加强党建引领 推进社区共治

    张敬芬

    [摘 要]党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，强调“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。上海市嘉定区马陆镇面对快速城市化给基层社会治理带来的新挑战，以党建为引领，积极探索“We家行动”，形成了独具特色的社区共治自治做法，为城郊区基层社会治理探索了一条新路径，带来了许多启示。

    [关键词]城市化;党建引领;社区共治;居民自治

    党的十九大提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。强调要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平”①。2018年11月，习近平总书记在上海考察时又强调“城市治理的最后一公里就在社区”②，要求上海继续探索符合超大城市特点和规律的城市基层党建工作新路，走出一条中国特色超大城市社会治理的新路子。这既是对提高社会治理水平提出的新要求，也为社会协同治理创新指明了方向。为积极应对嘉定新城建设发展的战略任务，推进社会治理精细化，上海嘉定新城（马陆镇）紧紧围绕依托

    “镇管社区”模式改革，以区域化党建为引领，以区域共治自治为核心，推出社区“We家行动”，广泛动员各方力量参与社会治理，探索形成了符合嘉定新城实际、凸显嘉定新城特色的社区共治自治工作新模式，切实解决了服务群众最后一公里的难题，有效地促进了基层社会治理。

    一、马陆镇“We家行动”的创新背景

    2014年，习近平总书记在全国两会参加上海代表团审议时指出：社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”。2016年，习近平总书记在全国两会参加上海代表团审议时又提出，希望上海“在推进社会治理创新上有新作为”，并强调“城市管理应该像绣花一样精细”。2014年，上海市委把“创新社会治理、加强基层建设”列为“一号课题”，并在此基础上形成“1+6”文件，其中明确提出“深化拓展网格化管理、提升城市綜合管理效能”的新要求。落实中央、市委、区委要求，从实际出发探寻适合自身特点的社区治理方式，是基层党组织和政府实施社会治理创新所面临的中心任务。

    随着我国社会的快速转型，单位制的逐步解体，公共利益表达与诉求呈现出多元化的趋势。同时，基层社会的“碎片化”、社会成员的“原子化”使城市社区治理面临很多问题和挑战。嘉定新城（马陆镇）于2011年8月调整成立，随着城市化进程的加快和新城建设的推进，大量楼盘落成、大量人口涌入，目前全镇共有12个行政村、6大镇管社区、1个工业园区以及34个居委会（其中14个筹建组）。由于管理主体的地域和职责权限不清，管理环节上的权责失衡和条块协同不畅，导致社区治理难题频现。

    问题一：管理难以覆盖。由于前期新城建管分离的建设方式，导致管理范围内监管脱节问题明显。如学校、医院门前“黑摩的”多，管理无序;绿化带卫生堪忧，管理难度大。辖区在建工地数量多，占道堆物、乱倒渣土现象频发。

    问题二：管理力量难平衡。虽然各社区配备了独立的管理人员和联勤队伍，但面对区域内繁重的日常事务，管理力量仍然紧缺。

    问题三：服务配套跟不上。新城教育、医疗等公共服务设施配套建设滞后于居民导入的速度，并且不能满足居民多元化的服务需求，导致社会矛盾凸显。

    问题四：社区共同体意识不强。由于新城居民来自不同地方，且各社区入住率高低不等，真正适合居民广泛参与的活动载体不多，导致居民缺乏社区认同感、归属感、幸福感。

    随着嘉定新城城市化建设的不断推进，政府已无法涵盖和包容日趋分化的多元管理和服务需求，因此，构建区域共治与居民自治交融互动的治理格局成为社区发展的必然选择。

    二、马陆镇“We家行动”的基本做法

    为积极应对嘉定新城建设发展的战略任务，推进社会治理精细化、嘉定新城（马陆镇）于2015年推出社区“We家行动”综合工作项目，广泛动员社会力量参与社会治理，探索中形成了独具特色的做法。“We家行动”中，“We”是“微” “维”的谐音，也是中文“我们”的意思，寓意微小的个体能够通过联合具有更大的能量，代表项目希望通过培养和激发社会管理多元主体的“家园”共同体意识，共同为维系、经营和建设美好家园贡献力量。

