北洋时期无锡警政运行困境研究
摘 要 北洋时期，无锡地方士绅控制了警察人事任命权。但绅商的权力并非法律所赋予之权，只是一种事实控制权。当江苏省政府试图依法集中警权时，双方不可避免地发生激烈冲突。先后爆发的三次警权之争，突出表现在省警务处与地方绅商之间，并多以“绅胜官败”告终。县府与士绅、士绅与士绅之间同样也存在警权争斗。警权之争多以官治、自治之争的面目呈现，但实质上是利益之争。警权之争揭示了警政运行不佳的两大困境：官督绅办的运行机制没有理顺，绅商利益分化导致的警权分割。
关键词 北洋时期，无锡，警权之争，运行困境
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0053-10
无锡警察自创设之初，即由绅商掌控，经过辛亥革命的短暂混乱之后，无锡绅商继续掌握警政大权，这种局面的形成，与官府对于警察的“自治”定位直接相关。清末民初，州县学务、警政、实业、自治等被定位为“官治”之外的地方事务，教育、警察、实业、财务所谓“四局”，时人称之为“地方公益机关”。①但绅商对于警权的把控，并无法律的依据，只是一种事实上的控制权。所以，当这种权力的增长触及国家行政权力时，政府、绅商不可避免地要发生激烈碰撞。
围绕警权的官权、绅权之争在无锡表现地尤为激烈，贯穿于北洋时期，并一直绵延至南京国民政府时期。目前已有学者梳理了几次大规模警权之争的基本史实，描述了政府、绅商等多方势力在其间扮演的角色，以及互相之间的“攻防转换”。他们还从绅权的膨胀、官权绅权“推挽结构”互动，以及地方治理等角度进行了解读，作了缜密的学理分析，为本文写作带来了诸多启迪。②但现有研究主要以1924、1925年的警权之争为研究对象，作为案例以佐证其论文观点，并未论及其他警权之争，也未把警权之争本身作为研究对象，这为本文提供了研究空间。本文力图全面地梳理警权之争的来龙去脉，呈现警权之争背后的复杂面相，并据此尝试揭示北洋时期无锡警政的运行困境。
1911年清王朝被推翻以后，全国警政编制不一、名称互异，县级警察机关混乱无章。北洋政府先后对地方警政体系进行了三次改组，并颁行一系列规章制度。
1913年1月《划一地方警察官厅组织令》规定，全国县级警察机关一律改称警察事务所，由县知事遴选警务长呈请委任，其他警察官吏则由县知事直接委任；县级警察机关由同级政府长官（县知事）负责。如此一来，初步建立了“块块”为主的管理体制，这是第一次改组。二次革命后，1914年8月，《地方警察厅官制》《县警察所官制》颁布，撤销县级警察事务所，改为警察所，由县知事兼任，所內置警佐一至三人，根据所长命令办理警察事务，这是第二次改组，沿袭了第一次改组的思路。1915年7月《各省整顿警政办法大纲》颁布，要求各省建立警务处“统筹全省警政，期收迅速统一之效”。此后，内务部在答复黑龙江、江西等省的咨复中，赋予省警务处对省会警察厅、县警察所的干预权，③这是第三次改组。此次改组一改前两次的思路，转而推行“条条”为主的管理体制。
经过三次改组，北洋政府集中警权、统一警权的思路逐渐明晰，并试图建立自上而下的警政控制体系。但在第三次改组中，警务处、省会警察厅、县警察所的职责权限划分模糊，这成为省警务处与地方士绅爆发警权之争的法律源头。
1920年3月，江苏省警务处成立，《申报》载：“警务处为综揽一省警政之机关，自其地位言之，全省之警政应归其支配监督而受成于省长及内部，亦犹教育厅之管辖全省学校而受成于省部。”①王桂林升任省警务处首任处长后，开始着手将警权由县收归于省，其主要措施有：一是将警员的委任权收归警务处。根据警务处《县警察所编制暂行简章》，警察所长由警务处长给委，警佐及学习警佐由警务处就合格人员内遴委，前项合格人员须为在本省服务满三年者，或为本省警校毕业奉派见习助理等人员并积有成绩者。②二是改兼任所长为专任所长。11月，警务处援引奉直成案，将各县警察所所长改由警务处遴委，县知事不再兼任，处监督地位。③这两点无一例外牵涉到县警察局主要人员的任命权，删掉了1914年《县警察所官制》关于县知事兼任制、遴选权的规定。单纯就条文而言，人事权任免权只是在省警务处和县署之间进行了转移，并未涉及地方士绅，如果出现警权之争也应该发生在省、县政府之间，与地方士绅并无多大关系。
但实际情形是，进入民国后的十多年间，无锡县警察所主要的人事变动，均需经过地方绅商的同意后方可行。“吾邑警察自前清将地方经费筹办以来，虽历经改革，其饷糈仍由地方人士供给。因主权关系，是以历任地方官对于警吏之黜陟，向来争取地方人士之同意，然后发表。”④换言之，地方士绅控制了主要警员的人事任命权，这种局面的形成与北洋时期绅权为主、官权为辅的地方权力格局有关。北洋时期，无锡县知事更替频繁，新任县知事欲求官位稳固，必先到薛南溟、孙鹤卿、杨翰西等地方绅商家拜访，以寻求支持，否则将不安于位。⑤警权操于地方士绅之手是北洋时期特殊政治生态的一种体现。由此一来，表面上的省、县警权之争，其实质是省权、地方绅权之争。
此外，地方士绅关于警员人事任命的事实控制权，有时也会遭到个别强势县知事的挑战，警权之争亦表现在县知事、地方士绅之间。再者，地方士绅之间也不是铁板一块，当共同利益受损失时，会抱成一团、共同抗击外力，但牵涉自身利益时，又会争斗不休、发生内讧，因此警权之争亦体现在士绅之间。
1920年10月，省警务处长王桂林将县知事兼任警察所长的积弊向省长报告，在得到县警察所长改兼任为专任的答复后，王桂林在全省范围内推行，⑥迈出了统一警权的第一步。11月13日，王桂林在全省推行所长专任制，遴选无锡县警察所一等警佐李锡山试任无锡县警察所长，但此举遭到了包括无锡在内各县以及省各公团的强烈反对。11月14日，江苏省议会通过议案，要求撤销王专设县警察所长及警员回避本籍案，批评王的做法违背了1914年《县警察所官制》等文件的规定，属于非法行为。⑦11月19日，无锡邑绅致函县署，反对王将县警察所所长改为专任。⑧介于各方反对之声愈唱愈高，11月19日，省长齐耀琳取消县警察所所长专制任，⑨11月20日，警务处下令恢复县知事兼所长制。⑩王桂林的首次试行集权只维持了短短几天便宣告失败，但其集权之路并未停止，此举拉开了警权之争的序幕。
