解放初期天津城市房屋的租赁纠纷与政府应对
摘 要1949年天津解放时，房屋租赁关系十分混乱，房主和房客之间纠纷不断。1949年5月，市长黄敬发表了房屋问题谈话，宣布了保护合法私有房屋的政策。但由于谈话缺乏具体执行标准，导致房屋纠纷大量发生。1951年3月，天津市政府颁布了私人房屋租赁暂行条例，并成立了房屋委员会和房屋小组，推动了房屋问题的解决。但在执行过程中又出现了房屋经纪人暗中活动、变相倒兑及空房闲置等问题，天津市政府及时采取了应对措施，基本上扭转了房屋租赁市场的混乱局面。
关键词解放初期，天津，租赁纠纷
中图分类号K27 文献标识码A 文章编号0457-6241（2018）20-0065-08
房屋问题是城市社会的基本问题。自近代开埠以来，天津逐渐发展成为北方的工商业中心，吸引了大量的外来人口，住房短缺在“七七事变”后日益成为一个严重的社会问题。随着城市房荒的不断加剧，房屋租赁关系愈加混乱、纠纷频发，日伪和国民党政府都未能解决这一问题。对于1949年刚由农村转入城市的中国共产党人而言，房屋问题无疑是陌生的，如何在最短时间内整顿房屋租赁关系、化解纠纷是新政权面临的巨大考验，直接关系到城市社会秩序的稳定。天津是当时较早解放的特大城市，房屋问题所涉面广，通过考察天津市政府解决房屋租赁纠纷的实践，可以窥见中共在解放初期开展城市工作的具体过程，反映中共的意识形态、策略在面对城市问题时的冲突与调适。目前学界对于解放初期天津的房屋问题尚无专门研究。其他城市方面，有学者对北京的房屋问题进行了研究，整顿房屋租赁关系也有所涉及，但这一问题均非主要考察对象，且京津的房屋问题有相当大的差异。①本文拟根据未刊档案，对解放初期（1949—1951年）天津市政府整顿房屋租赁关系、化解纠纷的具体过程进行梳理，以深化相关研究。
房屋租赁是民国时期天津城市社会中一个极为普遍的现象，也是市民解决居住问题的主要方式。1949年天津全市共有房屋1055037.5标准间，②其中住房601727间。在所有住房中，用于出租的为371022.5间，约占住房总数的62%。③天津市公安局1950年1月的人口统计为1790735人，计算下来每间住房约容纳3人，所以全市至少有111万人租房居住。加上出租房屋的房主及其家属，据统计至少有140万人与房屋租赁发生着关系。④由此可以看出房屋租赁与天津市民生活和城市社会的密切关系。
在接管前后，天津的房屋租赁关系非常混乱，表现之一就是租金混乱，具体为租金标准不一、形式各异、租期不定等。租金标准方面，房租高低不单纯看房屋情况，而主要取决于房主和房客协议。即使在同一地区之内，好房与坏房、商业与住宅用房的租金情况也十分混乱，很难找出一定规律。如西关街內局行庄的砖瓦平房，房租高的可以达到每月每间200多斤小米，但低于5斤的也能占到16.2%。一般说来，新房客的租金高于老房客，无兑底费的高于有兑底费的，小房主的高于大房主的。①租金形式方面，由于物价飞涨，货币房租自沦陷后就逐渐被弃用。1949年接管后，虽有按人民币计租的，但以小米、面粉计算的占绝大多数，甚至还有以布匹、营业提成、家具提成及劳役等折算的。②由于物价变动频繁，租期一般较短，多以一年或半年为限，有的甚至不定期，房东可以随时增租，随时收房。租约方面也十分不规范，内容各式各样，一个房主同时有好几种租约，内容普遍空洞不合理，如有的写着“修缮、捐税、倒塌及意外事故，房主一概不管”等，也有很多根本不订租约。③在四区的双庆里，房东可以随便更改租约，在与房客的租约中竟然没有租金数额，只写明“租金涨落以生活为准”，房客也表示无奈。④
房屋租赁关系混乱的另一个表现是纠纷频发。1947年天津地方法院受理的8456件案件中，房屋纠纷以2096件高居第一位。⑤房主和房客之间的纠纷经常见诸报端。1947年5月，一区松茂里的二房东袁赵氏被房东要求增租，而她转租的四户房客全都拒绝，生活窘迫的袁赵氏无奈服毒自杀，幸而被救下，但房客仍拒不增租。⑥1948年7月，因房租纠纷，南市庆善大街35号的房主屡次催房客杨周氏搬家，而杨周氏由于房子难找一时无法迁出，不料竟被房主赶进内房，用砖块把门窗堵住，后经邻居扒开才得救。⑦就在同一个月，龙王庙王家胡同5号的房主夏王氏借口修房让房客搬家，双方爆发争端，家具被乱扔一地，房客两岁的外甥由于惊吓而死，引发一场官司。⑧1948年天津参议会大会宣言中指出：“本市房荒，已成无法救济之问题，房东租户纠纷，实为市民生活中之大病。”⑨进入1948年底，随着周边战事的加剧，大量难民涌入天津，房荒情形日益加重。与此同时，社会上“住者有其房”“共产”等谣言四起，一时人心惶惶，天津城市房屋的租赁关系混乱至极。
1949年1月15日，天津市军管会成立，开始正式接管天津。由于受国民党长期宣传的影响，多数市民对于中共和解放军是恐惧的。但经过进城后的接触，市民逐渐改变了看法，当时旅居天津的美国人格蕾丝回忆：“我一开始对他们的恐惧感——以为他们凶悍、无情的征服军——现在一下子烟消云散了。”⑩虽然打消了恐惧心理，但对于新政权要采取的房屋政策一般市民心里还是没有底的。“住者有其房”的谣言依旧在社会上蔓延，房主普遍存在怕斗争、怕分房的恐慌思想，不敢收租，也不敢过问房产。一些房客甚至试探着分房，如一位军属要求先给他几间房子，将来分房时就不搬家了。？輥？輯？訛关于分房的谣言并非空穴来风，一方面是受解放区平分土地的影响，以为在城市中要分房；另一方面，在之前接管的过程中确实有一些城市提出了分房的口号，如济南在接管初期提出要“人人有房住”，？輥？輰？訛德州也曾提出“住者有其屋”。？輥？輱？訛在接管初期，由于房主和房客都在观望，所以房屋纠纷较少。
进入2月下旬后，一些房主看到政府没有出台任何政策，便开始驱赶房客、勒令腾房。房客则以“解放”或“共产”为借口，乘机恐吓房主，拒绝交租，或乘机强迫减租。根据法院的统计，房屋纠纷案的原告多为房主，主要涉及所有权、租金、租约和腾房等问题。法院受理的房屋案件数量分别为：1月5件，2月60件，3月109件，4月159件，呈逐月上升趋势。在审理过程中，房客大多受土地改革平均主义的影响，拒付房租，甚至在判决时也理直气壮。①天津市政府迟迟没有宣布房屋政策，一方面是由于进城初期以接管工作为主，稳定社会秩序、恢复生产、救济难民等工作都较房屋工作更加急迫；另一方面是房屋工作关乎市民日常生活，所涉面广，而天津市政府缺乏这方面的工作经验，所以较为慎重。中共中央告诫天津市委：“不要提出或暗示分配房屋或减低房租的口号，恰相反，应该表示房客应该照旧缴纳房租。以后，房租亦应由房客与房东协议规定，这对人心安定亦有作用。至于以后房租是否需要颁布办法，加以减低，亦须详加调查后，才能决定，现在不要鲁莽提出任何口号。”②但随着纠纷案件的不断增多，政府必须对房屋政策做出回应。