    1.坚持理念创新，构建“We板块”，推动社区生活共同体建设

    思路决定出路，敢闯新路，树立符合现代社区发展方向的新理念新思路，才能在遇到问题时灵活应对、恰当处理。马陆镇党委以先进的思想理念引领基层治理创新，创建We联盟、We睦邻、We智创三大发展板块，通过平台建设的不断创新和保障机制的不断完善，推动社区生活共同体建设。

    （1）坚持民需为本、共治家园，创建We联盟。以镇管社区为基础，各社区建立了由驻区单位、社会组织、自治组织等多元主体组成的区域共治联盟平台，完善联动机制，深化联合项目、实现联建目标，构建“事务共商、问题共管、资源共享、发展共谋”的社区共治格局。

    （2）坚持民聚为家、情融邻里，创建We睦邻。以自治家园为基础，由专委会成员、楼组长、义工、群团组织等社区自组织组成自治联合会，通过“启动社区日、发现社区人、讲述社区事、共叙邻里情”，推进自我教育、自我服务、自我管理、自我监督，打造共同价值，引领睦邻风尚。

    （3）坚持民智为源、众创未来，创建We智创。以社区发展基金为基础，启动“家园未创”“社区We创” “服务微创”三大类社区众创项目，引导社会组织、社区居民共同参与，关心家园建设，群策群力推动社区家园建设、环境治理、文化培育。

    2.拆除分割“围墙”，形成共治合力，变“单打独斗”为“齐抓共管”

    马陆镇党委以政社互动为核心，采取一系列工作措施，拆除分割“围墙”，形成共治合力，有效调动辖区各方组织参与社区建设的热情，盘活社区资源，形成

    “共建、共治、共享”的社区治理格局。

    （1）依托党建大联盟，促进多元主体互通互信。在社区推行“一核两网五化”党建模式。即以社区党总支为领导核心，构建组织架构网和信息化工作网，实现

    组织设置网格化、工作运行民主化、党员管理复合化、服务群众集成化、保障体系标准化。建立直接联系服务制度。由社区党组织建立了面向辖区单位的“上门走访-了解诉求-解决问题-及时反馈”的联系服务制度，主动走访对接辖区内各类驻区单位，提供护院护校、区域安保等服务，建立区域成员互信关系。推行双向服务认领项目。为进一步整合辖区各类资源，社区党组织搭建了“社区-单位”双向服务平台，定期召开共建联席会议，将辖区单位的“资源”与社区“需求”相对接，并通过契约化共建方式，形成信息互通、发展共谋的互助互动格局。

    （2）搭建三会大平台，促进区域发展共商共治。建立党建引领下的“社区成员代表大会、社区共治委员会、社区专项工作组”三位一体的社区共治发展网络。社区成员代表大会由辖区企事业单位、社会组织、自治组织等多元主体按比例推选产生，定期围绕社区重点工作推进、公共事务管理等内容进行沟通交流和共商共议共决。社区共治委员会由社区成员代表大会推选产生，负责落实闭会期间区域事务、项目的处理、推进。社区专项工作组由社区共治委员会根据工作需求，物色专业人员和志愿者组建，实际承担辖区各类专业管理和专项治理工作。

    （3）打造三云大数据，促进辖区资源化零为整。在共治网络建设的基础上，通过梳理辖区成员清单、资源清单、需求清单、项目清单，形成“信息云、智慧云、服务云”大数据库，并以此为基础，建立了心愿认领、服务项目菜单、微信服务预约等项目，提高社区资源的整合率和使用率。例如，马陆镇众芳社区依托“云晶”可视化综合管理系统和大数据监测及预警中心两大平台，开通党建园地、百事帮项目、一站式服务大厅、网联物业、网上业委会、书记工作室等栏目，为居民提供“24小时”终端服务。依托“环保帮”线上线下服务载体，开展垃圾分类科普培训、趣味活动、积分兑换等，打造“绿色家园”。

    3.凝聚归属感，激发主人翁意识，变“被动参与”为“主动创造”

    社区是人们生活的家园，社区精神的树立又来自一个个社區的文化传承和生活实践。马陆镇通过文化引领，培育自治队伍、建立自治联合会、打造扶持体系等措施，凝聚社区居民的归属感，激发主人翁意识。

