“分散化公共治理”下的政府公共服务标准化建设
卢文超
摘 要： 以英国为发端，20世纪80年代末兴起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通过广泛设立代理机构，将服务提供职能从部委中分离了出来。代理机构具备更大的管理自主性、更明确的服务职能、结果导向的绩效预算、构建伙伴关系的灵活性、更强的公开性与问责性等，成为有效实施政府公共服务标准的组织结构基础。我国的政府公共服务标准化也应实现政策决策和服务提供的有效分离，通过构建良好的公共治理模式，提升政府公共服务标准化的质量。
关键词： 标准化； 代理机构； 分散化公共治理； 政府公共服务标准化
中图分类号： D631.43 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008
Abstract： Originating from the Britain， distributed public governance has launched new trends in the world since the late 1980s， which separated services delivery functions from the functions of ministries through setting up executive agencies. Executive agencies that possess more autonomy in management， clearer service function， result-oriented performance budgeting， flexibility of building partnerships， more openness and accountability， become the organization foundation of standardization of the governments public service. China should also realize the separation of decision-making and implementation. Forming a good public governance structure may improve the quality of public services standardization.
Key words： standardization； executive agencies； distributed public governance； governments public service standardization
在我国推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，政府公共服务标准化应当建构于何种良好的公共治理模式之上以实现公共利益最大化的最终目标，成为一个重要的现实问题。目前，我国政府公共服务标准化的发展还存在结构性治理问题，最突出是缺乏公共政策制定与服务提供有效分离、相互制约的治理框架，导致实施政府公共服务标准的自主性、专业性、责任性、公开性、回应性不足，构建外部合作伙伴关系的灵活性欠缺，绩效与预算脱钩，职能宽泛模糊，缺乏创新能力等诸多问题。为了探求解决这些问题的思路，笔者对20世纪80年末以来兴起的、以新公共管理理念为指导的“分散化公共治理”（Distributed Public Governance）改革进行了回顾性考察，分析了英国在“分散化公共治理”中最重要的两种代理机构形式——执行机构（Executive Agencies，EA）和非部委公共机构（Non-Departmental Public Bodies，NDPBs）对英国“公民宪章运动” ① 的积极影响，总结了英国经验对构建我国政府公共服务标准化良好公共治理模式的启示。
一、“分散化公共治理”：实现管理自主权与绩效控制的平衡
（一）“分散化公共治理”的内涵
“分散化公共治理”浪潮的核心内容是在政府部门之外设立大量的具有一定独立性的代理机构、权力主体和其他政府实体等，以达到政府“良治”（good governance）的目的。它的研究主题是如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。这些代理机构、权力主体和其他政府实体在规模、功能、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面不尽相同。但它们也具有一些共同特点，即在政府部门内分拆机构，分拆后的机构与主管部门建立准合同性质的关系；在制度上将这些实体从传统的组织部门内剥离出来；赋予他们全部或部分法律地位。[1]3-5
1988年英国《改善政府管理：下几步行动计划》（Improving Government Management ：The Next Steps，又称Ibbs Report）标志着代理机构创设的开始。随后扩散到亚欧非等地区的众多国家，形成了一种明显的“全球性转向”。[2] 如加拿大的服务署、特别事务署，法国的公共管理组织，德国的公法实体，荷兰的独立行政实体，新西兰的皇家实体和半自治实体，西班牙具备行政职能的自治实体，瑞典的委员会和机构，英国的代理机构和非政府部门公共实体，美国的独立机构、独立的监管委员会、政府公共事业公司等。据经济合作与发展组织的统计，这些代理机构、权力主体和其他政府实体所占用的公共开支和人员在中央政府内的重要性往往超过50%，有时甚至达到75%。比如，英国131家代理机构的雇用工作人员总数超过整个公务员队伍的3/4。加拿大仅3家代理机构的员工人数就占到整个联邦政府人员的35%以上。[1]6-13今天，在“整体性治理（Holistic Governance）”等改革潮流兴起后，对“分散化公共治理”的研究仍然是一个热点。
“分散化公共治理”的本质是追求代理机构首席执行官的管理自主权与中央政府对其绩效目标控制之间的有效平衡。所谓“分散”就是在政府管理中实现决策与服务提供的相对分离，决策者和服务提供者由原来的隶属关系转变为契约关系，中央部门负责掌舵、评估与控制，代理机构负责实施政策和提供服务。在“分散”的架构下，将结果导向、顾客导向、绩效管理等现代商业管理中的成功原则、理念、机制、方式引入到政府内部管理之中，实现政府内部管理的理性化和现代化。“分散化公共治理”强调决策与执行、政策制定与服务提供的相对分离，又保持中央部门对于代理机构的适度控制，为实现政府管理现代化提供了一种普遍的组织结构基础。
（二）英国“分散化公共治理”的实践
“分散化公共治理”率先在英国出现有其必然性。20世纪70年代末以后，受到新公共管理、公共选择理论和委托代理理论等理论的影响，同时，政府管理面临着管理危机、财政危机和信任危机，英国传统行政模式受到了广泛的批评。有学者将传统行政模式的问题概括为结构单一性和管理非现代性的困境。结构单一性是指用同质化的政府机构和组织方式履行政策制定、服务提供和管制职能等不同性质的职能。与此对应，不同工作性质的公务员，都用同一个录用体制、统一的工资级别、考核标准，实施无差别管理；管理的非现代性，主要表现为对管理不重视，管理人才地位低下，缺乏结果导向，绩效测定和责任机制不完善等。[3] 导致结构单一性和管理非现代性困境的根本原因是中央部门没有把划桨与掌舵分开，即把决策与执行、政策制定与提供服务分开，中央部门和部长既划桨又掌舵，“过载”的政府必然效率低下、僵化臃肿、对社会需求反应迟钝。
针对这些问题，1968年的富尔顿报告（Fulton Report）专门论述了传统文官体制的弊端，强调将各部的职能剥离给执行机构，但未获实施。1988年“下几步行动方案”发布后，英国开始大量设置代理机构。在所设立的代理机构中，最重要的是执行机构和非部委公共机构，它们是英国中央政府服务的主要提供者，这里重点进行分析。
