西方代表性官僚制的研究理路
孔凡宏
摘 要： 西方代表性官僚制研究是从内涵揭示入手，把内容框定在描述性代表和实质性代表的范围之内。为了寻求立论基础，学者们从行政权控制、弱势群体保护、政策制定与执行协同、工作创新与效率等方面夯实其研究的合法性根基。西方代表性官僚制的研究从提出问题奠定研究基调为起点，经历了从传统的被动代表性状况研究、被动代表性导向和主动代表性的生成机理研究、主动代表性效度的验证研究，再拓展到主动代表性达成条件的研究。代表性官僚制的提出及深入探讨，其实质是学者们为解决代议制民主缺陷和困境而作出的尝试与努力。
关键词： 代表性官僚制； 主动代表性； 被动代表性； 代议制民主
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.001
代表性官僚制（Representative Bureaucracy）的研究在西方已经有70多年的历史，目前正在向深度和广度拓展。代表性官僚制是西方“民主行政”典范的一个研究视角，其提出及演进究其实质是西方正在进行的一场静悄悄的关涉“代表性”的变革。洛伊（Lowi）认为，过去的代表性改革都是致力于扩大参与，集中于政治层面，以应对导致公共部门危机的社会弊病。由利益集团自由主义（interest-group liberalism）形塑的“新代表性”把代表性的原则扩大到了行政领域，使行政部门也卷入了代表性。[1]
西方代表性官僚制的研究是从内涵、价值、题域三个维度展开的。笔者力求通过对西方代表性官僚制进行内涵的揭示、价值的阐释、题域的廓清，比较完整地展现代表性官僚制在西方的研究全貌，为其他学者进一步研究提供铺垫。
一、代表性官僚制的内涵揭示
根据《牛津高阶英语词典》的解释，“代表”（representative）一词主要有两层含义：一是指受委托代替个人﹑集体﹑组织办事或表达意见的人；二是指显示同一类的共同特征的人或事物。从词典的释义来看，代议制的代表所体现的主要是第一层含义，以往人们谈代表或代表性也是聚焦于代议制层面。代表性官僚制所指的代表同时关涉这两个层面的含义。
从学者的释义来看，代表性（representation）就是使事实上不在场（not present）的事物在一定意义上具有近乎在场（at present）的作用和特征。彼得金（Hanna Pitkin）认为，根据代表者是否能够代表预期的被代表者，可以区分出四种类型的代表：形式上代表（formal representation）、描述性代表（descriptive representation）、象征性代表（symbolic representation）、实质性代表（substantive representation）。[2] 形式上代表是通过选举程序产生的，人们通过选举程序授权其他人代表自己而行动，并通过使代理人再次当选或落选这样一种压力机制使他们对自己的行为负责。但是正如拉蒂（Georgia Duerst-Lahti）等人所言，“选举只是使代表性成为可能，而其本身并不构成代表性”。[3] 描述性代表是指由于组织机构成员的特征与大众或某群体的特征相类似，他们的决策或执行预期能够代表这些群体的利益，从而增强政策制定和执行的合法性。象征性代表是指那些象征性的事物或人，如旗帜、国王等，能够代表那些不在场的事物或人的利益。象征性代表并不一定依靠相似性或其他实质性联系，而是依赖于情感、态度、信仰、传统等，并且受结果的影响较小。实质性代表是指代理人通过实际行动切实表达了委托人的意愿并真实地代表了他们的利益，就像委托人本人在场一样。
如果说代议制关注的是形式上代表和实质性代表的话，那么代表性官僚制更多关注的是描述性代表和实质性代表。代议民主制的设计初衷无非是想通过形式上代表（选举）辅以其他机制达到实质性代表的目的。随着行政权的扩张，行政国的来临，立法权的衰落，以及代议制民主设计本身并非完美无瑕，导致了其实质代表性不足的问题。代表性官僚制正是在代议制关于形式上代表的设计之外，通过在行政部门增加描述性代表的设计达到弥补代议制实质代表性不足的缺陷。
从学理上来看，代表性的概念一直拘囿于代议制层面。而现在把代表性与官僚制结合起来，就必须从政治哲学的视角来寻找支撑。库克（Brian J. Cook）的解决思路很具有说服力。在传统观念中，“官僚制是为了协助政治机关（political institutions）（代议机关）更好地履行相应的职能而设立的，它本事并不是政治机关，它只是政治机关的附属物，只具有工具性的价值。对政治机关和法律的回应性意味着它必须屈从于总统和国会，并最终从属于宪法”。[4] 库克认为，对官僚制角色的传统认识是有问题的。事实上，官僚制本身就是政治机关，它的管理权威不是来源于专业技能，而是直接来源于宪法，履行着政治机关的宪法职能。作为政体的一个重要组成部分，它与总统、国会、法院的地位是并驾齐驱的。这样，官僚制就得到了正名，地位得以抬升，就能像立法机关那样承担起代表性的职能。[5] 库克在论证自己的观点时，对代表性官僚制是持否定态度的，其初衷是批判代表性官僚制在代表性方面的困境。可能连他自己都没意识到，他的论证其实也给代表性官僚制提供了代表性的合法性根基。
根据多兰（Julia Dolan）和罗森布罗姆（David H. Rosenbloom）的观点，代表性官僚制的内涵可以分成两个层面：其一侧重于政府机构的职员；其二侧重于行政决策中公共群体与利益相关者群体成员的组织机制。[6] 第一个层面是指全体社会成员都具有同等的机会受雇于国家公务员体系，任职于官僚机构的行政人员在种族、性别、阶层等方面的结构化特征应该与社会人口统计的特征相一致。具有特定特征的官僚被假定与此特征的人群具有相同或相似的价值观和态度，并在政策制定和执行中能够表达这些人群的意愿并代表这些人群的利益。第二个层面的含义是指：“通过合法的和通行的程序使公共群体、利益集团和利益相关者群体直接参与行政决策的过程，代表性也可以渗透进公共官僚之中。” [6]
从文献梳理的结果来看，学者们的研究旨趣基本集中在代表性官僚制内涵的第一个层面，而第二个层面的研究是非主流的，并通常被划归到其他研究题域去研究（如利益集团的研究）。多兰和罗森布罗姆也认为：“至少在美国，代表性官僚制的这个方面（参与的代表性）还没有像职员的代表性那样得到学术界这么多的注意。” [6] 笔者的研究也是基于第一个层面的综述研究。
对西方代表性官僚制的内涵可以用3W来揭示。Who，即谁代表？回答是任职于官僚机构的官僚，而不是代议机关的立法人员或民选官员。Whom，即代表谁？回答是具有特定特征的人群，特别是那些权益受到忽视或利益未被充分表达和代表的弱势群体，如少数种族、女性等。How，即如何代表？回答是通过官僚机构中与社会人口统计结构化特征相一致的官僚在政策制定和执行中基于同类认同等内在驱动力来代表特定特征的人群。3W模式基本能够涵盖代表性官僚制的内涵，学者们的释义基本上没有溢出这个框架。
二、代表性官僚制的价值阐释
西方对代表性官僚制的研究持续了70多年，至今方兴未艾。究其原因，源于学者们认为代表性官僚制具有重要的价值意蕴，归纳起来大致有如下几点：
（一）控制说
在“守夜人” 政府时期，立法、行政、司法三权之中，立法权占主导地位。它虽然与总统齐名，但却通过管理细节掌控各部部长，入侵行政权。[7] 这时候的权力控制机制是民众通过选票控制议会，议会通过立法和预算等手段控制官僚。但随着20世纪40年代后行政权的扩张，沃尔多所谓的“行政国”的来临，国家权力的结构模式由议会至上演变为行政主导，权力控制链条出现了松动乃至脱节。“由于官僚制权力的日益增长，（议会）对官僚行为的传统控制模式，例如预算监督、立法约束，是虚弱的、不足的。” [8] 另外，伴随着官僚们的专业技能优势而日益扩大的决断权力，也使得民选官员（如总统）通过官僚组织控制官僚的努力变得困难。因此，弗莱那甘（Flanagan）等人认为，尽管从法律上来说，联邦一级的行政机构（administration at the federal level）同时对总统和国会负责，但是事实上联邦政府官员具有相当的自由裁量权和独立性。总统和国会都发现，对官僚的完全控制实际上是很难的，虽然总统是最高行政长官而国会制定法律。[9]
政治家和民选官员对官僚的控制力减弱，再加上投票选举本身的缺陷造成的民众对政治家和民选官员控制力的弱化， [10] 导致责任链条的松动乃至脱节。为了加固和修复责任链条，学者们把目光转向官僚制，认为代表性官僚制就是强化责任的恰当机制。“代表性官僚制作为一种确保行政责任的手段来说，其责任的本质是心理方面的。” [11] 代表性官僚制通过与官僚的性别、种族等特征相关联的价值、认同，对官僚形成一种无形的心理控制——软约束，使他们在决策和执行决策的过程中向与自己具有相同或相似特征的群体倾斜，特别是少数弱势群体，代表他们的利益。
（二）公平说
从政治家的竞选策略来看，政党领袖在政治决策中一般将遵循多数选票原则，把赢得更多选票作为政策目标。“政治家专门追求偏好适应策略，如果他们要战胜有活力的对手，理性的政党领袖就必须使他们的政策立场尽可能与多数投票者的偏好保持完全一致，或者至少与多党制下庞大的舆论集团保持一致。” [12] 少数投票者的利益很难在政策中得到体现。
从利益集团的竞争来看，为了赢得更多的当选机会，总统和议员候选人极尽所能筹措资金，而不得不仰赖于强势利益集团，因为这笔资金数额巨大，“据估计，在1999-2000年的选举周期中，有超过30亿美元花在了各级竞选活动上”。[13] 强势利益集团以各种名义向参选者捐款，以求当选后的回报，而且往往如愿以偿。弱势集团无力提供竞选赞助或游说无门，往往受到冷落，利益得不到充分表达。
从决策规则来看，多数裁定规则由于平衡了保护和效率双重维度，是现代社会最常用的决策规则，但是却使集体选择变成了“少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动”。[14] 密尔认为，多数裁定规则意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。最终集体决策结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益被忽略了。这也是一种不公平和对民主制原则的违反。[15]
