碎烦苛，众怨沸腾，无裨饷需，徒伤政体之奏。闽浙总督边宝泉有邮政琐碎烦苛，商民胥怨，严搜重罚，尤为纷扰之电”。在一定程度上讲，这部分人起到的阻碍作用更大，他们不仅能影响到民众，而且还影响到邮政在一定地域的推行。1878年在天津——镇江骑差邮路上，由于当时的山东巡抚和地方势力的支持，在该路线山东境内数次发生拦截、扣留骑差、抛弃邮件的事件。
还有就是洋务派人士对赫德推行邮政用心的怀疑。这方面以张之洞为代表，他本是积极支持开办邮政的。1896年，他的《请办邮政片》从增加财政收入、收回利权、发展经济等方面阐述了引入西方邮政制度及实行邮政国办的重要性。但由于对赫德动机的怀疑，1902年2月，他与刘坤一联合上奏指出：“复饬税务司推广邮政径入内地，意欲将中国利权一网打尽，用心亦良险矣。”主持江浙洋务的刘子贞，也先后两次写了“上政府暨各督抚宪书”称，“今再以我全国之脉路，官民之消息，内地之情形，大权大柄，授之予之，良可畏也，深可惜也”，建议将邮政的举办权收回。这些洋务派人士对开展邮政工作具有强大的牵制作用。
面对重重阻力，赫德遵循的是总体上缓进的策略。“我们应该效法的是龟行，而不是兔走”。他信奉的格言是“一定要首先站稳我
的脚跟，然后再推进这项业务”。他的最终目的是采用缓进的策略，让中国人自己认识到应该开办邮政，这“比起在一个讨厌的交涉里加以规定，更可以得到健全的发展和拥护”。1896年邮政开办时，他说：“时间会对我们有利，只要耐心和谨慎地办理，那就不但不怕失败和出乱子，而且还可以得到巩固和发展的。”在一定程度上讲，赫德的缓进策略是邮政制度能够在中国最终顺利建立起来的关键。
2，取得清廷的正式批准及各级官府的支持
在邮政问题上，赫德极力争取上至清廷、下至地方官府的支持，以利用政府权威保护和推进邮政的开展。1896年前，由于没有得到清政府的正式批准，海关邮政处于不被认可的尴尬境地。1896年2月，张之洞说：“宁海、江海各关道来禀，每谓税关邮局未经奏定，外人得以借口。”同样，商民也持怀疑和排斥态度。总理衙门也承认：“至税关所办邮递，因与国家所设体制不同，故推广每多窒碍。”种种事实促使赫德极力推动清政府正式下令开办邮政，他一直强调“开办时还需要有朝廷的上谕，以便在中国推广”鲫。清政府下诏由海关主持开办邮政，邮政摆脱了原来不伦不类的身份，正式成为国家机关之一。
在向地方推广的过程中，赫德也极力取得地方官府的支持，“要引进新的邮政体系，必须得到当地政府竭诚支持，要求各地在新设局所时，应“照例恭送该管之州、县官邮政章程一本，拜会时托其竭力保护”。取得官府的支持，用官府的权威来压制思想守旧者对邮政的排斥；同时，也可以防止民信局对邮政的破坏。经过一番耐心细致的工作，到1904年时，地方官员已经逐渐转向支持邮政，“至于各官府中，亦无不确欲成全邮政，其情形已无可疑。即如山西、河南、湖北，以及他省大员，均经自行出有剀切晓谕，内将邮政声名宗旨及所办系属则家内政各节，业经明示众知。凡遇新设邮局地方，若请该处颁发告示，遍贴城厢，亦党不甚费手”。《山西巡抚保护邮政的告示(1901年)》从于国、于社会和于个人等多个角度阐述了建立和发展邮政的必要性，并且特别强调“其有不法匪徒，胆敢到局喧哗滋扰者，则是故违功令，白干刑辟，定当拘获重惩不贷”。另外，还有《河南巡抚保护邮政的告示(1904年)》《山东巡抚保护邮政的告示(1905年)》等。
赫德取得地方官府的支持的策略，保护了邮政的顺利发展。如1907年2月，天津境内发生的两起邮政案件在地方官的介入下，都得到了圆满解决。静海县追回了被抢的全部邮件；滦县邮局被盗钱款得到赔偿，“而且严令追拿盗窃犯”。在江苏阜宁，1908年8月和11月，发生书院学生和军校学生到当地邮局闹事的事件，在地方官府的介入下，不但损失得到了赔偿，并且县衙还为此专门发出布告，禁止公众到邮政部门寻滋闹事。
