形式化：县乡基层公务员考核指标体系设计中的共性问题
李伟+李尧远
摘 要： 问卷调查显示现行的县乡基层公务员考核指标体系中考核内容的权重设计与基层公务员的真实认知存在着较大的差别，简单套用上级部门指标体系设计的做法，带有明显的形式化倾向，脱离了基层公务员的工作性质和岗位特点。不同类型、不同层次的公务员考核体系设计，应做到充分调研和实事求是，尽可能地避免考核中的形式化做法。
关键词： 基层公务员； 指标体系； 考核权重
中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.008
2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员制度正式走上了法制化轨道。2006年7月6日，中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2007年1月8日，中组部、人事部联合印发《公务员考核规定（试行）》，以《公务员法》为依据，对公务员考核的基本原则、内容、标准、程序和结果的使用以及相关事宜作了全面的规定。公务员考核规定的完善为推动和规范我国各地公务员的考核工作、提高各级公务员工作的积极性起到了非常大的作用。但由于《公务员法》与《公务员考核规定（试行）》只是笼统地规定了公务员考核的基本内容，即德、能、勤、绩、廉，而对于不同岗位、不同级别公务员来说，这五个方面内容的侧重点、表现形式和具体要求往往存在着很大差异，如何具体考核和测评，有赖于实践上的不断探索和理论上的进一步研究。对于县乡基层公务员的考核而言，由于基层工作的复杂性以及不同地区基层工作的差异性，简单地依照德、能、勤、绩、廉的指标进行考核，难以体现出基层公务员的真实绩效状况。为了了解县乡基层公务员对于考核的认知与真实看法，笔者对S省两个县进行了深入调研，分别走访了两县的10多个县（市）直属部门①和20多个乡镇政府，通过召开座谈会、个别访谈、组织填写调查问卷等多种形式，获得了大量第一手材料和数据。通过分析这些材料和数据，对县乡基层公务员的工作性质、职责特点和考核现状有了比较详细的了解。本文主要探讨县乡基层公务员考核指标体系设计中的“形式化”问题。
一、县乡基层公务员考核指标体系设计中的形式化表现
《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》中与指标体系设计有关的内容包括：
（1）公务员考核的内容为德、能、勤、绩、廉；（2）要求“客观公正，注重实绩”。笔者调研的县级职能部门和乡镇在对所属公务员进行考核时，他们赋予五项考核内容的权重完全一致，分别为：德—25分（25%）；能—20分（20%）；勤—10分（10%）；绩—35分（35%）；廉—10分（10%）。这种考核指标权重的授予方式呈现出明显的“形式化”特点，这主要体现在三个方面：其一，根据调查可知，各考核主管部门如此赋值的依据不是经过调研，也不是通过专家小组座谈会，而是不约而同地套用上级人事主管部门（地级市公务员主管部门）公务员考核量表中的指标权重，这种做法脱离了部门工作的特点和基层工作的实际，带有明显的形式化倾向。其二，各项考核内容的分值皆为5的倍数，这样固然方便计算，但不能不说带有一定的形式化色彩，也与第一条原因“一脉相承”。其三，乡镇公务员考核量表中对考核内容进行解释的说明性语言（要素标志）与县职能部门对考核内容进行解释的说明性语言表现出高度的一致性，也没有体现不同类别工作岗位的不同特点。这种公务员考核指标体系设计中不与工作实际、岗位特点相结合，而是简单地套用上级部门指标体系设计的做法在基层较为普遍。
县乡基层公务员考核中，这种带有“形式化倾向”的权重设计虽然不是造成公务员考核形式化、不公正的唯一原因，但这种指标体系确实无法真正体现基层工作的特点和基层公务员的真实诉求。