    （1）培育自治工作队伍，作为促进自治发展的“开

    门锁”。社区党员、居委干部是社区自治的带头人。马陆镇积极推行社区党员双报到、双报告等工作制度，通过党员干部的先锋模范作用，促进基层民众参与社会治理。在加强“四制”建设（联系居民制、分片负责制、教育培训制、社工值日制），提高社工基本素养的基础上，组织社工参加自治项目工作坊等专项培训、建立惠民法律工作室、小区议案征集制等平台，通过“压担子、给位子”，激励社区骨干人员作用的发挥。

    （2）建立自治联合会，作为促进自治发展的“主引擎”。由社区专委会、楼组长、义工、群团负责人等骨干队伍组建成立社区自治联合会，打造体现社区文化特色的生活、工作、学习坊。生活坊围绕“社区建设微认识、家风家训微互动、邻里风采微展示、睦邻风尚微引领”，形成社区发展时间树、社区客厅、邻里风采展示区、楼道睦邻角建设等社区文化景观，打造共同价值，引领睦邻风尚。工作坊围绕“居民微论坛、楼组微管理、义工微服务、自治微项目”，根据小区实际创新星级义工、宠乐园、联勤楼组网格化等工作项目，加强自我服务，深化自我管理。学习坊围绕“书记微课堂、社工微讲义、居民微沙龙、专家微讲座”，发挥能人资源，拓展教育形式，促进素养提升。并成立社区安全巡逻队、骑游社、志愿服务基地等队伍，开展自我服务和自主管理，吸引居民对社区的关注、参与和认同。

    （3）打造扶持体系，作为促进自治发展的“助燃

    剂”。为了更好地凝聚社会力量和群众智慧，助力社会治理，由政府提供必要的人力、物力、财力资源，精准有效地为社区居民提供服务。一是保障经费。通过建立“镇发展基金-社区（居筹）公益金”模式，对口扶持各类优秀自治项目深化。例如，2016年7月，设立嘉定新城（马陆镇）社区发展基金，总金额500万元。再如，2017年，“We智创”社区项目申报通道启动，首批35个项目成功入选本年度社区项目资金扶持计划，共涉及金额约100万元。二是保障场地。制定居委用房管理制度，对条件成熟的居委，试点由群团骨干落实用房日常管理。三是给予荣誉。建立自治典型人物、典型事迹征集机制，通过年度表彰、案例汇编、影片拍摄等方式，宣传推广。

    4.延伸服务触角，提升服务品质，变“零打碎敲”为“一站体验”

    服务功能是基层党组织最基本的功能。基层党建工作的生命力在于服务群众。马陆镇党委在“We家行动”中不断延伸服务触角，提升服务品质，变“零打碎敲”为“一站体验”。

    （1）创新“智”服务。针对新城主体居民文化层级较高的现状，各社区率先引入“智能服务”理念，通过打造QQ业主群、微信公众平台，使居民与社区间互动更便捷;通过引入东方网等社会力量，推动“线上线下”双向互动。

    （2）扩展“公”服务。以“保基本”为总基调，建立邻里中心，促进社区事务受理、文化体育服务、助老助残服务、卫生服务等资源向社区延伸，为周边居民提供包括“基本公共服务”和“基本生活服务”在内的8大类公共服务功能。

    （3）引领“近”服务。联合区域各主体力量，推动便民集市常态化，各社区定期开展周末便民集市活动，联合属地志愿者、社会组织、职能部门等，为居民提供咨询、医疗、磨刀、换物等便民生活服务，让居民的需求“不出小区”就能有人问、有人干、有人管。

    三、马陆镇“We家行动”的主要成效

    “We家行动”是嘉定新城（马陆镇）以上海市委“1+6”文件为指引，在镇管社区管理模式下，以区域共治自治为核心，打造的城市家园营造、发展计划。坚持居民需求导向、多元参与导向与绩效评估导向的基础上，有效克服了传统城市社区治理碎片化的状态，有效满足和及时回应社区群众日益多元化、个性化、精准化的社区服务需求，畅通了社区群众利益表达和诉求的渠道，解决了群众的实际困难，化解了社区矛盾。目前，已形成60多个共治自治项目。自启动以来，“We家行动”致力于通过培育社区公益精神，塑造社区公序良俗，积淀社区文化传承，整合社区社会资源，构建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，初步形成了开放包容、人本和谐的社会生活共同体。其主要成效体现为多元治理主体的“四个转变”。