1949年5月15日，市长黄敬在《天津日报》发表了房屋问题谈话，主要有以下几点内容：（1）政府保护合法私有房产，并对其出租之正当权益及出卖、出租之自由予以保障，同时也保障房客的正当使用权。（2）房屋租赁由房主和房客自由协议，订立契约。（3）房屋租金由双方公平协议，要保障房主的适当收益，也要照顾房客的负担能力，积欠房租由主客双方协商解决。（4）房主必须负责修房，若因怠于修缮而发生事故，房主必须负责。③这一谈话为房屋政策定了基调，基层房屋工作也有了执行依据。但谈话也存在明显的问题，主要就是过于宽泛，在具体执行过程中不好操作。其实这也是无奈之举，房屋问题的复杂性使得政府难以在很短的时间内制定出具体的规则条例。早在谈话前的一个月，市政府研究室就曾对此做出说明：“天津房屋租赁问题要彻底解决，是要我们拿出相当的力量与时间的，我们认为目前只能提出某些亟待解决的问题，初步处理方案。”④
谈话在房主和房客中间引起了巨大冲击，双方的反应截然不同。房主之前对于“共房”的担忧为之一扫，都表示欣慰，有的房主把谈话原文整天带在身上。但在高兴之余，房主们仍有些失望，主要有以下几点担忧：（1）租额缺乏标准，“公平协议”很难执行，主客双方各执一词，究竟谁是公平？（2）怕负责修房，房租收不到，还要倒赔钱，更怕谈话中的“致发生危险事故，房东应负全责”。（3）要求政府迅速拟定房捐，根据房捐确定房租。⑤这种担忧在大房主身上更为突出，他们本想这次把房屋问题彻底解决，但市长谈话显然没有达到这个效果。小房主房屋少，依靠房租生活，虽然谈话缺乏具体规定，但至少可以光明正大的收租了，出现纠纷也有地方评理了。在这两种态度之外，更多的房主愿意逐步地解决问题，他们说：“房租标准是没有办法规定的，租额也不能一下子抬的很高，必须一步一步的解决。”⑥
房客方面，之前抱有的“住者有其房”的幻想彻底破灭，但对于交租也提不出什么意见，所以整体转向沉默，积极意见很少。一些房客对政府表示不满，抱怨道：“政府不是照顾穷人吗？我们是无产阶级，他们是有产阶级，他们太厉害了，他们压迫我们，今天该翻身，政府怎么向着他们说话呢？”⑦也有满不在乎的，他们对房主说：“反正我是无产阶级，房主是资产阶级，我怕什么呢？对外国人的房子则更加不在乎了，他们认为外国房主是帝国主义者，而帝国主义者能将我怎么样了呢？”⑧更多的房客则关注现实问题，对市长谈话也不满意，抱怨政府没有取缔二房东、兑底费等，对于房东修房更没有信心。
自市长谈话发表后，全市房屋纠纷案件显著增加，绝大多数由房主提出，增租与腾房案件占据绝大比例。在谈话发表前的2月至5月（1—15日），天津市法院每月日均受理房屋纠纷案件分别为2.9件/日、3.7件/日、5.1件/日和4.5件/日，而这一数字在谈话发表后的十天（16—25日）内上升到10.8件/日。由于缺乏具体可执行的标准，市政府在给各区的处理态度与经验中指出：“现在处理仍本调解原则，不能硬性规定。”⑨普通纠纷也许可以得到顺利调解，但沉积多年的复杂纠纷很难通过调解来解决。在此情况下，房东要求涨租，进而驱逐房客，房客则抵抗、拖延、不睬，双方形成对峙及停滞状态。即使在政府的主持下订了租约，一般也都很短，以两三个月为主，等待政府的具体规定。进入六七月后，转租、转兑等老问题又开始暗中流行开来。①对于这一困境，天津市政府思考再三还是觉得“不能硬性规定标准，实际也无法规定”，但同时也指出“目前的实际又迫切要求我们对这一问题提出答案，不然我们的政策就不能贯彻，房屋租赁纠纷永无完结之日”。②
1951年2月1日，天津市第三届各界人民代表会议召开。市长黄敬在报告中指出，1951年要“用最大力量、以各种办法提倡兴建房产，并进一步解决租赁关系，以解决房屋问题”。③房屋问题是这次会议的重要议题，市政府副秘书长杨振亚向大会作了关于房屋问题的报告，与会代表们进行了热烈讨论。3月6日，天津市政府正式向社会公布了《天津市私人房屋租赁暂行条例》（以下简称《房屋条例》），主要包括以下几方面内容。
（1）租金方面，规定租额应包括房屋折旧金、利润（包括房屋修缮费、经营费及利润等）、房地产税三项，每月租金的计算公式为：（计租房价×新旧程度×利润率+房地产税+折旧金）/12，租金以人民币或实物计算，按月缴付。（2）严禁房屋倒兑与非法需索，若再有索要兑底费者，除兑底费全部退还承租人外，并对出兑人或出兑分成人处以与兑底费相等的罚金；所有二房东转租关系无效；房屋经纪人均须向政府申请登记；废除进门费、茶水费、过户费及合法租金以外的任何额外需索。 （3）房屋修缮方面，若租金已经合理，房主必须修房；若房主能力不及，可由主、客双方协议共同修缮或由房客自修，修理费由以后的租金内扣除。（4）租赁期限方面，租期由主客双方协商，租期满后若房主确需自用而不继续出租，须于期满前三个月通知房客，若仍继续出租，原房客享有优先承租权；租期未满，房客对房屋中止使用时，须于一个月前通知房主另行招租。（5）关于租赁契约，规定应由主客双方公平协议，直接订定，并规定了契约的标准样式。④
从城市接管到《房屋条例》正式公布，天津市政府准备了两年多的时间，进行了大量的调查，对全市的房屋状况有了細致了解。在条例的制定过程中，天津市政府认真研究了国民政府时期的相关规定，如根据房屋建筑情形确定租价、禁止倒兑、房主不得无故收房等，并加以利用。《房屋条例》公布后，各区先后召开了各界人民代表会议，传达了条例精神。3月7日，九区一届四次各界人民代表会议召开，代表们针对九区存在的房屋问题，向会议提出了126件提案，占全部提案的60%。⑤3月9日，一区和五区分别召开了各界人民代表会议，讨论了房屋问题。⑥至4月11日三区各界人民代表会议召开，全市十一个区全部传达完毕，均部署了贯彻《房屋条例》的具体工作。⑦
各区首先成立了房屋委员会和房屋小组，分别作为区和街道房屋工作的推动组织。根据规定，房屋委员会和房屋小组的性质是区领导下的群众协议组织，不是行政机构，主要工作是宣传房屋政策和调解纠纷。⑧房屋委员会由区公所及有关部门吸收区代表、地方公正人士及房主、房客代表参加，主要有以下职责：（1）向民众传达并解释政府的房屋政策及法令；（2）协助区公所动员民众贯彻执行《房屋条例》；（3）向政府反映民众对房屋问题的意见；（4）协助区公所调解一般房屋纠纷。以六区为例，该区房屋委员会由13人组成，其中政府4人，房客代表5人，房东代表3人，房屋中介1人。⑨房屋委员会一般下设宣传检查、调解纠纷和推动修缮三个小组，每半月召开一次会议。房屋小组的职责与房屋委员会基本相同，负责更加具体的工作，是房屋工作的实际执行者。房屋小组的设立以派出所为单位，成员以区代表为基础，吸收了一些积极分子，人数一般在10～15人之间。各房屋小组每天都有专职人员处理房屋案件，每周定期进行集体讨论。①