3，恰当处理与其他邮递形式之间的关系，
在多种邮递共存的情况下，赫德采取了不同的措施处理与它们之间的关系。“客邮”属于清政府和西方国家之间的外交问题，邮政无权干涉“客邮”，“它们对中国海关制度的漠视是众所周知的”。就驿站而言，“因为驿站是以官方的利益为背景的，所以凡是在任何方面可能和它相抵触的事都没有作过”。虽然没有触及驿站，但赫德的意图是通过邮政快速高效的工作使人们在两相对比中达到取代驿站的目的。1896年4月，赫德明确表达过这种思想：中国“邮驿颇为完善，可见邮政观念既不能谓之新，亦不能谓之自此始。然而其办事程序及效果与他国之官办邮政局相比，后者之为公众服务何其优哉”。对于民信局就不同了，赫德一直视民局为邮政发展的障碍，“他的稳步发展计划就是以蚕食的方法逐渐吞并其他邮传系统，主要是在民间植根很深的民信局”。
1896年邮政正式建立，赫德完成了邮政制度确立的第一步，但下一步的发展又面临着困境。就当时的形势看，主要问题有两个方面：一是清政府“没有以任何方式干涉私人送信行一民信局的工作”，官邮面临着与民邮的竞争问题；二是清政府未以行政权赋予赫德来管理或处理民信局，“西方国家的邮务官员所赋有的权利和垄断权，并没有，也不能许给他”。而从双方的力量对比看，上文已经论及，“到了同治、光绪年间，民信局进入了全盛时期”。从邮政来讲，“虽然历经30年的时间，但邮政业务的发展一直十分缓慢，邮政局所从5处仅增加到24处”嗍。因而，“邮局成立以后，民信局以其悠久之历史与低廉之资费，仍能根深蒂固，不为所动”。既不能用行政手段取消民信局，暂时又无法取代民信局的工作，在这种情况下，赫德对民信局采取的是利用的政策，“他们必须在新成立的国家邮政局暂时还没有到达的地方继续服务，因此他的目标不是和他们对抗，而是鼓励他们继续办下去”。
邮政利用民局递送内地往来信件，以补当时邮政通邮面过窄的缺陷。同时，邮政开始用行政手段压制民局的发展，限制民局自运邮件的范围，凡轮轨通达之处的邮件总包一律交邮局代运，违者以私运论处，使民局逐渐丧失独立完成全程通信的能力。随着官邮逐步加深对民局的限制，民局用私运邮件的方式对抗，对民局的私运邮件行为，邮政加大缉私的力度，对查获的民局进行严厉的处罚，轻者罚款，重者吊销营业执照。另外，邮政在营业网点的普及、邮路的延伸、邮递速度的提高等方面不断加强，争取“为公众提供更好、更便宜、更迅速的服务”。所以，邮局对民局采取的是两手同时进行的策略：一是政策上的控制，二是业务上的竞争。
4，学习借鉴民信局的经验教训
近代中国邮政制度移植自西方，对它如何嵌入中国社会，赫德是有深刻认识的，“照搬外国传送邮件的办法是不会完全适用于中国国土的，而民信局的经验是几百年来的经验，许多实例表明这样做是最有效的办法”，所以，“要使一个洋式的邮政局能够成功或者同民信局竞争，必须修改业务制度并且仿照大的民信局的惯例办理”。于是，邮政积极向扎根于本土的民信局学习，根据中国社会的实际情况不断做出调整，以适应中国社会的需要。同时，也吸取民局的教训，去除陋习。1882年，颁布的《海关邮局章程》中，“诸如规定邮局应有固定的收递信函时间，尽速办理人民邮件，以及在固定的邮资之外，严格禁止额外需索等，无不是针对民信局的陋规”。1899年11月，颁布的《内地分局办公诫程》中对索取酒资的陋习也做出规定：“凡邮政局内各项员役切不准向收件人婪索央求并接受各项酒资，违者送官惩办。”
邮政广泛借鉴民信局的成功经验，“20世纪初年，大清邮政吸取民信局的长处，针对民信局的弱点，在资费调整、业务兴革等方面采取了不少措施”。如在开展业务方面，“即如中国信件大宗，向以商号、银庄为最”，为了把这部分业务争取过来，邮局借鉴民局“编列专号专档保管”办法，开办“号信”业务，专门揽收银行、钱庄和商行的信件，“一面特派专差于应交各商之来信立到立投；一面即令该专差等就便分往各商号收取应发之信”，很受票号和大商