执行机构是一个提供服务的机构，它或者扮演监管者的角色，或者在经营性功能之外扮演专门性的政策角色。法律上，执行机构是英国政府的合法组成部分，在主管部委的授权下运行，没有自己的法律身份。治理结构上，呈现多样化特点，多数设立了管理委员会，少数设立管理咨询委员会，有的设置了高层次的“联络员”。执行机构实行经理（首席执行官）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用。职员大多为公务员。资源和预算程序上，执行机构通常由上级部门提供资金，但要接受相应的支出审核。自治权、责任和控制上，宏观政策框架与资源配置由各部部长与财政部、公务员管理部长协商制定，日常政策操作与执行完全由执行机构首席执行官负责。用《政策框架协定》文件明确规定部长、首席执行官的权利和责任。《政策框架协定》每5年由各部委审查一次，评估执行机构是否完成了政府绩效目标，机构是否有继续存在的价值，或者在组织形式和结构上如何进行调整以有利于更好地完成政府政策目标。范围上，执行机构业务非常广泛，如社会福利管理、狱政管理、证照核发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册等。[1] 245-263
非部委公共机构是指不属于政府部门，但在一定程度上受到政府管理，并承担一定职能的机构。法律上，大多数非部委公共机构是依法建立的实体法人（bodies corporate），独立于英国政府，有自己的法律地位；治理结构上，所有非部委公共机构都接受管理委员会的领导，委员会成员通常由部长任命，职员一般为雇用，受聘者不属于公务员；资源和预算程序上，多数非部委公共机构的资金来自于支持调拨款（grant-in-aid），也有的来源于收费或者税收，资金使用要通过年度报告和账目报表提交议会并接受国家审计局的审查；自治权、责任和控制上，执行性非部委公共机构要在出资部门的框架文件要求下运作，框架文件规定了非部委公共机构的主要职责；在公共活动范围上，非部委公共机构的职能包括行政、管理、经济、监管、咨询等许多方面。[1] 264-280
通过具有一定自主性的代理机构的设置，使英国公共服务的提供免受政治干预，同时在专业化水准、绩效改善以及快速回应社会需求等方面也取得了显著进步。正因如此，“下几步行动方案”被认为是英国“最重要的行政改革举措之一”，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。[4]69英国的经验被美国、加拿大、新西兰、荷兰、西班牙等多个国家学习效仿。国际公共管理实践证明，这也是一种值得我国政府机构和事业单位改革借鉴的治理模式。
二、“分散化公共治理”：政府公共服务标准化建设的组织结构基础
“分散化公共治理”通过广泛设立多样化的代理机构，为实施政府公共服务标准提供了新的组织结构基础。在新的组织结构基础上，政府公共服务标准化的诸多“前提”——标准的制定者、标准的执行者、价值理念、人事安排、绩效测定、预算管理、责任与控制、公开性与审查等都发生了变化。以1988年英国设立执行机构为分水岭，将政府公共服务标准化分成两个阶段：一是传统阶段（20世纪60年代初至80年代末），在传统科层制管理模式下，小规模、非系统地将企业管理中的标准化技术应用于政府管理；二是现代阶段（20世纪90年代初至今），建立在“分散化公共治理”基础上，以1991年梅杰政府的“公民宪章运动”为开端，政府公共服务标准化建设进入了现代阶段。这两个阶段在所依赖的治理模式、服务提供机构的自主性、服务职能与角色、预算制度、伙伴关系构建、公开性与问责性以及持续改进机制6个方面均不相同（见表1）。
（一）将政策和服务提供职能分开，提升代理机构的管理自主性，为改善政府公共服务标准实施质量奠定了组织结构基础
政府公共服务标准的制定是掌舵，政府公共服务标准的实施是划桨。前者具有一定的政治性，后者更加侧重专业性和技术性。在“分散化公共治理”下，核心部门（如主管部门、财政部）的人员很少，主要承担服务标准的制定职能，执行机构、非部委公共机构等代理机构专门负责服务标准实施。将政策制定和服务提供职能分开，赋予了代理机构管理上的自主性，这种自主性涵盖机构编制、人员录用、工资报酬、内部组织、财务管理等多方面。负责实施政府公共服务标准的代理机构成为自主性实体，为提升政府公共服务标准化质量和效率提供了良好的组织结构基础。具体来讲：
1. 代理机构将服务提供职能从中央部门分离出来，有利于缓解“政府超载”，使部长和核心部门专注于政府公共服务标准化相关的宏观政策的制定。政府公共服务标准的制定是带有政治性的政策问题，需要根据社会需求、财政基础、发展阶段统筹考虑。只有将服务职能从中央部门中分离出来，部长及核心部门才能更好地“掌舵”，对备受关注的问题作出快速反应，保证政府公共服务标准化相关政策制定的高品质。
2. 代理机构的自主性有利于在实施公共服务标准时排除政治干扰，保证专业性。由代理机构独立实施政府公共服务标准，就从政府过程层面，确保了服务的提供与部长保持一定的距离，保障实施政府公共服务标准的无差别、无歧视、专业性和独立性。
3. 代理机构拥有人事和财政管理的自主权，可以提高实施政府公共服务标准的效率、降低成本。较大的人事自主权，可以根据不同性质的服务，采用不同的公务员管理和招录制度。这样既可以提升代理机构管理者的地位，也方便通过开放竞争的方式，聘用私人部门富有经验的管理人员，利用私人部门成熟的管理技术提升政府公共服务标准的实施效率。在财政资金的使用上，代理机构实行绩效预算制度，他们更关注绩效，注重简化程序，可以根据实际情况合理配置财政资金的使用，降低成本。
4. 代理机构权责一致有利于确保政府公共服务标准化的结果导向和公民导向。执行机构、非部委公共组织等代理机构的设立，在获得充分管理授权的同时也要对服务提供的绩效承担责任，权责一体的代理机构动摇了传统文官制度的经典原则，改变了官僚制的行政文化，有助于代理机构从规则为本转变到公民导向，从过程控制转变到结果导向。在实施政府公共服务标准时更加关注产出和结果，而不是投入；更加关注回应社会和公民的需求，而不单单是提升政府管理效率；对高标准、高品质的公共服务更加怀有使命感，而不强调规章和程序压倒一切。
（二） 代理机构具有单一明确的服务职能，有利于政府公共服务标准的确定、绩效评估和责任控制
传统上中央政府部门履行的职责和从事的活动十分庞杂，所追求的目标具有多样化及弹性（非量化）特征，使得部门目标设定和管理绩效的评价十分困难，由此导致责任机制的不完善。这被认为是政府失灵的主要原因之一。[5]132
与传统中央政府部门不同，代理机构的职责是更加明确和单一化的。“部门承担着一整套责任，而代理机构则只有一项特定职责……人们可以把代理机构想像成政府的小时装店，现代的大商场常常有许多小时装店组成，每一家时装店都有自己的固定消费群。同样，现在政府部门也被分成许多类似于小时装店的代理机构，每个代理机构都有自己特定的工作范围……代理机构的逻辑是，每项服务都应该设立单独的实体，这样就不会忽略任何一项服务。如果一个代理机构负责有多重责任，它可能无法较好地完成一项或多项任务。而只有一项任务的代理机构会努力把这项任务完成得尽善尽美。” [1] 46