代议制民主的瑕疵、决策规则的困境造成了严重的公平问题。但是公平（平等）和自由是民主的两个最重要的目标，如果对任何一个目标的追求完全压倒另一个目标，民主就受到威胁。[16] 针对这一现象，一些学者认为，代议制解决不了或遗留的少数人的公平问题可以由代表性官僚制来解决。罗尔（Rohr）就认为，为了保障公平起见，“公务员队伍的结构特征，应该与社会的结构特征相似”。[17]
（三）支持说
美国学者诺顿·E·朗（Norton E. Lang）认为，行政管理的生命线是权力。官僚除了从正式的指挥链条得到权力以外，还必须从组织外部获得政治权力。而政治权力来源的主要途径是获得外界的认可、支持。“行政的一个最重要而又最花费时间的方面，是由旨在获得‘顾客的充分承认所进行的范围很广的活动构成的。通过这种承认组织得以生存，而且，如果幸运的话，还可以发展成一种有利于计划制定和执行的统一意见。” [18]
对官僚机构来说，获得公众支持的最好路径就是让公众参与政策的制定，协同政策的执行，代表他们的利益。代表性官僚制就提供了这样一个路径。
1. 代表性官僚制为公众提供认同感。赫伯特（Adam W. Herbert）认为，官僚与所服务的“顾客”具有相同的统计学特征（如生理或社会特征），能从根本上改变他们之间的关系。“不管他是黑色人种、棕色人种还是红色人种，只要在场的是他所认同（identified）的行政人员，首先至少给他一种安全感，他会认为倾听他诉说的官僚能够理解他所描述的需求、事实、看法。如果需要任何帮助，他也会义不容辞。” [19]
2. 代表性官僚制促进参与的广度。舍尔顿（Sally Coleman Selden）认为：“当潜在的顾客认同项目主管官员时，他们更乐于参与政府项目；同样地，当他们对主管项目的人事安排感觉不自在或窘迫时，他们也会对项目的参与采取逃避的态度。” [20] 海德威格（Don F.Hadwiger）通过调查后也发现，美国农家行政局的县级黑人检查员（black county supervisors in the U.S.Farmers Home Administration）的出现对黑人参与具有积极的影响，那些黑人们以前很害怕出入全是白人的办公室。[21]
（四）创新与效率说
如果说代议制关注的是多数人群体利益的话，代表性官僚制倚重的恰恰是少数群体的权益。代表性官僚制对差异、特殊的重视，被学者们奉为提高官僚组织创新与效率的路径选择。
通过差异化战略促进创新、提高效率，在企业的人力资源管理中，这是不难理解的。“一个公司里如果都是同一文化背景、同一种族的人，很容易陷在某一个特定的思想领域，所以很难迸发出奇思妙想，多元化的环境使你愿意听到不同的意见，而不是说有选择性的，而人们也因此会更加开放。” [22] 行政学家把以差异促创新提效率的思维从企业延伸到官僚制，认为代表性官僚制“通过鼓励少数种群参与，能够为权力分享、福利、尊严提供真正的机会和激励”，[23] 最终能够促进机构创新，提高行政效率。这一理念的现实型态就是不少西方国家施行的“工作部门多样化” （workplace diversity）方案。比如澳大利亚就在公共部门积极推行“工作部门多样化”方案，并加以考核。通过使各个行政机关的职员在年龄、性别、种族、文化背景、宗教信仰等方面的不同，以及在教育层次、工作经历、生活经历、个性特征等方面的差异化，达到激发新思想、新观点，促进机构革新的目的；通过使具有差异性特征的雇员更好地理解多样化顾客的多样化需求，真正实现以顾客为导向的服务。
三、代表性官僚制的题域拓展
西方代表性官僚制研究从早期的提出问题、基本概念厘定，到被动代表性的测度，再到主动代表性的验证及发生机理分析，逐步深化和拓展。
（一）早期的开创性研究——问题提出
官僚制的代表性思想可以追溯到托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson，1801-1809）和安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson，1829-1837）。[8] 不过他们只是提出了保障政治自由和统治合法性的背景下担任公职人员的多样化问题，还没有提出代表性官僚制的概念。
代表性官僚制的概念出现于20世纪40年代，唐纳德·金斯莱（Donald J. Kingsley）被认为是提出这一概念的第一人。1944年金斯莱在他出版的《代表性官僚制》一书中分析了英国的公务员体系，并对该体系中的精英统治的状况进行了揭露和批判。他认为，公务员体系“过多吸收按照统治阶级的传统模式培养出来的中上等阶层人士”。这些不足产生了重大的政治后果。在他看来，“如果国家意在解放而不是奴役”，那么代表性官僚制就是必要的。[6] 不过，金斯莱在英国公务员体系中所认为的代表性概念与现代所理解的代表性官僚制的概念还是有出入的，因为他只把社会阶层（social class）作为最重要的人口统计变量来集中研究。
利维坦（M. David Levitan）集中探究了在美国公共部门中造就代表性雇员的可能性问题。他认为，如果这些机构中劳动力（workforce）的人口统计结构特征与社会中的相同或相似的话，公众会更加认可机构的工作行为。[24] 朗（Norton E. Long）集中研究的是官僚机构对相关利益群体的代表性问题，他认为，美国联邦官僚制为重要利益群体提供了有效且负责的代表性。这一做法填补了国会和政治机构的职能空白。[25] 而万·李珀（Van Riper）则使用代表性官僚制解释美国联邦机构的发展问题。他认为，真正的代表性官僚制必须具有合理的社会多样化特征，比如职业、阶层、地理位置等等，它们“必须与社会特质（ethos）和意见（attitudes）相一致，因为官僚制也是社会的一部分”。[26]
弗雷德里克·莫歇尔（Frederick Mosher）区分了官僚制代表性的两个不同维度，并贴上了“被动”（passive）代表或“社会学上”（sociological）的代表以及“主动”（active）代表或“职能”（functional）代表的标签。他认为，被动代表关心“个体（公务员）的出身状况（source of origin）以及它们集体（collectively）反映整体社会状况的程度。这可以根据他的住地及其特征（农村、都市、郊区等）、前期从事职业、父亲从事的职业、教育状况、家庭收入、家庭所属社会阶层、种族、宗教信仰等进行统计、测量”。[27] 被动代表进一步深化就是主动代表，他认为“公务员个体如果在特征上归属于整个社会群体或某一较小社会群体的话，他就会被预期增进那些假定（presumed）他应该代表的人的利益，表达他们的意愿”。[27] 莫歇尔的贡献是对主动代表和被动代表进行了明确的区分，并提出了“被动代表达成后，是否能够自动实现主动代表”的问题，为后续的研究提出了命题。
自从莫歇尔提出主动代表和被动代表二分以后，学者们的研究出现了两个分支，一支是延续传统的研究思路，探讨代表性官僚制的描述性状况，检验公务员队伍中的多样化状况、分析影响多样化结构特征的社会制约因素及其解决路径。一支是围绕着主动代表和被动代表的关系展开，衍生出三个研究方向：一是研究被动代表导向主动代表的机制或路径；二是对主动代表的证明或证伪；三是研究由被动代表达成主动代表的条件。
（二）传统性研究——被动代表性的状况、问题及其克服
传统性研究集中于“现有官僚制被动代表性程度的检验及其影响因素的分析”。[28] 这一类型的研究仅仅侧重于考察现有官僚制中，公务员的生理或社会特征的比例（指人口统计学上的特征，如性别、种族等）是否与社会相一致，而不考虑公务员的价值取向及其与政策行为的联系。考察的关注点在平等的雇佣机会和工作部门多样化状况两个方面。学者们通过考察和分析后发现，很多部门的被动代表性是不足的，这主要源于歧视性的遴选技术、缺乏必备的专业知识技能、主观上不愿意担任公职等因素。
针对被动代表性不足的问题，学者们的对策分为两类，一类是外部施加政治压力，把被动代表性状况作为机构的重要绩效指标加以考核；一类是内部人事政策及程序，比如美国的名额分配制、80%规则、人的种别标准以及混合制等。[29]
对被动代表性研究的持久热情源于两个方面：一是其象征性意义。“被动代表性本身具有的独立的象征性价值对民主社会是举足轻重的。因为具有广泛代表性的公共部门（public service），特别是领导岗位，向所有人敞开大门，提供相同的进入机会，而不管他们的身份、地位如何。” [27] 一是其正义的价值。它符合约翰·罗尔斯的“社会和经济的不平等分配应适合于最少受惠者的最大利益”的正义原则。[30]
（三）建设性研究——被动代表性导向主动代表性的机制分析
汤普森（J. F. Thompson）认为，主动代表的实质性效果表现为确定群体的利益和需求是否被有效表达以及所追求的政策是否增进那个种群（群体）的财富、名望或其他相关优势。[31] 根据此标准，学者们总结出由被动代表导向主动代表的两种途径：直接途径与间接途径。两种途径形成的原初动力都在于社会化过程。直接途径有共有价值引导（shared values and beliefs）、同类认同（identification）、官僚偏爱（partiality）、同感理解等（empathic understanding）四种机制。间接途径有检查监督（check）、心理阻滞（restraint）、再社会化（resocialization）、行为变更（change）等四种机制。[28]
共有价值引导是指具有相同或相似的先赋角色的特定群体，经历大致相同的社会化过程而形成相应的价值和信念，价值和信念引导相应的行为，行为最终作用于政策的制定和执行。同类认同是指具有相同社会学统计特征的人群彼此会天生具有亲切感、认同感，在意见、行为上容易达成一致。官僚偏爱是指官僚会偏向与自己同类的社会群体，而排斥其他群体。同感理解是指与其他官僚相比，特定少数种群的官僚能更好地理解该种群的价值与信念，而不管他是否持有该种价值或信念。检查监督是指与其他官僚一起工作并且熟知其他官僚行为习惯的少数种群官僚会对他们排斥少数种群的过度行为进行检查、监督，达到对他们的行为进行约束的效果。比如，“在美国康涅狄格州的哈特福德市，一个黑人警察认为一个白人警官正在虐待一个波多黎各女孩时，对他进行了阻止”，[31] 而阻止的原因很大程度上因为受害者是一个黑人。除了检查、监督外，心理阻滞也是一种外部制约机制。当其他官僚在虐待或歧视少数种群时，他们由于害怕少数种群官僚的反对、行为检视、曝光，就会有所顾忌，自我约束不当行为的发生。在少数种群官僚的作用下，其他种群的官僚在价值、信念、行为上也会发生变化，出现再社会化现象。克兰兹认为，当少数种群的官僚与其他官僚一起工作时，“能增加其他官僚对该少数种群观点、情感的理解，能更好地回应其提出的问题和需求”。[32] 少数种群的官僚使本种群获益的最后一个机制是诱致本种群民众的行为变更。在少数种群官僚在场的情况下，由于种群的认同感，该少数种群的民众会更热衷于参与项目管理，培养了参与意识和习惯。另外，少数种群官僚还能够更好地激励少数种群的民众按照项目的要求行动，增加项目的产出和收益。