宣传政策是开展工作的前提，五区通过召开大会和结合小型片会、座谈会的方式进行宣传，着重解决市民的思想问题，使大家了解政府解决房屋问题的目的。②十区通过召开房主、房客座谈会，进行启发教育，传达政策，并将解决问题的典型事例随时宣传，在报纸上进行报道。③十区房屋委员会还召集各房产公司经租处及房主进行座谈，安宁、义品、安利、先农等13个房产公司的代表20余人参加。④在调解纠纷方面，十区采取了集体调解的方式，于3月28日召开了集体调解大会。房屋委员会对政府的房屋政策进行了耐心讲解，说明了房屋租赁关系混乱对主客双方的影响，当场解决了很多纠纷。⑤五区把辖区内的所有房屋分成若干片，房屋小组的成员每人负责一片，发生纠纷时就由该委员负责调解。房屋小组每天开会一次，专门讨论与解决委员个人不能解决的问题，取得了很好的效果。⑥
对于《房屋条例》，多数房客和房主是拥护的。房客虽然面临增租，但房主修房也保证了他们的居住安全，如七区的房客说“人民政府真是为人民打算，现在住房子不用提心吊胆怕砸死了”。八区王木作胡同房客李某某主动将每月8斤小米的租金调整到30斤。房主虽然得负责修房，但房租提高了，且修房也符合自己的利益。十一区房主张某某说：“这回可好了，房租调整了，房东就有富裕钱来修房，不再糟蹋房子了。”⑦思想认识的转变，推动了房屋纠纷的顺利解决。二区的一个房客在条例颁布前用14袋面粉兑了一间房，二房东在条例颁布后主动将兑底费退还，并承诺说：“别看退给你定钱，这个房你还是一样住。”⑧十区华荫东里有141户房客、200多间房子，租赁关系一直十分混乱。1950年6月合同期满，房主要将每月租金涨到30斤小米，而房客只出15斤，区公所调解四次未能解决。随着《房屋条例》的颁布，房客主动找到区里商讨解决办法，经过调解，双方各让一步，达成每月20斤小米的协议。⑨对于主客双方无法自行解决的纠纷，房屋小组发挥了很大作用。一区滨江道的平安里、平和里、隆泰里、福华里均系先农公司房产，主客双方始终无法就租金问题达成一致，房屋损坏严重。《房屋条例》公布后，房屋小组主动向主客双方宣传政策，最终消除成见，订立了协议，危险房屋也得到了修缮。⑩
贯彻《房屋条例》主要围绕修房工作进行，集中在3月至8月的春夏两季，整体来说取得了很大的成绩。公开的倒兑行为基本被取缔，法院在半年时间里共处理55件房屋倒兑案件，其中50件发生在条例颁布前。全市共调解房屋纠纷32063件，其中市、区法院和区公所调解5090件，各区房屋小组调解26973件。每一件纠纷的解决均涉及不止一间房屋，如四区调整租金的421件中就包括3887间房屋。房屋小组在调解工作中发挥了主要作用，全市先后共成立246个房屋小组，小组成员大都工作积极，情绪高涨。？輥？輯？訛经过近半年的工作，全市房屋的租金普遍得到了一定的提高，过去混乱的租赁关系也得到了基本扭转。
在各区贯彻《房屋条例》的过程中，首先遇到的是倒兑问题。虽然公开的房屋倒兑已基本被取缔，但在暗中仍然盛行。一区恒和西里8号住户闻孝秋非法将房屋转兑，收取兑底费35万元，经辖区派出所发现后送至法院处理。法院根据《房屋条例》规定，判令闻孝秋退还非法收取的兑底费，并处以相同金额的罚金，重新订立租赁关系。？輥？輰？訛八区北马路51号房主朱恩洪经由经纪人出租给李文茂两间房屋，索取兑底费40匹布，经纪人也收取了房客20万元和房主的2匹布。经市民检举，区公所令朱恩洪退还所收兑底费，主客双方依照条例重新订立租约，并给予经纪人严肃教育，退还了非法所得。①十区利华大楼住户汪俊文，暗中将房兑出，收取兑底费1000万元，经该区房屋小组组长发现后，受到了区公所的处理。②由于政府的嚴厉打击和基层房屋小组的监督，房屋倒兑问题基本上得到了限制。但又出现了几个更为棘手的问题，主要是房屋经纪人非法活动、以典当为名的变相倒兑和空房大量闲置。
《房屋条例》规定房屋经纪人须申请登记，经审查核准后发给证照，成交手续费不得超过一个月的租金。政府之所以没有取缔房屋经纪人，主要是担心市民租不到房子。《房屋条例》颁布后，仍有不少房屋经纪人暗中索取高额中介费，唆使与强迫房主哄抬房价，甚至怂恿买卖双方偷税漏税，扰乱房屋市场。大药王庙东箭道的一个房屋经纪人，唆使原房主将9间平房以4件布（每件20匹）的价格卖出。但在交易前，私下欺骗房客说只是兑租，在与新房主建立租赁关系后可继续居住，但签订租约后又强迫房客腾房。由于房客拒绝腾房，原房主只能向每户付出10袋面的搬家费，最后仅得到卖价的1/4。③
一些房主过去习惯了收高租、收兑底费，《房屋条例》颁布后不敢公开收取高租，就想出了以典当的方式来维持暴利，并推卸修房责任。典当行为主要有两种情况：一种是通过典当获取高于政府规定租金的收益，并推卸修房、纳捐等责任，还能免去收租的麻烦，这是最为常见的一种。如二区房主王某某有两间半空房，房屋小组动员多次，但拒不出租，最后以三年35匹布出典，典当期间由承典人负责修房，期满房主以原价无息赎房。④天后宫袜子胡同某房主将6间楼房以70匹布出典，然后将布换成人民币存入银行，每年所收利息超过出租所收租金的三倍。⑤第二种是假借典当进行倒兑，契约上写明为典当契约，但不提回赎字样，只写“期满另议”，三区还有的公开在契约上写“回赎不还典价”，实质上是倒兑。⑥这些行为暗中哄抬了租赁价格，一般市民难以租到房子，而承典人也并不会去认真修房，对于房屋保养极为不利。
针对空房闲置问题，《房屋条例》第十条规定：“房屋闲置拒不出租者，政府得予查处强令出租。”一些生活较为宽裕的房主认为政府所定租金太低，还得负责修房，为图省心拒不出租空房。这些房主想出了各种借口和应对办法，有的强调住户必须生活习惯相同或“人口清静”，有的故意在空房里放上铺盖，有的谎称“朋友几天就来”，有的干脆说“一月一间房子为了一两万元犯不上生闲气”，以即将出手或出典为借口拒绝出租。根据房屋小组的不完全统计，各区的空房均在几百间以上，如一区有空房431间，三区230～240间，四区500～600间，十区819间。有些房屋闲置达一年以上，三区东六经路大利火柴厂有62间空房，一直拒不出租。⑦