二、县乡基层公务员对考核内容权重的真实认知
为了了解“形式化”作用下的指标权重与县乡基层公务员对考核内容重要性的认知之间的差距，笔者就考核内容的权重问题对县乡基层公务员进行了问卷调查。除了在县级职能部门和乡镇公务员中分类进行调查外，还将这些调查对象细分为两小类：考核工作负责人和基层公务员。下面将对调查的数据进行分析和比较，以体现县乡基层公务员对考核内容重要性的真实认知。
（一）县（市）职能部门公务员对考核内容重要性的真实认知
1. 县（市）职能部门公务员对考核内容的权重评估
课题组通过问卷调查获得了县（市）职能部门公务员对考核内容的权重赋予情况的信息，如表1所示。
2. 县（市）职能部门考核工作负责人对考核内容的分值评估
通过对县（市）职能部门公务员考核工作负责人的问卷调查，获得了他们对于考核内容权重的赋值情况，如表2所示。
3. 对县（市）职能部门公务员考核内容的权重（分值）① 重构
县（市）职能部门公务员对考核内容分值的评估体现了他们对考核的看法与呼声，当他们看到考核中存在的问题时也较容易产生偏见，容易站在个人立场上理解问题。考核工作负责人对考核内容的分值评估体现了他们对考核工作的关注情况，他们能够根据考核工作全局的需要和考核的经验去理解问题，对问题的看法带有整体性和全局性。笔者通过专家意见法，在县（市）基层公务员考核内容权重设计的主体重要性分配上分别给予考核工作负责人和县市公务员60%和40%的权重，由此，便可以根据表1和表2计算出县市公务员考核内容的权重。（如图1）
“德”的权重（分值）=22.8×60%+23.6×40%=23.12≈23
“能”的权重（分值）=23.5×60%+24.7×40%=23.98≈24
“勤”的权重（分值）=14.8×60%+13.9×40%=14.54≈15
“绩”的权重（分值）=25.7×60%+27.1×40%=26.26≈26
“廉”的权重（分值）=13.2×60%+10.7×40%=12.20≈12
4. “形式化”下的考核内容权重与重构考核内容权重的比较
通过图2的对比可知，县（市）职能部门公务员对考核内容权重的认知与“形式化”下各项考核内容权重的设计存在着较大出入，其中“德”和“绩”的权重分别下降了8%和25.7%，“能”、“勤”、“廉”的权重分别上升了20%、50%和20%。
（二）乡镇公务员对考核内容权重的真实认知
1. 乡镇公务员对考核内容的权重评估
通过对乡镇公务员的问卷调查，获得了他们对考核内容权重赋予情况的信息，如表3所示。
2. 乡镇考核工作负责人对考核内容的权重评估
通过对乡镇公务员考核工作负责人的问卷调查，获得了他们对于考核内容权重的赋值情况，如表4所示。
3. 对乡镇公务员考核内容的权重（分值）重构
同理，通过专家意见法，在乡镇基层公务员考核内容权重设计的主体重要性分配上，分别给予乡镇考核工作负责人和乡镇公务员60%和40%的权重，由此，便可以根据表3和表4计算出乡镇基层公务员考核内容的权重（分值）。（如图3）
“德”的权重（分值）=25.0×60%+24.2×40%=24.68≈25
“能”的权重（分值）=21.0×60%+24.3×40%=22.32≈22
“勤”的权重（分值）=15.5×60%+14.0×40%=14.90≈15
“绩”的权重（分值）=25.5×60%+27.0×40%=26.10≈26
“廉”的权重（分值）=13.0×60%+10.5×40%=12.00≈12
4. “形式化”下的考核内容权重与重构考核内容权重的比较
通过图4的对比可以看出，乡镇公务员对考核内容权重的认知与“形式化”下各项考核内容权重的设计也存在着较大出入，其中“德”的权重没有发生变化，“能”、“勤”、“廉”的权重分别上升了10%、50%、20%的幅度，“绩”的权重也变化较大，下降了25.7个百分点。
三、结论与建议