1921年9月，无锡县警察所一等警佐李锡山因与陕督有旧，前往投靠，辞去警佐职务。县知事赵雪岑在未事先征询地方人士意见的情形下，于10月22日将前晚才到无锡的马荫棠突然委任为一等警佐。原来，马是江阴县知事宋兆麟推荐的人选，而宋是赵的老师，老师的面子不能不照顾，但又怕地方人士反对，不得已，赵雪岑采取了突然襲击的手段，造成木已成舟的局面，强推马荫棠上台。①果不其然，一等警佐的突然任命引起士绅反对，因为，按照无锡地方士绅的设想，二等警佐侯惕丞理应顺理成章地递补。当天，《新无锡》即发出社论提出批评：“地方警察以地方费办理者也，地方人士既尽纳税之义务，则于更调警察长官之事，安可不问？今也，主任警佐之更调，执政者竟讳莫如深，一若唯恐人知者，嘻亦奇矣。”②24日，再次提出批评：“一警佐问题，李藩周始而假、继而辞，计其请假之时日甚长，而辞职则为近日事也。地方人士为驾轻就熟、人地相宜计，方冀侯惕丞必为当道夹袋中物，不意锡人好似痴人做梦，正在神魂颠倒之中，乃继任人物突如其来，殊出吾人意料之外，此种迅雷不及掩耳之手腕，我实佩服其敏捷。”③为平息地方士绅的反对声浪，赵雪岑转而任命马荫棠为代一等警佐，冀望马在代行期内积极作为，以赢得地方士绅的认同。看到赵后退一步，地方士绅静观事态的发展，未做进一步的表示。1922年3月，因为冬防期间的良好表现，马荫棠终于改代为署，算是坐稳了位子。
此次突然更委警员不是赵雪岑第一次所为，之前，赵即屡次变动巡官、巡长，招来地方士绅的批评。1921年4月，《新无锡》在社论《警务借著谈》一文中，对比了无锡、南通的警政，“故吾之南通已将地方警察划入自治范围，无论警官之黜陟、巡士之懒惰，人民皆有权可以监督之”，反观无锡县知事警权过大，导致地方人士无从过问，“谚所谓‘买了爆仗，请别人放者，似之”。④1923年3月，《锡报》在社论中公开批评赵雪岑为“独断专行”，所为多违法。⑤
值得注意的是，对于赵雪岑的举动，警务处也提出了批评：“略谓委任警佐为本处长之特权，该兼所长何得擅便？”⑥这说明，改专任所长受挫后，警务处并未停止统一警权的努力。根据《县警察所编制暂行简章》，警务处将地方警察官员的变动视作自己的权力。这为1924、1925年的警权之争埋下伏笔。
赵雪岑擅调警官的“嗜好”并未止步。1922年8月，他再次在未经地方人士同意的前提下，将第一分所长调任，引发第一次大规模警权之争。此次大规模的警权之争可以看作是对赵雪岑一再挑战地方士绅警政权力的一次强力反弹。
8月25日，赵雪岑将第一分所长胡晋阶调往南门第二分所，前任县分驻所一等巡官沈卓然升任第一分所长。消息一经传出，各大商号，如乾益栈、乾甡丝厂、乾丰丝厂、瑞昶润、大有栈耀明公司、永盛典、永泰隆、同益两转运公司、无锡饭店、新世界启泰栈等，联名致函赵予以挽留，其理由为“胡分所长人地相宜、舆情相洽，一朝调任势，必扞格不入之虞，应请为事择人，不可为人择事”。⑦8月26日、27日，救火联合会会长唐水成，副会长单绍闻、高季连，旅栈业代表等纷纷致函赵，要求其“俯身舆情”，收回成命。8月28日，荣家大总管薛明剑专函赵，再次要求其收回调令。
除了辞意恳切的挽留之外，地方士绅软硬兼施，首次使出“停拨警费”的杀手锏。
据某方面之意见，调动警员当然须与市公所先事磋商。其所持理由以吾邑警务经费历由市公所筹拨，市公所取诸于房捐，房捐出诸于市民，对于警员既纳捐以？养之，则其贤、不肖，市民当然可以问。闻此次官厅贸然调动，未免低视我市民为伸张自治主义，初步计，当然须作彻底的反对。故前昨等日，某方面已有提议停拨警费之主张，苟官厅方面持之过激，活将演成停拨警费之事实，亦未可知。北塘各商号亦有如挽留无效，预备不付房捐以为抵制之方法云。
华艺珊、孙鹤卿等地方士绅召集绅董会议，华甚至表示，如不达目的，将“亲至南京，一决胜负”。⑧
面对各方巨大压力，任意妄为的赵雪岑“神气颓唐”，最终收回成命，胡晋阶得以复任，第一次官绅警权之争以“绅胜官败”告终。此次大风潮主要起因有二：一是对赵雪岑多次擅自更动警员的全面反弹，赵的举动违背了县署与地方士绅心照不宣的“潜规则”；二是第一分所管辖地属无锡最为繁盛之地，人事调动触及了地方士绅的切身利益。
1923年6月3日晚，无锡北门内杨庆和银楼突遭歹徒抢劫。案件发生后，警佐马荫棠带领巡士前往察勘，并派人追捕凶犯。①本来这不过是一起普通的治安案件，警方的反应尚称及时。但正在查缉案件的当口，6月12日，省警务处处长王桂林突将马撤任，另委李熙曾接任，理由为“该警佐事前既无防范，临时又不能捕获，实属有亏职守”。②马荫棠虽为前知事赵雪岑“违规”力推而上，但历经二年之久，已得到部分地方士绅的认可，“勤于任事”，“舆情翕服”。由此，第二次警权之争再起，规模比第一次更大，形势也更趋复杂。
据后来得知，此案因省署派来密查杨庆和案的陆菊人而起。陆菊人来锡密查杨庆和案时，遭遇车祸，导致他对无锡警方暗生不满，故以此为借口密报省长予以控告，声称“无锡警政之腐败，已达极点”。省长韩国钧得报后极为愤怒，下令将马撤任。③陆菊人的控告恰为警务处再次集中警权提供了良机。
接到警务处令后，无锡士绅“群情惊疑”，纷纷致函省长、省警务处，要求暂勿更换。12日，杨翰西、薛南溟、孙鹤卿、蒋遇春、华艺三、王克循、单绍闻、蔡兼三、高映川、唐水成等士绅头面人士集体行动，联名电请“韩省长转饬王处长暂勿更换，以顺舆情”。13日，无锡报界也罕见地统一步调，分电韩国钧省长及王桂林处长，希望收回成命。上海帮银楼如杨庆和、新宝成等，公园路无锡协会，上海银行等18家，米业永大生等52行，轮船公司，《无锡杂志》等纷纷致函省当道，要求遵从民意。一时间函电纷驰，留马之声不绝于耳。16日，更有市民周振铎等173人要求召集市民大会，组织市巡警局，将警费收回，改为自办，“唯有由我市民收回自办，既可免政客之觊觎，并可谋切实之改良”。④