以上问题的存在使得市民租房困难，有的房客抱怨：“条例好，就是没有布，还是找不到房。”“平租平赁找不到房，非典即当有布才行。”⑧1951年10月召开的八区各界代表会议收到此类房屋提案301件，并向市政府进行了反映。11月5日，天津市政府下发了《关于取缔房地产经纪人及房屋典当与强制空房出租的指示》，主要有以下内容：（1）取缔房屋经纪人，各区建立房地产交易所，统一管理房地产交易事宜；（2）规范典当行为，规定典期一般以三年为原则，双方可自愿延长或缩短，典价最高不超过计租房价的60%，出典人必须负责修房，房捐由承典人负责缴纳等；（3）强制空房出租，对空房进行了界定：如独立的院落（不论房间多少）空闲达3个月以上者，住家用房中空闲房屋10间以上并闲置3个月以上者，工商业自申请歇业批准之日起房屋闲置达3个月者。对于闲置的空房，规定先由房屋小组、房屋委员会查明后进行说服、劝令出租，几经动员无效的由区公所仲裁，限制出租，逾期仍不出租可令房地产交易所代为出租。闲置房屋3个月以上的处以原房屋捐额3倍之罚金，空闲达6个月以上的按5倍征收。①
天津市房地产交易所虽于1950年9月成立，但由于没有取缔房屋经纪人，且政府允许民间自行订约，加之当时租赁关系相当混乱，所以未能发挥显著作用。1951年11月，各区先后成立了区房地产交易所，负责登记与介绍房屋、土地的租赁、买卖与典当，规定除各区交易所工作人员外，任何人（组织）均不得从事房地产租赁、买卖、典当之介绍或经济活动，违者予以严惩。②对于旧有房屋经纪人，由区里依法进行审查和登记，若无正式职业，且在过去房地产经纪活动中比较守法，今后保证遵守政府房地产政策者，可发给执照在区房地产交易所的统一领导下继续工作。③在房屋委员会和房屋小组的配合和协助下，各区房地产交易所迅速展开工作，取得了一些成绩，但也遇到了不少阻力，主要有以下两个方面。
首先是承租登记者很多，但出租登记者很少。如五区登记租房的有11户，十一区有74户，七区有50多户，但登记出租的一户也没有。经过动员与讲解政策，十区的一些房主开始到交易所登记，而七、十一两区到11月末仍没有房主去登记。房主之所以不愿意去登记，一方面是由于这时期房荒严重，房屋供不应求，即使不去登记也能租出去；另一方面是一些房主对政府的这一政策存有疑虑，不敢去登记。一些房屋经纪人也从中破坏，如三区的一个经纪人对房主说：“你向交易所登记吧，登记以后政府就将房子管制起来，不许动了！”④
其次是一些房屋经纪人仍有暂时观望、借机活动的企图，有一些甚至仍在暗中继续活动。如三区的一些房屋经纪人转入秘密活动后，从个人非法介绍逐步发展成为团伙，建立了地下联络网，互相勾结，自称“第二交易所”。这个团伙共有13人，为首的是旧房地产经纪人程某某，他们假借“房地产交易所”名义，非法介绍房地产买卖，倒兑房屋，从中渔利。经政府部门发现并查处后，仍扬言“没有什么了不起的”，“我带干粮准备入牢”，后由人民法院判处为首的程某某有期徒刑三年，其余12人予以教育。政府采取了公开审判的方式，各区的新旧房地产经纪人都参加了旁听，在全市引起了很大的震动。⑤打击非法房屋经纪人是一项长期而艰巨的工作，此后数年非法房屋经营活动一直都是反反复复，一有机会就会立刻恢复活动。
由于《房屋条例》损害了一部分房主、房客和房屋经纪人的利益，所以他们会想尽办法进行对抗，而政策的执行者本身——政府各级干部中也有不少人持消极态度。关于新民主主义社会的房屋政策，中共中央于1949年8月进行了说明，指出私有房屋占有是资本主义性质的，而私有房屋租赁是资本借贷的一种特殊形态，所以要承认一般私人所有的房产所有权，并保护产权所有人的正当合法经营。⑥革命时期形成的意识形态及思维惯性，使得很多干部在理解与执行这一政策上存在困难。在进城之初，天津市政府研究室告诫道：“干部中最容易犯农村观点的毛病，而群众中的平均思想也相当普遍。故在干部中明确方针，在群众中澄清思想，对解决问题，有重大关系。”⑦在房屋工作中，很多房屋小组未按规定去调整租金，而是采取调和主义，强调劳动住户的生活困难，以致租金达不到标准。⑧如三区小王庄房主马某某的83间平房，经房屋小组调解后按每间10斤小米计租，仅为《房屋条例》规定的30%。一些干部认为这样做是为房客谋了利益，黄纬路房屋小组长说：“房东是有产阶级，房客是无产阶级，尽可能让房客少花钱。”⑨这些基层干部所认为的为房客谋利益，一定程度上助长了房客的低租、欠租行为，影响了政府房屋工作的效果。
不仅是基层干部对房屋政策理解有偏差，中高级干部之间也存在分歧。方放是当时军管会文教部的一名年轻干部，进城初期奉命去南市调查房屋租赁情况，初步调查后发现情况非常复杂，但周边的同志都劝他“不要听那些剥削鬼的，还是要站稳立场，反映劳动人民的要求”。方放的领导黄松龄对他进行了批评，认为他“用恩赐观点代替了党的政策，不了解中国城市住宅的具体政策”。经过学习房屋政策，并再次赴南市深入调查，方放对于房屋问题的认识才发生了转变。①又如在修房与调整租赁关系的问题上，市政府研究室副主任宋祝勤认为应把调租放在前面，有人批评他没有阶级观点，没有站在房客的立场反对房东的剥削。而市法院院长王笑一强调，应先修房，遇到租金不合理时结合解决，理由是“修房为全体人民所需要，提的名正言顺、有力”，而调整租金会遇到众多房客的反对，且“把租金搞好是件不可能的事情”。②后一观点明显占据了上风，实际工作中也是这样执行的，这也成为日后房屋租赁关系年年调、年年乱的重要原因。
本文主要考察了解放初期（1949—1951年）天津城市房屋的租赁纠纷及政府的应对措施。1949年接管之初，天津的房屋租赁关系极其混乱，市长的房屋谈话宣布了政府的房屋政策，1951年3月颁布的《房屋条例》为调整租赁关系提供了具体办法，当年11月的指示进一步规范了房屋租赁市场。到1951年底，天津房屋租赁关系的混乱局面得到了基本扭转，从沦陷时期开始就困扰市民的房屋纠纷问题得到了一定程度的解决。应指出的是，房屋问题不仅仅是房屋本身的问题，更关系到城市社会的诸多方面，房屋问题的解决也是多方合力的结果，天津市政府的应对措施也是一套“组合拳”。首先是整体社会环境的改善，为城市工作的恢复与开展提供了有利条件，政府社会治理的加强也配合了房屋问题的解决。其次是天津市政府没有拘泥于意识形态及革命时期形成的经验，而是从解决问题的角度入手，采取了谨慎而灵活的应对措施。最后也得益于房屋委员会和房屋小组等基层组织的有力推动。
在新中国建立初期，中国共产党确立了保护合法私有房屋的基本政策，这既是新民主主义社会对于资本主义政策的一部分，也是解决城市房屋问题的现实需要。薄一波曾指出，平津的接管工作体现了建国初期的一个总的指导思想：一场大革命除必须破坏的以外，应尽量多保存一些有用的东西。③但在实际工作中，长期的革命经验与意识形态仍支配着各级干部的行为选择，会不自觉地对房客流露出阶级同情。房屋问题的复杂性，加上干部执行中的认知偏差，导致租赁纠纷、欠租、倒兑等问题难以得到根本解决，且有逐漸发展的趋势。这些问题也为1956年发动私有房屋的社会主义改造做了铺垫，私有房屋政策也在1950年代末完成了最终转变。
