近代海港检疫权的丧失及其危害探论
摘 要 鸦片战争以后的三十年内，清政府根本没有海港检疫的概念，海港检疫亦未能进行。这段时间内，中国的海港检疫事业基本处于放任状态。1873年后，各地海关纷纷兼办海港检疫事务，由此进入了外人控制中国海港检疫事务的阶段。中国最初的海港检疫制度多由海关税务司建立，并且受制于领事团，具体实施则由海关医官负责。外人控制海港检疫权，产生了种种弊端，既损害了中国的主权和尊严，也不利于保护本国国民健康。收回海港检疫权是近代中国主权独立的表现。
关键词 海港检疫权，丧失，危害，卫生，领水主权
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0063-06
海港检疫属于一国主权范畴，别国不得干涉。但近代中国政府很长时间并未意识到这一点，对此漠不关心，以致海港检疫权落入外人手中。外人控制中国海港检疫权，不仅是对中国卫生行政事务的干涉，而且损害中国领水主权。海港检疫必然涉及船舶的管理，“检疫和轮船的管理有密切关系，控制了检疫权，在一定程度上也就控制了轮船”。①控制轮船实质上是对本国领水内事务自由处置与否的一个重要表现。对进入本国港口的船舶不能自由检疫，就意味着领水主权的损害。可是，晚清政府并没有这种观念，放任外人攫取这种权利，以致长时间内海港检疫不能自由进行。
有关近代海港检疫权的丧失过程，不少医学史及相关著作均有不同程度的考察，如邓铁涛、程之范主编《中国医学通史（近代卷）》（人民卫生出版社，2000年）和邓铁涛主编《中国防疫史》（广西科学技术出版社，2006年）、王书城主编《中国卫生事业发展》（中医古籍出版社，2006年）、甄橙主编《医学与护理学发展史》（北京大学医学出版社，2008年）等。各地卫生史志也涉及当地海港检疫历史。此外，还有谷永清的硕士论文《中国近代防疫述论》（山东师范大学，2005年）、杨上池《我国收回检疫主权的斗争》（《中华医史杂志》1990年第1期）、顾金祥《我国海港檢疫史略》（《纪念上海卫生检疫一百二十周年论文选编》，百家出版社，1993年）等是少数专题论文。但这些成果对海港检疫权丧失所产生的危害缺乏深入分析。本文拟在前人研究的基础上，系统梳理近代中国海港检疫权的丧失过程及其危害。
海港检疫是近代兴起的一个新事务。“中国最初开展对外贸易时，世界各地检疫及海港卫生措施亦均处于原始状态。从上世纪四十年代（19世纪40年代）签订第一批条约后，对进口船只防疫措施及对待船上病人之安排，即使在航运及现代医学最发达国家，用今日标准衡量乃属偶然或粗糙性质，而且既不成熟，又不完备。”直到1852年，西方国家才在巴黎召开第一次国际会议专题讨论采取联合行动预防船舶传染病，此后1866年、1874年又先后在君士坦丁堡和维也纳举行第二次、第三次会议。②西方海港检疫事业起步如此之迟，刚刚被迫打开国门的清政府更处于浑噩无知的状态。鸦片战争以后的三十年内，清政府根本没有海港检疫的概念，更不可能设置专门的海港检疫机构，上述三次国际会议中国亦未参加。加之受条约束缚，当时清政府对于享有条约特权的洋人旅客和船只不愿也不敢进行管辖，海港卫生检疫亦未能进行。这为外人干预中国海港卫生检疫提供了方便。
“南京条约以及嗣后各条约之签订，中国主权开始受外国干涉。条约虽对检疫及海港卫生业务保持缄默，但条约所规定之治外法权条款对中国之自主行动无疑横加干涉。不仅外国人士享有条约规定之治外法权，甚至个人所属之一切货物、船舶，除条约另有专门规定者外，亦享有特权地位。不过，南京条约签后三十年来，通商口岸检疫及卫生事务，外国干涉不多，基本未予注意。如外国船只带有疫情，则仅由船主、代理公司或船长在可觅得之任何医生协助下采取必要措施。中国中央及地方当局之所以对此种敷衍办法不加反对，简单原因为不认为有提供防止外国船舶带来传染病手段之必要。对外国方法之效力并不相信，即使相信，亦无此财力培训人员及建立必要医院设备。”①放任自流的政策极不利于中国国民健康，也不利于西人健康。侨居中国的外国医生、官吏及商人均希望能采取一定措施，实施卫生检疫。
中国海关兼办海港检疫事业始于1873年。当时，印度、暹罗、马来半岛和苏门答腊（印尼）等地霍乱流行，并通过海上交通不断向海外扩散。中国各港中上海、厦门两港最先受到影响，因为这两个港口与上述地点均有大量旅客和苦力往来。“彼等根据经验深知鼠疫、霍乱、天花等致命瘟疫危害之剧。尤其在人口过度稠密毫无卫生设备之城市，更不堪设想。”②为了阻止霍乱流行，厦门海关税务司决定实施海港检疫。“厦门口岸海关税务司已故乔治·休士先生认识到预防疫情之必要性，当年8月起草一组三条防疫简章，取得领事团批准，在全部有约国船只上实行。章程规定对来自新加坡、曼谷及其他霍乱疫区所有船只在指定地点下锚，在海关关医检查前不得移动。上述船只未经海关发给准单禁止移动泊位，上下旅客、行李及其他任何物品。违章者由‘关领事依据法律予以处罚。”③自此，厦门海港检疫就由海关负责，但只对有疫港口来的船只临时检疫。