人的欢迎。邮局也借鉴了民局上门收信的服务方式。如1908年时，镇江邮局专门派人到各大商店和官府收信，“商人很欢迎这个制度。数量还可望持续增加。从收集信件以来，代售处信柜信件没有减少。民信局是受害者，他们对此很不满”，所以，该邮界高级视察华希伯提出：“我坚决建议这个制度应在所有大城市推广。”到4月份时，“这一措施本月已被扬州和常州采纳”。
还有开办挂号业务，也是借鉴民局的做法。据记载：“缘向来民局铺规，交寄信件之时，均系先付半资，投到时再付一半，寄件者以此半资未完，遂共以为可恃。而邮局章程先付满费，寄件者未免怀疑，既有挂号之章，故均乐于照办，以期妥善。”再如借鉴民局带回信的做法，邮局设立的“收信回执”上载明“由收信本人于回执上左边，注明姓名画押为凭”，再将回执交由发信邮局，“以便交原寄信之人作为该件投到之据”。其他如增设网点，增加开取箱筒和投递次数，延长封发信件时间等，这些策略都是向民信局学习的结果。
5，加强邮政的制度建设
在赫德时期，邮政在制度建设方面取得很大成就，制定了一系列的规章制度，奠定了以后邮政发展的基础。1899年，赫德主持制定了《大清邮政章程》，共分26章166条，就邮政的相关问题做出了宏观的规定。这是近代中国邮政的第一个章程，成为制定其他相关规章制度的依据。另外，赫德还主持制定了一系列具体的规章制度，包括业务制度、人事管理制度、财务管理制度、物资采购供应制度等。这些规章制度虽然是借鉴了西方的邮政运作制度，但又根据中国的实际情况做了调整，既保证了邮政的廉洁高效又适应了中国社会的需要。
关于业务制度主要包括1896年4月公布的《开办邮政章程》汉文本；1897年10月23日公布的《汇票章程》；1897年11月1日公布的《挂号章程》和《挂号函件处理规则》；1897年11月21日公布的《邮票章程》；1898年5月颁布的《代寄包裹挂号章程》《代寄包裹保险章程》以及《代卖货主收价章程》；1909年5月19日颁布了《快信章程》等。其他还有《管局供事规则》《巡查供事规则》《内地分局办公训诫》《殷实铺户代邮政开设分局章程》《邮政代办章程》等。
关于人事管理制度方面，邮政引进了西方先进的人事管理制度，对工作人员的录用、分级、定薪、训练、考级、晋升以及休假、养恤等有明确规定，完全不同于清朝封建行政人事制度。其中1899年2月15日的第17号邮政通令就邮政机构组织、人员录用和待遇等做出规定。其他还有《底保章程》《中国员工假期管理规定》《华供事等级及薪金》《属役等级工资之章程》等。虽然赫德时期的邮政人事制度尚属初创，但这为以后邮政人事制度的建立健全奠定了基础。
在财务管理方面，赫德初步建立起了统收统支、高度统一的财务管理制度。财政权掌握于赫德一人手中，各项支付款项都必须申报其批准，并要出具汇票。各地方邮局作为一个核算单位，但不是独立核算盈余的单位，有盈余上交，遇亏损则申请拨付，有利于协调各地之间的邮政发展，对经济不发达地区邮政网点的普及具有重要作用。这种垂直统一核算的财务体制，比较适合邮政通信联合作业的特点，有利于调剂各地方分局的收支亏盈，在邮政起步时期有非常重要的意义。
6，利用海关资金支持邮政开展
从开办经费的角度讲，从海关试办邮政开始直至1911年移交邮传部为止，邮政没有得到清政府资金上的大力支持，主要靠海关拨出资金维持运转和发展。但在邮政正式开办后，清政府多次要求加快邮政建设的步伐。1896年3月20日，提出：“请饬总理衙门转饬赫德，妥议章程开办，即推行沿江、沿海各省及内地水陆各路。”这是清政府较早提出的要求邮政向内地扩展的命令。1898年9月，光绪帝下令将邮政向内地推行。1903年11月，清政府又提出邮政“近来已由沿江沿海推及内地。嗣后，铁路所到之处，邮政即当相辅而行”虽然多次提出邮政扩展的问题，但清政府并没有给予资金上的任何支持。