在职能明确、单一的情况下，英国的执行机构或非部委公共机构就可以设定其公共服务可衡量的标准。这些绩效标准体现在主管部制定的“政策和资源框架文件”和年度业务计划中。以伦敦地铁有限公司为例，该公司属于非部委公共机构，它将1994/1995年度的主要公共服务标准设定如下：可靠、快捷方面，上一年度实际为水平为95.5%，1994/1995年度计划目标为95.5%；明净、整洁、高效方面，列车清洁程度顾客满意率上一年度实际为水平为64%，1994/1995年度计划目标为65%；安全的环境方面，乘客安全感上一年度实际水平为83%，1994/1995年度计划目标为90%；热情服务方面，服务态度乘客满意率上一年度实际为水平为63%，1994/1995年度计划目标为64%。[6] 可以看出，该机构设置的服务标准内容上单一明确，测度上具体、可量化。2000年后，工党政府开始颁布“公共服务协议”（Public Service Agreements——PSAs，实际上是首相和大臣之间签定的目标责任书） ，执行机构相应与主管部长签定“服务供给协议”（ Service Delivery Agreements——SDAs），对管理目标和工作结果的要求进一步规范化。总之，不论是依据“政策和资源框架文件”还是“公共服务协议”，代理机构因其职能单一明确，更容易围绕单一职能确定量化的服务标准，这就有效降低了绩效评估与管理的难度。
单一明确的服务职能也有助于责任控制。如前所述，“分散化公共治理”追求的是管理自主权与绩效控制的有效平衡。在中央政府缺乏有效手段控制代理机构绩效时，后者凭借充足的授权和较大自由度，有追求自身利益的可能性。因此“分散化公共治理”下，代理机构要接受主管部门的“适距控制”，即保持适当的距离实施间接的控制，实施“适距控制”的主要障碍就是信息不对称。而代理机构具有职能单一明确的特点，容易据此设定量化的政府公共服务标准，依据量化标准进行绩效评估有助于消除信息不对称，为中央部门更好地控制代理机构的履责情况提供有效依据。
（三）代理机构实行绩效预算，为政府公共服务标准实施中确立结果导向和公民导向提供了激励机制
任何政府机构都有争取预算最大化的倾向，问题的关键是按照什么标准拨款才能收到最佳的激励效果，保证资金的最大价值。在传统的官僚制度下，“各级政府……注重的是投入，而不是结果。它们的拨款给学校是根据各校注册入学的学童人数；给福利机构是根据有资格享受福利的穷人人数；给治安部门是根据对付犯罪所需要警察的估计人数”。[7]97这种基数预算，导致传统官僚制不注重测量绩效。
“分散化公共治理”下，绩效预算的实施使得代理机构比科层制部委集权模式更加注重顾客需求和服务结果。在“分散化公共治理”下，代理机构的绩效预算是一种契约式管理，出资部门确定政府公共服务标准，代理机构负责专注于这些服务标准的实施，资金的使用要按照协议接受绩效审核，这实际上是一个中央政府部门基于《公共服务协议》向代理机构购买标准化的公共服务和产品的过程。代理机构为了争取资金，有更强的激励关注实施政府公共服务标准化的结果，有更强的激励关注公民的需求，有更强的激励与先进典型做“基准比较”，追求业务卓越。这相比于之前照章办事、程序至上、得过且过的行政文化，无疑更加富有生机和使命感。以“北爱尔兰驾驶员考核与车辆检测局”为例，该局在设定1993/1994 年度的主要公共服务标准时，规定如下：车辆检测中80 %申请者等待检测的时间低于4周，其余最长不超过5周；驾驶员考核——80 %的申请者等待时间不超过8周，其余最长不超过10周；出现失误的比率不超过全年考核、检测总数的0. 5 %；检测和考核程序上的顾客满意率高于96%等。[8]46 可以看出，绩效预算下代理机构更有激励关注公共服务在效率、质量、顾客满意等方面的标准，体现了结果导向和以公民为中心的理念。
（四）更具灵活性的代理机构有助于在实施政府公共服务标准中构建多元伙伴关系
政府公共服务标准化是一个需要多元参与的治理过程，志愿组织、社区组织和公民的多元参与具有重要意义：可以为政府公共服务标准的制定输入有效的社会需求，为服务标准的实施提供外部的技术和资源，通过社会问责保持外部压力，促进政府公共服务标准的持续改进。
“分散化公共治理”开创了一种灵活执行职能的模式。更具灵活性的代理机构在实施政府公共服务标准时更容易与志愿组织、社区组织、市场组织构建合作伙伴关系。主要体现在：
1. 快速、敏捷的反应。以非部委公共机构为例，其日常事务管理与政府部委的部长保持较远的距离，具有较高的独立性，作为独立的法律实体，它们在构建公私合作伙伴关系时，不必经过纵向申请批准的繁琐程序，可以独立、快速做出反应，把握合作的对象与时机。
2.职能专门化降低了伙伴关系构建的交易成本。当今的组织社会，各类组织发展有不断分化的趋势，志愿部门、社区组织、市场组织也是多样化、细分化的，相应地具有多样化的技术优势。以印第安纳波利斯市为例，它在20世纪90年代将其信息技术运行、城市机场管理和污水处理系统外包给承包商时，市政府在每件案例中要保障的最重要的资源是高度专业化的技术知识和世界一流的管理人才。[9]30-44 在寻求高度专业化的技术知识和人才的过程中，职能专门化的代理机构具有明确的目标和专业化管理人才，比职能宽泛的中央部门在搜集信息和筛选合作对象时更有针对性和专业优势，这将有效降低构建合作伙伴关系的交易成本。
3. 创新需求催生构建伙伴关系的动力。执行机构与非部委公共机构等代理机构在框架协议范围内享有较高的自主权，同时也承担着按公开标准提供公共服务的责任与压力，相比于传统部委，它们更有动力通过创新管理方式和技术实现绩效提升。但是创新在政府官僚制中所遇到的阻力往往比在网络治理结构内部所遇到的阻力更大，因为大量内部的平行约束机制会限制产生好想法所必备的互动环境，而纵向的障碍又会阻止产生出的想法从“冒泡”到决策的整个过程。[10]27因此，如果在实施政府公共服务标准化的过程中需要突破技术、人才、信息方面的限制而产生创新需求时，代理机构更有动力积极寻求与志愿组织和社区组织构建网络化的合作伙伴关系。
4. 开放的治理结构。许多代理机构与传统中央部门相比，在治理结构上更具有开放性。一些非部委公共机构，如代表消费者意见和利益的团体中的许多委员都是普通人，这为公众提供了参加公共生活的机会。
（五）代理机构更加具有公开性与问责性，这是促进政府公共服务标准化发展的外部压力机制
作为向公众提供标准化公共服务的机构，代理机构的事务公开和问责是非常重要的。一般执行机构和非部委公共组织会通过如下措施变得更为公开和透明，并接受问责：
1. 信息方面，执行机构和非部委公共组织要按照2000年《信息自由法案》的相关规定保障公众能够获取公共服务标准的相关信息。
2. 事务公开方面，执行机构和非部委公共组织要通过年度报告、管理报告、财务报告、公开会议等多种形式公开本机构的各种活动和财政开支。其中，年度报告是主要的公开途径，需要提供本机构的职能与公共服务标准的信息。
3. 用户/公民导向方面，执行机构和非部委公共组织在实施政府公共服务标准化的过程中，通过问卷调查、公开会议或其他咨询形式，就本机构的服务事项向公众用户与利益相关者广泛征询意见，以确保服务标准能充分回应并满足公众用户和利益相关者的需求。此外，还要运用简化的程序、个性和具体性的回复处理投诉。
4. 议会质询方面，议员经常会要求内阁部长提供有关执行机构和非部委公共机构的政策、决策和行动方面的信息，并就机构的政策及运作框架问题接受议会质询。
此外，还有出版物信息公开等制度化、规范化的渠道。与半封闭的传统中央部委相比，执行机构和非部委公共组织实施公共服务标准的过程处于高度透明的环境中，保证了较高的公开性与问责性，为政府公共服务标准化的发展提供了重要的外部压力机制。
（六）定期回顾审查是政府公共服务标准化持续改进的动力机制
在“分散化公共治理”下，负责实施政府公共服务标准的执行机构和非部委公共机构要接受制度化的回顾审查。全面回顾审查原为五年一次，1998年后根据《公共服务协议》约定指标的完成情况进行持续性业务回顾审查。2002年7月，内阁办公厅发布了《更佳的政府服务：21世纪的执行机构》报告，对执行机构进行回顾审查，小型非政府部委公共机构也需要进行“简式回顾审查”。回顾审查的关键事项包括组织方式的选择和改进绩效。回顾审查的目的，在于考察执行机构和非部委公共机构在实现其服务宗旨、服务内容、关键服务指标等方面所发挥的作用，通过对绩效的回顾审查，帮助公共机构改进公共服务的绩效并决定公共机构今后存续的必要性。如果执行机构和非部委公共组织不能在实施政府公共服务标准的过程中达到应有的绩效水准并不断改进，那么机构本身存在的必要性就会受到质疑。因此，定期的审查机制，提供了一种常态化的外部压力，构成了执行机构和非部委公共机构持续改进政府公共服务标准的外部动力机制。