正当留马之声响彻云霄之际，士绅内部发生分裂，反传出驱马之声。6月17日，邑绅过楫人、刘素勋、秦执中、杨石渔、陶丹翼等电省，认为马荫棠查案时“陷良为盗，实属惨无人道，不法已极”，要求彻查，并不准马离锡。⑤马荫棠在杨庆和案发生后，曾缉获嫌疑犯，但未经转送司法部门，擅自审理，授人以刑讯逼供、将犯人屈打成招的口柄。警佐变动与杨庆和案纠缠到一起，但因案件结果未明，孰是孰非，一时间难下定论。⑥但此电一发，势头正劲、大有不达目的誓不罢休的留马风潮立即遭到逆转。经省长韩国钧委托，无锡籍省议员钱孙卿、华叔琴等回锡疏解，为避免无锡地方士绅更大的分裂，“伤及同邑士绅之感情”，钱孙卿等提出了马调（免予撤任，由省另委）、李回（回宁避过风潮后，再到任）的折中方案。6月25日，马荫棠卸职就医，7月2日，李熙曾到任，最终，第二次警权之争以“绅败官胜”尘埃落定。
在第二次警权之争中，省警务处借杨庆和劫案之机，成功地行使了对县警察所警员的任免权。但马荫棠在无锡本是争议人物，加之牵涉司法纠纷，纠缠不清，这给警务处以可乘之机。所以，出现“绅败官胜”的结局。但此次胜利有很大的偶然性，故当省警务处故伎重演，借禁烟稽查员的报告，再次更调警员，结果引发了北洋时期无锡最大的一次警权之争。
本次风潮分两个阶段，第一阶段为1924年8月14日至8月22日，第二阶段为1925年9月20日至10月3日。虽然两个阶段间隔达一年之久，但都因涉及第一分所长的任免，因此属于前波未平、后波又起的同一个问题。
1924年8月，省烟苗委员刘祖述、警务密查员王震东来锡调查。刘到锡后，通过其亲戚无锡人薛乃传向县警察所一分所长胡晋阶索贿，但被胡拒绝。刘记恨在心，于是以无锡禁烟不力向省警务处控告。13日，省警务处下令将第一分所长胡晋阶、县分驻所主任巡官朱执钧一并撤差，县分驻所派出所所长沈鹤鸣斥革，另委任苗泽之接任第一分所长。处令经报纸披露后，无锡各界人士“莫不相顾愕然”，认为警察经费向由地方人士供给，历任地方官对于警吏之黜陟，都须争取地方人士之同意，“此次，省警务处引用曾经省议会否认之处定章程，更委吾邑警吏已不啻夺我主权”。①
此次警员更动，距上次警佐更动不到一年时间。有了前车之鉴，无锡地方绅士意识到，警务处更调地方警员，其目的不在于根治地方烟案，“若曰省垣烟毒早已肃清，愿吾尝闻旅宁归客所言，谓较锡为盛，岂长官明于远辖之地而昧于肘腋之区耶？”②其目标在于将警权从地方绅士手中收回。“而近日之事全在一权字，质言之，警务处之集警权耳，胡、朱二警员不过为集权办法中之牺牲品。”③此事直接危及地方士绅的警权，“日来警界风云，须知非一二警员之去留问题，实一县警权之生死问题”。④
幡然醒悟的无锡地方士绅，为维护群体的根本利益，采取了断然反制措施，持续向警务处施压。
省警务处令直接下达到县，因此，争取县府的支持成为首要问题。8月14日，钱孙卿以省议员的名义到县署与知事兼所长冯祖培、警佐李熙曾讨论此事，除向省警务处表达抗议外，另要求县署顺从地方民意，拒绝省令，如不允，则将停付本月警费，“足下如觉办事棘手，尽可辞职，市民自另有办法”。⑤钱甚至还表示其将与省当道周旋于平政院中。“大先生”薛南溟也托人转告冯知事，在借漕一事日渐圆满之际，“尤宜与地方士绅一好感，不必因见好上司，自增烦恼”。⑥夹在中间的冯祖培左右为难，经权衡再三，冯答应赴宁请示、力争。⑦
取得县府的支持后，无锡士绅想方设法延缓苗泽之到任，以防止造成既成事实。14日，苗泽之急于到差，到第一分所要求进行交接，备受讽刺，碰了个软钉子。后，苗泽之转而向苏州关监督刘玲生求援，刘监督修书一封致函钱孙卿，为苗泽之说项。钱孙卿在回信中婉拒，并表示：“此次锡人之争纯在主权问题，对于苗君个人原无丝毫意见。”⑧17日，商界联合会成立，并决定派孙见初、吴士枚等10人为代表，“前往第一分所监视，拒绝交卸”。⑨受各方之阻拦，苗泽之始终未能如愿到任，这为地方士绅争取了时间。
为增强抗争的力量，统一行动步调，钱孙卿、杨干卿等集会，决议筹建商界联合会。8月17日，商界联合会正式成立，薛南溟、蔡兼三、孙鹤卿、华艺三、钱孙卿等500余人参会，声势浩大。会议推选薛南溟为正会长，华叔琴为副会长。薛南溟即席发表演讲，表示：“谨以此次之警潮，为我商人自决之嚆矢。”會议决议，电请省处收回成命：“贵公署、贵处果有收回地方警权之决心，则请速行筹定经费，地方当即日移交。其在贵公署、贵处经费尚未经确定以前，应乞暂行收回成命，将所派警员即日撤回，一俟贵公署、贵处收回警权确定办法，届时地方应出原有警费，遵命另办保卫团，以辅警察之不及。”⑩言下之意是，现在的警费全由地方负担，地方自有相当警权；省里一旦筹有警费，警权自然归省。这种迂回的表达方式合情合理，也符合文件规定。据1918年北洋政府颁布的《各省整顿警政办法大纲》，确有“统筹全省警政，期收迅速统一之效”的表述，但同时规定“欲使警费之进行，必先谋警费之统一，所有现在各厅县警察费是否足敷分配，及应如何筹剂挹注之处，应由全省警务处统筹兼顾，如有不敷，并得呈请省长于政费项下酌量补助或设法筹给”。{11}也就是说，统一警权的前提是警务处首先要满足地方的警费需求。
无锡地方士绅深知要改变警务处令，单纯的口头抗议起不了多大作用，关键是打通省巡按使、省长这层关系，取得他们的支持。17日，在军界服务有年的无锡人某君通过李廷玉中将见到督军齐燮元，“陈明前次刘委在锡之劣迹，请求巡帅严行惩办以明是非”，齐燮元得知后，转告王桂林要求他“持平处理”。{12}18日，冯知事晋省拜会省长，正值韩省长拒绝见客之际，未能得见。冯知事前往拜会省署第二科长无锡人蔡子平陈述来意，经陈的牵线搭桥，19日，冯知事终于见到了省长韩国钧。冯知事将地方士绅的反对意见一一作了汇报，并自请处分。韩省长得知地方士绅激烈反对后，知道此事棘手，“此事系由警务处主办，我则并无主张。在地方公正士绅现已一致反对，自当尊重地方公意，和平办理一切”。得知督军、省长的态度后，王桂林的强硬姿态即刻变软，“此事虽由本处办稿，但上命不得不顺，待向上峰请示后，再定办法”。①虽然省高层仍在踢皮球，但事情已现根本转机。
