县直机关绩效考评的困境及对策探讨
林丹虹
摘要：绩效考评已经成为政府贯彻组织目标，提高组织能力的重要手段。由于基层政府直接面向群众并处理群众最关心的公共事务，因此，基层政府的绩效考评成为政府绩效考评中最为关键的一环。本文试图通过分析福建省H县在实施县直机关年终绩效考评中的主要做法、初步成效和存在问题，尝试对今后的考评提出一些可行性建议。
关键词：绩效考评 县直机关 管理工具 组织能力
中图分类号：D630.3 文献标识码：A
绩效考评是提高政府工作绩效的最重要的管理工具之一，对于促进服务型政府的构建有着十分重要的意義。基层政府的重要性决定着基层政府绩效考评的重要性。而基层政府提高自身绩效的关键环节是提高不同部门之间的协调配合程度，保证政府目标贯彻到具体的工作中。因此，政府组成部门绩效考评就成为基层政府提高自身绩效的重要手段。
1 主要做法及初步成效
H县县直机关绩效考评始于2014年，经过几年的摸索、实践，考评内容、考评方式、考评结果应用等方面逐年量化细化，逐步形成一套较为完整的绩效管理方案。现以H县2017年绩效考评办法为例进行分析研究，尝试提出一些自己的看法。
根据《H县2017年度绩效管理工作方案》，H县对县直机关的绩效考评分为五个步骤进行。一是确定考评对象。H县将县直党政机关、司法机关、群团组织机关和部分垂直管理机关等66个单位全部纳入考评范围，并细分为三个系列。二是确定考评内容。重点考评各部门贯彻落实县委、县政府部署的中心工作，本职工作、责任制工作和自身能力建设和机制创新等五个方面组成，并细化为绩效考评指标。三是确定考评办法。考评采取指标考评、公众评议、察访核验相结合的方式进行，最终成绩按1000分制计算。在指标考评上，设定考评指标22项，每项指标设置一定的分值权数，分别由负责考评单位制定考评细则进行考评，年终统一报送各系列牵头考评部门汇总排名。值得注意的是H县在绩效考评指标体系的构建过程中，采取一年一核定的方式，除常务性工作考评指标基本保持稳定外，县直机关的考评指标均是县委县政府确定的当年施政目标的细化分解。通过指标体系构建的方式，有效地将政府目标贯彻到具体的组成部门的工作实践中；公众评议方面主要以问卷调查方式为主，重点围绕机关作风、廉政勤政、办事效率、服务质量等进行评议调查，测评人员从各级党代表、人大代表、政协委员、企业经营者、行政服务相对人、效能监督员、党政领导和基层干部中随机抽选；察访核验重点是对各级各部门落实县委县政府年度重大决策部署及重点工作、遵守机关作风纪律和绩效指标完成情况进行明察暗访。2014-2016年，H县的察访核验都是使用扣除绩效分的手段，而在2017年首次采取了正向激励加分和效能督查扣分的方式，同时增加容错机制，正面激励各部门创新工作方式，鼓励各部门领导干部大胆履职，积极作为，促进政府整体绩效的提高。四是确定考评结果。县直机关绩效考评得分=指标考评得分（折算成百分制）×80%+公众评议得分×20%±察访核验分，然后根据考评得分结果分为优秀、良好、一般、差四个等次。五是考评结果应用。H县一开始就非常重视考评结果应用，不仅把考评结果与干部职工个人利益相挂钩（如与干部选拔作用、干部优秀等次比例、绩效考评奖励挂钩），而且充分发挥考评结果问题导向功能，注重在绩效评估中发现问题，制定对策，解决问题，确保在绩效考评中发现的问题逐一得到解决，切实提升组织能力。
经过多年的实践，H县绩效考评初见成效，有效发挥了应有的作用，一方面，通过建立较为客观公正的单位绩效评估体系，较好地实现了抽象工作具体化、具体任务数字化。另一方面，通过绩效评估结果的运用，更好地发挥了绩效评估的导向作用，有效促进政府绩效的提高。
2 存在问题及原因分析
2.1绩效评估的科学性有待提高