由于需要大量的资金支持，1904年初，赫德“将邮政局要求特别的财政援助摆在外务部面前”，在遭到拒绝的情况下，赫德下了最后通牒：“如果户部一点儿款都不拨，我们就不得不‘关店了!”。同年6月，清政府才同意每年“由津海、江汉、江海、闽海、潮海、粤海等六关每月各拨款1万两”，共计总额为72万两的协济款作为邮政推广的经费。“这是政府第一次专门为帝国邮政局拨发的资助”。但这笔拨款最终并没有完全拨付到位。其他年份的拨款也是如此。清政府也承认：“总税务司并因邮政进款^不敷出，请外务部核准由新关项下每年指拨协济款七十二万两，每年实交不过三十余万两。”
在缺乏清政府资金大力支持的情况下，“海关仍然定期支付邮政局的费用。到了1911年，邮政局发展到能够保证其经济独立时，海关才停止资助”。1911年，大清邮政改属邮传部管辖。海关提出45年来为邮政垫款白银184万余两，要求清政府分年偿还。而从邮政的发展情况来看，1905年时，邮政已经在全国范围内建立起总局——分局——支局、代办所较为完整的邮政体系；到1910年时，在邮政网点普及上，“现计已设之邮政局所，已达至五千三百以上。综此数中，几含有一切府、厅、州、县各城”；而到1911年，东起中朝边境，西至西藏拉萨，北到蒙古库伦(今乌兰巴托)，南抵海南琼州；东南台湾(1895年前)，西北迪化(今乌鲁木齐)，西南云贵，东北吉黑，都有了邮政局所，初步构成了遍及全国的邮政网线。这样的成绩，恐怕不是清政府“反而背上了海关兼办邮政四十五年来用在邮政上欠款共计关平银一百七十二万五千八百多两的包袱”一句话所能掩盖得了的。清政府对邮政所取得成绩也是给予肯定的，“我国邮政开办之初，权由税务司兼理，十数年来，规模粗具”。反过来说，就效率低下的驿站而言，“中国驿站为耗财一大端，岁费约三百万两”。那海关兼办邮政45年才向清政府索取184万两白银的垫款就更不值一提了。
三、结语
近代中国邮政，“跟数千年来旧的驿站制度，并无渊源关系”，更不同于民办信局。赫德在当时中国纷繁复杂的环境中，利用他对中国社会的深刻了解，采用卓有成效的策略和措施，使移植自西方的新式邮政体制建立起来，实现了由旧式邮政向新式邮政的彻底转变。它具有以下三个特点：一是实现了移植自西方的邮政制度成功地嵌入中国社会，使邮政制度的移植成为西方制度向中国移植中的成功范例；二是在没有出现大的社会动荡的情况下，实现了旧式邮政向新式邮政的成功转变；三是在促成大清邮政正式建立后，加强邮政的制度建设，促成了邮政的初步发展，奠定了民国时期邮政快速发展的坚实基础。
赫德在近代中国邮政制度确立中最重要的贡献是完成了西方邮政制度与中国社会的调适，实现了两者的成功契合。1893年，赫德在总结推行邮政制度的经验时说：“中国对于欧洲的任何制度都不会原封不动地接受，因此必须改头换面，才能适合中国人的眼光。改头换面以后，内部的骨架子必须是坚固有力的，五官四肢仍然是完备的，全体的职能当然还是可以实现。”赫德使移植自西方的邮政制度既保留了其基本运作的精髓，“复以地方环境，社会交通，种种利便，仍有采用旧办法、旧工具，间加改良，斯又于改革中求其进化者”。
有人曾经设想过，如果没有赫德领导下的海关的帮助，中国近代邮政会出现怎样的状况?他得出的结论是，如果没有海关的帮助，“中国邮政就不可能创办起来；没有这种帮助所形成的会是一个脱胎于西方而不能满足中国需要的外国式的机构；有了这种帮助所长成的是一个按照中国需要而吸取西洋方法的服务机构”。这种说法不是没有道理的。
虽然人们对赫德积极从事于近代中国邮政的建立和发展工作的看法见仁见智，但对于邮政的近代化给中国带来的促进社会发展的客观作用，大家基本上都是持肯定态度的。引用陈诗启先生的话说，就是“海关创办的邮政，是一项庞大的洋务。它把中国的通讯业务推向近代化，其作用是不可否认的”。
责任编辑：侯林莉