20日，商界联合会提出三点要求：“（一）事由刘委员而起，务必彻底根究，惩办刘祖述。（一）撤回苗泽之。（一）此后撤换警界人员，须由无锡县知事折开三人履历。”②21日，冯知事向王桂林转达商界联合会的要求。此时，面对督军、省长的最新指示，王桂林骑虎难下，“谓官厅命令，威信有关，与其收回，不如暂搁”。③得知省府的态度后，苗泽之只得回省待命，第一分所长胡晋阶职务也没能保留，转由朱执钧暂代（这为第二阶段警权之争埋下伏笔）。地方士绅虽然拒苗成功，但未能保住胡，地方士绅算是取得了“惨胜”。对此，地方士绅也有清醒认识：“调委之处分既未明白宣示，警员之黜陟，亦无彻底办法，苟安一时，何慰之有？”④
第一阶段警权之争中，县商会的“消极表现”值得关注。县商会的前身是1905年成立的锡金商会，在清末危局中，无锡的工商界渐渐形成了一股力量，绅商结合，成为清末民初政治上的中坚分子，积极参与立宪运动、无锡光复。民国建立后，县商会组织健全，职能逐步完善，积极参与地方治理，在地方经济和社会生活中发挥了重要作用。⑤可以说，在涉及地方的重大事件中，县商会几乎“无役不与”。8月15日，警务处令下发的第三天，商会会董蒋焕卿、吴士枚、苏养斋、程祖鹿、沈锡君等，致函会长王克循，要求召集各业会员临时会讨论善后方法。但王接到信函后，只是表示“开会一节，且待省处有无表示，再行定期召集，如能双方谅解最好，否则将提出主张开会讨论”。⑥20日，县商会决定将原定于21日专门讨论警权问题的会议展缓召开，理由是“正赶造商会报销预备”。同时，还传来了会长王克循“意志消沉，将于此次大会提出辞职”的消息。⑦在县商会迟滞不前之时，县商界联合会已于17日成立，并取得了此次警权之争的领导权。
揆诸以往，面对警权之争这类地方大事，县商会理应承担起领导职责，但此次无锡主要士绅突然撇开县商会，成立了一个与县商会职能高度重叠的同性质组织，引人侧目。虽然钱孙卿报告商界联合会成立宗旨时说：“此次因警察问题，遂有本会之组织。查商界联合会，各埠商人已有此组织，盖地方即有商会，似无组织商界联合会之必要。须知商会系法定团体，地位限制，遇文不能尽量发输。商界联合会所以扶助商会，事实上并无冲突，或稍有抵触。”⑧但成立县商界联合会在事实上已形成了对县商会的冲击。这背后有地方士绅内部权力争斗的影子。1919至1921年无锡县商会举行换届选举，前后僵持达两年之久。借辛亥革命政治势力崛起的蒋哲卿与以薛南溟为首的商会精英之间经历了旷日持久的权力斗争。为延缓蒋哲卿等势力进入商会，表达对蒋派的不满，当选会长薛南溟以“才力不逮”为由坚辞不就。有蒋哲卿背景的王克循几经波折，当上了新一届商会会长。为了对抗县商会，借警权之争成立的县商界联合会有明显分庭抗礼之嫌。⑨这从薛南溟的反应也可窥见端倪，县商界联合会推选他为正会长，他稍作谦逊，立马就职，与坚辞不就县商会会长时的表现形成强烈反差。8月19日，邑绅赵子初针对薛南溟等“主权问题解决，即行辞退”言论，专门致函县商界联合会，希望正副会长不可半途而废，要坚持到届满。⑩20日，薛南溟、钱孙卿、华叔琴等复函表示，“自当到底不懈，勉孚众望”。①商界联合会取得斗争领导权，县商会显得多余而又尴尬，县商会会长王克循拟辞职之举也就容易理解了。隐藏于警权之争背后的地方士绅的权力争斗，为此次所谓“惨胜”留下了暗影。
第一阶段警权之争行将结束时，齐卢之战已然打响，无锡遭遇严重战争威胁，地方士绅注意力迅速转移到保境安民上来。齐卢之战后，甲子围城袭来，无锡地方遭遇了太平天国后最大的一次兵灾。迟至1925年2月，甲子围城结束，此时江苏省府已经易主，奉系张宗昌取代直系齐燮元主政江苏，王桂林留任警务处长。
1925年9月，省警务处再次突然袭击，委任在警务处任职的无锡人孙千里为第一分所所长，已成“冻局”的第一分所长任职问题再度激活，第二阶段警权之争沉渣泛起。
此次，省警务处变化手腕，以“锡人治锡”为幌子，以期收集中警权之效。对此，无锡士绅也看得明白，孙千里拜谒市公所总董钱孙卿时，钱即表示，“孙君千里系本邑人氏，且学识经验极为优长，对人的问题当然无可置议，惟为地方政权起见，不能不有所顾虑”；坚持待新知事接任后，由警察所长宋静廷给予妥善安置。②
对于钱孙卿的表态，省警务处极为不满，态度格外强硬，甚至传出“如果锡人不令到差，处中当派盒子炮队、武装警士十人来锡相助孙君”的惊人消息。③面对省警务处的武力威胁，刚刚经过甲子围城大难的无锡士绅不想再惹出事端，意见趋于分化，“异常纷杂”，有的主张“不可再忤警务处之意，宜令孙到差”，有的主张将孙安排在其他岗位。面对困局，钱孙卿的意见起到了“一锤定音”的效果。他坚持第一分所万不可动，否则先例一开，“警务处将视无锡警员位置为调剂闲员之地步，将来朝更一人、暮换一人，无锡警界将永无宁日”。④
9月25日，省警务处再次来函，催促警察所所长宋静廷尽快安排孙千里到任。面对省警务处的严令，宋静廷顶不住压力，准备安排孙到差，并“饬令助理员张伯安立即办稿，分令朱孙两人往无锡饭店谒见杨知事”。新任知事杨千里认为各方意见没有妥洽，不敢贸然办理，将文件留中、暂缓发布。⑤
面对来自士绅和省警务处的双重压力，首鼠两端的县府决定晋省请示办法，以破除僵局。27日，警察所长宋静廷面见警务处长王桂林。面对“水泼不进”的无锡士绅，王桂林此时亦没有办法，只是希望地方“对于警務处威信稍予顾全”即可。
28日下午，县知事杨千里邀集无锡士绅开会讨论，最终，钱孙卿一直坚持的将附郭三分所改为分驻所的提议得到一致赞成，并被赞许为“根本解决办法”。钱孙卿的提议是，将原来市区分所改设分驻所，以杜绝警务处染指。因为省警务处一再染指无锡地方警权，主要依据是1920年7月颁布的《县警察所编制暂行简章》。《简章》规定：
第一条：本省各县警察所依民国三年八月中央公布之县警察所官制令，除警察所长一人由县知事兼任外，警佐员额全县不得逾三人，其事务较繁之县，得酌设学习警佐。前项警察所长由警务处长给委，兼任警佐及学习警佐由警务处长就合格人员内遴委。前项合格人员须在本省服务满三年者，或为本省警学毕业奉派见习助理等职积有成绩者，前项学习警佐员额，每县不得逾二人，以现职人员兼任之。
第二条：县警察所设于县城内，以警佐一人辅佐所长，执行全县警察事务，如城内区域较广，只须酌设分驻所及派出所，不得于城内再设警察分所。