三、“分散化公共治理”对我国政府公共服务标准化建设的启示
英国是政府公共服务标准化建设的先驱与典范，与之相比，我国政府公共服务标准化建设尚缺乏一个良好的公共治理模式。中央部门缺乏对行政决策权、执行权和监督权的有效分离与相互制约，造成公共政策制定与服务提供职能不分，这是导致我国政府公共服务标准化专业化程度低，社会需求回应性差，公民满意度不高的重要原因。换言之，英国“分散化公共治理”前存在的组织结构单一、管理非现代化的问题，在我国同样存在。因此，有必要借鉴英国在“分散化公共治理”中广泛设立代理机构（执行机构、非部委公共机构等）的成功经验，推进我国政府公共服务标准化建设，构建良好的公共治理模式。
（一）用治理的思维推进政府公共服务标准化建设，构建良好的公共治理模式
“分散化公共治理”下的代理机构热潮，实质上是国家服务功能与角色在当代崛起的一种显著标志，代理机构的产生是与服务提供相适应的。与其将代理机构作为新公共管理的一种工具，不如地说它本质上是一种治理的工具。代理机构的出现体现了服务对治理结构的时代要求。在统治中，国家是唯一的；在服务中，国家只是备选项之一。官僚制下远离用户的、一刀切的、不测量绩效的服务是不会被公众接受的。服务意味着按照明确承诺的标准达到用户满意，代理机构是被选中的最合适的提供模式，它的出现带来了一场公共治理结构的变革。
在我国，以2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划纲要》的出台为标志，政府基本公共服务标准化已进入顶层设计、系统推进的新阶段。在2013年我国提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，政府基本公共服务标准化建设不能忽视治理和治理模式变革的问题。以英国为代表的西方经验表明，推进公共服务及其标准化建设必须有与之相适应的组织结构基础，必须进行公共治理模式的相应调整。因此，我们也需要以治理的思维去思考和构建适应我国政府公共服务标准化发展的公共治理模式。
（二）中央政府部门应稳步推进政策制定与服务提供的有效分离与相互制约
西方国家“分散化公共治理”浪潮的精髓在于掌舵与划桨分开，这是当代行政改革的普遍趋势，也是实现管理现代化的重要前提。在我国，除深圳“行政三分制”改革以及地方政府行政服务中心的尝试外，鲜有推进政策制定与服务提供有效分离与相互制约的行政改革实践。借鉴“分散化公共治理”的模式，要对中央部门进行机构分拆，设立相应的服务代理机构，将政策执行和服务提供职能从部门中剥离出来，赋予服务代理机构，并授予其在人事、财务、编制等方面充分的管理自主权。在组织关系上，将主管部门与服务代理机构由隶属关系转变为契约管理关系，并引入现代管理的理念与方式，譬如，在服务代理机构中实行绩效预算、加强服务信息公开、完善责任机制、实行职员聘任制，提高我国政府公共服务标准化的专业性、透明性和对社会需求的回应性。
（三）依据多样化的公共服务职能，灵活设置多样化的机构
根据多样化的服务职能，设置多样化的机构是英国政府及公共部门基本架构的鲜明特点。在英国，除了内阁部门，还有执行机构、非内阁部委、非部委公共机构以及其他类型的公共机构（如公营公司）等多样化的组织负责公共服务提供。
在我国，除了要对中央政府部门进行机构分拆，设立相应的服务代理机构外，还要从“政事分开”的原则出发，推进事业单位分类改革。行政管理类事业单位回归行政系统内部，承担行政服务提供职能。生产经营类事业单位改制为企业。公共服务类事业单位可以参考英国非部委公共机构（Non-departmental Public Bodies，NPBs）的概念，赋予其独立公共法人地位，由政事一体化的隶属关系改为契约管理关系。这类事业单位可与中央部门依据公共服务框架协议，按照协议的服务标准，提供政府标准化的公共服务。总之，只有根据多样化的公共服务职能，灵活设置多样化的机构，才能构建完整的政府公共服务标准化的治理结构。
（四）前瞻性地统筹“分散化公共治理”与“整体性公共治理”的关系
在英国政府公共服务标准化的建设过程中，保守党是执行机构的支持者，后来的工党则转向了“协同政府”。理论界关于“分散化公共治理”与“整体性公共治理”孰优孰劣也颇多争论。应当说没有任何一种治理模式是完美的。“分散化公共治理”的核心是以分工和分权，实现灵活性运作，但容易产生协调难的问题；整体性治理的核心是以合作和并权，实现整体性运作，但容易产生僵化低效问题。两者不是简单的非此即彼的关系，而是需要合理互补，相互取鉴。[11] 从现实视角审视，“分散化公共治理”对我国现阶段而言是难以越过的，但开始这种公共治理模式变革之前，需要前瞻性地统筹思考“分散化公共治理”与“整体性公共治理”的关系。在设立具有自主性的服务代理机构时，要坚持慎重设立的原则，机构设立需经由严格规范的程序进行必要性、合理性审查。同时做好顶层设计，防止服务代理机构之间职能交叉或者过度“碎片化”，保持相互之间最大的协调度。唯有如此，才能使我国政府公共服务标准化的公共治理模式的构建少走弯路。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 以英国为发端，20世纪80年代末兴起了“分散化公共治理”的世界性浪潮，通过广泛设立代理机构，将服务提供职能从部委中分离了出来。代理机构具备更大的管理自主性、更明确的服务职能、结果导向的绩效预算、构建伙伴关系的灵活性、更强的公开性与问责性等，成为有效实施政府公共服务标准的组织结构基础。我国的政府公共服务标准化也应实现政策决策和服务提供的有效分离，通过构建良好的公共治理模式，提升政府公共服务标准化的质量。
关键词： 标准化； 代理机构； 分散化公共治理； 政府公共服务标准化
中图分类号： D631.43 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.008
Abstract： Originating from the Britain， distributed public governance has launched new trends in the world since the late 1980s， which separated services delivery functions from the functions of ministries through setting up executive agencies. Executive agencies that possess more autonomy in management， clearer service function， result-oriented performance budgeting， flexibility of building partnerships， more openness and accountability， become the organization foundation of standardization of the governments public service. China should also realize the separation of decision-making and implementation. Forming a good public governance structure may improve the quality of public services standardization.