（四）验证性研究——主动代表性的证明与证伪
虽然莫歇尔强调被动代表性的象征性价值，但还是有一些学者认为被动代表性意义不大，主动代表性才是代表性官僚制应该追求的目标。安德鲁斯（Rhys Andrews）认为，主动代表性有三种衡量标准：第一，官僚对公众具有更大的回应性；第二，顾客喜欢接受与自己具有相同特征的官僚提供的服务；第三，代表性官僚制对所有服务的公众来说都是有效的，使他们都受益。[33] 20世纪90年代后，学者们对照安德鲁斯主动代表性的三种衡量标准，纷纷对主动代表性展开实证性研究，主要集中于少数族群官僚和女性官僚，并得出了不同的结论。
关于证明的例证颇多，这里只列举一二，以观其貌。有的学者通过实证研究发现，代表性官僚制可以通过为公众提供认同感和增加满意度，促进协同执行，提高组织绩效。提勒曼（Thielemann）和斯图亚特（Stewart）通过对为艾滋病病毒携带者提供治疗服务的一个行政机构进行调查研究后发现，接受服务的“顾客”都很乐意让那些与他们具有相同生理或社会特征（比如种族、性别、性取向特征）的职员为他们提供服务，特别是那些给他们提供直接服务的一线员工。[34]
学者们通过研究还发现，代表性官僚制能使公众整体受益。梅尔（Meier）等人从1991年至1996年历经6年之久对德克萨斯州350个学区的1000多名学生进行研究。该项研究采用集中历时性分析法（pooled time-series analysis），选取的样本也很具有代表性，学区里北美白人学生占的比重在10%-90%，也就是说选取的学区是多族群学区。这项研究检验了代表性官僚制（包括少数族群的教师队伍）与组织产出之间的关系。这里的组织产出既包括给少数族群带来的收益，也包括给非少数族群带来的收益。研究结果发现，代表性官僚制并不是以非少数族群学生的损失为代价让少数族群的学生得利，而是实现了双赢。该项研究结果说明，从客观上来说，代表性官僚制确实比非代表性官僚制更有效。[35]
对于主动代表性是否能够实现，其他学者通过研究得出了不同的结果。德莱桑（Dresang）通过测算在经济发展方面的预算支出途径，来考察赞比亚所属于某一个地方性群体（regional group）的公务员在整个公务员队伍内占主导地位的短时期内行政支出的状况后发现，他们的支出并没有倾斜于该地方群体，而是侧重于这个国家的其他欠发达地区的发展。德莱桑通过实证研究后得出结论，“少数种群不能依靠官僚中的代表作为追求群体利益的有效资源”。[36] 还有的学者针对别人的研究成果进行研究，并提出异议。针对梅尔等人的研究结论——代表性官僚制对少数种群和非少数种群的双赢格局，尼尔森（Nielsen）等人通过对梅尔等人的数据重新进行梳理和统计检验后发现，他们的分析在模型描述、变量及权重选择、分类等方面存在着缺陷。通过把这些问题更正后再重新分析，他们得出了与梅尔等人完全不同的结论。[37]
（五）保障性研究——主动代表性达成的条件分析
被动代表性达成主动代表性仰赖一定的情境或条件，对此，汤普森（Thompson）给予了足够的重视：“探讨被动代表和主动代表之间关系的合适问题不是看它们之间是否存在勾连，而是看它们在什么情境下存在勾连。” [31] 经过归纳，有两种背景或情境影响主动代表性，即官僚的个人境遇和官僚所在组织机构的情况。
1. 官僚的个人境遇与主动代表性
（1）官僚的个人特征、经历、态度与主动代表性。赛尔登（Selden）等人通过研究后发现，官僚的个人情况与主动代表性之间存在一定的关联。他们的研究结论包括：教育与接受某种代表角色呈负相关关系，个人的教育水平越高，越不可能接受这样的角色；年龄与接受某种代表角色正相关；为机构工作的时间长短与代表角色负相关；是否坚持认为传统的、韦伯式的关于官僚制的角色就是在追求效率中保持中立的观点与接受某种代表角色负相关。[6]
（2）官僚的自由裁量权与主动代表性。多兰（Dol- an）等人认为，授权的效果就是提高下级的自由裁量权。自由裁量权为实现主动代表性提供了条件。“被授权的雇员有更大的、明确的自由裁量权与灵活度来积极地代表所属种群的利益。他们受到来自上级、组织文化和红头文件的限制很少。他们在直接处理事关所属种群的事务时有更大的自由，能够提高顾客满意度。” [38] 梅尔（Meier）等人也认为，官僚的自由裁量权使他们在政策执行时有更大的自由度反映所属种群的价值。为了证明自由裁量权和政策效果的关系，他们使用组织的管理幅度作为测量行政裁量权的手段。因为上级行政人员管理幅度越大，越会不可避免地为下属留有较大的自由裁量权。他们从少数种族学生通过“德克萨斯州教学效果标准测试”（Texas Assessment of Academic Standards Exam）的数据分析后得出结论，学区管理幅度越大，少数种群的学生通过率越高。自由裁量权增进了被动代表性向主动代表性的转化。[39] 除了自由裁量权本身的大小以外，公务员对自由裁量权的理解也与主动代表性有关联。索娃（Sowa）等人通过收集农家行政局（Farmers Home Administration）的数据并进行分析后发现，官僚对自由裁量权的感觉对政策结果具有直接的影响。“少数种群的官僚感觉自己在行动时有更大的自由裁量权，执行政策的结果会
更能代表所属种群的利益。” [40]
2. 组织机构状况与主动代表性
（1）组织民主与主动代表性。当少数种群的官僚不能独自决策时，他们要有机会表达所属群体的立场和利益，才能导向主动代表性。但这种情况只有在具有包容性、民主氛围的组织中才能实现。什么样的行政组织才能称之为民主性的呢？或者说组织的民主状况如何衡量呢？一般来说，有三种衡量的维度： 1）官僚影响或控制决策的程度； 2）达成决策所在的组织层次； 3）官僚影响或控制的决策的类型。[41] 不难看出，上述组织民主的本质就是工作场所的直接参与。对照上述三种维度，佩特曼（Pateman）区分三种情况的组织参与：虚假参与、部分参与、充分参与。只有充分参与才是最民主的。[42] 组织的民主状况，成为主动代表性达成的一个重要条件。在一个虚假参与类型的组织中，作为底层的少数种群的官僚是很难影响决策的，被动代表性很难转化为主动代表性。
（2）组织的发展战略与主动代表性。安德鲁斯（Andrews）等人通过实证研究后认为，公共管理者必须正确对待“工作部门多样化”所带来的影响。在探讨绩效时必须把组织战略考虑进去，否则多样化就没有意义甚至产生消极后果。代表性官僚制与组织绩效的关系必须通过战略管理来加以调和（moderate）。在英国地方政府中，具有多样化特征的公共组织是否能增进绩效仰赖于组织实施的战略情境，实施扩张型战略（prospector strategy）的代表性官僚制能够实现对绩效的改善。[32]
四、结论及展望
西方代表性官僚制的研究是从内涵、价值、题域三个维度展开的，并不断向研究的广度和深度拓展。研究进路上从定性研究向定量研究、从规范研究向实证研究倾斜。代表性官僚制的提出及深入探讨，是西方学者对代议制民主遭遇困境的一种回应及矫治，是政治民主向行政民主的拓展，把原属于政治家的政治职能移植到官僚身上，使其承担原属于政治家的代表性职能，增强对民众的回应性，缓释社会矛盾。
国内学者对代表性官僚制的研究才刚刚起步。虽然不少学者在论文和专著中提到了代表性官僚制的概念及其思想，但专门对代表性官僚制的研究却凤毛麟角。而事实上我国与西方关于代表性官僚制研究具有相似的研究背景、研究条件及研究对象，二者具有较高的耦合性。因此，梳理西方代表性官僚制的研究理路，不但有益于对西方的代表性官僚制进行前瞻性研究，而且对于代表性官僚制在我国的本土化研究也具有重要的价值意蕴。
参考文献：
[1]Lowi T. J.. The End of Liberalism： the Second Republic of the -United States（2nd ed）[M].New York：Norton，1979：63.
[2]Hannah P..The Concept of Representation[M]. Berkeley， CA：Un-iversity of California Press，1967.
[3]Duerst-Lahti G.， Verstegen D..Making Something of Absence：the ‘Year of the Woman and Womens Reprensentation[A].InGeorgia Duerst-Lahti and Rita Mae Kelly， eds.Gender Power，
Leadership and Governance[C]. Ann Arbor，MI： The Universityof Michigan Press， 1995：216.
[4]Meier K. J..Politics and the Bureaucracy： Policy Making in theFourth Branch of Government [M].North Scituate， MA：DuxburyPress，1979：112-113.
[5]Cook B. J.. The Representative Function of Bureaucracy： PublicAdministration in Constitutive Perspective[J].Administration &Society， 1992，23（4）：403-429.