首先，在价值导向上，H县将政府的绩效指标所对应的任务细化分工，且在分值上过于偏重政府的大型工程，把绩效考评当作是实现政绩的手段，这显然强化了其功利色彩，对于构建服务型政府，提供政府公共服务水平的激励效果不明显。其次，很多难以量化的指标没有纳入当考评体系中，仅仅强调责任追究，缺乏正面引导，容易导致单位为避责而不作为的现象。最后是绩效评估的结果没有得到有效运用。由于目前尚处于起步阶段，竞争激励作用没有得到充分发挥，绩效评估的结果没有达到为县委县政府的决策提供依据目的，在这一方面值得进一步的探索。
2.2绩效问责存在简单化倾向
H县绩效考评制度设计中的问责大部分都是配合上级政府的问责所设定，可以说只是上级政策的再细化，一定程度上有将绩效问责片面化简单化的倾向。一是没有在制度上具体规定绩效考核与干部任免、升迁的关系做明确细致的规定，仅仅规定绩效考核结果有参考作用，二是没有充分利用绩效考核结果，使得绩效考核对公职人员的激励作用减弱，把绩效奖金的分配作为绩效评估结果运用的主要形式，没有更好地起到引导激励的作用。
2.3绩效奖金发放方式不利于提高个人绩效
H县虽然出台了县层面的机关效能考评办法，并要求下属的各行政机关从可操作性、客观性等角度出发自行制定本单位的绩效考评办法。但是H县下属各委办局的机构设置、基本职责、工作方式、方法不尽相同，在正常履行部门职责的过程中可能并不能直接与县政府的年度目标挂钩，而且县直机关的履职过程是一种集体行为，并不能与具体的工作岗位相联系，因此，县政府对县直机关的绩效考评指标并不能直接拆解到具体的工作岗位上。由于上述原因，H县的绩效考评基本上停留在组织层面，部分单位虽出台了相应的绩效考评细则，但也因缺乏具体、系统、科学的考评指标体系，在公职人员个体层面的绩效考评中并没有发挥预期的作用。如，在绩效管理工作方案中只提到，考评优秀等次的发放绩效考评奖励，而绩效奖励资金并没有与个人绩效挂钩，统一根据个人应发工资标准发放，工资高者多领，工资少者少领，不能体现多劳多得、优绩优酬，特别是对于实际承担较多工作的年轻公职人员并不公平，不利于激励公职人员提高工作绩效，进而不利于单位整体绩效的提高。
2.4绩效奖金拨款方式不利单位资金运行
H县采取一刀切的拨款模式，即按考评等次、单位在编人员平均拨付一定的绩效奖金，如，2015年按人均1个月5000元标准拨款，2016年人均1个月5300元，剩余的可作为单位办公经费，不足部分由单位自筹解决，而单位是按个人应发工资发放绩效奖金。这样，部分单位绩效奖金数额大于县财政拨付的绩效奖金，这些單位就会产生很大的资金负担。而且，这些单位可能采取挪用办公经费或蓄意降低绩效的方式来解决，甚至出现将财政负担转移至行政相对人的行为，从而使得绩效考评的预期目标难以实现。
3 对策思考及粗浅建议
3.1绩效考评要落实在具体的工作岗位，层层传导压力
H县县直机关绩效考评正在探索实施单位绩效与个人考评相结合的方式。县委县政府先对下属各委办局进行考评，按照单位考评结果拨付相应的绩效奖金，各单位再按照其自行制定的绩效考评细则对绩效奖金进行分配。县直机关自行开展的绩效考核可以将县政府的行政目标贯彻到具体的工作岗位上，又将个人的绩效与单位绩效捆绑，可以较好促进公职人员个体服务于整个单位绩效的提高而非仅仅注重自己的工作内容，形成个人单打独斗的局面。单位与个人绩效考评挂钩的形式使得责任能够层层落实，压力层层传导，形成一个环环相扣的责任链条，将县委县政府的各项目标任务分解到每一个具体的工作岗位之上，这条责任链条可以更好促进政府整体工作绩效的提高。
3.2健全政府绩效考评问责制度
从绩效评估的目的来看，绩效评估是为了发现并解决问题，实质上是政府的纠错机制，绩效考核只是政府加强组织管理的手段，并非目的。科学的使用评估结果是绩效考评和提高政府治理能力的桥梁，只有建立起以绩效评估结果为基准的奖惩制度，正向激励政府公职人员，提高其工作积极性。
3.3强化监管，确保考评过程的公平公正