    一是政府部门形成了从领导到指导、从指挥到合作、从包办到共管、从管理到服务的转变。二是驻社区单位形成了从客人到主人、从无关到有关、从被动到主动、从同情到支持的转变。三是居委会实现了从依赖到自主、从顺从到自立、从配角到主角的转变。四是社区居民实现了从小家才是家到社区是我家、从社区让我做到我要主动做、从我是在为别人做奉献到我是为自己建家园、从不知权不用权到清楚知权自觉用权的转变。

    “资源共享、多方共赢、联动发展、共建家园”的社会建设共同体正逐渐成形。

    四、马陆镇“We家行动”的启示思考

    社区治理以居民自治为基础，以社区、社会与政府等部门的多元共治为基本依托。当下，社区治理的关键环节在于厘清多元主体的权责界限，必须改变过去政府过强、社会和社区过弱的既有格局，落实社区公共事务的支持架构，为此，就要创新社区、社会与政府的结构，再造社区、社会与政府的功能。

    党的十九大提出，以提升组织力为重点，突出政治功能，加强基层党组织建设的新要求。基层党组织必须要以提升组织力为重点，突出政治功能，学会借用社会的力量协同共治、引领居民自治，才能有效破解各类基层治理难题。从嘉定新城（马陆镇）“We家行动”的实践操作来看，镇党委充分发挥了党的领导核心作用，构建了以社区党总支为核心、社区自治组织为基础、社区社会组织为补充、社区辖地内单位密切配合、社区居民广泛参与的社区治理新格局。党建引领在促进社区共治居民自治中起着至关重要的作用。

    1.党建+引领，重在正确掌舵，基层党组织必须加强思想引领，处理好一致性和多样性的关系

    基层党建工作必须创新思路、创新机制、创新方法，才能在社会治理中充分发挥出引领、统筹的领导核心作用，才能实现党领导社会治理、依靠群众加强社会治理的多元共治、多方共赢局面。马陆镇党委在“We家行动”中，首先坚持思想引领，通过创建We联盟，构建了“事务共商、问题共管、资源共享、发展共谋”的社区共治格局。通过创建We睦邻，形成社区共同价值，引领睦邻风尚，提升了居民的社区共同体意识。通过创建We智创，引导社会组织、社区居民共同参与，群策群力推动社区家园建设，从而开创了党领导社会治理、凝聚社会各方力量、依靠广大群众加强社会治理的多元共治、多方共赢局面。

    2.党建+共治，重在创新扩容，基层党组织必须提升组织力，扮演好掘金人和搭台者的角色

    社区治理是以社区、社会与政府等部门的多元共治为基本依托。在众多的共治主体中，基层党组织必须以提升组织力，扮演好掘金人和搭台者的角色。马陆镇党委探索的“We家行动”，通过区域化党建的组织纽带，打破了“单位制”党建，党建工作由纵向封闭转向横向开放，有效地增强了组织张力，更多的发现和凝聚社会“中坚力量”参与社区共治，扩大开放公共服务市场，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导企事业单位、社会组织、社区居民积极参与社会治理。并通过组团服务、志愿服务、项目服务的方式，为多元主体提供发挥优势、服务社区的平台，形成了社区治理人人参与、人人尽责的良好局面，共同推动区域建设协同发展。

    3.党建+自治，重在凝聚保障，基层党组织必须突出政治功能，发挥好领路人和培育者的作用

    社区治理以居民自治为基础，社区的自治能增进邻里感情，团结居民建设美好家园。但是实现社区自治是有难度的，基层党组织必须要突出政治功能，发挥好领路人和培育者的作用。马陆镇党委在“We家行动”中，始终扮演着自治发展的领路人和培育者的角色，坚持以切实保障社区居民根本利益为出发点和落脚点，发展基层民主，维护公平正义，通过制定培训计划、提供学习资源，提高居民的自治意识和自治能力，通过建立自治发展基金、自治项目扶持制度等，鼓励、引导社区团队的组建扩容，参与实际事务管理、社区服务，促进自治团队自我发展、自我完善，确保社区治理过程居民积极参与、成效居民评判、成果居民共享，从而实现了社区建设从“为民做主”到“由民做主”的转变。

    注释：

    ①习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年版，第49页。

    ②《习近平在上海考察》，2018年11月9日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2018-11/07/c_1123679389.htm.

    （作者系上海市嘉定区委党校党性教育研究室主任、副教授）

    （責任编辑 周 巍）