上海港亦在此时实施海港检疫，并且制定了影响此后中国海港检疫的卫生章程。该章程是在江海关英籍医官赖特（F. E. Wright）的主持下制定的。“上海亦于1873年8月，由当时税务司已故雷德先生早于其厦门同僚两三星期即采取必要措施处置染疫船只，认为检疫不仅为海关重要工作，而且地方当局亦应参与其事。而由于外国领事对各自国家船只享有裁判权，亦须与地方当局合作共同决定采取何种行动，而此类行动尚须报请北京中外更高级当局批准。因此雷德税务司坚持不仅海港检疫医官应由地方当局任命负责一切检疫事务，而且地方当局亦应提供必要设备及器械以便执行有效检疫工作。上述原则正式纳入上海港第一次临时检疫章程。与此同时，海关关医亦由上海道台任命为港口检疫医官，授权按照上海道台与税务司商定标准收取服务费用。翌年（1874年）经有约各国领事批准，海关监督公布一项范围较广比较具体之上海港卫生章程。该章程对上年临时章程有两项重要补充。第一项规定疫区由海关监督及外国领事共同认定。第二项规定任何违章者均应由其主管当局处理。上海章程为各通商口岸检疫卫生工作树立应遵循之主要原则。开始形成所有口岸同类章程之基础。”④1874年上海颁布《上海凡各国洋船从有传染病症海口来沪章程》，明确规定洋船到达吴淞口外，由理船厅派检疫医生前往检查。“如发现有患传染病的船只，就得驶回江浮桩外停泊，把患者移置别处，并将船只货物薰洗之后，客货才得上岸。”⑤
上海、厦门的海港检疫工作为其他港口提供了蓝本。“继上海、厦门创办检疫机构后，其他一些海港纷纷创办了检疫机构。”⑥其中汕头是较早的一个港口。1882年9月，潮海关税务司创办汕头海港检疫，同年9月7日公布检疫法规二条：“1.来自厦门的船舶于到达后实施检疫48小时；2.来自琼州、马尼拉和其他经香港当局宣称为霍乱疫区的船舶于到达后检疫10天。”⑦
1894年华南鼠疫流行，危及广东、福建、浙江、上海、广西、江西等地，为防止疫病流行，宁波等地亦加入实施海港检疫的行列。中国更大规模的卫生检疫源于1910年和1920年东北两次肺鼠疫流行，天津、大沽、塘沽、秦皇岛、营口、安东、烟台等地纷纷实施海港检疫。
应当指出，列强并未就海港检疫权利问题正式向近代中国政府提出过条约要求，近代中外条约均未给予外人把持中国海港检疫的权利。正如厦门关税务司布朗指出：“防止疫情侵入海港属于一种自我保护行为，任何条约均未明白放弃此权利。”外人攫取中国海港检疫权是在中国政府放任不管的状态下开始的。这种攫取有三个方面的涵义：一是有约国领事、公使事实上取得了干预海港检疫章程制定、宣布有疫港口、控制检疫机关拨款等权利。以安东及大东沟防疫章程为例，该章程于1911年3月公布，“系经海关监督核准，当地领事团同意，由外务部及外交使团批准”。又以拨款为例，检疫经费一般由海关拨付，但并非中国政府自主指定，而必须经外交使团的同意。如哈尔滨的情况就提供了很好的说明。海关报告曾提到哈尔滨办理检疫情况：“由于总税务司安格联立场坚定，俄国人在黑龙江中国一侧设立并管理检疫之计划遭到挫败。更由于其坚忍不拔最后说服外交团同意每年由税款中拨出78000卢布维持新设立由中国人主办之满洲防疫处。此项拨款自1912年12月至1917年10月按月分期拨付。后因卢布贬值改为每年关平银60000两，按月分期拨付关平银5000两。除每年拨款外，尚有累计350000元之特别拨款，由税款中付与防疫处供紧急措施之用。1925年由于财政部紧缩开支，此防疫处几乎陷于停顿。1929年开始，拨款不再由外交团批准。”①换言之，在1929年以前，哈尔滨的海港检疫经费均由外交团操纵。二是海关税务司、海关医生取得了实施海港检疫的权利。在南京国民政府中央卫生部门统一海港检疫之前，近代中国海港检疫并非全部由海关负责，但是，主要海港卫生检疫工作是由海关医官实施。这些医生多为洋人（亦有华医，但多限于验看华人），只听命于海关港务长或税务司。三是特殊情况下，外国政府直接建立港口检疫机关，如青岛、牛庄、大连等。第一、第三种情况显然直接侵犯了中国的主权，要求列强放弃对这些事务的干涉当然属于主权收回的范畴。第二种情况有点特殊。在法律地位上，海关是一个属于中国政府管辖的机关，从其手中分出一部分代管职权是本国内政事务，似乎不属于主权收回的概念。但是，近代中国海关是一个特殊的机构，由洋人控制，服务于列强利益，故将海港检疫权剥离出来有收回主权的含义。加之海关掌控海港检疫事务，与外国领事密切配合，形成外人操纵的局面，因此我们将海港检疫权收归卫生部门专管视为收回主权的表现。
当然，应该指出，上述三种情况并非截然分开。以牛庄为例，该港检疫情况就涵盖了上述三个方面。