[6]〔美〕Julia Dolan，David H. Rosenbloom.代表性官僚制[J].公共行政评论，2008，（3）：1-18.
[7]〔美〕伍德罗·威尔逊.国会政体[M].北京：商务印书馆，1986：28.
[8]Saltzstein G..Representative Bureaucracy and Bureaucratic Responsibility：Problems and Prospects[J].Administration & Soc-iety，1979，10（4）：465-475.
[9]Flanagan Richard M.， Johnson L..Community Action， and Man-agement of the Administrative State[J].Presidential Studies Qua- rterly， 2001，31（4）：585-609.
[10]〔美〕乔·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1993：90.
[11]Kingsley D. J..Representative Bureaucracy [M].Yellow Springs，OH：Antioch Press，1944：282.
[12]〔英〕帕特里克·敦利威.民主、官僚制与公共选择[M].北京：中国青年出版社，2004：127.
[13]〔美〕施米特，谢利，巴迪斯.美国政府与政治[M].北京：北京大学出版社，2005：206.
[14]〔美〕布坎南，塔洛克.同意的计算——立宪民主的逻辑基础[M].北京：中国社会科学出版社，2000：95.
[15]〔英〕J. S. 密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982：103.[16]〔美〕科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988：中文版序言.
[17]Rohr J. A. .To Run a Constitution： the Legitimacy of the Ad-ministrative state[M].Lawrence，KS：University Press of Kansas，1986： 45.
[18]Long N. E..Power and Administration[A]竺乾威，马国泉.公共行政学经典文选（英文版）[C].上海：复旦大学出版社，2000：126.
[19]Herbert A. W..The Minority Administrator： Problems，Prospects，and Challenges.Public Administraion Review[J].1974，34（6）：556-563.
[20]Selden S. C..The Promise of Representative Bureaucracy： Diver-sity and Responsiveness in a Government Agency[M].Armonk：M.E.Sharpe，1997：7.
[21]Hadwiger D. F..Experience of Black Farmers Home Adminis-tration Local Office Chiefs [J].Public Personnel Management，1973， 2（1）：49-54.
[22]霍丰.多样化策略是创新土壤[J].经营者，2004，（9）：30.
[23]Kranz H..The participatory Bureaucracy[M].Massachusetts：Lexington Books，1976：115.
[24]Levitan M. D..The Responsibility of Administrative Officials in a Democratic Society[J]. Political Science Quarterly， 1946，61（ 4）：562-598.
[25]Long N. E..Bureaucracy and Constitutionalism[J].American Pol-itical Science Review， 1952，46（3）：808-818.
[26]Van Riper P.P..History of the United States Civil Service[M]. White Plains，NY：Row，Peterson，1958：552.
[27]Mosher F. C..Democracy and the Public Service[M].New York：Oxford University Press，1968：12-13.
[28]Lim H. H..Representative Bureaucracy：Rethinking Substantive Effects and Active Representation[J].Public Administration Rev-iew， 2006，66（2）：193-204.
[29]张康之，罗乐.探讨公务员制度的代表性[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2004，（1）：1-7.
[30]〔美〕约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：302.
[31]Thompson F. J.. Minority Groups in Public Bureaucracy： Are Passive and Active Representation Linked？ [J].Administration& Society，1976，8（2）：201-226.
[32]Kranz H..Are Merit and Equity Compatible？ [J].Public Admin-istration Review， 1974，34（5）：434-440.
[33]Andrews R.， Boyne G. A.， Meier K. J.， O. Toole， L. J. Jr.，Walker R. M.. Representative Bureaucracy， Organizational Strategy and Public Service Performance： an Empirical Analysis of English Local Government[J].Journal of Public Administration Research-and Theory， 2005，15（3）：489-504.
[34]Thielemann G. S.， Stewart J. Jr..A Demand-side Perspective on the Importance of Representative Bureaucracy： AIDS， Eth-nicity， Gender， and Sexual Orientation[J].Public Administration Review， 1996，56（2）：168-173.
[35]Meier K. J.， Wrinkle R. D.， Polinard J. L. Representative Bure- aucracy and Distributional Equity：Addressing the Hard Question [J].The Journal of Politics， 1999，61（4）：1025-1039.
[36]Dresang L. D. Ethnic Politics， Representative Bureaucracy， and Development Administration： the Zambian Case[J]. American political Science Review，1974，68， （4）：1605-1617.
[37]Nielsen L. B.， Wolf P. J. Representative Bureaucracy and Hard Questions：a Response to Meier，Wrinkle and Polinard[J].The Journal of Politics， 2001，63（2）：598-615.
[38]Dolan J.， Rosenbloom D. H..Representative Bureaucracy：Classic Readings and Continuing Controversies[M]. Armonk， NY：M. E. Sharpe，2003：170.
[39]Meier K. J.， Bohte J..Structure and Discretion：Missing Links in Representative Bureaucracy[J].Journal of Public Admininstration Research and Theory， 2001，11（4）：455-470.
[40]Sowa J. E.， Selden S. C..Administrative Discretion and Active Representation： an Expansion of the Theory of Representative Bureaucracy[J]. Public Administration Review， 2003，63
（6）：700-710.
[41]Smith M. P..Barriers to Organizational Democracy in Public Administration[J].Administration&Society， 1976，8（3）：275-317.
[42]〔美〕卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海人民出版社，2006：66-67.