通过以上分析可以看出，“形式化”下县乡基层公务员考核内容的权重赋予与现实中基层公务员对于考核内容的重要性认知存在着较大的差异。因此，现行的基层公务员考核指标体系中的某些要素脱离了县乡基层公务员的工作实际和岗位特点，这无疑会对考核结果的客观性、公正性以及考核本身的激励作用带来负面影响。在调研的过程中，基层公务员和考核工作负责人对基层公务员的工作性质及特点给予了充分说明，他们的描述也与学者们的研究不谋而合：比如学者王少雄认为，工作条件艰苦、工作条件差、工作内容杂是县乡基层公务员工作的基本特点，而由于职务层次偏低且晋升通道狭窄，工作本身给他们提供的激励又非常有限；[1] 学者高中启认为，由于公共服务职能增加导致的工作强度高、社会转型导致的工作复杂程度高及矛盾交织导致的工作难度高是基层公务员工作的主要特征。[2] 基层工作的复杂性使得他们认为《公务员法》中提出的“注重工作实绩”的原则在基层公务员的考核中难以体现，所以他们给“绩”赋予的权重较低。基层公务员工作的“三高”趋势使得“忙碌”成了他们工作的常态，而基层公务员又是与百姓直接交往的主要群体，他们的廉洁形象以及基层事务处理的效率关系到执政党执政的合法性程度，所以他们认为“能”、“勤”和“廉”的比重都应当作相应提升。
公务员的考核是一项系统工程，它包括考核主体选择、考核量表设计、考核方法选择、考核结果运用等一系列内容，任何一个环节的问题都可能导致整个公务员考核结果的不客观性和不公平性。因此，县乡在公务员考核体系设计时，一定要充分考虑不同层次、不同类型公务员工作的特殊性，考虑不同层次、不同类型公务员对考核的真实诉求，尽可能地避免“形式化意志”，将考核的系统性误差降低到最小程度。
参考文献：
[1]王少雄.基层公务员流失之痛[J].人力资源，2008，（3） .
[2]高中启.筑牢公务员队伍的基石[J].中国人才，2006，（1） .
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
摘 要： 问卷调查显示现行的县乡基层公务员考核指标体系中考核内容的权重设计与基层公务员的真实认知存在着较大的差别，简单套用上级部门指标体系设计的做法，带有明显的形式化倾向，脱离了基层公务员的工作性质和岗位特点。不同类型、不同层次的公务员考核体系设计，应做到充分调研和实事求是，尽可能地避免考核中的形式化做法。
关键词： 基层公务员； 指标体系； 考核权重
中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.008
2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员制度正式走上了法制化轨道。2006年7月6日，中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2007年1月8日，中组部、人事部联合印发《公务员考核规定（试行）》，以《公务员法》为依据，对公务员考核的基本原则、内容、标准、程序和结果的使用以及相关事宜作了全面的规定。公务员考核规定的完善为推动和规范我国各地公务员的考核工作、提高各级公务员工作的积极性起到了非常大的作用。但由于《公务员法》与《公务员考核规定（试行）》只是笼统地规定了公务员考核的基本内容，即德、能、勤、绩、廉，而对于不同岗位、不同级别公务员来说，这五个方面内容的侧重点、表现形式和具体要求往往存在着很大差异，如何具体考核和测评，有赖于实践上的不断探索和理论上的进一步研究。对于县乡基层公务员的考核而言，由于基层工作的复杂性以及不同地区基层工作的差异性，简单地依照德、能、勤、绩、廉的指标进行考核，难以体现出基层公务员的真实绩效状况。为了了解县乡基层公务员对于考核的认知与真实看法，笔者对S省两个县进行了深入调研，分别走访了两县的10多个县（市）直属部门①和20多个乡镇政府，通过召开座谈会、个别访谈、组织填写调查问卷等多种形式，获得了大量第一手材料和数据。通过分析这些材料和数据，对县乡基层公务员的工作性质、职责特点和考核现状有了比较详细的了解。本文主要探讨县乡基层公务员考核指标体系设计中的“形式化”问题。