Key words： standardization； executive agencies； distributed public governance； governments public service standardization
在我国推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，政府公共服务标准化应当建构于何种良好的公共治理模式之上以实现公共利益最大化的最终目标，成为一个重要的现实问题。目前，我国政府公共服务标准化的发展还存在结构性治理问题，最突出是缺乏公共政策制定与服务提供有效分离、相互制约的治理框架，导致实施政府公共服务标准的自主性、专业性、责任性、公开性、回应性不足，构建外部合作伙伴关系的灵活性欠缺，绩效与预算脱钩，职能宽泛模糊，缺乏创新能力等诸多问题。为了探求解决这些问题的思路，笔者对20世纪80年末以来兴起的、以新公共管理理念为指导的“分散化公共治理”（Distributed Public Governance）改革进行了回顾性考察，分析了英国在“分散化公共治理”中最重要的两种代理机构形式——执行机构（Executive Agencies，EA）和非部委公共机构（Non-Departmental Public Bodies，NDPBs）对英国“公民宪章运动” ① 的积极影响，总结了英国经验对构建我国政府公共服务标准化良好公共治理模式的启示。
一、“分散化公共治理”：实现管理自主权与绩效控制的平衡
（一）“分散化公共治理”的内涵
“分散化公共治理”浪潮的核心内容是在政府部门之外设立大量的具有一定独立性的代理机构、权力主体和其他政府实体等，以达到政府“良治”（good governance）的目的。它的研究主题是如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。这些代理机构、权力主体和其他政府实体在规模、功能、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面不尽相同。但它们也具有一些共同特点，即在政府部门内分拆机构，分拆后的机构与主管部门建立准合同性质的关系；在制度上将这些实体从传统的组织部门内剥离出来；赋予他们全部或部分法律地位。[1]3-5
1988年英国《改善政府管理：下几步行动计划》（Improving Government Management ：The Next Steps，又称Ibbs Report）标志着代理机构创设的开始。随后扩散到亚欧非等地区的众多国家，形成了一种明显的“全球性转向”。[2] 如加拿大的服务署、特别事务署，法国的公共管理组织，德国的公法实体，荷兰的独立行政实体，新西兰的皇家实体和半自治实体，西班牙具备行政职能的自治实体，瑞典的委员会和机构，英国的代理机构和非政府部门公共实体，美国的独立机构、独立的监管委员会、政府公共事业公司等。据经济合作与发展组织的统计，这些代理机构、权力主体和其他政府实体所占用的公共开支和人员在中央政府内的重要性往往超过50%，有时甚至达到75%。比如，英国131家代理机构的雇用工作人员总数超过整个公务员队伍的3/4。加拿大仅3家代理机构的员工人数就占到整个联邦政府人员的35%以上。[1]6-13今天，在“整体性治理（Holistic Governance）”等改革潮流兴起后，对“分散化公共治理”的研究仍然是一个热点。
“分散化公共治理”的本质是追求代理机构首席执行官的管理自主权与中央政府对其绩效目标控制之间的有效平衡。所谓“分散”就是在政府管理中实现决策与服务提供的相对分离，决策者和服务提供者由原来的隶属关系转变为契约关系，中央部门负责掌舵、评估与控制，代理机构负责实施政策和提供服务。在“分散”的架构下，将结果导向、顾客导向、绩效管理等现代商业管理中的成功原则、理念、机制、方式引入到政府内部管理之中，实现政府内部管理的理性化和现代化。“分散化公共治理”强调决策与执行、政策制定与服务提供的相对分离，又保持中央部门对于代理机构的适度控制，为实现政府管理现代化提供了一种普遍的组织结构基础。
（二）英国“分散化公共治理”的实践
“分散化公共治理”率先在英国出现有其必然性。20世纪70年代末以后，受到新公共管理、公共选择理论和委托代理理论等理论的影响，同时，政府管理面临着管理危机、财政危机和信任危机，英国传统行政模式受到了广泛的批评。有学者将传统行政模式的问题概括为结构单一性和管理非现代性的困境。结构单一性是指用同质化的政府机构和组织方式履行政策制定、服务提供和管制职能等不同性质的职能。与此对应，不同工作性质的公务员，都用同一个录用体制、统一的工资级别、考核标准，实施无差别管理；管理的非现代性，主要表现为对管理不重视，管理人才地位低下，缺乏结果导向，绩效测定和责任机制不完善等。[3] 导致结构单一性和管理非现代性困境的根本原因是中央部门没有把划桨与掌舵分开，即把决策与执行、政策制定与提供服务分开，中央部门和部长既划桨又掌舵，“过载”的政府必然效率低下、僵化臃肿、对社会需求反应迟钝。
针对这些问题，1968年的富尔顿报告（Fulton Report）专门论述了传统文官体制的弊端，强调将各部的职能剥离给执行机构，但未获实施。1988年“下几步行动方案”发布后，英国开始大量设置代理机构。在所设立的代理机构中，最重要的是执行机构和非部委公共机构，它们是英国中央政府服务的主要提供者，这里重点进行分析。
执行机构是一个提供服务的机构，它或者扮演监管者的角色，或者在经营性功能之外扮演专门性的政策角色。法律上，执行机构是英国政府的合法组成部分，在主管部委的授权下运行，没有自己的法律身份。治理结构上，呈现多样化特点，多数设立了管理委员会，少数设立管理咨询委员会，有的设置了高层次的“联络员”。执行机构实行经理（首席执行官）负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用。职员大多为公务员。资源和预算程序上，执行机构通常由上级部门提供资金，但要接受相应的支出审核。自治权、责任和控制上，宏观政策框架与资源配置由各部部长与财政部、公务员管理部长协商制定，日常政策操作与执行完全由执行机构首席执行官负责。用《政策框架协定》文件明确规定部长、首席执行官的权利和责任。《政策框架协定》每5年由各部委审查一次，评估执行机构是否完成了政府绩效目标，机构是否有继续存在的价值，或者在组织形式和结构上如何进行调整以有利于更好地完成政府政策目标。范围上，执行机构业务非常广泛，如社会福利管理、狱政管理、证照核发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册等。[1] 245-263