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
摘 要： 西方代表性官僚制研究是从内涵揭示入手，把内容框定在描述性代表和实质性代表的范围之内。为了寻求立论基础，学者们从行政权控制、弱势群体保护、政策制定与执行协同、工作创新与效率等方面夯实其研究的合法性根基。西方代表性官僚制的研究从提出问题奠定研究基调为起点，经历了从传统的被动代表性状况研究、被动代表性导向和主动代表性的生成机理研究、主动代表性效度的验证研究，再拓展到主动代表性达成条件的研究。代表性官僚制的提出及深入探讨，其实质是学者们为解决代议制民主缺陷和困境而作出的尝试与努力。
关键词： 代表性官僚制； 主动代表性； 被动代表性； 代议制民主
中图分类号： D035 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.001
代表性官僚制（Representative Bureaucracy）的研究在西方已经有70多年的历史，目前正在向深度和广度拓展。代表性官僚制是西方“民主行政”典范的一个研究视角，其提出及演进究其实质是西方正在进行的一场静悄悄的关涉“代表性”的变革。洛伊（Lowi）认为，过去的代表性改革都是致力于扩大参与，集中于政治层面，以应对导致公共部门危机的社会弊病。由利益集团自由主义（interest-group liberalism）形塑的“新代表性”把代表性的原则扩大到了行政领域，使行政部门也卷入了代表性。[1]
西方代表性官僚制的研究是从内涵、价值、题域三个维度展开的。笔者力求通过对西方代表性官僚制进行内涵的揭示、价值的阐释、题域的廓清，比较完整地展现代表性官僚制在西方的研究全貌，为其他学者进一步研究提供铺垫。
一、代表性官僚制的内涵揭示
根据《牛津高阶英语词典》的解释，“代表”（representative）一词主要有两层含义：一是指受委托代替个人﹑集体﹑组织办事或表达意见的人；二是指显示同一类的共同特征的人或事物。从词典的释义来看，代议制的代表所体现的主要是第一层含义，以往人们谈代表或代表性也是聚焦于代议制层面。代表性官僚制所指的代表同时关涉这两个层面的含义。
从学者的释义来看，代表性（representation）就是使事实上不在场（not present）的事物在一定意义上具有近乎在场（at present）的作用和特征。彼得金（Hanna Pitkin）认为，根据代表者是否能够代表预期的被代表者，可以区分出四种类型的代表：形式上代表（formal representation）、描述性代表（descriptive representation）、象征性代表（symbolic representation）、实质性代表（substantive representation）。[2] 形式上代表是通过选举程序产生的，人们通过选举程序授权其他人代表自己而行动，并通过使代理人再次当选或落选这样一种压力机制使他们对自己的行为负责。但是正如拉蒂（Georgia Duerst-Lahti）等人所言，“选举只是使代表性成为可能，而其本身并不构成代表性”。[3] 描述性代表是指由于组织机构成员的特征与大众或某群体的特征相类似，他们的决策或执行预期能够代表这些群体的利益，从而增强政策制定和执行的合法性。象征性代表是指那些象征性的事物或人，如旗帜、国王等，能够代表那些不在场的事物或人的利益。象征性代表并不一定依靠相似性或其他实质性联系，而是依赖于情感、态度、信仰、传统等，并且受结果的影响较小。实质性代表是指代理人通过实际行动切实表达了委托人的意愿并真实地代表了他们的利益，就像委托人本人在场一样。
如果说代议制关注的是形式上代表和实质性代表的话，那么代表性官僚制更多关注的是描述性代表和实质性代表。代议民主制的设计初衷无非是想通过形式上代表（选举）辅以其他机制达到实质性代表的目的。随着行政权的扩张，行政国的来临，立法权的衰落，以及代议制民主设计本身并非完美无瑕，导致了其实质代表性不足的问题。代表性官僚制正是在代议制关于形式上代表的设计之外，通过在行政部门增加描述性代表的设计达到弥补代议制实质代表性不足的缺陷。
从学理上来看，代表性的概念一直拘囿于代议制层面。而现在把代表性与官僚制结合起来，就必须从政治哲学的视角来寻找支撑。库克（Brian J. Cook）的解决思路很具有说服力。在传统观念中，“官僚制是为了协助政治机关（political institutions）（代议机关）更好地履行相应的职能而设立的，它本事并不是政治机关，它只是政治机关的附属物，只具有工具性的价值。对政治机关和法律的回应性意味着它必须屈从于总统和国会，并最终从属于宪法”。[4] 库克认为，对官僚制角色的传统认识是有问题的。事实上，官僚制本身就是政治机关，它的管理权威不是来源于专业技能，而是直接来源于宪法，履行着政治机关的宪法职能。作为政体的一个重要组成部分，它与总统、国会、法院的地位是并驾齐驱的。这样，官僚制就得到了正名，地位得以抬升，就能像立法机关那样承担起代表性的职能。[5] 库克在论证自己的观点时，对代表性官僚制是持否定态度的，其初衷是批判代表性官僚制在代表性方面的困境。可能连他自己都没意识到，他的论证其实也给代表性官僚制提供了代表性的合法性根基。
根据多兰（Julia Dolan）和罗森布罗姆（David H. Rosenbloom）的观点，代表性官僚制的内涵可以分成两个层面：其一侧重于政府机构的职员；其二侧重于行政决策中公共群体与利益相关者群体成员的组织机制。[6] 第一个层面是指全体社会成员都具有同等的机会受雇于国家公务员体系，任职于官僚机构的行政人员在种族、性别、阶层等方面的结构化特征应该与社会人口统计的特征相一致。具有特定特征的官僚被假定与此特征的人群具有相同或相似的价值观和态度，并在政策制定和执行中能够表达这些人群的意愿并代表这些人群的利益。第二个层面的含义是指：“通过合法的和通行的程序使公共群体、利益集团和利益相关者群体直接参与行政决策的过程，代表性也可以渗透进公共官僚之中。” [6]
从文献梳理的结果来看，学者们的研究旨趣基本集中在代表性官僚制内涵的第一个层面，而第二个层面的研究是非主流的，并通常被划归到其他研究题域去研究（如利益集团的研究）。多兰和罗森布罗姆也认为：“至少在美国，代表性官僚制的这个方面（参与的代表性）还没有像职员的代表性那样得到学术界这么多的注意。” [6] 笔者的研究也是基于第一个层面的综述研究。
对西方代表性官僚制的内涵可以用3W来揭示。Who，即谁代表？回答是任职于官僚机构的官僚，而不是代议机关的立法人员或民选官员。Whom，即代表谁？回答是具有特定特征的人群，特别是那些权益受到忽视或利益未被充分表达和代表的弱势群体，如少数种族、女性等。How，即如何代表？回答是通过官僚机构中与社会人口统计结构化特征相一致的官僚在政策制定和执行中基于同类认同等内在驱动力来代表特定特征的人群。3W模式基本能够涵盖代表性官僚制的内涵，学者们的释义基本上没有溢出这个框架。
二、代表性官僚制的价值阐释
西方对代表性官僚制的研究持续了70多年，至今方兴未艾。究其原因，源于学者们认为代表性官僚制具有重要的价值意蕴，归纳起来大致有如下几点：
（一）控制说
在“守夜人” 政府时期，立法、行政、司法三权之中，立法权占主导地位。它虽然与总统齐名，但却通过管理细节掌控各部部长，入侵行政权。[7] 这时候的权力控制机制是民众通过选票控制议会，议会通过立法和预算等手段控制官僚。但随着20世纪40年代后行政权的扩张，沃尔多所谓的“行政国”的来临，国家权力的结构模式由议会至上演变为行政主导，权力控制链条出现了松动乃至脱节。“由于官僚制权力的日益增长，（议会）对官僚行为的传统控制模式，例如预算监督、立法约束，是虚弱的、不足的。” [8] 另外，伴随着官僚们的专业技能优势而日益扩大的决断权力，也使得民选官员（如总统）通过官僚组织控制官僚的努力变得困难。因此，弗莱那甘（Flanagan）等人认为，尽管从法律上来说，联邦一级的行政机构（administration at the federal level）同时对总统和国会负责，但是事实上联邦政府官员具有相当的自由裁量权和独立性。总统和国会都发现，对官僚的完全控制实际上是很难的，虽然总统是最高行政长官而国会制定法律。[9]
政治家和民选官员对官僚的控制力减弱，再加上投票选举本身的缺陷造成的民众对政治家和民选官员控制力的弱化， [10] 导致责任链条的松动乃至脱节。为了加固和修复责任链条，学者们把目光转向官僚制，认为代表性官僚制就是强化责任的恰当机制。“代表性官僚制作为一种确保行政责任的手段来说，其责任的本质是心理方面的。” [11] 代表性官僚制通过与官僚的性别、种族等特征相关联的价值、认同，对官僚形成一种无形的心理控制——软约束，使他们在决策和执行决策的过程中向与自己具有相同或相似特征的群体倾斜，特别是少数弱势群体，代表他们的利益。
（二）公平说
从政治家的竞选策略来看，政党领袖在政治决策中一般将遵循多数选票原则，把赢得更多选票作为政策目标。“政治家专门追求偏好适应策略，如果他们要战胜有活力的对手，理性的政党领袖就必须使他们的政策立场尽可能与多数投票者的偏好保持完全一致，或者至少与多党制下庞大的舆论集团保持一致。” [12] 少数投票者的利益很难在政策中得到体现。
从利益集团的竞争来看，为了赢得更多的当选机会，总统和议员候选人极尽所能筹措资金，而不得不仰赖于强势利益集团，因为这笔资金数额巨大，“据估计，在1999-2000年的选举周期中，有超过30亿美元花在了各级竞选活动上”。[13] 强势利益集团以各种名义向参选者捐款，以求当选后的回报，而且往往如愿以偿。弱势集团无力提供竞选赞助或游说无门，往往受到冷落，利益得不到充分表达。
从决策规则来看，多数裁定规则由于平衡了保护和效率双重维度，是现代社会最常用的决策规则，但是却使集体选择变成了“少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动”。[14] 密尔认为，多数裁定规则意味着多数人把自己的意愿强加给少数人。最终集体决策结果所体现的是多数人的利益，属于少数人的利益被忽略了。这也是一种不公平和对民主制原则的违反。[15]