【作者简介】王星晨，南开大学历史学院博士研究生，主要研究方向为中国近现代社会史和当代中国史。
【责任编辑：杜敬红】
关键词解放初期，天津，租赁纠纷
中图分类号K27 文献标识码A 文章编号0457-6241（2018）20-0065-08
房屋问题是城市社会的基本问题。自近代开埠以来，天津逐渐发展成为北方的工商业中心，吸引了大量的外来人口，住房短缺在“七七事变”后日益成为一个严重的社会问题。随着城市房荒的不断加剧，房屋租赁关系愈加混乱、纠纷频发，日伪和国民党政府都未能解决这一问题。对于1949年刚由农村转入城市的中国共产党人而言，房屋问题无疑是陌生的，如何在最短时间内整顿房屋租赁关系、化解纠纷是新政权面临的巨大考验，直接关系到城市社会秩序的稳定。天津是当时较早解放的特大城市，房屋问题所涉面广，通过考察天津市政府解决房屋租赁纠纷的实践，可以窥见中共在解放初期开展城市工作的具体过程，反映中共的意识形态、策略在面对城市问题时的冲突与调适。目前学界对于解放初期天津的房屋问题尚无专门研究。其他城市方面，有学者对北京的房屋问题进行了研究，整顿房屋租赁关系也有所涉及，但这一问题均非主要考察对象，且京津的房屋问题有相当大的差异。①本文拟根据未刊档案，对解放初期（1949—1951年）天津市政府整顿房屋租赁关系、化解纠纷的具体过程进行梳理，以深化相关研究。
房屋租赁是民国时期天津城市社会中一个极为普遍的现象，也是市民解决居住问题的主要方式。1949年天津全市共有房屋1055037.5标准间，②其中住房601727间。在所有住房中，用于出租的为371022.5间，约占住房总数的62%。③天津市公安局1950年1月的人口统计为1790735人，计算下来每间住房约容纳3人，所以全市至少有111万人租房居住。加上出租房屋的房主及其家属，据统计至少有140万人与房屋租赁发生着关系。④由此可以看出房屋租赁与天津市民生活和城市社会的密切关系。
在接管前后，天津的房屋租赁关系非常混乱，表现之一就是租金混乱，具体为租金标准不一、形式各异、租期不定等。租金标准方面，房租高低不单纯看房屋情况，而主要取决于房主和房客协议。即使在同一地区之内，好房与坏房、商业与住宅用房的租金情况也十分混乱，很难找出一定规律。如西关街內局行庄的砖瓦平房，房租高的可以达到每月每间200多斤小米，但低于5斤的也能占到16.2%。一般说来，新房客的租金高于老房客，无兑底费的高于有兑底费的，小房主的高于大房主的。①租金形式方面，由于物价飞涨，货币房租自沦陷后就逐渐被弃用。1949年接管后，虽有按人民币计租的，但以小米、面粉计算的占绝大多数，甚至还有以布匹、营业提成、家具提成及劳役等折算的。②由于物价变动频繁，租期一般较短，多以一年或半年为限，有的甚至不定期，房东可以随时增租，随时收房。租约方面也十分不规范，内容各式各样，一个房主同时有好几种租约，内容普遍空洞不合理，如有的写着“修缮、捐税、倒塌及意外事故，房主一概不管”等，也有很多根本不订租约。③在四区的双庆里，房东可以随便更改租约，在与房客的租约中竟然没有租金数额，只写明“租金涨落以生活为准”，房客也表示无奈。④
房屋租赁关系混乱的另一个表现是纠纷频发。1947年天津地方法院受理的8456件案件中，房屋纠纷以2096件高居第一位。⑤房主和房客之间的纠纷经常见诸报端。1947年5月，一区松茂里的二房东袁赵氏被房东要求增租，而她转租的四户房客全都拒绝，生活窘迫的袁赵氏无奈服毒自杀，幸而被救下，但房客仍拒不增租。⑥1948年7月，因房租纠纷，南市庆善大街35号的房主屡次催房客杨周氏搬家，而杨周氏由于房子难找一时无法迁出，不料竟被房主赶进内房，用砖块把门窗堵住，后经邻居扒开才得救。⑦就在同一个月，龙王庙王家胡同5号的房主夏王氏借口修房让房客搬家，双方爆发争端，家具被乱扔一地，房客两岁的外甥由于惊吓而死，引发一场官司。⑧1948年天津参议会大会宣言中指出：“本市房荒，已成无法救济之问题，房东租户纠纷，实为市民生活中之大病。”⑨进入1948年底，随着周边战事的加剧，大量难民涌入天津，房荒情形日益加重。与此同时，社会上“住者有其房”“共产”等谣言四起，一时人心惶惶，天津城市房屋的租赁关系混乱至极。
1949年1月15日，天津市军管会成立，开始正式接管天津。由于受国民党长期宣传的影响，多数市民对于中共和解放军是恐惧的。但经过进城后的接触，市民逐渐改变了看法，当时旅居天津的美国人格蕾丝回忆：“我一开始对他们的恐惧感——以为他们凶悍、无情的征服军——现在一下子烟消云散了。”⑩虽然打消了恐惧心理，但对于新政权要采取的房屋政策一般市民心里还是没有底的。“住者有其房”的谣言依旧在社会上蔓延，房主普遍存在怕斗争、怕分房的恐慌思想，不敢收租，也不敢过问房产。一些房客甚至试探着分房，如一位军属要求先给他几间房子，将来分房时就不搬家了。？輥？輯？訛关于分房的谣言并非空穴来风，一方面是受解放区平分土地的影响，以为在城市中要分房；另一方面，在之前接管的过程中确实有一些城市提出了分房的口号，如济南在接管初期提出要“人人有房住”，？輥？輰？訛德州也曾提出“住者有其屋”。？輥？輱？訛在接管初期，由于房主和房客都在观望，所以房屋纠纷较少。
进入2月下旬后，一些房主看到政府没有出台任何政策，便开始驱赶房客、勒令腾房。房客则以“解放”或“共产”为借口，乘机恐吓房主，拒绝交租，或乘机强迫减租。根据法院的统计，房屋纠纷案的原告多为房主，主要涉及所有权、租金、租约和腾房等问题。法院受理的房屋案件数量分别为：1月5件，2月60件，3月109件，4月159件，呈逐月上升趋势。在审理过程中，房客大多受土地改革平均主义的影响，拒付房租，甚至在判决时也理直气壮。①天津市政府迟迟没有宣布房屋政策，一方面是由于进城初期以接管工作为主，稳定社会秩序、恢复生产、救济难民等工作都较房屋工作更加急迫；另一方面是房屋工作关乎市民日常生活，所涉面广，而天津市政府缺乏这方面的工作经验，所以较为慎重。中共中央告诫天津市委：“不要提出或暗示分配房屋或减低房租的口号，恰相反，应该表示房客应该照旧缴纳房租。以后，房租亦应由房客与房东协议规定，这对人心安定亦有作用。至于以后房租是否需要颁布办法，加以减低，亦须详加调查后，才能决定，现在不要鲁莽提出任何口号。”②但随着纠纷案件的不断增多，政府必须对房屋政策做出回应。