第一部牛庄港检疫章程见诸1900年5月港务通告。翌年6月因成立牛庄俄国临时政府又重新公布。俄国章程于1905年7月经日本军政府修订，1906年5月经牛庄领事团要求又修订一次，1906年9月进一步修订，最后一次修订在1913年8月至1914年6月期间。1911年淋巴腺鼠疫爆发需要采取进一步防疫措施。但直至1919年方批准由税款中拨付关平银40000两用于建筑及装备检疫医院，并自1919年9月1日起由税款中每月拨付关平银1250两充日常维护费。1929年前经外交团申请，维护费一再展期，后即中断。中断后，将最初由税务司负责之医院经费及账目均移交满洲防疫处处长及技监伍连德博士。②
可见，在伍连德收回牛庄检疫权之前，该港检疫经历了外国政府直接设置检疫机构、海关兼管检疫两个阶段。
中国最初的海港检疫制度多由海关税务司建立，并且受制于领事团，具体实施则由海关医官负责。换言之，中国的海港检疫权一开始就受外人控制。正如有学者指出：“这个时期的检疫主权均操纵在帝国主义者手中，检疫只为外国人服务。制定检疫章程须获各国领事同意，并由海关公布实行；宣布某一港口为疫区须由海关监督及领事共同决定；违反检疫章程，检疫所无权惩治，只能交由管辖地的机关处理；对于染疫口岸开来船只施行检疫，由医官呈请中外当局核准，由海关税务司或港务长布告实行；检疫医官均为驻华领事推荐，由海关出面高新聘请的外籍医生。海关医官中偶有中国人，也只能负责关内职工的医疗工作，根本无权过问海港检疫，因此海关管辖下的海港检疫所只是帝国主义欺压中国人民的一种工具。”③虽然没有条约规定，但早期海港检疫受控于列强确是事实。例如1920年厦门检疫章程序言即“申明该章程有关外国利益部分已经当地有约各国领事同意并认可”。在具体实施检疫时，当地海关“很少事先不与领事们洽商”。①外国领事在海港检疫方面拥有较大权力。海港检疫章程颁布需要由领事团批准，若领事团拒绝，则不能实施。如1928年汕头市政府拟定检疫章程，经广东省政府批准，但遭到领事团反对，新章就未能实施。②
早期海港检疫受控于外人，其危害是明显的，具体表现为以下几点：
第一，外人控制中国海港检疫权，有损国家主权和尊严。就主权而言，本国事务由本国人管理是一个基本的原则，外人代管一国行政事务，致使本国不能自主，损及该国主权独立和国格。在海关代管时代，海港检疫不能自由实施。例如在上海，“任何有关检疫程序的事务必须征得领事团的一致同意后方可实行”。③即使检疫医生是洋医也不能自由实施检疫。“要求进行检疫是医官的权限，但是他必须通知港口负责人（负责人会向他的上级汇报——原注）并取得存在问题方的领事同意。”在外人代管中国海港检疫的情况下，存在一个问题是谁有权宣布疫区。按照通常的主权原则，宣布某港为疫区是一国主权范围内的事务。但是，按照上海检疫章程规定，疫区由海关监督及外国领事共同认定。这就使本国检疫权受控于有约国领事。当宣布某一港口为疫区时，涉及国领事可能出于本国利益考虑而予以反对，妨碍海港检疫实施。另一个问题是，能否自由对外轮实施海港检疫。在条约体系下，进出中国的外国轮船往往拥有特权，只有外国领事才拥有管辖权。“检疫（即海上检疫——原注）是在海关监督下进行的，尽管有中国地方当局，外国领事也对本国船只有专职司法权、管辖权。”④如果条约国领事不同意，对所属国轮船实施检疫就会遇到困难。这样不自由实施的检疫当然容易出问题。“虽然所有各港埠之海关税务司，系代表总税务司担任指挥各该港检疫医官，在实行检疫时对于悬外国旗之航轮，非有驻在各该国领事之许可不得随便按章检查，因此常有耽误事情发生，盖常有先报北京使馆等，如有霍乱与鼠疫流行，若有此阻力，则徒害彼此，担延要务意耳。”⑤“那些领事为保护本国贸易在严重疫情流行时以牺牲生命的代价滥用他们领事外的权力，直到1930年中国卫生部才颁发了国家检疫工作条例，至此，那些令人讨厌的障碍才被消除。”⑥此外，还有一种情况更损及中国主权，即外国政府直接派遣卫生官员从事海港检疫，如俄国在牛庄、日本在大连、青岛等地直接建立检疫机关，将其视为殖民地。除上述几国特殊管理外，美国则曾一度派遣卫生官员在上海检疫赴美华人，亦有损中国主权和尊嚴。另外，海关把持检疫权，对外侨并不严格检疫，导致检疫机关形同虚设。“外轮入口，须受所在国严厉之检验，为国际条约之规定，尤于华人侨寓国外，受各该国检验，往往因细微之疾，拒绝登陆，甚至被逐回国者，数见不鲜。我国检验入口外轮，虽系经过海港检验处之手续，然对于外人之来华者，均视为尽善尽美，海关检疫机关，形同虚设。”⑦