代议制民主的瑕疵、决策规则的困境造成了严重的公平问题。但是公平（平等）和自由是民主的两个最重要的目标，如果对任何一个目标的追求完全压倒另一个目标，民主就受到威胁。[16] 针对这一现象，一些学者认为，代议制解决不了或遗留的少数人的公平问题可以由代表性官僚制来解决。罗尔（Rohr）就认为，为了保障公平起见，“公务员队伍的结构特征，应该与社会的结构特征相似”。[17]
（三）支持说
美国学者诺顿·E·朗（Norton E. Lang）认为，行政管理的生命线是权力。官僚除了从正式的指挥链条得到权力以外，还必须从组织外部获得政治权力。而政治权力来源的主要途径是获得外界的认可、支持。“行政的一个最重要而又最花费时间的方面，是由旨在获得‘顾客的充分承认所进行的范围很广的活动构成的。通过这种承认组织得以生存，而且，如果幸运的话，还可以发展成一种有利于计划制定和执行的统一意见。” [18]
对官僚机构来说，获得公众支持的最好路径就是让公众参与政策的制定，协同政策的执行，代表他们的利益。代表性官僚制就提供了这样一个路径。
1. 代表性官僚制为公众提供认同感。赫伯特（Adam W. Herbert）认为，官僚与所服务的“顾客”具有相同的统计学特征（如生理或社会特征），能从根本上改变他们之间的关系。“不管他是黑色人种、棕色人种还是红色人种，只要在场的是他所认同（identified）的行政人员，首先至少给他一种安全感，他会认为倾听他诉说的官僚能够理解他所描述的需求、事实、看法。如果需要任何帮助，他也会义不容辞。” [19]
2. 代表性官僚制促进参与的广度。舍尔顿（Sally Coleman Selden）认为：“当潜在的顾客认同项目主管官员时，他们更乐于参与政府项目；同样地，当他们对主管项目的人事安排感觉不自在或窘迫时，他们也会对项目的参与采取逃避的态度。” [20] 海德威格（Don F.Hadwiger）通过调查后也发现，美国农家行政局的县级黑人检查员（black county supervisors in the U.S.Farmers Home Administration）的出现对黑人参与具有积极的影响，那些黑人们以前很害怕出入全是白人的办公室。[21]
（四）创新与效率说
如果说代议制关注的是多数人群体利益的话，代表性官僚制倚重的恰恰是少数群体的权益。代表性官僚制对差异、特殊的重视，被学者们奉为提高官僚组织创新与效率的路径选择。
通过差异化战略促进创新、提高效率，在企业的人力资源管理中，这是不难理解的。“一个公司里如果都是同一文化背景、同一种族的人，很容易陷在某一个特定的思想领域，所以很难迸发出奇思妙想，多元化的环境使你愿意听到不同的意见，而不是说有选择性的，而人们也因此会更加开放。” [22] 行政学家把以差异促创新提效率的思维从企业延伸到官僚制，认为代表性官僚制“通过鼓励少数种群参与，能够为权力分享、福利、尊严提供真正的机会和激励”，[23] 最终能够促进机构创新，提高行政效率。这一理念的现实型态就是不少西方国家施行的“工作部门多样化” （workplace diversity）方案。比如澳大利亚就在公共部门积极推行“工作部门多样化”方案，并加以考核。通过使各个行政机关的职员在年龄、性别、种族、文化背景、宗教信仰等方面的不同，以及在教育层次、工作经历、生活经历、个性特征等方面的差异化，达到激发新思想、新观点，促进机构革新的目的；通过使具有差异性特征的雇员更好地理解多样化顾客的多样化需求，真正实现以顾客为导向的服务。
三、代表性官僚制的题域拓展
西方代表性官僚制研究从早期的提出问题、基本概念厘定，到被动代表性的测度，再到主动代表性的验证及发生机理分析，逐步深化和拓展。
（一）早期的开创性研究——问题提出
官僚制的代表性思想可以追溯到托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson，1801-1809）和安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson，1829-1837）。[8] 不过他们只是提出了保障政治自由和统治合法性的背景下担任公职人员的多样化问题，还没有提出代表性官僚制的概念。
代表性官僚制的概念出现于20世纪40年代，唐纳德·金斯莱（Donald J. Kingsley）被认为是提出这一概念的第一人。1944年金斯莱在他出版的《代表性官僚制》一书中分析了英国的公务员体系，并对该体系中的精英统治的状况进行了揭露和批判。他认为，公务员体系“过多吸收按照统治阶级的传统模式培养出来的中上等阶层人士”。这些不足产生了重大的政治后果。在他看来，“如果国家意在解放而不是奴役”，那么代表性官僚制就是必要的。[6] 不过，金斯莱在英国公务员体系中所认为的代表性概念与现代所理解的代表性官僚制的概念还是有出入的，因为他只把社会阶层（social class）作为最重要的人口统计变量来集中研究。
利维坦（M. David Levitan）集中探究了在美国公共部门中造就代表性雇员的可能性问题。他认为，如果这些机构中劳动力（workforce）的人口统计结构特征与社会中的相同或相似的话，公众会更加认可机构的工作行为。[24] 朗（Norton E. Long）集中研究的是官僚机构对相关利益群体的代表性问题，他认为，美国联邦官僚制为重要利益群体提供了有效且负责的代表性。这一做法填补了国会和政治机构的职能空白。[25] 而万·李珀（Van Riper）则使用代表性官僚制解释美国联邦机构的发展问题。他认为，真正的代表性官僚制必须具有合理的社会多样化特征，比如职业、阶层、地理位置等等，它们“必须与社会特质（ethos）和意见（attitudes）相一致，因为官僚制也是社会的一部分”。[26]
弗雷德里克·莫歇尔（Frederick Mosher）区分了官僚制代表性的两个不同维度，并贴上了“被动”（passive）代表或“社会学上”（sociological）的代表以及“主动”（active）代表或“职能”（functional）代表的标签。他认为，被动代表关心“个体（公务员）的出身状况（source of origin）以及它们集体（collectively）反映整体社会状况的程度。这可以根据他的住地及其特征（农村、都市、郊区等）、前期从事职业、父亲从事的职业、教育状况、家庭收入、家庭所属社会阶层、种族、宗教信仰等进行统计、测量”。[27] 被动代表进一步深化就是主动代表，他认为“公务员个体如果在特征上归属于整个社会群体或某一较小社会群体的话，他就会被预期增进那些假定（presumed）他应该代表的人的利益，表达他们的意愿”。[27] 莫歇尔的贡献是对主动代表和被动代表进行了明确的区分，并提出了“被动代表达成后，是否能够自动实现主动代表”的问题，为后续的研究提出了命题。
自从莫歇尔提出主动代表和被动代表二分以后，学者们的研究出现了两个分支，一支是延续传统的研究思路，探讨代表性官僚制的描述性状况，检验公务员队伍中的多样化状况、分析影响多样化结构特征的社会制约因素及其解决路径。一支是围绕着主动代表和被动代表的关系展开，衍生出三个研究方向：一是研究被动代表导向主动代表的机制或路径；二是对主动代表的证明或证伪；三是研究由被动代表达成主动代表的条件。
（二）传统性研究——被动代表性的状况、问题及其克服
传统性研究集中于“现有官僚制被动代表性程度的检验及其影响因素的分析”。[28] 这一类型的研究仅仅侧重于考察现有官僚制中，公务员的生理或社会特征的比例（指人口统计学上的特征，如性别、种族等）是否与社会相一致，而不考虑公务员的价值取向及其与政策行为的联系。考察的关注点在平等的雇佣机会和工作部门多样化状况两个方面。学者们通过考察和分析后发现，很多部门的被动代表性是不足的，这主要源于歧视性的遴选技术、缺乏必备的专业知识技能、主观上不愿意担任公职等因素。
针对被动代表性不足的问题，学者们的对策分为两类，一类是外部施加政治压力，把被动代表性状况作为机构的重要绩效指标加以考核；一类是内部人事政策及程序，比如美国的名额分配制、80%规则、人的种别标准以及混合制等。[29]
对被动代表性研究的持久热情源于两个方面：一是其象征性意义。“被动代表性本身具有的独立的象征性价值对民主社会是举足轻重的。因为具有广泛代表性的公共部门（public service），特别是领导岗位，向所有人敞开大门，提供相同的进入机会，而不管他们的身份、地位如何。” [27] 一是其正义的价值。它符合约翰·罗尔斯的“社会和经济的不平等分配应适合于最少受惠者的最大利益”的正义原则。[30]
（三）建设性研究——被动代表性导向主动代表性的机制分析
汤普森（J. F. Thompson）认为，主动代表的实质性效果表现为确定群体的利益和需求是否被有效表达以及所追求的政策是否增进那个种群（群体）的财富、名望或其他相关优势。[31] 根据此标准，学者们总结出由被动代表导向主动代表的两种途径：直接途径与间接途径。两种途径形成的原初动力都在于社会化过程。直接途径有共有价值引导（shared values and beliefs）、同类认同（identification）、官僚偏爱（partiality）、同感理解等（empathic understanding）四种机制。间接途径有检查监督（check）、心理阻滞（restraint）、再社会化（resocialization）、行为变更（change）等四种机制。[28]
共有价值引导是指具有相同或相似的先赋角色的特定群体，经历大致相同的社会化过程而形成相应的价值和信念，价值和信念引导相应的行为，行为最终作用于政策的制定和执行。同类认同是指具有相同社会学统计特征的人群彼此会天生具有亲切感、认同感，在意见、行为上容易达成一致。官僚偏爱是指官僚会偏向与自己同类的社会群体，而排斥其他群体。同感理解是指与其他官僚相比，特定少数种群的官僚能更好地理解该种群的价值与信念，而不管他是否持有该种价值或信念。检查监督是指与其他官僚一起工作并且熟知其他官僚行为习惯的少数种群官僚会对他们排斥少数种群的过度行为进行检查、监督，达到对他们的行为进行约束的效果。比如，“在美国康涅狄格州的哈特福德市，一个黑人警察认为一个白人警官正在虐待一个波多黎各女孩时，对他进行了阻止”，[31] 而阻止的原因很大程度上因为受害者是一个黑人。除了检查、监督外，心理阻滞也是一种外部制约机制。当其他官僚在虐待或歧视少数种群时，他们由于害怕少数种群官僚的反对、行为检视、曝光，就会有所顾忌，自我约束不当行为的发生。在少数种群官僚的作用下，其他种群的官僚在价值、信念、行为上也会发生变化，出现再社会化现象。克兰兹认为，当少数种群的官僚与其他官僚一起工作时，“能增加其他官僚对该少数种群观点、情感的理解，能更好地回应其提出的问题和需求”。[32] 少数种群的官僚使本种群获益的最后一个机制是诱致本种群民众的行为变更。在少数种群官僚在场的情况下，由于种群的认同感，该少数种群的民众会更热衷于参与项目管理，培养了参与意识和习惯。另外，少数种群官僚还能够更好地激励少数种群的民众按照项目的要求行动，增加项目的产出和收益。