第三条：警察分所于县城外特别繁盛地方设置之，以额定之警佐派充分所长，如应设之分所较多，额定之警佐不敷派充分所长时，得以资格较优之学习警佐试充。⑥
据上文，省警务处更委分所长，原因在于分所长多由警佐或学习警佐兼任，而警佐或学习警佐的委任权在省警务处。
钱孙卿依据第二条“不得于城内再设警察分所”的规定，将城区分所改为分驻所，如此一来，省警务处就失去了干预无锡市区警务的法律依据。调整后，警察所下辖警察分所，警察分所下辖分驻所的层级不变，但城区不再设警察分所，原城区的三个分所一律改为城区分驻所，共设中区、东区、南区、西区、北区、光复区六个分驻所。城区三个分所撤销后，乡区的四分所改为一分所，五分所改为二分所，六分所改为三分所。①分所降级为分驻所牵涉到一大批人的切身利益。为此，9月29日，钱孙卿召集各分所分驻所巡官开会讨论，并保证职级降低、待遇不变，得到了他们的支持。②
钱孙卿的提议通过后，县府会同地方士绅为孙千里作了妥善安排，首先由孙千里自动请辞第一分所所长，再由钱孙卿、杨翰西等推举其为三等警佐兼教练所主任，并给予丰厚待遇（月薪远超同级别其他人员）。③至此，第三次警权之争结束。地方士绅通过多方运作，成功抵制住了省警务处对第一分所长的任命，取得了斗争之胜利，但也付出了较大代价，一是地方士绅最终还是为省警务处委派的孙千里安排了岗位，并承担经济损失；二是警权之争远未就此结束，省方统一警权之决心未曾稍减，只不过格于北洋时期特殊的政治生态，没有能力实现。④1927年南京国民政府成立后，无锡再次经历警权之争，但面对比北洋强势得多的省政府，地方绅士已无力护卫所谓的警权。
警权之争归根到底是利益之争，并且涉事方呈现多元化，如警权之争突出表现为省权、绅权之争，也会表现为县权、绅权之争，这两者都是政府权力、绅商权力角力的不同表现形式。此外，地方绅商内部也会爆发警权之争，如第二次警权之争时的分裂以及第三次警权胜利背后的权力暗斗，都预示着面临利益分化时，地方士绅内部远不是“铁板一块”。1926年，围绕派出所的添设问题，无锡商埠局、市公所之间发生警权之争，就是典型的例子。
1922年无锡自开商埠，主要倡导者、锡籍京官杨味云想以此介入地方事务；无锡本地绅商杨翰西也想以此为契机，取得在无锡地方事务中更大的话语权、支配权，但此举遭到了薛南溟、孙鹤卿、蒋哲卿等其他地方士绅的联合抵制。自开埠以来，双方围绕着人事安排、商埠划界多次激烈交锋，双方的争斗也体现在警权上。1926年11月，无锡市公所决定在关帝庙添设派出所，结果商埠局以埠界未定为由激烈反对。因为派出所的设置是行政归属的象征，同时牵涉到捐税征收等经济利益，为此，商埠督办杨味云、市总董钱孙卿多次函牍往返，激烈争辩。钱孙卿认为，三里桥至吴桥一带属无锡市有区域，并经过市议会通过，有案可查；杨味云认为，商埠界址问题遵照中央颁布暂行简章的规定，应由江苏省最高行政长官派员会同勘定，而不是由市议会决定，设置派出所之区尚属虚线范围，商埠局如推广，很有可能将其纳入其中。⑤12月7日，无锡市议会召开会议，决定组织特别委员会审查市有公产，清理商埠界址。前总董薛南溟明確表态支持市公所，“当然须向埠局力争”。⑥面对深耕地方多年的市公所，新设的商埠局无力与之抗衡，最终，杨氏家族主导的商埠局在其他地方士绅的抵制下，黯然收场。
近人在评价北洋时期膨胀的绅权时多予肯定之语，如参与地方治理、推动地方发展，等等。就警政建设而言，绅商首创警察并提供经费维持了警政正常运转，绅商确有发轫之功，但“成也萧何，败也萧何”，警权之争中体现的强势绅权恰恰也揭示了北洋时期无锡警政不佳的运行困境。
1.官督绅办的运行机制没有理顺
官督绅办是清末民初办理警政较为通行的方式，⑦无锡亦然。因绅商群体在清末民初之际趋于合流，官督绅办也体现为官督商办。无锡巡警总局创办时，一切事柄皆操诸地方士绅之手，官督只是形式。辛亥革命后，首次将警政纳入官治系统，县府取得了对警务长的任命权，官督权力变大，绅办之权遭到抑制。但受限于经费，二次革命之后不久，无锡地方士绅在人事任命、管理运营等重大问题上，重新握有警政的实际控制权（详见前文）。省警务处成立后，着力统一警权，地方士绅警政权力遭到挑战、削弱。这种此消彼长的流变趋势与清末民初“官督商办”企业中存在的“跷跷板”⑧效应极为相似，这是官督绅办运行机制没有理顺的表象之一。
其次，警官的任命权存在法理与现实的冲突，此点前文已叙，此处不赘述。
再次，警政管理多头指挥、相互扯皮。县知事兼警察所长，负有监督指挥全县警务之权；市公所是警费的提供者，对于警务尤其与市政相关的警务亦有指挥干涉的实际权力。警佐作为日常警务管理者，面对来自县府和市公所的命令或“函请”均能照办。县知事是其行政长官，命令不能不遵守；市公所是“衣食父母”并有臧否评判的话语权，“函请”也不能不听。但如果双方意见不一致，则会导致警政效能大大降低。前文提及的过街楼事件即是如此。对于官督绅办，当事双方存在双向不满，绅商批评政府：“现在警察官办不恤商艰，徒供机关利用，如锡箔稽征处、卷烟税承办处等，无不利用警察搜查偷漏，滥加处罚，徒苦商民。”①1926年，五省联军总司令部对绅士把控警权之举予以痛斥：“绅董以警捐关系把持警务，干涉官厅用人行政，实为各县之通病，亟应从严防止。”②
2.绅商利益分化导致警权分割、内耗严重
这一点在警察的市政管理上体现得尤为明显，街头小贩、私设坑厕、占据河道、违建过街楼等都因侵害到部分绅商群体的利益，难以有效解决，有的甚至还成了“老大难”问题。1924年11月22日，《新无锡》刊发社论《市政罪言》：
晚近市政之寙败已成不可收拾之局，市总董欲于一朝改革，遑论根深蒂固之街头小摊贩，即逐一菜担亦戛戛乎其难矣。造成此种不良市政者，从狭义言之莫不曰由于警务当局之放纵也，实则其症结不在警界，而在劣绅与奸商引缘勾结相助为恶，遂使首市市政毫无秩序可言，北大街之往事即其证也。比读钱市董致警察所函有“官厅自可酌定施行程序”“取缔公路私用之户”两语，记者以为官厅取缔固不费事，所难者一经驱逐，即有各商店之房东或店主等自以老乡绅及体面商人之名义，向市政当局或执行机关缓颊者，其将奈之何哉。是故，记者以为市总董不欲整理则已，苟欲造成模范县之市政者，非纵破除情面，牺牲友谊，不为功，否则整理十年亦无效果，质诸钱君以为何如。③