第二，早期海港检疫属于各地地方行为，各自为政，没有统一的行政系统，不利于疫病预防。早期的海港检疫多是在威胁该地的疫病流行时，由当地海关临时拟定检疫章程，并不是由海关总税务司统一制定章程，通行各口，这就导致海港检疫缺乏系统性。早在1882年，厦门关税务司布朗就提出了一个问题：是否需要制定一部永久性通用检疫章程。该税务司建议：“若以引水总章为蓝本，起草检疫章程最为理想。即北京起草总章，适用于一切口岸。地方提出补充章程，如可规定每一口岸疫情船只停泊锚地、等待检疫官地点、检疫所位置以及食物如何供应等专门问题。总章及地方章程一经同意，各口岸即立档备用。需要時，对宣布之染疫地点立即实行，待宣布某处疫情解除后，再停止执行。”但是，由于种种原因而未能实现。海关后来总结主要有以下原因：“虽然不断对起草检疫总章程提出种种提议，但从未实现。诸多原因中，第一，为较高当局对何人有权宣布海港染疫及解除疫情不能达成一致意见；第二，由于对海港检疫官员任命、经费筹集等意见不一致，从而引出航运公司是否应支付检查费充作检疫经费之问题；第三，几乎所有口岸事实上均缺乏隔离场所、医院、熏船及消毒所等检疫设施。上述设施之设置与维护耗资颇巨，而大多数海港并不经常使用；第四，在瘟疫恐慌未发生前，一般对检疫并不关心。霍乱、天花、猩红热虽属常见，但多半属于地方性，海上传入之斑疹伤寒及黄热病又非常罕见。最后，对控制民船航运染疫问题困难重重，因此直至1926—1927年福州领事团尚拒绝批准拟议之检疫章程。部分原因系缺少检疫设备，但亦由于领事团认为控制染疫民船尚不充分，何必专对外国航运施行。七年前，同一口岸领事团曾质问现行检疫章程之合法性，原因为领事团成员之一，英国领事曾经声明皇家章程中并无此项，因此无权执行检疫章程。事实上，该项有争议之检疫章程英国领事最初曾予以批准。显然，此一行动对中国极不公平。一外国领事根据治外法权坚持海港及检疫章程必须经其批准，但现又出尔反尔拒绝采取必要措施使其原曾坚持之批准生效！”①从这里也可以看出，要建立统一的海港检疫制度有相当困难。直至20世纪30年代，国民政府收回海港检疫权，才最终建立统一的海港检疫制度。
第三，海关兼管海港检疫只是其附带职能，海关未将其作为重要工作，导致海港检疫只是应付而已。海关兼管海港检疫，只是当时无奈的选择。“此项任务实际上虽非海关职能，但由于每一口岸均无执行检疫之中国机构，只能落于海关肩上。即使在困难重重及设备欠缺情况下，海关仍为惟一可以信赖，尽其所能完成任务之机构。此外，海关系受托管理中外航运之部门，在中国当局及外交使团看来，检疫章程经对其所属船只具有裁判权之各国官员批准后，再由海关公布自然顺理成章。从而公布章程之机关亦应同时成为受托执行之机关。海关关医主要任务为照顾关员健康，但经常奉召检查港内船舶并照顾其病人。因此常常被误认为海港卫生官员。因此，海关当局系迫于环境不得不从事检疫事务，但必须承认尽管地位含糊不定、各方面不予理解以及恶意批评时有发生，更为严重者乃经常受托执行检疫时缺乏适当手段，但海关仍能为各方所接受，完成任务，且理应受到社会高度赞扬。不过，如此重要之检疫部门最多不过为一因陋就简之临时机构。”②海关税务司的报告虽有为海关代管检疫事务表功的成分，但确实部分反映了事实真相。海关并没有专门设立检疫机关，隔离医院、检疫设施等都很简陋，有的港口甚至没有隔离所，如汉口、广州、汕头、厦门、烟台等，海港检疫缺少必要的建设。而检疫医官多为海关医官兼任，并非专门负责者，且有专门防疫经验者较少，不足以承担海港检疫的重任。“自吾国检疫章程颁布以来，所有聘用检疫医员之权限，均归海关掌握，其所聘用也（之）医官多系驻在各该地之外国人悬壶业医而事务忙迫者兼任之，所以平时并不检疫，只于有疫时始行按法检疫而已。”③而洋医的检验也并不科学。如大沽港检疫分为两部分，华人由华医验看，外轮和外人则用洋医。头等船舱旅客由洋医逐个诊视，上下舱旅客则至船面集合，“其神色充足者，一看而过”，“违淡者，察其脉理，果系疫病，不难立判”，此外“并无他项验法”。④应付式的海港检疫，当然不足以承担保护国民健康的重任。鉴于海关兼管检疫的弊端，海关税务司对此亦不得不表示，“迫切希望一俟地方当局具备能力可以执行检疫任务时取代现行办法。此种符合中国主权之安排应为各有关方面接受。只须办法得当，以至高无上之公共福利为宗旨，即不致对航运及商界形成滞碍或引起麻烦”。⑤
第四，海关代管海港检疫缺乏快速反应机制。疫病流行应迅速采取措施，否则疫情难以得到有效控制。即使从医学角度考虑，海关代管体制亦有改变的必要。海关医官一般是兼职检疫，因此有漏检贻误等可能。即使排除这种可能，一旦发现疫情，医官并不能立即处理，而需要报告港务长，港务长上报税务司，税务司与领事团、海关监督等往返相商，极有可能造成迟误。伍连德指出海关代管上海港检疫时代就是如此。“港口的高级医官驻在吴淞和直接接受总长的下属港务部长的命令，于是在遇到紧急情况需要迅速做决定时，得不到专家指导，而且每个相关的人希望尽全力使事情顺利进行，很明显按照当代医学需要重组机构。”①
综上所述，由于近代中国政府缺乏卫生检疫意识，把本应由主权国家自己办理的海港检疫事业任由外人操办，使得近代中国海港检疫权一开始就受控于外人，产生了种种弊端。外人控制海港检疫权，既损害了中国主权和尊严，也不利于保护本国国民健康。因此，收回海港检疫权既是近代中国主权独立的要求，也是国家卫生行政事业发展的需要。到20世纪二三十年代，随着民族意识的增强和国家主权观念的提高，中国政府开始提出收回海港检疫权的要求。