（四）验证性研究——主动代表性的证明与证伪
虽然莫歇尔强调被动代表性的象征性价值，但还是有一些学者认为被动代表性意义不大，主动代表性才是代表性官僚制应该追求的目标。安德鲁斯（Rhys Andrews）认为，主动代表性有三种衡量标准：第一，官僚对公众具有更大的回应性；第二，顾客喜欢接受与自己具有相同特征的官僚提供的服务；第三，代表性官僚制对所有服务的公众来说都是有效的，使他们都受益。[33] 20世纪90年代后，学者们对照安德鲁斯主动代表性的三种衡量标准，纷纷对主动代表性展开实证性研究，主要集中于少数族群官僚和女性官僚，并得出了不同的结论。
关于证明的例证颇多，这里只列举一二，以观其貌。有的学者通过实证研究发现，代表性官僚制可以通过为公众提供认同感和增加满意度，促进协同执行，提高组织绩效。提勒曼（Thielemann）和斯图亚特（Stewart）通过对为艾滋病病毒携带者提供治疗服务的一个行政机构进行调查研究后发现，接受服务的“顾客”都很乐意让那些与他们具有相同生理或社会特征（比如种族、性别、性取向特征）的职员为他们提供服务，特别是那些给他们提供直接服务的一线员工。[34]
学者们通过研究还发现，代表性官僚制能使公众整体受益。梅尔（Meier）等人从1991年至1996年历经6年之久对德克萨斯州350个学区的1000多名学生进行研究。该项研究采用集中历时性分析法（pooled time-series analysis），选取的样本也很具有代表性，学区里北美白人学生占的比重在10%-90%，也就是说选取的学区是多族群学区。这项研究检验了代表性官僚制（包括少数族群的教师队伍）与组织产出之间的关系。这里的组织产出既包括给少数族群带来的收益，也包括给非少数族群带来的收益。研究结果发现，代表性官僚制并不是以非少数族群学生的损失为代价让少数族群的学生得利，而是实现了双赢。该项研究结果说明，从客观上来说，代表性官僚制确实比非代表性官僚制更有效。[35]
对于主动代表性是否能够实现，其他学者通过研究得出了不同的结果。德莱桑（Dresang）通过测算在经济发展方面的预算支出途径，来考察赞比亚所属于某一个地方性群体（regional group）的公务员在整个公务员队伍内占主导地位的短时期内行政支出的状况后发现，他们的支出并没有倾斜于该地方群体，而是侧重于这个国家的其他欠发达地区的发展。德莱桑通过实证研究后得出结论，“少数种群不能依靠官僚中的代表作为追求群体利益的有效资源”。[36] 还有的学者针对别人的研究成果进行研究，并提出异议。针对梅尔等人的研究结论——代表性官僚制对少数种群和非少数种群的双赢格局，尼尔森（Nielsen）等人通过对梅尔等人的数据重新进行梳理和统计检验后发现，他们的分析在模型描述、变量及权重选择、分类等方面存在着缺陷。通过把这些问题更正后再重新分析，他们得出了与梅尔等人完全不同的结论。[37]
（五）保障性研究——主动代表性达成的条件分析
被动代表性达成主动代表性仰赖一定的情境或条件，对此，汤普森（Thompson）给予了足够的重视：“探讨被动代表和主动代表之间关系的合适问题不是看它们之间是否存在勾连，而是看它们在什么情境下存在勾连。” [31] 经过归纳，有两种背景或情境影响主动代表性，即官僚的个人境遇和官僚所在组织机构的情况。
1. 官僚的个人境遇与主动代表性
（1）官僚的个人特征、经历、态度与主动代表性。赛尔登（Selden）等人通过研究后发现，官僚的个人情况与主动代表性之间存在一定的关联。他们的研究结论包括：教育与接受某种代表角色呈负相关关系，个人的教育水平越高，越不可能接受这样的角色；年龄与接受某种代表角色正相关；为机构工作的时间长短与代表角色负相关；是否坚持认为传统的、韦伯式的关于官僚制的角色就是在追求效率中保持中立的观点与接受某种代表角色负相关。[6]
（2）官僚的自由裁量权与主动代表性。多兰（Dol- an）等人认为，授权的效果就是提高下级的自由裁量权。自由裁量权为实现主动代表性提供了条件。“被授权的雇员有更大的、明确的自由裁量权与灵活度来积极地代表所属种群的利益。他们受到来自上级、组织文化和红头文件的限制很少。他们在直接处理事关所属种群的事务时有更大的自由，能够提高顾客满意度。” [38] 梅尔（Meier）等人也认为，官僚的自由裁量权使他们在政策执行时有更大的自由度反映所属种群的价值。为了证明自由裁量权和政策效果的关系，他们使用组织的管理幅度作为测量行政裁量权的手段。因为上级行政人员管理幅度越大，越会不可避免地为下属留有较大的自由裁量权。他们从少数种族学生通过“德克萨斯州教学效果标准测试”（Texas Assessment of Academic Standards Exam）的数据分析后得出结论，学区管理幅度越大，少数种群的学生通过率越高。自由裁量权增进了被动代表性向主动代表性的转化。[39] 除了自由裁量权本身的大小以外，公务员对自由裁量权的理解也与主动代表性有关联。索娃（Sowa）等人通过收集农家行政局（Farmers Home Administration）的数据并进行分析后发现，官僚对自由裁量权的感觉对政策结果具有直接的影响。“少数种群的官僚感觉自己在行动时有更大的自由裁量权，执行政策的结果会
更能代表所属种群的利益。” [40]
2. 组织机构状况与主动代表性
（1）组织民主与主动代表性。当少数种群的官僚不能独自决策时，他们要有机会表达所属群体的立场和利益，才能导向主动代表性。但这种情况只有在具有包容性、民主氛围的组织中才能实现。什么样的行政组织才能称之为民主性的呢？或者说组织的民主状况如何衡量呢？一般来说，有三种衡量的维度： 1）官僚影响或控制决策的程度； 2）达成决策所在的组织层次； 3）官僚影响或控制的决策的类型。[41] 不难看出，上述组织民主的本质就是工作场所的直接参与。对照上述三种维度，佩特曼（Pateman）区分三种情况的组织参与：虚假参与、部分参与、充分参与。只有充分参与才是最民主的。[42] 组织的民主状况，成为主动代表性达成的一个重要条件。在一个虚假参与类型的组织中，作为底层的少数种群的官僚是很难影响决策的，被动代表性很难转化为主动代表性。
（2）组织的发展战略与主动代表性。安德鲁斯（Andrews）等人通过实证研究后认为，公共管理者必须正确对待“工作部门多样化”所带来的影响。在探讨绩效时必须把组织战略考虑进去，否则多样化就没有意义甚至产生消极后果。代表性官僚制与组织绩效的关系必须通过战略管理来加以调和（moderate）。在英国地方政府中，具有多样化特征的公共组织是否能增进绩效仰赖于组织实施的战略情境，实施扩张型战略（prospector strategy）的代表性官僚制能够实现对绩效的改善。[32]
四、结论及展望
西方代表性官僚制的研究是从内涵、价值、题域三个维度展开的，并不断向研究的广度和深度拓展。研究进路上从定性研究向定量研究、从规范研究向实证研究倾斜。代表性官僚制的提出及深入探讨，是西方学者对代议制民主遭遇困境的一种回应及矫治，是政治民主向行政民主的拓展，把原属于政治家的政治职能移植到官僚身上，使其承担原属于政治家的代表性职能，增强对民众的回应性，缓释社会矛盾。
国内学者对代表性官僚制的研究才刚刚起步。虽然不少学者在论文和专著中提到了代表性官僚制的概念及其思想，但专门对代表性官僚制的研究却凤毛麟角。而事实上我国与西方关于代表性官僚制研究具有相似的研究背景、研究条件及研究对象，二者具有较高的耦合性。因此，梳理西方代表性官僚制的研究理路，不但有益于对西方的代表性官僚制进行前瞻性研究，而且对于代表性官僚制在我国的本土化研究也具有重要的价值意蕴。
参考文献：
[1]Lowi T. J.. The End of Liberalism： the Second Republic of the -United States（2nd ed）[M].New York：Norton，1979：63.
[2]Hannah P..The Concept of Representation[M]. Berkeley， CA：Un-iversity of California Press，1967.
[3]Duerst-Lahti G.， Verstegen D..Making Something of Absence：the ‘Year of the Woman and Womens Reprensentation[A].InGeorgia Duerst-Lahti and Rita Mae Kelly， eds.Gender Power，
Leadership and Governance[C]. Ann Arbor，MI： The Universityof Michigan Press， 1995：216.
[4]Meier K. J..Politics and the Bureaucracy： Policy Making in theFourth Branch of Government [M].North Scituate， MA：DuxburyPress，1979：112-113.
[5]Cook B. J.. The Representative Function of Bureaucracy： PublicAdministration in Constitutive Perspective[J].Administration &Society， 1992，23（4）：403-429.
[6]〔美〕Julia Dolan，David H. Rosenbloom.代表性官僚制[J].公共行政评论，2008，（3）：1-18.