1949年5月15日，市长黄敬在《天津日报》发表了房屋问题谈话，主要有以下几点内容：（1）政府保护合法私有房产，并对其出租之正当权益及出卖、出租之自由予以保障，同时也保障房客的正当使用权。（2）房屋租赁由房主和房客自由协议，订立契约。（3）房屋租金由双方公平协议，要保障房主的适当收益，也要照顾房客的负担能力，积欠房租由主客双方协商解决。（4）房主必须负责修房，若因怠于修缮而发生事故，房主必须负责。③这一谈话为房屋政策定了基调，基层房屋工作也有了执行依据。但谈话也存在明显的问题，主要就是过于宽泛，在具体执行过程中不好操作。其实这也是无奈之举，房屋问题的复杂性使得政府难以在很短的时间内制定出具体的规则条例。早在谈话前的一个月，市政府研究室就曾对此做出说明：“天津房屋租赁问题要彻底解决，是要我们拿出相当的力量与时间的，我们认为目前只能提出某些亟待解决的问题，初步处理方案。”④
谈话在房主和房客中间引起了巨大冲击，双方的反应截然不同。房主之前对于“共房”的担忧为之一扫，都表示欣慰，有的房主把谈话原文整天带在身上。但在高兴之余，房主们仍有些失望，主要有以下几点担忧：（1）租额缺乏标准，“公平协议”很难执行，主客双方各执一词，究竟谁是公平？（2）怕负责修房，房租收不到，还要倒赔钱，更怕谈话中的“致发生危险事故，房东应负全责”。（3）要求政府迅速拟定房捐，根据房捐确定房租。⑤这种担忧在大房主身上更为突出，他们本想这次把房屋问题彻底解决，但市长谈话显然没有达到这个效果。小房主房屋少，依靠房租生活，虽然谈话缺乏具体规定，但至少可以光明正大的收租了，出现纠纷也有地方评理了。在这两种态度之外，更多的房主愿意逐步地解决问题，他们说：“房租标准是没有办法规定的，租额也不能一下子抬的很高，必须一步一步的解决。”⑥
房客方面，之前抱有的“住者有其房”的幻想彻底破灭，但对于交租也提不出什么意见，所以整体转向沉默，积极意见很少。一些房客对政府表示不满，抱怨道：“政府不是照顾穷人吗？我们是无产阶级，他们是有产阶级，他们太厉害了，他们压迫我们，今天该翻身，政府怎么向着他们说话呢？”⑦也有满不在乎的，他们对房主说：“反正我是无产阶级，房主是资产阶级，我怕什么呢？对外国人的房子则更加不在乎了，他们认为外国房主是帝国主义者，而帝国主义者能将我怎么样了呢？”⑧更多的房客则关注现实问题，对市长谈话也不满意，抱怨政府没有取缔二房东、兑底费等，对于房东修房更没有信心。
自市长谈话发表后，全市房屋纠纷案件显著增加，绝大多数由房主提出，增租与腾房案件占据绝大比例。在谈话发表前的2月至5月（1—15日），天津市法院每月日均受理房屋纠纷案件分别为2.9件/日、3.7件/日、5.1件/日和4.5件/日，而这一数字在谈话发表后的十天（16—25日）内上升到10.8件/日。由于缺乏具体可执行的标准，市政府在给各区的处理态度与经验中指出：“现在处理仍本调解原则，不能硬性规定。”⑨普通纠纷也许可以得到顺利调解，但沉积多年的复杂纠纷很难通过调解来解决。在此情况下，房东要求涨租，进而驱逐房客，房客则抵抗、拖延、不睬，双方形成对峙及停滞状态。即使在政府的主持下订了租约，一般也都很短，以两三个月为主，等待政府的具体规定。进入六七月后，转租、转兑等老问题又开始暗中流行开来。①对于这一困境，天津市政府思考再三还是觉得“不能硬性规定标准，实际也无法规定”，但同时也指出“目前的实际又迫切要求我们对这一问题提出答案，不然我们的政策就不能贯彻，房屋租赁纠纷永无完结之日”。②
1951年2月1日，天津市第三届各界人民代表会议召开。市长黄敬在报告中指出，1951年要“用最大力量、以各种办法提倡兴建房产，并进一步解决租赁关系，以解决房屋问题”。③房屋问题是这次会议的重要议题，市政府副秘书长杨振亚向大会作了关于房屋问题的报告，与会代表们进行了热烈讨论。3月6日，天津市政府正式向社会公布了《天津市私人房屋租赁暂行条例》（以下简称《房屋条例》），主要包括以下几方面内容。
（1）租金方面，规定租额应包括房屋折旧金、利润（包括房屋修缮费、经营费及利润等）、房地产税三项，每月租金的计算公式为：（计租房价×新旧程度×利润率+房地产税+折旧金）/12，租金以人民币或实物计算，按月缴付。（2）严禁房屋倒兑与非法需索，若再有索要兑底费者，除兑底费全部退还承租人外，并对出兑人或出兑分成人处以与兑底费相等的罚金；所有二房东转租关系无效；房屋经纪人均须向政府申请登记；废除进门费、茶水费、过户费及合法租金以外的任何额外需索。 （3）房屋修缮方面，若租金已经合理，房主必须修房；若房主能力不及，可由主、客双方协议共同修缮或由房客自修，修理费由以后的租金内扣除。（4）租赁期限方面，租期由主客双方协商，租期满后若房主确需自用而不继续出租，须于期满前三个月通知房客，若仍继续出租，原房客享有优先承租权；租期未满，房客对房屋中止使用时，须于一个月前通知房主另行招租。（5）关于租赁契约，规定应由主客双方公平协议，直接订定，并规定了契约的标准样式。④
从城市接管到《房屋条例》正式公布，天津市政府准备了两年多的时间，进行了大量的调查，对全市的房屋状况有了細致了解。在条例的制定过程中，天津市政府认真研究了国民政府时期的相关规定，如根据房屋建筑情形确定租价、禁止倒兑、房主不得无故收房等，并加以利用。《房屋条例》公布后，各区先后召开了各界人民代表会议，传达了条例精神。3月7日，九区一届四次各界人民代表会议召开，代表们针对九区存在的房屋问题，向会议提出了126件提案，占全部提案的60%。⑤3月9日，一区和五区分别召开了各界人民代表会议，讨论了房屋问题。⑥至4月11日三区各界人民代表会议召开，全市十一个区全部传达完毕，均部署了贯彻《房屋条例》的具体工作。⑦
各区首先成立了房屋委员会和房屋小组，分别作为区和街道房屋工作的推动组织。根据规定，房屋委员会和房屋小组的性质是区领导下的群众协议组织，不是行政机构，主要工作是宣传房屋政策和调解纠纷。⑧房屋委员会由区公所及有关部门吸收区代表、地方公正人士及房主、房客代表参加，主要有以下职责：（1）向民众传达并解释政府的房屋政策及法令；（2）协助区公所动员民众贯彻执行《房屋条例》；（3）向政府反映民众对房屋问题的意见；（4）协助区公所调解一般房屋纠纷。以六区为例，该区房屋委员会由13人组成，其中政府4人，房客代表5人，房东代表3人，房屋中介1人。⑨房屋委员会一般下设宣传检查、调解纠纷和推动修缮三个小组，每半月召开一次会议。房屋小组的职责与房屋委员会基本相同，负责更加具体的工作，是房屋工作的实际执行者。房屋小组的设立以派出所为单位，成员以区代表为基础，吸收了一些积极分子，人数一般在10～15人之间。各房屋小组每天都有专职人员处理房屋案件，每周定期进行集体讨论。①