【作者简介】 刘利民，湖南师范大学历史文化学院教授，主要从事中国近现代政治与中外关系史研究。
【责任编辑：王湉湉】
关键词 海港检疫权，丧失，危害，卫生，领水主权
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0063-06
海港检疫属于一国主权范畴，别国不得干涉。但近代中国政府很长时间并未意识到这一点，对此漠不关心，以致海港检疫权落入外人手中。外人控制中国海港检疫权，不仅是对中国卫生行政事务的干涉，而且损害中国领水主权。海港检疫必然涉及船舶的管理，“检疫和轮船的管理有密切关系，控制了检疫权，在一定程度上也就控制了轮船”。①控制轮船实质上是对本国领水内事务自由处置与否的一个重要表现。对进入本国港口的船舶不能自由检疫，就意味着领水主权的损害。可是，晚清政府并没有这种观念，放任外人攫取这种权利，以致长时间内海港检疫不能自由进行。
有关近代海港检疫权的丧失过程，不少医学史及相关著作均有不同程度的考察，如邓铁涛、程之范主编《中国医学通史（近代卷）》（人民卫生出版社，2000年）和邓铁涛主编《中国防疫史》（广西科学技术出版社，2006年）、王书城主编《中国卫生事业发展》（中医古籍出版社，2006年）、甄橙主编《医学与护理学发展史》（北京大学医学出版社，2008年）等。各地卫生史志也涉及当地海港检疫历史。此外，还有谷永清的硕士论文《中国近代防疫述论》（山东师范大学，2005年）、杨上池《我国收回检疫主权的斗争》（《中华医史杂志》1990年第1期）、顾金祥《我国海港檢疫史略》（《纪念上海卫生检疫一百二十周年论文选编》，百家出版社，1993年）等是少数专题论文。但这些成果对海港检疫权丧失所产生的危害缺乏深入分析。本文拟在前人研究的基础上，系统梳理近代中国海港检疫权的丧失过程及其危害。
海港检疫是近代兴起的一个新事务。“中国最初开展对外贸易时，世界各地检疫及海港卫生措施亦均处于原始状态。从上世纪四十年代（19世纪40年代）签订第一批条约后，对进口船只防疫措施及对待船上病人之安排，即使在航运及现代医学最发达国家，用今日标准衡量乃属偶然或粗糙性质，而且既不成熟，又不完备。”直到1852年，西方国家才在巴黎召开第一次国际会议专题讨论采取联合行动预防船舶传染病，此后1866年、1874年又先后在君士坦丁堡和维也纳举行第二次、第三次会议。②西方海港检疫事业起步如此之迟，刚刚被迫打开国门的清政府更处于浑噩无知的状态。鸦片战争以后的三十年内，清政府根本没有海港检疫的概念，更不可能设置专门的海港检疫机构，上述三次国际会议中国亦未参加。加之受条约束缚，当时清政府对于享有条约特权的洋人旅客和船只不愿也不敢进行管辖，海港卫生检疫亦未能进行。这为外人干预中国海港卫生检疫提供了方便。
“南京条约以及嗣后各条约之签订，中国主权开始受外国干涉。条约虽对检疫及海港卫生业务保持缄默，但条约所规定之治外法权条款对中国之自主行动无疑横加干涉。不仅外国人士享有条约规定之治外法权，甚至个人所属之一切货物、船舶，除条约另有专门规定者外，亦享有特权地位。不过，南京条约签后三十年来，通商口岸检疫及卫生事务，外国干涉不多，基本未予注意。如外国船只带有疫情，则仅由船主、代理公司或船长在可觅得之任何医生协助下采取必要措施。中国中央及地方当局之所以对此种敷衍办法不加反对，简单原因为不认为有提供防止外国船舶带来传染病手段之必要。对外国方法之效力并不相信，即使相信，亦无此财力培训人员及建立必要医院设备。”①放任自流的政策极不利于中国国民健康，也不利于西人健康。侨居中国的外国医生、官吏及商人均希望能采取一定措施，实施卫生检疫。
中国海关兼办海港检疫事业始于1873年。当时，印度、暹罗、马来半岛和苏门答腊（印尼）等地霍乱流行，并通过海上交通不断向海外扩散。中国各港中上海、厦门两港最先受到影响，因为这两个港口与上述地点均有大量旅客和苦力往来。“彼等根据经验深知鼠疫、霍乱、天花等致命瘟疫危害之剧。尤其在人口过度稠密毫无卫生设备之城市，更不堪设想。”②为了阻止霍乱流行，厦门海关税务司决定实施海港检疫。“厦门口岸海关税务司已故乔治·休士先生认识到预防疫情之必要性，当年8月起草一组三条防疫简章，取得领事团批准，在全部有约国船只上实行。章程规定对来自新加坡、曼谷及其他霍乱疫区所有船只在指定地点下锚，在海关关医检查前不得移动。上述船只未经海关发给准单禁止移动泊位，上下旅客、行李及其他任何物品。违章者由‘关领事依据法律予以处罚。”③自此，厦门海港检疫就由海关负责，但只对有疫港口来的船只临时检疫。