非部委公共机构是指不属于政府部门，但在一定程度上受到政府管理，并承担一定职能的机构。法律上，大多数非部委公共机构是依法建立的实体法人（bodies corporate），独立于英国政府，有自己的法律地位；治理结构上，所有非部委公共机构都接受管理委员会的领导，委员会成员通常由部长任命，职员一般为雇用，受聘者不属于公务员；资源和预算程序上，多数非部委公共机构的资金来自于支持调拨款（grant-in-aid），也有的来源于收费或者税收，资金使用要通过年度报告和账目报表提交议会并接受国家审计局的审查；自治权、责任和控制上，执行性非部委公共机构要在出资部门的框架文件要求下运作，框架文件规定了非部委公共机构的主要职责；在公共活动范围上，非部委公共机构的职能包括行政、管理、经济、监管、咨询等许多方面。[1] 264-280
通过具有一定自主性的代理机构的设置，使英国公共服务的提供免受政治干预，同时在专业化水准、绩效改善以及快速回应社会需求等方面也取得了显著进步。正因如此，“下几步行动方案”被认为是英国“最重要的行政改革举措之一”，标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。[4]69英国的经验被美国、加拿大、新西兰、荷兰、西班牙等多个国家学习效仿。国际公共管理实践证明，这也是一种值得我国政府机构和事业单位改革借鉴的治理模式。
二、“分散化公共治理”：政府公共服务标准化建设的组织结构基础
“分散化公共治理”通过广泛设立多样化的代理机构，为实施政府公共服务标准提供了新的组织结构基础。在新的组织结构基础上，政府公共服务标准化的诸多“前提”——标准的制定者、标准的执行者、价值理念、人事安排、绩效测定、预算管理、责任与控制、公开性与审查等都发生了变化。以1988年英国设立执行机构为分水岭，将政府公共服务标准化分成两个阶段：一是传统阶段（20世纪60年代初至80年代末），在传统科层制管理模式下，小规模、非系统地将企业管理中的标准化技术应用于政府管理；二是现代阶段（20世纪90年代初至今），建立在“分散化公共治理”基础上，以1991年梅杰政府的“公民宪章运动”为开端，政府公共服务标准化建设进入了现代阶段。这两个阶段在所依赖的治理模式、服务提供机构的自主性、服务职能与角色、预算制度、伙伴关系构建、公开性与问责性以及持续改进机制6个方面均不相同（见表1）。
（一）将政策和服务提供职能分开，提升代理机构的管理自主性，为改善政府公共服务标准实施质量奠定了组织结构基础
政府公共服务标准的制定是掌舵，政府公共服务标准的实施是划桨。前者具有一定的政治性，后者更加侧重专业性和技术性。在“分散化公共治理”下，核心部门（如主管部门、财政部）的人员很少，主要承担服务标准的制定职能，执行机构、非部委公共机构等代理机构专门负责服务标准实施。将政策制定和服务提供职能分开，赋予了代理机构管理上的自主性，这种自主性涵盖机构编制、人员录用、工资报酬、内部组织、财务管理等多方面。负责实施政府公共服务标准的代理机构成为自主性实体，为提升政府公共服务标准化质量和效率提供了良好的组织结构基础。具体来讲：
1. 代理机构将服务提供职能从中央部门分离出来，有利于缓解“政府超载”，使部长和核心部门专注于政府公共服务标准化相关的宏观政策的制定。政府公共服务标准的制定是带有政治性的政策问题，需要根据社会需求、财政基础、发展阶段统筹考虑。只有将服务职能从中央部门中分离出来，部长及核心部门才能更好地“掌舵”，对备受关注的问题作出快速反应，保证政府公共服务标准化相关政策制定的高品质。
2. 代理机构的自主性有利于在实施公共服务标准时排除政治干扰，保证专业性。由代理机构独立实施政府公共服务标准，就从政府过程层面，确保了服务的提供与部长保持一定的距离，保障实施政府公共服务标准的无差别、无歧视、专业性和独立性。
3. 代理机构拥有人事和财政管理的自主权，可以提高实施政府公共服务标准的效率、降低成本。较大的人事自主权，可以根据不同性质的服务，采用不同的公务员管理和招录制度。这样既可以提升代理机构管理者的地位，也方便通过开放竞争的方式，聘用私人部门富有经验的管理人员，利用私人部门成熟的管理技术提升政府公共服务标准的实施效率。在财政资金的使用上，代理机构实行绩效预算制度，他们更关注绩效，注重简化程序，可以根据实际情况合理配置财政资金的使用，降低成本。
4. 代理机构权责一致有利于确保政府公共服务标准化的结果导向和公民导向。执行机构、非部委公共组织等代理机构的设立，在获得充分管理授权的同时也要对服务提供的绩效承担责任，权责一体的代理机构动摇了传统文官制度的经典原则，改变了官僚制的行政文化，有助于代理机构从规则为本转变到公民导向，从过程控制转变到结果导向。在实施政府公共服务标准时更加关注产出和结果，而不是投入；更加关注回应社会和公民的需求，而不单单是提升政府管理效率；对高标准、高品质的公共服务更加怀有使命感，而不强调规章和程序压倒一切。
（二） 代理机构具有单一明确的服务职能，有利于政府公共服务标准的确定、绩效评估和责任控制
传统上中央政府部门履行的职责和从事的活动十分庞杂，所追求的目标具有多样化及弹性（非量化）特征，使得部门目标设定和管理绩效的评价十分困难，由此导致责任机制的不完善。这被认为是政府失灵的主要原因之一。[5]132
与传统中央政府部门不同，代理机构的职责是更加明确和单一化的。“部门承担着一整套责任，而代理机构则只有一项特定职责……人们可以把代理机构想像成政府的小时装店，现代的大商场常常有许多小时装店组成，每一家时装店都有自己的固定消费群。同样，现在政府部门也被分成许多类似于小时装店的代理机构，每个代理机构都有自己特定的工作范围……代理机构的逻辑是，每项服务都应该设立单独的实体，这样就不会忽略任何一项服务。如果一个代理机构负责有多重责任，它可能无法较好地完成一项或多项任务。而只有一项任务的代理机构会努力把这项任务完成得尽善尽美。” [1] 46