路边摊贩背后有绅商的影子，坑厕更因有利可图，成为部分绅商发财的“摇钱树”，警务当局处置起来很是棘手。1926年8月21日《新无锡》刊发社论《警务当局其有意乎？》：
取缔露天坑厕为市议事会会议决案，近经张兼所长之督促，如城区北区新北区等已实行取缔，但恃有特殊势力之粪阀仍抗不填塞，警区亦无如之何也。昨阅常州《新武进》报，谓该县曾用强制手段填塞通衢坑厕，反对者执送警区，治以应得之罪，从此通衢大道之粪坑主莫不俯首帖耳。记者以为吾邑警务当局正可效法邻县，择坑主中之强项者为着手之始，不从则执法以绳之，夫如是，邑之露天坑厕始可减少。④
维护商业秩序是绅商出资办警的主要动机，办警效果之良窳往往影响绅商资助警政的积极性。
1914年，無锡市警费不足，时任警务长钱毅植经与市公所董事薛南溟、钱镜生协商，决定房捐征收数目增加五成，以补警费之不足。据报载，“增加房捐一事，各商民颇形踊跃”。七月份增加的房捐就达到了四百元，以致“警务长钱君及市董事薛钱两君均谓吾地之商民热心公益，殊堪钦佩”。⑤其实，这与市区警务办理成绩尚佳密切相关。
1915年11月，无锡南延市警费同样支绌，希望将房捐酌加二成。⑥1916年1月3日，该市商界极力反对，以民力凋敝为由，由永源春等各商铺具禀县署请求取消。⑦其实民力凋敝不过是托词，真正原因是警政办理不良，“其如警察之不善、商力之不逮，何回溯从前未设警察之时，地方群策群力、维持治安，商民安居乐业，鸡犬不宁，盗贼无闻。今非其时，并无见警察有若何之设施……以致窃风日炽、夜不安寐，而于防盗则无论矣，似于保卫治安之本意相反……警察实无毫末之功，即如本届冬防节经绅商等及时举办，而在本区警察当此防务吃紧之际，尚无振足精神之象”。⑧虽然县府警告该市商民不能置公共安全于不顾，催促缴捐，最终还是不了了之。
警政不只是经济问题，更是社会问题，换言之，除了关注经济利益外，必须关注社会效益，因为社会效益反过来也会影响经济利益。但早期的绅商群体尚不能很好地理解两者之间的深层关系，导致只重视眼前利益、忽视长远利益，只关心经济效益、漠视社会效益。投射到警政上，由于绅权过大，政府不敢强力管理，警政推行难度大、缺乏长远规划，市政管理水平滞后于无锡经济发展，市政窳败，饱受批评。1925年，陈西滢与鲁迅论战，在《现代评论》上辟有《闲话》栏目，其中一篇名为《模范县与毛厕》，文章以“听说无锡是中国的模范县”开头，以“无锡真不愧为中国的模范县！”结束，在讲无锡“新修的马路”的同时，讲了狭窄的街道、熏蒸的茅厕，大大地讽刺了自己的家乡无锡。①
张謇在致侯鸿鉴的书信中曾言：“南通有统系而不能人自为战，无锡能人自为战而乏统系，得失均也。”②就警政而言，无锡亦存在人自为战、缺乏统系之问题，各大绅商纷纷委托自己的警务代理人，维持“势力范围”内的治安，造成警权分割。
担任警佐的胡晋阶、许湛之、侯惕丞，担任分局长的一分局高崇山，五分局范薪之，七分局朱执钧，四分局胡左泉，三分局薛颂年，六分局段起山等都由豪绅介绍，政府委任。薛颂年为薛南溟族侄，南门第三分局之长，驻永泰丝厂隔壁。高崇山，第一分局局长，依靠薛南溟任职10多年，开木行出身，开高松茂木行。段起山，杨翰西关系，第六分局之长。③
这些人履职后，感恩戴德，必然事事听命于绅商，竭力维护其利益，甚至假公济私，做出非法之事。
1918年，杨翰西三子弢叔看中周山浜王姓家媳妇祝慧芳，四儿杨彦斌用父亲包车，带了一些打手和华钟麒（在新疆任警察所所长）、周炳炎扮成京戏里的“强盗”武装，手执刀枪，跑到王家去抢亲，向旗杆下家中跑去。王向段（段起山）报告，段派警察驱散众人，以维持秩序。在逼其成亲后，杨翰西宣布其为有夫之妇，只能作侧室。④
段起山动员警察力量，成功帮助“恩人”之子完成抢亲“壮举”。更有甚者，警察成为绅商私斗的工具。1917年，蒋哲卿与杨石渔因开原乡董事问题发生仇恨，杨向县公署保荐了不属于蒋系的金秉南担任董事，蒋即串通其担任县公署警佐的亲戚龚伯戚，乘金在百岁坊吸鸦片时，将其逮捕。⑤
警察是国家机器的重要组成部分，1829年英国建立由政府集中控制的警察制度，是现代国家构建过程中的一个重要标志。欧洲警察制度的演变过程，也是国家通过警察权力不断加强对社会渗透的过程。某种程度上，国家对暴力的逐步垄断产生了一定效果，据统计，1850—1914年间，英国的破门盗窃案件数量减少了35%，凶杀减少了42%，攻击性犯罪减少了71%。⑥反观，由地方士绅主导的无锡警务建设窳败不堪，各种批评攻击的舆论在当时的报刊上可谓连篇累牍。北洋时期无锡警务建设不彰的成因很多，如警务人员素质低劣、警费不足，等等，但其中很重要的一点即是政府警权的不完整。如果说，绅权膨胀促进了某些地方事业的发展，但单就警政而言，确是一大阻碍。绅商操纵本应属于国家机器的警察，本身就悖逆了警政发展的规律，这也是南京国民政府成立后急于解决的现实问题。国民政府借收回警权之机，加大了对社会的控制力度，警政成效显著，但国家公权力开始膨胀，社会组织的空间日趋萎缩，历史又走向了另外一面。
【作者简介】秦韶华，南京财经大学助理研究员，主要从事中国近代社会史研究。
【责任编辑：杜敬红】
关键词 北洋时期，无锡，警权之争，运行困境
中图分类号 K25 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0053-10
无锡警察自创设之初，即由绅商掌控，经过辛亥革命的短暂混乱之后，无锡绅商继续掌握警政大权，这种局面的形成，与官府对于警察的“自治”定位直接相关。清末民初，州县学务、警政、实业、自治等被定位为“官治”之外的地方事务，教育、警察、实业、财务所谓“四局”，时人称之为“地方公益机关”。①但绅商对于警权的把控，并无法律的依据，只是一种事实上的控制权。所以，当这种权力的增长触及国家行政权力时，政府、绅商不可避免地要发生激烈碰撞。