[7]〔美〕伍德罗·威尔逊.国会政体[M].北京：商务印书馆，1986：28.
[8]Saltzstein G..Representative Bureaucracy and Bureaucratic Responsibility：Problems and Prospects[J].Administration & Soc-iety，1979，10（4）：465-475.
[9]Flanagan Richard M.， Johnson L..Community Action， and Man-agement of the Administrative State[J].Presidential Studies Qua- rterly， 2001，31（4）：585-609.
[10]〔美〕乔·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1993：90.
[11]Kingsley D. J..Representative Bureaucracy [M].Yellow Springs，OH：Antioch Press，1944：282.
[12]〔英〕帕特里克·敦利威.民主、官僚制与公共选择[M].北京：中国青年出版社，2004：127.
[13]〔美〕施米特，谢利，巴迪斯.美国政府与政治[M].北京：北京大学出版社，2005：206.
[14]〔美〕布坎南，塔洛克.同意的计算——立宪民主的逻辑基础[M].北京：中国社会科学出版社，2000：95.
[15]〔英〕J. S. 密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982：103.[16]〔美〕科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988：中文版序言.
[17]Rohr J. A. .To Run a Constitution： the Legitimacy of the Ad-ministrative state[M].Lawrence，KS：University Press of Kansas，1986： 45.
[18]Long N. E..Power and Administration[A]竺乾威，马国泉.公共行政学经典文选（英文版）[C].上海：复旦大学出版社，2000：126.
[19]Herbert A. W..The Minority Administrator： Problems，Prospects，and Challenges.Public Administraion Review[J].1974，34（6）：556-563.
[20]Selden S. C..The Promise of Representative Bureaucracy： Diver-sity and Responsiveness in a Government Agency[M].Armonk：M.E.Sharpe，1997：7.
[21]Hadwiger D. F..Experience of Black Farmers Home Adminis-tration Local Office Chiefs [J].Public Personnel Management，1973， 2（1）：49-54.
[22]霍丰.多样化策略是创新土壤[J].经营者，2004，（9）：30.
[23]Kranz H..The participatory Bureaucracy[M].Massachusetts：Lexington Books，1976：115.
[24]Levitan M. D..The Responsibility of Administrative Officials in a Democratic Society[J]. Political Science Quarterly， 1946，61（ 4）：562-598.
[25]Long N. E..Bureaucracy and Constitutionalism[J].American Pol-itical Science Review， 1952，46（3）：808-818.
[26]Van Riper P.P..History of the United States Civil Service[M]. White Plains，NY：Row，Peterson，1958：552.
[27]Mosher F. C..Democracy and the Public Service[M].New York：Oxford University Press，1968：12-13.
[28]Lim H. H..Representative Bureaucracy：Rethinking Substantive Effects and Active Representation[J].Public Administration Rev-iew， 2006，66（2）：193-204.
[29]张康之，罗乐.探讨公务员制度的代表性[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2004，（1）：1-7.
[30]〔美〕约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：302.
[31]Thompson F. J.. Minority Groups in Public Bureaucracy： Are Passive and Active Representation Linked？ [J].Administration& Society，1976，8（2）：201-226.
[32]Kranz H..Are Merit and Equity Compatible？ [J].Public Admin-istration Review， 1974，34（5）：434-440.
[33]Andrews R.， Boyne G. A.， Meier K. J.， O. Toole， L. J. Jr.，Walker R. M.. Representative Bureaucracy， Organizational Strategy and Public Service Performance： an Empirical Analysis of English Local Government[J].Journal of Public Administration Research-and Theory， 2005，15（3）：489-504.
[34]Thielemann G. S.， Stewart J. Jr..A Demand-side Perspective on the Importance of Representative Bureaucracy： AIDS， Eth-nicity， Gender， and Sexual Orientation[J].Public Administration Review， 1996，56（2）：168-173.
[35]Meier K. J.， Wrinkle R. D.， Polinard J. L. Representative Bure- aucracy and Distributional Equity：Addressing the Hard Question [J].The Journal of Politics， 1999，61（4）：1025-1039.
[36]Dresang L. D. Ethnic Politics， Representative Bureaucracy， and Development Administration： the Zambian Case[J]. American political Science Review，1974，68， （4）：1605-1617.
[37]Nielsen L. B.， Wolf P. J. Representative Bureaucracy and Hard Questions：a Response to Meier，Wrinkle and Polinard[J].The Journal of Politics， 2001，63（2）：598-615.
[38]Dolan J.， Rosenbloom D. H..Representative Bureaucracy：Classic Readings and Continuing Controversies[M]. Armonk， NY：M. E. Sharpe，2003：170.
[39]Meier K. J.， Bohte J..Structure and Discretion：Missing Links in Representative Bureaucracy[J].Journal of Public Admininstration Research and Theory， 2001，11（4）：455-470.
[40]Sowa J. E.， Selden S. C..Administrative Discretion and Active Representation： an Expansion of the Theory of Representative Bureaucracy[J]. Public Administration Review， 2003，63
（6）：700-710.
[41]Smith M. P..Barriers to Organizational Democracy in Public Administration[J].Administration&Society， 1976，8（3）：275-317.
[42]〔美〕卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].上海：上海人民出版社，2006：66-67.
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