一、县乡基层公务员考核指标体系设计中的形式化表现
《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》中与指标体系设计有关的内容包括：
（1）公务员考核的内容为德、能、勤、绩、廉；（2）要求“客观公正，注重实绩”。笔者调研的县级职能部门和乡镇在对所属公务员进行考核时，他们赋予五项考核内容的权重完全一致，分别为：德—25分（25%）；能—20分（20%）；勤—10分（10%）；绩—35分（35%）；廉—10分（10%）。这种考核指标权重的授予方式呈现出明显的“形式化”特点，这主要体现在三个方面：其一，根据调查可知，各考核主管部门如此赋值的依据不是经过调研，也不是通过专家小组座谈会，而是不约而同地套用上级人事主管部门（地级市公务员主管部门）公务员考核量表中的指标权重，这种做法脱离了部门工作的特点和基层工作的实际，带有明显的形式化倾向。其二，各项考核内容的分值皆为5的倍数，这样固然方便计算，但不能不说带有一定的形式化色彩，也与第一条原因“一脉相承”。其三，乡镇公务员考核量表中对考核内容进行解释的说明性语言（要素标志）与县职能部门对考核内容进行解释的说明性语言表现出高度的一致性，也没有体现不同类别工作岗位的不同特点。这种公务员考核指标体系设计中不与工作实际、岗位特点相结合，而是简单地套用上级部门指标体系设计的做法在基层较为普遍。
县乡基层公务员考核中，这种带有“形式化倾向”的权重设计虽然不是造成公务员考核形式化、不公正的唯一原因，但这种指标体系确实无法真正体现基层工作的特点和基层公务员的真实诉求。
二、县乡基层公务员对考核内容权重的真实认知
为了了解“形式化”作用下的指标权重与县乡基层公务员对考核内容重要性的认知之间的差距，笔者就考核内容的权重问题对县乡基层公务员进行了问卷调查。除了在县级职能部门和乡镇公务员中分类进行调查外，还将这些调查对象细分为两小类：考核工作负责人和基层公务员。下面将对调查的数据进行分析和比较，以体现县乡基层公务员对考核内容重要性的真实认知。
（一）县（市）职能部门公务员对考核内容重要性的真实认知
1. 县（市）职能部门公务员对考核内容的权重评估
课题组通过问卷调查获得了县（市）职能部门公务员对考核内容的权重赋予情况的信息，如表1所示。
2. 县（市）职能部门考核工作负责人对考核内容的分值评估
通过对县（市）职能部门公务员考核工作负责人的问卷调查，获得了他们对于考核内容权重的赋值情况，如表2所示。
3. 对县（市）职能部门公务员考核内容的权重（分值）① 重构
县（市）职能部门公务员对考核内容分值的评估体现了他们对考核的看法与呼声，当他们看到考核中存在的问题时也较容易产生偏见，容易站在个人立场上理解问题。考核工作负责人对考核内容的分值评估体现了他们对考核工作的关注情况，他们能够根据考核工作全局的需要和考核的经验去理解问题，对问题的看法带有整体性和全局性。笔者通过专家意见法，在县（市）基层公务员考核内容权重设计的主体重要性分配上分别给予考核工作负责人和县市公务员60%和40%的权重，由此，便可以根据表1和表2计算出县市公务员考核内容的权重。（如图1）
“德”的权重（分值）=22.8×60%+23.6×40%=23.12≈23
“能”的权重（分值）=23.5×60%+24.7×40%=23.98≈24
“勤”的权重（分值）=14.8×60%+13.9×40%=14.54≈15
“绩”的权重（分值）=25.7×60%+27.1×40%=26.26≈26
“廉”的权重（分值）=13.2×60%+10.7×40%=12.20≈12