围绕警权的官权、绅权之争在无锡表现地尤为激烈，贯穿于北洋时期，并一直绵延至南京国民政府时期。目前已有学者梳理了几次大规模警权之争的基本史实，描述了政府、绅商等多方势力在其间扮演的角色，以及互相之间的“攻防转换”。他们还从绅权的膨胀、官权绅权“推挽结构”互动，以及地方治理等角度进行了解读，作了缜密的学理分析，为本文写作带来了诸多启迪。②但现有研究主要以1924、1925年的警权之争为研究对象，作为案例以佐证其论文观点，并未论及其他警权之争，也未把警权之争本身作为研究对象，这为本文提供了研究空间。本文力图全面地梳理警权之争的来龙去脉，呈现警权之争背后的复杂面相，并据此尝试揭示北洋时期无锡警政的运行困境。
1911年清王朝被推翻以后，全国警政编制不一、名称互异，县级警察机关混乱无章。北洋政府先后对地方警政体系进行了三次改组，并颁行一系列规章制度。
1913年1月《划一地方警察官厅组织令》规定，全国县级警察机关一律改称警察事务所，由县知事遴选警务长呈请委任，其他警察官吏则由县知事直接委任；县级警察机关由同级政府长官（县知事）负责。如此一来，初步建立了“块块”为主的管理体制，这是第一次改组。二次革命后，1914年8月，《地方警察厅官制》《县警察所官制》颁布，撤销县级警察事务所，改为警察所，由县知事兼任，所內置警佐一至三人，根据所长命令办理警察事务，这是第二次改组，沿袭了第一次改组的思路。1915年7月《各省整顿警政办法大纲》颁布，要求各省建立警务处“统筹全省警政，期收迅速统一之效”。此后，内务部在答复黑龙江、江西等省的咨复中，赋予省警务处对省会警察厅、县警察所的干预权，③这是第三次改组。此次改组一改前两次的思路，转而推行“条条”为主的管理体制。
经过三次改组，北洋政府集中警权、统一警权的思路逐渐明晰，并试图建立自上而下的警政控制体系。但在第三次改组中，警务处、省会警察厅、县警察所的职责权限划分模糊，这成为省警务处与地方士绅爆发警权之争的法律源头。
1920年3月，江苏省警务处成立，《申报》载：“警务处为综揽一省警政之机关，自其地位言之，全省之警政应归其支配监督而受成于省长及内部，亦犹教育厅之管辖全省学校而受成于省部。”①王桂林升任省警务处首任处长后，开始着手将警权由县收归于省，其主要措施有：一是将警员的委任权收归警务处。根据警务处《县警察所编制暂行简章》，警察所长由警务处长给委，警佐及学习警佐由警务处就合格人员内遴委，前项合格人员须为在本省服务满三年者，或为本省警校毕业奉派见习助理等人员并积有成绩者。②二是改兼任所长为专任所长。11月，警务处援引奉直成案，将各县警察所所长改由警务处遴委，县知事不再兼任，处监督地位。③这两点无一例外牵涉到县警察局主要人员的任命权，删掉了1914年《县警察所官制》关于县知事兼任制、遴选权的规定。单纯就条文而言，人事权任免权只是在省警务处和县署之间进行了转移，并未涉及地方士绅，如果出现警权之争也应该发生在省、县政府之间，与地方士绅并无多大关系。
但实际情形是，进入民国后的十多年间，无锡县警察所主要的人事变动，均需经过地方绅商的同意后方可行。“吾邑警察自前清将地方经费筹办以来，虽历经改革，其饷糈仍由地方人士供给。因主权关系，是以历任地方官对于警吏之黜陟，向来争取地方人士之同意，然后发表。”④换言之，地方士绅控制了主要警员的人事任命权，这种局面的形成与北洋时期绅权为主、官权为辅的地方权力格局有关。北洋时期，无锡县知事更替频繁，新任县知事欲求官位稳固，必先到薛南溟、孙鹤卿、杨翰西等地方绅商家拜访，以寻求支持，否则将不安于位。⑤警权操于地方士绅之手是北洋时期特殊政治生态的一种体现。由此一来，表面上的省、县警权之争，其实质是省权、地方绅权之争。
此外，地方士绅关于警员人事任命的事实控制权，有时也会遭到个别强势县知事的挑战，警权之争亦表现在县知事、地方士绅之间。再者，地方士绅之间也不是铁板一块，当共同利益受损失时，会抱成一团、共同抗击外力，但牵涉自身利益时，又会争斗不休、发生内讧，因此警权之争亦体现在士绅之间。
1920年10月，省警务处长王桂林将县知事兼任警察所长的积弊向省长报告，在得到县警察所长改兼任为专任的答复后，王桂林在全省范围内推行，⑥迈出了统一警权的第一步。11月13日，王桂林在全省推行所长专任制，遴选无锡县警察所一等警佐李锡山试任无锡县警察所长，但此举遭到了包括无锡在内各县以及省各公团的强烈反对。11月14日，江苏省议会通过议案，要求撤销王专设县警察所长及警员回避本籍案，批评王的做法违背了1914年《县警察所官制》等文件的规定，属于非法行为。⑦11月19日，无锡邑绅致函县署，反对王将县警察所所长改为专任。⑧介于各方反对之声愈唱愈高，11月19日，省长齐耀琳取消县警察所所长专制任，⑨11月20日，警务处下令恢复县知事兼所长制。⑩王桂林的首次试行集权只维持了短短几天便宣告失败，但其集权之路并未停止，此举拉开了警权之争的序幕。
1921年9月，无锡县警察所一等警佐李锡山因与陕督有旧，前往投靠，辞去警佐职务。县知事赵雪岑在未事先征询地方人士意见的情形下，于10月22日将前晚才到无锡的马荫棠突然委任为一等警佐。原来，马是江阴县知事宋兆麟推荐的人选，而宋是赵的老师，老师的面子不能不照顾，但又怕地方人士反对，不得已，赵雪岑采取了突然襲击的手段，造成木已成舟的局面，强推马荫棠上台。①果不其然，一等警佐的突然任命引起士绅反对，因为，按照无锡地方士绅的设想，二等警佐侯惕丞理应顺理成章地递补。当天，《新无锡》即发出社论提出批评：“地方警察以地方费办理者也，地方人士既尽纳税之义务，则于更调警察长官之事，安可不问？今也，主任警佐之更调，执政者竟讳莫如深，一若唯恐人知者，嘻亦奇矣。”②24日，再次提出批评：“一警佐问题，李藩周始而假、继而辞，计其请假之时日甚长，而辞职则为近日事也。地方人士为驾轻就熟、人地相宜计，方冀侯惕丞必为当道夹袋中物，不意锡人好似痴人做梦，正在神魂颠倒之中，乃继任人物突如其来，殊出吾人意料之外，此种迅雷不及掩耳之手腕，我实佩服其敏捷。”③为平息地方士绅的反对声浪，赵雪岑转而任命马荫棠为代一等警佐，冀望马在代行期内积极作为，以赢得地方士绅的认同。看到赵后退一步，地方士绅静观事态的发展，未做进一步的表示。1922年3月，因为冬防期间的良好表现，马荫棠终于改代为署，算是坐稳了位子。