宣传政策是开展工作的前提，五区通过召开大会和结合小型片会、座谈会的方式进行宣传，着重解决市民的思想问题，使大家了解政府解决房屋问题的目的。②十区通过召开房主、房客座谈会，进行启发教育，传达政策，并将解决问题的典型事例随时宣传，在报纸上进行报道。③十区房屋委员会还召集各房产公司经租处及房主进行座谈，安宁、义品、安利、先农等13个房产公司的代表20余人参加。④在调解纠纷方面，十区采取了集体调解的方式，于3月28日召开了集体调解大会。房屋委员会对政府的房屋政策进行了耐心讲解，说明了房屋租赁关系混乱对主客双方的影响，当场解决了很多纠纷。⑤五区把辖区内的所有房屋分成若干片，房屋小组的成员每人负责一片，发生纠纷时就由该委员负责调解。房屋小组每天开会一次，专门讨论与解决委员个人不能解决的问题，取得了很好的效果。⑥
对于《房屋条例》，多数房客和房主是拥护的。房客虽然面临增租，但房主修房也保证了他们的居住安全，如七区的房客说“人民政府真是为人民打算，现在住房子不用提心吊胆怕砸死了”。八区王木作胡同房客李某某主动将每月8斤小米的租金调整到30斤。房主虽然得负责修房，但房租提高了，且修房也符合自己的利益。十一区房主张某某说：“这回可好了，房租调整了，房东就有富裕钱来修房，不再糟蹋房子了。”⑦思想认识的转变，推动了房屋纠纷的顺利解决。二区的一个房客在条例颁布前用14袋面粉兑了一间房，二房东在条例颁布后主动将兑底费退还，并承诺说：“别看退给你定钱，这个房你还是一样住。”⑧十区华荫东里有141户房客、200多间房子，租赁关系一直十分混乱。1950年6月合同期满，房主要将每月租金涨到30斤小米，而房客只出15斤，区公所调解四次未能解决。随着《房屋条例》的颁布，房客主动找到区里商讨解决办法，经过调解，双方各让一步，达成每月20斤小米的协议。⑨对于主客双方无法自行解决的纠纷，房屋小组发挥了很大作用。一区滨江道的平安里、平和里、隆泰里、福华里均系先农公司房产，主客双方始终无法就租金问题达成一致，房屋损坏严重。《房屋条例》公布后，房屋小组主动向主客双方宣传政策，最终消除成见，订立了协议，危险房屋也得到了修缮。⑩
贯彻《房屋条例》主要围绕修房工作进行，集中在3月至8月的春夏两季，整体来说取得了很大的成绩。公开的倒兑行为基本被取缔，法院在半年时间里共处理55件房屋倒兑案件，其中50件发生在条例颁布前。全市共调解房屋纠纷32063件，其中市、区法院和区公所调解5090件，各区房屋小组调解26973件。每一件纠纷的解决均涉及不止一间房屋，如四区调整租金的421件中就包括3887间房屋。房屋小组在调解工作中发挥了主要作用，全市先后共成立246个房屋小组，小组成员大都工作积极，情绪高涨。？輥？輯？訛经过近半年的工作，全市房屋的租金普遍得到了一定的提高，过去混乱的租赁关系也得到了基本扭转。
在各区贯彻《房屋条例》的过程中，首先遇到的是倒兑问题。虽然公开的房屋倒兑已基本被取缔，但在暗中仍然盛行。一区恒和西里8号住户闻孝秋非法将房屋转兑，收取兑底费35万元，经辖区派出所发现后送至法院处理。法院根据《房屋条例》规定，判令闻孝秋退还非法收取的兑底费，并处以相同金额的罚金，重新订立租赁关系。？輥？輰？訛八区北马路51号房主朱恩洪经由经纪人出租给李文茂两间房屋，索取兑底费40匹布，经纪人也收取了房客20万元和房主的2匹布。经市民检举，区公所令朱恩洪退还所收兑底费，主客双方依照条例重新订立租约，并给予经纪人严肃教育，退还了非法所得。①十区利华大楼住户汪俊文，暗中将房兑出，收取兑底费1000万元，经该区房屋小组组长发现后，受到了区公所的处理。②由于政府的嚴厉打击和基层房屋小组的监督，房屋倒兑问题基本上得到了限制。但又出现了几个更为棘手的问题，主要是房屋经纪人非法活动、以典当为名的变相倒兑和空房大量闲置。
《房屋条例》规定房屋经纪人须申请登记，经审查核准后发给证照，成交手续费不得超过一个月的租金。政府之所以没有取缔房屋经纪人，主要是担心市民租不到房子。《房屋条例》颁布后，仍有不少房屋经纪人暗中索取高额中介费，唆使与强迫房主哄抬房价，甚至怂恿买卖双方偷税漏税，扰乱房屋市场。大药王庙东箭道的一个房屋经纪人，唆使原房主将9间平房以4件布（每件20匹）的价格卖出。但在交易前，私下欺骗房客说只是兑租，在与新房主建立租赁关系后可继续居住，但签订租约后又强迫房客腾房。由于房客拒绝腾房，原房主只能向每户付出10袋面的搬家费，最后仅得到卖价的1/4。③
一些房主过去习惯了收高租、收兑底费，《房屋条例》颁布后不敢公开收取高租，就想出了以典当的方式来维持暴利，并推卸修房责任。典当行为主要有两种情况：一种是通过典当获取高于政府规定租金的收益，并推卸修房、纳捐等责任，还能免去收租的麻烦，这是最为常见的一种。如二区房主王某某有两间半空房，房屋小组动员多次，但拒不出租，最后以三年35匹布出典，典当期间由承典人负责修房，期满房主以原价无息赎房。④天后宫袜子胡同某房主将6间楼房以70匹布出典，然后将布换成人民币存入银行，每年所收利息超过出租所收租金的三倍。⑤第二种是假借典当进行倒兑，契约上写明为典当契约，但不提回赎字样，只写“期满另议”，三区还有的公开在契约上写“回赎不还典价”，实质上是倒兑。⑥这些行为暗中哄抬了租赁价格，一般市民难以租到房子，而承典人也并不会去认真修房，对于房屋保养极为不利。
针对空房闲置问题，《房屋条例》第十条规定：“房屋闲置拒不出租者，政府得予查处强令出租。”一些生活较为宽裕的房主认为政府所定租金太低，还得负责修房，为图省心拒不出租空房。这些房主想出了各种借口和应对办法，有的强调住户必须生活习惯相同或“人口清静”，有的故意在空房里放上铺盖，有的谎称“朋友几天就来”，有的干脆说“一月一间房子为了一两万元犯不上生闲气”，以即将出手或出典为借口拒绝出租。根据房屋小组的不完全统计，各区的空房均在几百间以上，如一区有空房431间，三区230～240间，四区500～600间，十区819间。有些房屋闲置达一年以上，三区东六经路大利火柴厂有62间空房，一直拒不出租。⑦
以上问题的存在使得市民租房困难，有的房客抱怨：“条例好，就是没有布，还是找不到房。”“平租平赁找不到房，非典即当有布才行。”⑧1951年10月召开的八区各界代表会议收到此类房屋提案301件，并向市政府进行了反映。11月5日，天津市政府下发了《关于取缔房地产经纪人及房屋典当与强制空房出租的指示》，主要有以下内容：（1）取缔房屋经纪人，各区建立房地产交易所，统一管理房地产交易事宜；（2）规范典当行为，规定典期一般以三年为原则，双方可自愿延长或缩短，典价最高不超过计租房价的60%，出典人必须负责修房，房捐由承典人负责缴纳等；（3）强制空房出租，对空房进行了界定：如独立的院落（不论房间多少）空闲达3个月以上者，住家用房中空闲房屋10间以上并闲置3个月以上者，工商业自申请歇业批准之日起房屋闲置达3个月者。对于闲置的空房，规定先由房屋小组、房屋委员会查明后进行说服、劝令出租，几经动员无效的由区公所仲裁，限制出租，逾期仍不出租可令房地产交易所代为出租。闲置房屋3个月以上的处以原房屋捐额3倍之罚金，空闲达6个月以上的按5倍征收。①