绩效考评制度的重要组成方面就是考评过程的制度安排。考评过程做不到公平公正，那么绩效考评反而会使得公务员的工作积极性受到打击，不利于政府治理能力的提高。确保考评的公平公正首先要开展对考评组成员的专项培训，考评组成员必须对所考评的部门或者是具体工作岗位的工作职责有清晰的认识，当考评中出现指标较为主观的情况时考评组成员应在客观公正的价值下协商出较为可行的判断标准进行评判。其次是对考评过程加强监督，确保考评过程的公开透明对考评过程中出现的失职渎职情况严肃处理。最后是优化考评程序，合理制定考评日程，尽可能保证考评组成员有突击检查、调查研究的时间，在不干扰公职人员日常工作的前提下，详细安排考评期具体工作，确保结果的客观公正。
3.4提高绩效奖金发放统筹层级，解决单位资金负担
H县现有的绩效奖金发放模式实质上是县直机关层面的统筹。应当改变这种绩效奖金拨付模式，提高统筹水平，可以尝试采取各单位上报应付职工绩效奖金总额，由县人社局审核确认后，县财政统一集中拨付至各单位，再由单位自行发放，而不是采取一刀切的方式，直接按照固定的人均绩效发放至各单位。在绩效奖金总额不增加的情况下实质上可以在各县直机关之间进行统筹协调，改变部分单位因拨付的绩效奖金不足而需自筹和部分单位拨付的绩效奖金剩余同时存在的现象，更好地实现提高县直机关组织绩效的目的。
参考文献：
[1] 周碧华，方建云，杨婉贞.基层政府绩效考评的元评估分析——以福建某县级市为例[J].新视野，2015（4）：71- 78.
[2] 杨婷，沈杰.我国地方政府绩效考评评估体系研究[J].技术经济与管理研究，2017（4）：3- 7.
[3] 刘明兴，侯麟科，陶然.中国县乡政府绩效考评的实证研究[J].世界经济文汇，2013（1）：71- 85.
[4] 顾勇，徐静娴.论地方政府公务员绩效考评指标的构建[J].中国人才，2011（19）：62- 63.
[5] 刘朋朋.中国地方政府综合绩效评估指标体系设计的比较研究[J].中共福建省委党校学报，2017（11）：58- 65.
摘要：绩效考评已经成为政府贯彻组织目标，提高组织能力的重要手段。由于基层政府直接面向群众并处理群众最关心的公共事务，因此，基层政府的绩效考评成为政府绩效考评中最为关键的一环。本文试图通过分析福建省H县在实施县直机关年终绩效考评中的主要做法、初步成效和存在问题，尝试对今后的考评提出一些可行性建议。
关键词：绩效考评 县直机关 管理工具 组织能力
中图分类号：D630.3 文献标识码：A
绩效考评是提高政府工作绩效的最重要的管理工具之一，对于促进服务型政府的构建有着十分重要的意義。基层政府的重要性决定着基层政府绩效考评的重要性。而基层政府提高自身绩效的关键环节是提高不同部门之间的协调配合程度，保证政府目标贯彻到具体的工作中。因此，政府组成部门绩效考评就成为基层政府提高自身绩效的重要手段。
1 主要做法及初步成效
H县县直机关绩效考评始于2014年，经过几年的摸索、实践，考评内容、考评方式、考评结果应用等方面逐年量化细化，逐步形成一套较为完整的绩效管理方案。现以H县2017年绩效考评办法为例进行分析研究，尝试提出一些自己的看法。
根据《H县2017年度绩效管理工作方案》，H县对县直机关的绩效考评分为五个步骤进行。一是确定考评对象。H县将县直党政机关、司法机关、群团组织机关和部分垂直管理机关等66个单位全部纳入考评范围，并细分为三个系列。二是确定考评内容。重点考评各部门贯彻落实县委、县政府部署的中心工作，本职工作、责任制工作和自身能力建设和机制创新等五个方面组成，并细化为绩效考评指标。三是确定考评办法。考评采取指标考评、公众评议、察访核验相结合的方式进行，最终成绩按1000分制计算。在指标考评上，设定考评指标22项，每项指标设置一定的分值权数，分别由负责考评单位制定考评细则进行考评，年终统一报送各系列牵头考评部门汇总排名。