在职能明确、单一的情况下，英国的执行机构或非部委公共机构就可以设定其公共服务可衡量的标准。这些绩效标准体现在主管部制定的“政策和资源框架文件”和年度业务计划中。以伦敦地铁有限公司为例，该公司属于非部委公共机构，它将1994/1995年度的主要公共服务标准设定如下：可靠、快捷方面，上一年度实际为水平为95.5%，1994/1995年度计划目标为95.5%；明净、整洁、高效方面，列车清洁程度顾客满意率上一年度实际为水平为64%，1994/1995年度计划目标为65%；安全的环境方面，乘客安全感上一年度实际水平为83%，1994/1995年度计划目标为90%；热情服务方面，服务态度乘客满意率上一年度实际为水平为63%，1994/1995年度计划目标为64%。[6] 可以看出，该机构设置的服务标准内容上单一明确，测度上具体、可量化。2000年后，工党政府开始颁布“公共服务协议”（Public Service Agreements——PSAs，实际上是首相和大臣之间签定的目标责任书） ，执行机构相应与主管部长签定“服务供给协议”（ Service Delivery Agreements——SDAs），对管理目标和工作结果的要求进一步规范化。总之，不论是依据“政策和资源框架文件”还是“公共服务协议”，代理机构因其职能单一明确，更容易围绕单一职能确定量化的服务标准，这就有效降低了绩效评估与管理的难度。
单一明确的服务职能也有助于责任控制。如前所述，“分散化公共治理”追求的是管理自主权与绩效控制的有效平衡。在中央政府缺乏有效手段控制代理机构绩效时，后者凭借充足的授权和较大自由度，有追求自身利益的可能性。因此“分散化公共治理”下，代理机构要接受主管部门的“适距控制”，即保持适当的距离实施间接的控制，实施“适距控制”的主要障碍就是信息不对称。而代理机构具有职能单一明确的特点，容易据此设定量化的政府公共服务标准，依据量化标准进行绩效评估有助于消除信息不对称，为中央部门更好地控制代理机构的履责情况提供有效依据。
（三）代理机构实行绩效预算，为政府公共服务标准实施中确立结果导向和公民导向提供了激励机制
任何政府机构都有争取预算最大化的倾向，问题的关键是按照什么标准拨款才能收到最佳的激励效果，保证资金的最大价值。在传统的官僚制度下，“各级政府……注重的是投入，而不是结果。它们的拨款给学校是根据各校注册入学的学童人数；给福利机构是根据有资格享受福利的穷人人数；给治安部门是根据对付犯罪所需要警察的估计人数”。[7]97这种基数预算，导致传统官僚制不注重测量绩效。
“分散化公共治理”下，绩效预算的实施使得代理机构比科层制部委集权模式更加注重顾客需求和服务结果。在“分散化公共治理”下，代理机构的绩效预算是一种契约式管理，出资部门确定政府公共服务标准，代理机构负责专注于这些服务标准的实施，资金的使用要按照协议接受绩效审核，这实际上是一个中央政府部门基于《公共服务协议》向代理机构购买标准化的公共服务和产品的过程。代理机构为了争取资金，有更强的激励关注实施政府公共服务标准化的结果，有更强的激励关注公民的需求，有更强的激励与先进典型做“基准比较”，追求业务卓越。这相比于之前照章办事、程序至上、得过且过的行政文化，无疑更加富有生机和使命感。以“北爱尔兰驾驶员考核与车辆检测局”为例，该局在设定1993/1994 年度的主要公共服务标准时，规定如下：车辆检测中80 %申请者等待检测的时间低于4周，其余最长不超过5周；驾驶员考核——80 %的申请者等待时间不超过8周，其余最长不超过10周；出现失误的比率不超过全年考核、检测总数的0. 5 %；检测和考核程序上的顾客满意率高于96%等。[8]46 可以看出，绩效预算下代理机构更有激励关注公共服务在效率、质量、顾客满意等方面的标准，体现了结果导向和以公民为中心的理念。
（四）更具灵活性的代理机构有助于在实施政府公共服务标准中构建多元伙伴关系
政府公共服务标准化是一个需要多元参与的治理过程，志愿组织、社区组织和公民的多元参与具有重要意义：可以为政府公共服务标准的制定输入有效的社会需求，为服务标准的实施提供外部的技术和资源，通过社会问责保持外部压力，促进政府公共服务标准的持续改进。
“分散化公共治理”开创了一种灵活执行职能的模式。更具灵活性的代理机构在实施政府公共服务标准时更容易与志愿组织、社区组织、市场组织构建合作伙伴关系。主要体现在：
1. 快速、敏捷的反应。以非部委公共机构为例，其日常事务管理与政府部委的部长保持较远的距离，具有较高的独立性，作为独立的法律实体，它们在构建公私合作伙伴关系时，不必经过纵向申请批准的繁琐程序，可以独立、快速做出反应，把握合作的对象与时机。
2.职能专门化降低了伙伴关系构建的交易成本。当今的组织社会，各类组织发展有不断分化的趋势，志愿部门、社区组织、市场组织也是多样化、细分化的，相应地具有多样化的技术优势。以印第安纳波利斯市为例，它在20世纪90年代将其信息技术运行、城市机场管理和污水处理系统外包给承包商时，市政府在每件案例中要保障的最重要的资源是高度专业化的技术知识和世界一流的管理人才。[9]30-44 在寻求高度专业化的技术知识和人才的过程中，职能专门化的代理机构具有明确的目标和专业化管理人才，比职能宽泛的中央部门在搜集信息和筛选合作对象时更有针对性和专业优势，这将有效降低构建合作伙伴关系的交易成本。
3. 创新需求催生构建伙伴关系的动力。执行机构与非部委公共机构等代理机构在框架协议范围内享有较高的自主权，同时也承担着按公开标准提供公共服务的责任与压力，相比于传统部委，它们更有动力通过创新管理方式和技术实现绩效提升。但是创新在政府官僚制中所遇到的阻力往往比在网络治理结构内部所遇到的阻力更大，因为大量内部的平行约束机制会限制产生好想法所必备的互动环境，而纵向的障碍又会阻止产生出的想法从“冒泡”到决策的整个过程。[10]27因此，如果在实施政府公共服务标准化的过程中需要突破技术、人才、信息方面的限制而产生创新需求时，代理机构更有动力积极寻求与志愿组织和社区组织构建网络化的合作伙伴关系。
4. 开放的治理结构。许多代理机构与传统中央部门相比，在治理结构上更具有开放性。一些非部委公共机构，如代表消费者意见和利益的团体中的许多委员都是普通人，这为公众提供了参加公共生活的机会。
（五）代理机构更加具有公开性与问责性，这是促进政府公共服务标准化发展的外部压力机制
作为向公众提供标准化公共服务的机构，代理机构的事务公开和问责是非常重要的。一般执行机构和非部委公共组织会通过如下措施变得更为公开和透明，并接受问责：
1. 信息方面，执行机构和非部委公共组织要按照2000年《信息自由法案》的相关规定保障公众能够获取公共服务标准的相关信息。
2. 事务公开方面，执行机构和非部委公共组织要通过年度报告、管理报告、财务报告、公开会议等多种形式公开本机构的各种活动和财政开支。其中，年度报告是主要的公开途径，需要提供本机构的职能与公共服务标准的信息。
3. 用户/公民导向方面，执行机构和非部委公共组织在实施政府公共服务标准化的过程中，通过问卷调查、公开会议或其他咨询形式，就本机构的服务事项向公众用户与利益相关者广泛征询意见，以确保服务标准能充分回应并满足公众用户和利益相关者的需求。此外，还要运用简化的程序、个性和具体性的回复处理投诉。