天津市房地产交易所虽于1950年9月成立，但由于没有取缔房屋经纪人，且政府允许民间自行订约，加之当时租赁关系相当混乱，所以未能发挥显著作用。1951年11月，各区先后成立了区房地产交易所，负责登记与介绍房屋、土地的租赁、买卖与典当，规定除各区交易所工作人员外，任何人（组织）均不得从事房地产租赁、买卖、典当之介绍或经济活动，违者予以严惩。②对于旧有房屋经纪人，由区里依法进行审查和登记，若无正式职业，且在过去房地产经纪活动中比较守法，今后保证遵守政府房地产政策者，可发给执照在区房地产交易所的统一领导下继续工作。③在房屋委员会和房屋小组的配合和协助下，各区房地产交易所迅速展开工作，取得了一些成绩，但也遇到了不少阻力，主要有以下两个方面。
首先是承租登记者很多，但出租登记者很少。如五区登记租房的有11户，十一区有74户，七区有50多户，但登记出租的一户也没有。经过动员与讲解政策，十区的一些房主开始到交易所登记，而七、十一两区到11月末仍没有房主去登记。房主之所以不愿意去登记，一方面是由于这时期房荒严重，房屋供不应求，即使不去登记也能租出去；另一方面是一些房主对政府的这一政策存有疑虑，不敢去登记。一些房屋经纪人也从中破坏，如三区的一个经纪人对房主说：“你向交易所登记吧，登记以后政府就将房子管制起来，不许动了！”④
其次是一些房屋经纪人仍有暂时观望、借机活动的企图，有一些甚至仍在暗中继续活动。如三区的一些房屋经纪人转入秘密活动后，从个人非法介绍逐步发展成为团伙，建立了地下联络网，互相勾结，自称“第二交易所”。这个团伙共有13人，为首的是旧房地产经纪人程某某，他们假借“房地产交易所”名义，非法介绍房地产买卖，倒兑房屋，从中渔利。经政府部门发现并查处后，仍扬言“没有什么了不起的”，“我带干粮准备入牢”，后由人民法院判处为首的程某某有期徒刑三年，其余12人予以教育。政府采取了公开审判的方式，各区的新旧房地产经纪人都参加了旁听，在全市引起了很大的震动。⑤打击非法房屋经纪人是一项长期而艰巨的工作，此后数年非法房屋经营活动一直都是反反复复，一有机会就会立刻恢复活动。
由于《房屋条例》损害了一部分房主、房客和房屋经纪人的利益，所以他们会想尽办法进行对抗，而政策的执行者本身——政府各级干部中也有不少人持消极态度。关于新民主主义社会的房屋政策，中共中央于1949年8月进行了说明，指出私有房屋占有是资本主义性质的，而私有房屋租赁是资本借贷的一种特殊形态，所以要承认一般私人所有的房产所有权，并保护产权所有人的正当合法经营。⑥革命时期形成的意识形态及思维惯性，使得很多干部在理解与执行这一政策上存在困难。在进城之初，天津市政府研究室告诫道：“干部中最容易犯农村观点的毛病，而群众中的平均思想也相当普遍。故在干部中明确方针，在群众中澄清思想，对解决问题，有重大关系。”⑦在房屋工作中，很多房屋小组未按规定去调整租金，而是采取调和主义，强调劳动住户的生活困难，以致租金达不到标准。⑧如三区小王庄房主马某某的83间平房，经房屋小组调解后按每间10斤小米计租，仅为《房屋条例》规定的30%。一些干部认为这样做是为房客谋了利益，黄纬路房屋小组长说：“房东是有产阶级，房客是无产阶级，尽可能让房客少花钱。”⑨这些基层干部所认为的为房客谋利益，一定程度上助长了房客的低租、欠租行为，影响了政府房屋工作的效果。
不仅是基层干部对房屋政策理解有偏差，中高级干部之间也存在分歧。方放是当时军管会文教部的一名年轻干部，进城初期奉命去南市调查房屋租赁情况，初步调查后发现情况非常复杂，但周边的同志都劝他“不要听那些剥削鬼的，还是要站稳立场，反映劳动人民的要求”。方放的领导黄松龄对他进行了批评，认为他“用恩赐观点代替了党的政策，不了解中国城市住宅的具体政策”。经过学习房屋政策，并再次赴南市深入调查，方放对于房屋问题的认识才发生了转变。①又如在修房与调整租赁关系的问题上，市政府研究室副主任宋祝勤认为应把调租放在前面，有人批评他没有阶级观点，没有站在房客的立场反对房东的剥削。而市法院院长王笑一强调，应先修房，遇到租金不合理时结合解决，理由是“修房为全体人民所需要，提的名正言顺、有力”，而调整租金会遇到众多房客的反对，且“把租金搞好是件不可能的事情”。②后一观点明显占据了上风，实际工作中也是这样执行的，这也成为日后房屋租赁关系年年调、年年乱的重要原因。
本文主要考察了解放初期（1949—1951年）天津城市房屋的租赁纠纷及政府的应对措施。1949年接管之初，天津的房屋租赁关系极其混乱，市长的房屋谈话宣布了政府的房屋政策，1951年3月颁布的《房屋条例》为调整租赁关系提供了具体办法，当年11月的指示进一步规范了房屋租赁市场。到1951年底，天津房屋租赁关系的混乱局面得到了基本扭转，从沦陷时期开始就困扰市民的房屋纠纷问题得到了一定程度的解决。应指出的是，房屋问题不仅仅是房屋本身的问题，更关系到城市社会的诸多方面，房屋问题的解决也是多方合力的结果，天津市政府的应对措施也是一套“组合拳”。首先是整体社会环境的改善，为城市工作的恢复与开展提供了有利条件，政府社会治理的加强也配合了房屋问题的解决。其次是天津市政府没有拘泥于意识形态及革命时期形成的经验，而是从解决问题的角度入手，采取了谨慎而灵活的应对措施。最后也得益于房屋委员会和房屋小组等基层组织的有力推动。
在新中国建立初期，中国共产党确立了保护合法私有房屋的基本政策，这既是新民主主义社会对于资本主义政策的一部分，也是解决城市房屋问题的现实需要。薄一波曾指出，平津的接管工作体现了建国初期的一个总的指导思想：一场大革命除必须破坏的以外，应尽量多保存一些有用的东西。③但在实际工作中，长期的革命经验与意识形态仍支配着各级干部的行为选择，会不自觉地对房客流露出阶级同情。房屋问题的复杂性，加上干部执行中的认知偏差，导致租赁纠纷、欠租、倒兑等问题难以得到根本解决，且有逐漸发展的趋势。这些问题也为1956年发动私有房屋的社会主义改造做了铺垫，私有房屋政策也在1950年代末完成了最终转变。
【作者简介】王星晨，南开大学历史学院博士研究生，主要研究方向为中国近现代社会史和当代中国史。
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