上海港亦在此时实施海港检疫，并且制定了影响此后中国海港检疫的卫生章程。该章程是在江海关英籍医官赖特（F. E. Wright）的主持下制定的。“上海亦于1873年8月，由当时税务司已故雷德先生早于其厦门同僚两三星期即采取必要措施处置染疫船只，认为检疫不仅为海关重要工作，而且地方当局亦应参与其事。而由于外国领事对各自国家船只享有裁判权，亦须与地方当局合作共同决定采取何种行动，而此类行动尚须报请北京中外更高级当局批准。因此雷德税务司坚持不仅海港检疫医官应由地方当局任命负责一切检疫事务，而且地方当局亦应提供必要设备及器械以便执行有效检疫工作。上述原则正式纳入上海港第一次临时检疫章程。与此同时，海关关医亦由上海道台任命为港口检疫医官，授权按照上海道台与税务司商定标准收取服务费用。翌年（1874年）经有约各国领事批准，海关监督公布一项范围较广比较具体之上海港卫生章程。该章程对上年临时章程有两项重要补充。第一项规定疫区由海关监督及外国领事共同认定。第二项规定任何违章者均应由其主管当局处理。上海章程为各通商口岸检疫卫生工作树立应遵循之主要原则。开始形成所有口岸同类章程之基础。”④1874年上海颁布《上海凡各国洋船从有传染病症海口来沪章程》，明确规定洋船到达吴淞口外，由理船厅派检疫医生前往检查。“如发现有患传染病的船只，就得驶回江浮桩外停泊，把患者移置别处，并将船只货物薰洗之后，客货才得上岸。”⑤
上海、厦门的海港检疫工作为其他港口提供了蓝本。“继上海、厦门创办检疫机构后，其他一些海港纷纷创办了检疫机构。”⑥其中汕头是较早的一个港口。1882年9月，潮海关税务司创办汕头海港检疫，同年9月7日公布检疫法规二条：“1.来自厦门的船舶于到达后实施检疫48小时；2.来自琼州、马尼拉和其他经香港当局宣称为霍乱疫区的船舶于到达后检疫10天。”⑦
1894年华南鼠疫流行，危及广东、福建、浙江、上海、广西、江西等地，为防止疫病流行，宁波等地亦加入实施海港检疫的行列。中国更大规模的卫生检疫源于1910年和1920年东北两次肺鼠疫流行，天津、大沽、塘沽、秦皇岛、营口、安东、烟台等地纷纷实施海港检疫。
应当指出，列强并未就海港检疫权利问题正式向近代中国政府提出过条约要求，近代中外条约均未给予外人把持中国海港检疫的权利。正如厦门关税务司布朗指出：“防止疫情侵入海港属于一种自我保护行为，任何条约均未明白放弃此权利。”外人攫取中国海港检疫权是在中国政府放任不管的状态下开始的。这种攫取有三个方面的涵义：一是有约国领事、公使事实上取得了干预海港检疫章程制定、宣布有疫港口、控制检疫机关拨款等权利。以安东及大东沟防疫章程为例，该章程于1911年3月公布，“系经海关监督核准，当地领事团同意，由外务部及外交使团批准”。又以拨款为例，检疫经费一般由海关拨付，但并非中国政府自主指定，而必须经外交使团的同意。如哈尔滨的情况就提供了很好的说明。海关报告曾提到哈尔滨办理检疫情况：“由于总税务司安格联立场坚定，俄国人在黑龙江中国一侧设立并管理检疫之计划遭到挫败。更由于其坚忍不拔最后说服外交团同意每年由税款中拨出78000卢布维持新设立由中国人主办之满洲防疫处。此项拨款自1912年12月至1917年10月按月分期拨付。后因卢布贬值改为每年关平银60000两，按月分期拨付关平银5000两。除每年拨款外，尚有累计350000元之特别拨款，由税款中付与防疫处供紧急措施之用。1925年由于财政部紧缩开支，此防疫处几乎陷于停顿。1929年开始，拨款不再由外交团批准。”①换言之，在1929年以前，哈尔滨的海港检疫经费均由外交团操纵。二是海关税务司、海关医生取得了实施海港检疫的权利。在南京国民政府中央卫生部门统一海港检疫之前，近代中国海港检疫并非全部由海关负责，但是，主要海港卫生检疫工作是由海关医官实施。这些医生多为洋人（亦有华医，但多限于验看华人），只听命于海关港务长或税务司。三是特殊情况下，外国政府直接建立港口检疫机关，如青岛、牛庄、大连等。第一、第三种情况显然直接侵犯了中国的主权，要求列强放弃对这些事务的干涉当然属于主权收回的范畴。第二种情况有点特殊。在法律地位上，海关是一个属于中国政府管辖的机关，从其手中分出一部分代管职权是本国内政事务，似乎不属于主权收回的概念。但是，近代中国海关是一个特殊的机构，由洋人控制，服务于列强利益，故将海港检疫权剥离出来有收回主权的含义。加之海关掌控海港检疫事务，与外国领事密切配合，形成外人操纵的局面，因此我们将海港检疫权收归卫生部门专管视为收回主权的表现。
当然，应该指出，上述三种情况并非截然分开。以牛庄为例，该港检疫情况就涵盖了上述三个方面。
第一部牛庄港检疫章程见诸1900年5月港务通告。翌年6月因成立牛庄俄国临时政府又重新公布。俄国章程于1905年7月经日本军政府修订，1906年5月经牛庄领事团要求又修订一次，1906年9月进一步修订，最后一次修订在1913年8月至1914年6月期间。1911年淋巴腺鼠疫爆发需要采取进一步防疫措施。但直至1919年方批准由税款中拨付关平银40000两用于建筑及装备检疫医院，并自1919年9月1日起由税款中每月拨付关平银1250两充日常维护费。1929年前经外交团申请，维护费一再展期，后即中断。中断后，将最初由税务司负责之医院经费及账目均移交满洲防疫处处长及技监伍连德博士。②