4. 议会质询方面，议员经常会要求内阁部长提供有关执行机构和非部委公共机构的政策、决策和行动方面的信息，并就机构的政策及运作框架问题接受议会质询。
此外，还有出版物信息公开等制度化、规范化的渠道。与半封闭的传统中央部委相比，执行机构和非部委公共组织实施公共服务标准的过程处于高度透明的环境中，保证了较高的公开性与问责性，为政府公共服务标准化的发展提供了重要的外部压力机制。
（六）定期回顾审查是政府公共服务标准化持续改进的动力机制
在“分散化公共治理”下，负责实施政府公共服务标准的执行机构和非部委公共机构要接受制度化的回顾审查。全面回顾审查原为五年一次，1998年后根据《公共服务协议》约定指标的完成情况进行持续性业务回顾审查。2002年7月，内阁办公厅发布了《更佳的政府服务：21世纪的执行机构》报告，对执行机构进行回顾审查，小型非政府部委公共机构也需要进行“简式回顾审查”。回顾审查的关键事项包括组织方式的选择和改进绩效。回顾审查的目的，在于考察执行机构和非部委公共机构在实现其服务宗旨、服务内容、关键服务指标等方面所发挥的作用，通过对绩效的回顾审查，帮助公共机构改进公共服务的绩效并决定公共机构今后存续的必要性。如果执行机构和非部委公共组织不能在实施政府公共服务标准的过程中达到应有的绩效水准并不断改进，那么机构本身存在的必要性就会受到质疑。因此，定期的审查机制，提供了一种常态化的外部压力，构成了执行机构和非部委公共机构持续改进政府公共服务标准的外部动力机制。
三、“分散化公共治理”对我国政府公共服务标准化建设的启示
英国是政府公共服务标准化建设的先驱与典范，与之相比，我国政府公共服务标准化建设尚缺乏一个良好的公共治理模式。中央部门缺乏对行政决策权、执行权和监督权的有效分离与相互制约，造成公共政策制定与服务提供职能不分，这是导致我国政府公共服务标准化专业化程度低，社会需求回应性差，公民满意度不高的重要原因。换言之，英国“分散化公共治理”前存在的组织结构单一、管理非现代化的问题，在我国同样存在。因此，有必要借鉴英国在“分散化公共治理”中广泛设立代理机构（执行机构、非部委公共机构等）的成功经验，推进我国政府公共服务标准化建设，构建良好的公共治理模式。
（一）用治理的思维推进政府公共服务标准化建设，构建良好的公共治理模式
“分散化公共治理”下的代理机构热潮，实质上是国家服务功能与角色在当代崛起的一种显著标志，代理机构的产生是与服务提供相适应的。与其将代理机构作为新公共管理的一种工具，不如地说它本质上是一种治理的工具。代理机构的出现体现了服务对治理结构的时代要求。在统治中，国家是唯一的；在服务中，国家只是备选项之一。官僚制下远离用户的、一刀切的、不测量绩效的服务是不会被公众接受的。服务意味着按照明确承诺的标准达到用户满意，代理机构是被选中的最合适的提供模式，它的出现带来了一场公共治理结构的变革。
在我国，以2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划纲要》的出台为标志，政府基本公共服务标准化已进入顶层设计、系统推进的新阶段。在2013年我国提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，政府基本公共服务标准化建设不能忽视治理和治理模式变革的问题。以英国为代表的西方经验表明，推进公共服务及其标准化建设必须有与之相适应的组织结构基础，必须进行公共治理模式的相应调整。因此，我们也需要以治理的思维去思考和构建适应我国政府公共服务标准化发展的公共治理模式。
（二）中央政府部门应稳步推进政策制定与服务提供的有效分离与相互制约
西方国家“分散化公共治理”浪潮的精髓在于掌舵与划桨分开，这是当代行政改革的普遍趋势，也是实现管理现代化的重要前提。在我国，除深圳“行政三分制”改革以及地方政府行政服务中心的尝试外，鲜有推进政策制定与服务提供有效分离与相互制约的行政改革实践。借鉴“分散化公共治理”的模式，要对中央部门进行机构分拆，设立相应的服务代理机构，将政策执行和服务提供职能从部门中剥离出来，赋予服务代理机构，并授予其在人事、财务、编制等方面充分的管理自主权。在组织关系上，将主管部门与服务代理机构由隶属关系转变为契约管理关系，并引入现代管理的理念与方式，譬如，在服务代理机构中实行绩效预算、加强服务信息公开、完善责任机制、实行职员聘任制，提高我国政府公共服务标准化的专业性、透明性和对社会需求的回应性。
（三）依据多样化的公共服务职能，灵活设置多样化的机构
根据多样化的服务职能，设置多样化的机构是英国政府及公共部门基本架构的鲜明特点。在英国，除了内阁部门，还有执行机构、非内阁部委、非部委公共机构以及其他类型的公共机构（如公营公司）等多样化的组织负责公共服务提供。
在我国，除了要对中央政府部门进行机构分拆，设立相应的服务代理机构外，还要从“政事分开”的原则出发，推进事业单位分类改革。行政管理类事业单位回归行政系统内部，承担行政服务提供职能。生产经营类事业单位改制为企业。公共服务类事业单位可以参考英国非部委公共机构（Non-departmental Public Bodies，NPBs）的概念，赋予其独立公共法人地位，由政事一体化的隶属关系改为契约管理关系。这类事业单位可与中央部门依据公共服务框架协议，按照协议的服务标准，提供政府标准化的公共服务。总之，只有根据多样化的公共服务职能，灵活设置多样化的机构，才能构建完整的政府公共服务标准化的治理结构。
（四）前瞻性地统筹“分散化公共治理”与“整体性公共治理”的关系
在英国政府公共服务标准化的建设过程中，保守党是执行机构的支持者，后来的工党则转向了“协同政府”。理论界关于“分散化公共治理”与“整体性公共治理”孰优孰劣也颇多争论。应当说没有任何一种治理模式是完美的。“分散化公共治理”的核心是以分工和分权，实现灵活性运作，但容易产生协调难的问题；整体性治理的核心是以合作和并权，实现整体性运作，但容易产生僵化低效问题。两者不是简单的非此即彼的关系，而是需要合理互补，相互取鉴。[11] 从现实视角审视，“分散化公共治理”对我国现阶段而言是难以越过的，但开始这种公共治理模式变革之前，需要前瞻性地统筹思考“分散化公共治理”与“整体性公共治理”的关系。在设立具有自主性的服务代理机构时，要坚持慎重设立的原则，机构设立需经由严格规范的程序进行必要性、合理性审查。同时做好顶层设计，防止服务代理机构之间职能交叉或者过度“碎片化”，保持相互之间最大的协调度。唯有如此，才能使我国政府公共服务标准化的公共治理模式的构建少走弯路。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