值得注意的是H县在绩效考评指标体系的构建过程中，采取一年一核定的方式，除常务性工作考评指标基本保持稳定外，县直机关的考评指标均是县委县政府确定的当年施政目标的细化分解。通过指标体系构建的方式，有效地将政府目标贯彻到具体的组成部门的工作实践中；公众评议方面主要以问卷调查方式为主，重点围绕机关作风、廉政勤政、办事效率、服务质量等进行评议调查，测评人员从各级党代表、人大代表、政协委员、企业经营者、行政服务相对人、效能监督员、党政领导和基层干部中随机抽选；察访核验重点是对各级各部门落实县委县政府年度重大决策部署及重点工作、遵守机关作风纪律和绩效指标完成情况进行明察暗访。2014-2016年，H县的察访核验都是使用扣除绩效分的手段，而在2017年首次采取了正向激励加分和效能督查扣分的方式，同时增加容错机制，正面激励各部门创新工作方式，鼓励各部门领导干部大胆履职，积极作为，促进政府整体绩效的提高。四是确定考评结果。县直机关绩效考评得分=指标考评得分（折算成百分制）×80%+公众评议得分×20%±察访核验分，然后根据考评得分结果分为优秀、良好、一般、差四个等次。五是考评结果应用。H县一开始就非常重视考评结果应用，不仅把考评结果与干部职工个人利益相挂钩（如与干部选拔作用、干部优秀等次比例、绩效考评奖励挂钩），而且充分发挥考评结果问题导向功能，注重在绩效评估中发现问题，制定对策，解决问题，确保在绩效考评中发现的问题逐一得到解决，切实提升组织能力。
经过多年的实践，H县绩效考评初见成效，有效发挥了应有的作用，一方面，通过建立较为客观公正的单位绩效评估体系，较好地实现了抽象工作具体化、具体任务数字化。另一方面，通过绩效评估结果的运用，更好地发挥了绩效评估的导向作用，有效促进政府绩效的提高。
2 存在问题及原因分析
2.1绩效评估的科学性有待提高
首先，在价值导向上，H县将政府的绩效指标所对应的任务细化分工，且在分值上过于偏重政府的大型工程，把绩效考评当作是实现政绩的手段，这显然强化了其功利色彩，对于构建服务型政府，提供政府公共服务水平的激励效果不明显。其次，很多难以量化的指标没有纳入当考评体系中，仅仅强调责任追究，缺乏正面引导，容易导致单位为避责而不作为的现象。最后是绩效评估的结果没有得到有效运用。由于目前尚处于起步阶段，竞争激励作用没有得到充分发挥，绩效评估的结果没有达到为县委县政府的决策提供依据目的，在这一方面值得进一步的探索。
2.2绩效问责存在简单化倾向
H县绩效考评制度设计中的问责大部分都是配合上级政府的问责所设定，可以说只是上级政策的再细化，一定程度上有将绩效问责片面化简单化的倾向。一是没有在制度上具体规定绩效考核与干部任免、升迁的关系做明确细致的规定，仅仅规定绩效考核结果有参考作用，二是没有充分利用绩效考核结果，使得绩效考核对公职人员的激励作用减弱，把绩效奖金的分配作为绩效评估结果运用的主要形式，没有更好地起到引导激励的作用。
2.3绩效奖金发放方式不利于提高个人绩效
H县虽然出台了县层面的机关效能考评办法，并要求下属的各行政机关从可操作性、客观性等角度出发自行制定本单位的绩效考评办法。但是H县下属各委办局的机构设置、基本职责、工作方式、方法不尽相同，在正常履行部门职责的过程中可能并不能直接与县政府的年度目标挂钩，而且县直机关的履职过程是一种集体行为，并不能与具体的工作岗位相联系，因此，县政府对县直机关的绩效考评指标并不能直接拆解到具体的工作岗位上。由于上述原因，H县的绩效考评基本上停留在组织层面，部分单位虽出台了相应的绩效考评细则，但也因缺乏具体、系统、科学的考评指标体系，在公职人员个体层面的绩效考评中并没有发挥预期的作用。如，在绩效管理工作方案中只提到，考评优秀等次的发放绩效考评奖励，而绩效奖励资金并没有与个人绩效挂钩，统一根据个人应发工资标准发放，工资高者多领，工资少者少领，不能体现多劳多得、优绩优酬，特别是对于实际承担较多工作的年轻公职人员并不公平，不利于激励公职人员提高工作绩效，进而不利于单位整体绩效的提高。