可见，在伍连德收回牛庄检疫权之前，该港检疫经历了外国政府直接设置检疫机构、海关兼管检疫两个阶段。
中国最初的海港检疫制度多由海关税务司建立，并且受制于领事团，具体实施则由海关医官负责。换言之，中国的海港检疫权一开始就受外人控制。正如有学者指出：“这个时期的检疫主权均操纵在帝国主义者手中，检疫只为外国人服务。制定检疫章程须获各国领事同意，并由海关公布实行；宣布某一港口为疫区须由海关监督及领事共同决定；违反检疫章程，检疫所无权惩治，只能交由管辖地的机关处理；对于染疫口岸开来船只施行检疫，由医官呈请中外当局核准，由海关税务司或港务长布告实行；检疫医官均为驻华领事推荐，由海关出面高新聘请的外籍医生。海关医官中偶有中国人，也只能负责关内职工的医疗工作，根本无权过问海港检疫，因此海关管辖下的海港检疫所只是帝国主义欺压中国人民的一种工具。”③虽然没有条约规定，但早期海港检疫受控于列强确是事实。例如1920年厦门检疫章程序言即“申明该章程有关外国利益部分已经当地有约各国领事同意并认可”。在具体实施检疫时，当地海关“很少事先不与领事们洽商”。①外国领事在海港检疫方面拥有较大权力。海港检疫章程颁布需要由领事团批准，若领事团拒绝，则不能实施。如1928年汕头市政府拟定检疫章程，经广东省政府批准，但遭到领事团反对，新章就未能实施。②
早期海港检疫受控于外人，其危害是明显的，具体表现为以下几点：
第一，外人控制中国海港检疫权，有损国家主权和尊严。就主权而言，本国事务由本国人管理是一个基本的原则，外人代管一国行政事务，致使本国不能自主，损及该国主权独立和国格。在海关代管时代，海港检疫不能自由实施。例如在上海，“任何有关检疫程序的事务必须征得领事团的一致同意后方可实行”。③即使检疫医生是洋医也不能自由实施检疫。“要求进行检疫是医官的权限，但是他必须通知港口负责人（负责人会向他的上级汇报——原注）并取得存在问题方的领事同意。”在外人代管中国海港检疫的情况下，存在一个问题是谁有权宣布疫区。按照通常的主权原则，宣布某港为疫区是一国主权范围内的事务。但是，按照上海检疫章程规定，疫区由海关监督及外国领事共同认定。这就使本国检疫权受控于有约国领事。当宣布某一港口为疫区时，涉及国领事可能出于本国利益考虑而予以反对，妨碍海港检疫实施。另一个问题是，能否自由对外轮实施海港检疫。在条约体系下，进出中国的外国轮船往往拥有特权，只有外国领事才拥有管辖权。“检疫（即海上检疫——原注）是在海关监督下进行的，尽管有中国地方当局，外国领事也对本国船只有专职司法权、管辖权。”④如果条约国领事不同意，对所属国轮船实施检疫就会遇到困难。这样不自由实施的检疫当然容易出问题。“虽然所有各港埠之海关税务司，系代表总税务司担任指挥各该港检疫医官，在实行检疫时对于悬外国旗之航轮，非有驻在各该国领事之许可不得随便按章检查，因此常有耽误事情发生，盖常有先报北京使馆等，如有霍乱与鼠疫流行，若有此阻力，则徒害彼此，担延要务意耳。”⑤“那些领事为保护本国贸易在严重疫情流行时以牺牲生命的代价滥用他们领事外的权力，直到1930年中国卫生部才颁发了国家检疫工作条例，至此，那些令人讨厌的障碍才被消除。”⑥此外，还有一种情况更损及中国主权，即外国政府直接派遣卫生官员从事海港检疫，如俄国在牛庄、日本在大连、青岛等地直接建立检疫机关，将其视为殖民地。除上述几国特殊管理外，美国则曾一度派遣卫生官员在上海检疫赴美华人，亦有损中国主权和尊嚴。另外，海关把持检疫权，对外侨并不严格检疫，导致检疫机关形同虚设。“外轮入口，须受所在国严厉之检验，为国际条约之规定，尤于华人侨寓国外，受各该国检验，往往因细微之疾，拒绝登陆，甚至被逐回国者，数见不鲜。我国检验入口外轮，虽系经过海港检验处之手续，然对于外人之来华者，均视为尽善尽美，海关检疫机关，形同虚设。”⑦
第二，早期海港检疫属于各地地方行为，各自为政，没有统一的行政系统，不利于疫病预防。早期的海港检疫多是在威胁该地的疫病流行时，由当地海关临时拟定检疫章程，并不是由海关总税务司统一制定章程，通行各口，这就导致海港检疫缺乏系统性。早在1882年，厦门关税务司布朗就提出了一个问题：是否需要制定一部永久性通用检疫章程。该税务司建议：“若以引水总章为蓝本，起草检疫章程最为理想。即北京起草总章，适用于一切口岸。地方提出补充章程，如可规定每一口岸疫情船只停泊锚地、等待检疫官地点、检疫所位置以及食物如何供应等专门问题。总章及地方章程一经同意，各口岸即立档备用。需要時，对宣布之染疫地点立即实行，待宣布某处疫情解除后，再停止执行。”但是，由于种种原因而未能实现。海关后来总结主要有以下原因：“虽然不断对起草检疫总章程提出种种提议，但从未实现。