4. “形式化”下的考核内容权重与重构考核内容权重的比较
通过图2的对比可知，县（市）职能部门公务员对考核内容权重的认知与“形式化”下各项考核内容权重的设计存在着较大出入，其中“德”和“绩”的权重分别下降了8%和25.7%，“能”、“勤”、“廉”的权重分别上升了20%、50%和20%。
（二）乡镇公务员对考核内容权重的真实认知
1. 乡镇公务员对考核内容的权重评估
通过对乡镇公务员的问卷调查，获得了他们对考核内容权重赋予情况的信息，如表3所示。
2. 乡镇考核工作负责人对考核内容的权重评估
通过对乡镇公务员考核工作负责人的问卷调查，获得了他们对于考核内容权重的赋值情况，如表4所示。
3. 对乡镇公务员考核内容的权重（分值）重构
同理，通过专家意见法，在乡镇基层公务员考核内容权重设计的主体重要性分配上，分别给予乡镇考核工作负责人和乡镇公务员60%和40%的权重，由此，便可以根据表3和表4计算出乡镇基层公务员考核内容的权重（分值）。（如图3）
“德”的权重（分值）=25.0×60%+24.2×40%=24.68≈25
“能”的权重（分值）=21.0×60%+24.3×40%=22.32≈22
“勤”的权重（分值）=15.5×60%+14.0×40%=14.90≈15
“绩”的权重（分值）=25.5×60%+27.0×40%=26.10≈26
“廉”的权重（分值）=13.0×60%+10.5×40%=12.00≈12
4. “形式化”下的考核内容权重与重构考核内容权重的比较
通过图4的对比可以看出，乡镇公务员对考核内容权重的认知与“形式化”下各项考核内容权重的设计也存在着较大出入，其中“德”的权重没有发生变化，“能”、“勤”、“廉”的权重分别上升了10%、50%、20%的幅度，“绩”的权重也变化较大，下降了25.7个百分点。
三、结论与建议
通过以上分析可以看出，“形式化”下县乡基层公务员考核内容的权重赋予与现实中基层公务员对于考核内容的重要性认知存在着较大的差异。因此，现行的基层公务员考核指标体系中的某些要素脱离了县乡基层公务员的工作实际和岗位特点，这无疑会对考核结果的客观性、公正性以及考核本身的激励作用带来负面影响。在调研的过程中，基层公务员和考核工作负责人对基层公务员的工作性质及特点给予了充分说明，他们的描述也与学者们的研究不谋而合：比如学者王少雄认为，工作条件艰苦、工作条件差、工作内容杂是县乡基层公务员工作的基本特点，而由于职务层次偏低且晋升通道狭窄，工作本身给他们提供的激励又非常有限；[1] 学者高中启认为，由于公共服务职能增加导致的工作强度高、社会转型导致的工作复杂程度高及矛盾交织导致的工作难度高是基层公务员工作的主要特征。[2] 基层工作的复杂性使得他们认为《公务员法》中提出的“注重工作实绩”的原则在基层公务员的考核中难以体现，所以他们给“绩”赋予的权重较低。基层公务员工作的“三高”趋势使得“忙碌”成了他们工作的常态，而基层公务员又是与百姓直接交往的主要群体，他们的廉洁形象以及基层事务处理的效率关系到执政党执政的合法性程度，所以他们认为“能”、“勤”和“廉”的比重都应当作相应提升。
公务员的考核是一项系统工程，它包括考核主体选择、考核量表设计、考核方法选择、考核结果运用等一系列内容，任何一个环节的问题都可能导致整个公务员考核结果的不客观性和不公平性。因此，县乡在公务员考核体系设计时，一定要充分考虑不同层次、不同类型公务员工作的特殊性，考虑不同层次、不同类型公务员对考核的真实诉求，尽可能地避免“形式化意志”，将考核的系统性误差降低到最小程度。
参考文献：
[1]王少雄.基层公务员流失之痛[J].人力资源，2008，（3） .
[2]高中启.筑牢公务员队伍的基石[J].中国人才，2006，（1） .
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