2.4绩效奖金拨款方式不利单位资金运行
H县采取一刀切的拨款模式，即按考评等次、单位在编人员平均拨付一定的绩效奖金，如，2015年按人均1个月5000元标准拨款，2016年人均1个月5300元，剩余的可作为单位办公经费，不足部分由单位自筹解决，而单位是按个人应发工资发放绩效奖金。这样，部分单位绩效奖金数额大于县财政拨付的绩效奖金，这些單位就会产生很大的资金负担。而且，这些单位可能采取挪用办公经费或蓄意降低绩效的方式来解决，甚至出现将财政负担转移至行政相对人的行为，从而使得绩效考评的预期目标难以实现。
3 对策思考及粗浅建议
3.1绩效考评要落实在具体的工作岗位，层层传导压力
H县县直机关绩效考评正在探索实施单位绩效与个人考评相结合的方式。县委县政府先对下属各委办局进行考评，按照单位考评结果拨付相应的绩效奖金，各单位再按照其自行制定的绩效考评细则对绩效奖金进行分配。县直机关自行开展的绩效考核可以将县政府的行政目标贯彻到具体的工作岗位上，又将个人的绩效与单位绩效捆绑，可以较好促进公职人员个体服务于整个单位绩效的提高而非仅仅注重自己的工作内容，形成个人单打独斗的局面。单位与个人绩效考评挂钩的形式使得责任能够层层落实，压力层层传导，形成一个环环相扣的责任链条，将县委县政府的各项目标任务分解到每一个具体的工作岗位之上，这条责任链条可以更好促进政府整体工作绩效的提高。
3.2健全政府绩效考评问责制度
从绩效评估的目的来看，绩效评估是为了发现并解决问题，实质上是政府的纠错机制，绩效考核只是政府加强组织管理的手段，并非目的。科学的使用评估结果是绩效考评和提高政府治理能力的桥梁，只有建立起以绩效评估结果为基准的奖惩制度，正向激励政府公职人员，提高其工作积极性。
3.3强化监管，确保考评过程的公平公正
绩效考评制度的重要组成方面就是考评过程的制度安排。考评过程做不到公平公正，那么绩效考评反而会使得公务员的工作积极性受到打击，不利于政府治理能力的提高。确保考评的公平公正首先要开展对考评组成员的专项培训，考评组成员必须对所考评的部门或者是具体工作岗位的工作职责有清晰的认识，当考评中出现指标较为主观的情况时考评组成员应在客观公正的价值下协商出较为可行的判断标准进行评判。其次是对考评过程加强监督，确保考评过程的公开透明对考评过程中出现的失职渎职情况严肃处理。最后是优化考评程序，合理制定考评日程，尽可能保证考评组成员有突击检查、调查研究的时间，在不干扰公职人员日常工作的前提下，详细安排考评期具体工作，确保结果的客观公正。
3.4提高绩效奖金发放统筹层级，解决单位资金负担
H县现有的绩效奖金发放模式实质上是县直机关层面的统筹。应当改变这种绩效奖金拨付模式，提高统筹水平，可以尝试采取各单位上报应付职工绩效奖金总额，由县人社局审核确认后，县财政统一集中拨付至各单位，再由单位自行发放，而不是采取一刀切的方式，直接按照固定的人均绩效发放至各单位。在绩效奖金总额不增加的情况下实质上可以在各县直机关之间进行统筹协调，改变部分单位因拨付的绩效奖金不足而需自筹和部分单位拨付的绩效奖金剩余同时存在的现象，更好地实现提高县直机关组织绩效的目的。
参考文献：
[1] 周碧华，方建云，杨婉贞.基层政府绩效考评的元评估分析——以福建某县级市为例[J].新视野，2015（4）：71- 78.
[2] 杨婷，沈杰.我国地方政府绩效考评评估体系研究[J].技术经济与管理研究，2017（4）：3- 7.
[3] 刘明兴，侯麟科，陶然.中国县乡政府绩效考评的实证研究[J].世界经济文汇，2013（1）：71- 85.
[4] 顾勇，徐静娴.论地方政府公务员绩效考评指标的构建[J].中国人才，2011（19）：62- 63.
[5] 刘朋朋.中国地方政府综合绩效评估指标体系设计的比较研究[J].中共福建省委党校学报，2017（11）：58- 65.