诸多原因中，第一，为较高当局对何人有权宣布海港染疫及解除疫情不能达成一致意见；第二，由于对海港检疫官员任命、经费筹集等意见不一致，从而引出航运公司是否应支付检查费充作检疫经费之问题；第三，几乎所有口岸事实上均缺乏隔离场所、医院、熏船及消毒所等检疫设施。上述设施之设置与维护耗资颇巨，而大多数海港并不经常使用；第四，在瘟疫恐慌未发生前，一般对检疫并不关心。霍乱、天花、猩红热虽属常见，但多半属于地方性，海上传入之斑疹伤寒及黄热病又非常罕见。最后，对控制民船航运染疫问题困难重重，因此直至1926—1927年福州领事团尚拒绝批准拟议之检疫章程。部分原因系缺少检疫设备，但亦由于领事团认为控制染疫民船尚不充分，何必专对外国航运施行。七年前，同一口岸领事团曾质问现行检疫章程之合法性，原因为领事团成员之一，英国领事曾经声明皇家章程中并无此项，因此无权执行检疫章程。事实上，该项有争议之检疫章程英国领事最初曾予以批准。显然，此一行动对中国极不公平。一外国领事根据治外法权坚持海港及检疫章程必须经其批准，但现又出尔反尔拒绝采取必要措施使其原曾坚持之批准生效！”①从这里也可以看出，要建立统一的海港检疫制度有相当困难。直至20世纪30年代，国民政府收回海港检疫权，才最终建立统一的海港检疫制度。
第三，海关兼管海港检疫只是其附带职能，海关未将其作为重要工作，导致海港检疫只是应付而已。海关兼管海港检疫，只是当时无奈的选择。“此项任务实际上虽非海关职能，但由于每一口岸均无执行检疫之中国机构，只能落于海关肩上。即使在困难重重及设备欠缺情况下，海关仍为惟一可以信赖，尽其所能完成任务之机构。此外，海关系受托管理中外航运之部门，在中国当局及外交使团看来，检疫章程经对其所属船只具有裁判权之各国官员批准后，再由海关公布自然顺理成章。从而公布章程之机关亦应同时成为受托执行之机关。海关关医主要任务为照顾关员健康，但经常奉召检查港内船舶并照顾其病人。因此常常被误认为海港卫生官员。因此，海关当局系迫于环境不得不从事检疫事务，但必须承认尽管地位含糊不定、各方面不予理解以及恶意批评时有发生，更为严重者乃经常受托执行检疫时缺乏适当手段，但海关仍能为各方所接受，完成任务，且理应受到社会高度赞扬。不过，如此重要之检疫部门最多不过为一因陋就简之临时机构。”②海关税务司的报告虽有为海关代管检疫事务表功的成分，但确实部分反映了事实真相。海关并没有专门设立检疫机关，隔离医院、检疫设施等都很简陋，有的港口甚至没有隔离所，如汉口、广州、汕头、厦门、烟台等，海港检疫缺少必要的建设。而检疫医官多为海关医官兼任，并非专门负责者，且有专门防疫经验者较少，不足以承担海港检疫的重任。“自吾国检疫章程颁布以来，所有聘用检疫医员之权限，均归海关掌握，其所聘用也（之）医官多系驻在各该地之外国人悬壶业医而事务忙迫者兼任之，所以平时并不检疫，只于有疫时始行按法检疫而已。”③而洋医的检验也并不科学。如大沽港检疫分为两部分，华人由华医验看，外轮和外人则用洋医。头等船舱旅客由洋医逐个诊视，上下舱旅客则至船面集合，“其神色充足者，一看而过”，“违淡者，察其脉理，果系疫病，不难立判”，此外“并无他项验法”。④应付式的海港检疫，当然不足以承担保护国民健康的重任。鉴于海关兼管检疫的弊端，海关税务司对此亦不得不表示，“迫切希望一俟地方当局具备能力可以执行检疫任务时取代现行办法。此种符合中国主权之安排应为各有关方面接受。只须办法得当，以至高无上之公共福利为宗旨，即不致对航运及商界形成滞碍或引起麻烦”。⑤
第四，海关代管海港检疫缺乏快速反应机制。疫病流行应迅速采取措施，否则疫情难以得到有效控制。即使从医学角度考虑，海关代管体制亦有改变的必要。海关医官一般是兼职检疫，因此有漏检贻误等可能。即使排除这种可能，一旦发现疫情，医官并不能立即处理，而需要报告港务长，港务长上报税务司，税务司与领事团、海关监督等往返相商，极有可能造成迟误。伍连德指出海关代管上海港检疫时代就是如此。“港口的高级医官驻在吴淞和直接接受总长的下属港务部长的命令，于是在遇到紧急情况需要迅速做决定时，得不到专家指导，而且每个相关的人希望尽全力使事情顺利进行，很明显按照当代医学需要重组机构。”①
综上所述，由于近代中国政府缺乏卫生检疫意识，把本应由主权国家自己办理的海港检疫事业任由外人操办，使得近代中国海港检疫权一开始就受控于外人，产生了种种弊端。外人控制海港检疫权，既损害了中国主权和尊严，也不利于保护本国国民健康。因此，收回海港检疫权既是近代中国主权独立的要求，也是国家卫生行政事业发展的需要。到20世纪二三十年代，随着民族意识的增强和国家主权观念的提高，中国政府开始提出收回海港检疫权的要求。
【作者简介】 刘利民，湖南师范大学历史文化学院教授，主要从事中国近现代政治与中外关系史研究。
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