此次突然更委警员不是赵雪岑第一次所为，之前，赵即屡次变动巡官、巡长，招来地方士绅的批评。1921年4月，《新无锡》在社论《警务借著谈》一文中，对比了无锡、南通的警政，“故吾之南通已将地方警察划入自治范围，无论警官之黜陟、巡士之懒惰，人民皆有权可以监督之”，反观无锡县知事警权过大，导致地方人士无从过问，“谚所谓‘买了爆仗，请别人放者，似之”。④1923年3月，《锡报》在社论中公开批评赵雪岑为“独断专行”，所为多违法。⑤
值得注意的是，对于赵雪岑的举动，警务处也提出了批评：“略谓委任警佐为本处长之特权，该兼所长何得擅便？”⑥这说明，改专任所长受挫后，警务处并未停止统一警权的努力。根据《县警察所编制暂行简章》，警务处将地方警察官员的变动视作自己的权力。这为1924、1925年的警权之争埋下伏笔。
赵雪岑擅调警官的“嗜好”并未止步。1922年8月，他再次在未经地方人士同意的前提下，将第一分所长调任，引发第一次大规模警权之争。此次大规模的警权之争可以看作是对赵雪岑一再挑战地方士绅警政权力的一次强力反弹。
8月25日，赵雪岑将第一分所长胡晋阶调往南门第二分所，前任县分驻所一等巡官沈卓然升任第一分所长。消息一经传出，各大商号，如乾益栈、乾甡丝厂、乾丰丝厂、瑞昶润、大有栈耀明公司、永盛典、永泰隆、同益两转运公司、无锡饭店、新世界启泰栈等，联名致函赵予以挽留，其理由为“胡分所长人地相宜、舆情相洽，一朝调任势，必扞格不入之虞，应请为事择人，不可为人择事”。⑦8月26日、27日，救火联合会会长唐水成，副会长单绍闻、高季连，旅栈业代表等纷纷致函赵，要求其“俯身舆情”，收回成命。8月28日，荣家大总管薛明剑专函赵，再次要求其收回调令。
除了辞意恳切的挽留之外，地方士绅软硬兼施，首次使出“停拨警费”的杀手锏。
据某方面之意见，调动警员当然须与市公所先事磋商。其所持理由以吾邑警务经费历由市公所筹拨，市公所取诸于房捐，房捐出诸于市民，对于警员既纳捐以？养之，则其贤、不肖，市民当然可以问。闻此次官厅贸然调动，未免低视我市民为伸张自治主义，初步计，当然须作彻底的反对。故前昨等日，某方面已有提议停拨警费之主张，苟官厅方面持之过激，活将演成停拨警费之事实，亦未可知。北塘各商号亦有如挽留无效，预备不付房捐以为抵制之方法云。
华艺珊、孙鹤卿等地方士绅召集绅董会议，华甚至表示，如不达目的，将“亲至南京，一决胜负”。⑧
面对各方巨大压力，任意妄为的赵雪岑“神气颓唐”，最终收回成命，胡晋阶得以复任，第一次官绅警权之争以“绅胜官败”告终。此次大风潮主要起因有二：一是对赵雪岑多次擅自更动警员的全面反弹，赵的举动违背了县署与地方士绅心照不宣的“潜规则”；二是第一分所管辖地属无锡最为繁盛之地，人事调动触及了地方士绅的切身利益。
1923年6月3日晚，无锡北门内杨庆和银楼突遭歹徒抢劫。案件发生后，警佐马荫棠带领巡士前往察勘，并派人追捕凶犯。①本来这不过是一起普通的治安案件，警方的反应尚称及时。但正在查缉案件的当口，6月12日，省警务处处长王桂林突将马撤任，另委李熙曾接任，理由为“该警佐事前既无防范，临时又不能捕获，实属有亏职守”。②马荫棠虽为前知事赵雪岑“违规”力推而上，但历经二年之久，已得到部分地方士绅的认可，“勤于任事”，“舆情翕服”。由此，第二次警权之争再起，规模比第一次更大，形势也更趋复杂。
据后来得知，此案因省署派来密查杨庆和案的陆菊人而起。陆菊人来锡密查杨庆和案时，遭遇车祸，导致他对无锡警方暗生不满，故以此为借口密报省长予以控告，声称“无锡警政之腐败，已达极点”。省长韩国钧得报后极为愤怒，下令将马撤任。③陆菊人的控告恰为警务处再次集中警权提供了良机。
接到警务处令后，无锡士绅“群情惊疑”，纷纷致函省长、省警务处，要求暂勿更换。12日，杨翰西、薛南溟、孙鹤卿、蒋遇春、华艺三、王克循、单绍闻、蔡兼三、高映川、唐水成等士绅头面人士集体行动，联名电请“韩省长转饬王处长暂勿更换，以顺舆情”。13日，无锡报界也罕见地统一步调，分电韩国钧省长及王桂林处长，希望收回成命。上海帮银楼如杨庆和、新宝成等，公园路无锡协会，上海银行等18家，米业永大生等52行，轮船公司，《无锡杂志》等纷纷致函省当道，要求遵从民意。一时间函电纷驰，留马之声不绝于耳。16日，更有市民周振铎等173人要求召集市民大会，组织市巡警局，将警费收回，改为自办，“唯有由我市民收回自办，既可免政客之觊觎，并可谋切实之改良”。④
正当留马之声响彻云霄之际，士绅内部发生分裂，反传出驱马之声。6月17日，邑绅过楫人、刘素勋、秦执中、杨石渔、陶丹翼等电省，认为马荫棠查案时“陷良为盗，实属惨无人道，不法已极”，要求彻查，并不准马离锡。⑤马荫棠在杨庆和案发生后，曾缉获嫌疑犯，但未经转送司法部门，擅自审理，授人以刑讯逼供、将犯人屈打成招的口柄。警佐变动与杨庆和案纠缠到一起，但因案件结果未明，孰是孰非，一时间难下定论。⑥但此电一发，势头正劲、大有不达目的誓不罢休的留马风潮立即遭到逆转。经省长韩国钧委托，无锡籍省议员钱孙卿、华叔琴等回锡疏解，为避免无锡地方士绅更大的分裂，“伤及同邑士绅之感情”，钱孙卿等提出了马调（免予撤任，由省另委）、李回（回宁避过风潮后，再到任）的折中方案。6月25日，马荫棠卸职就医，7月2日，李熙曾到任，最终，第二次警权之争以“绅败官胜”尘埃落定。
在第二次警权之争中，省警务处借杨庆和劫案之机，成功地行使了对县警察所警员的任免权。但马荫棠在无锡本是争议人物，加之牵涉司法纠纷，纠缠不清，这给警务处以可乘之机。所以，出现“绅败官胜”的结局。但此次胜利有很大的偶然性，故当省警务处故伎重演，借禁烟稽查员的报告，再次更调警员，结果引发了北洋时期无锡最大的一次警权之争。
本次风潮分两个阶段，第一阶段为1924年8月14日至8月22日，第二阶段为1925年9月20日至10月3日。虽然两个阶段间隔达一年之久，但都因涉及第一分所长的任免，因此属于前波未平、后波又起的同一个问题。
1924年8月，省烟苗委员刘祖述、警务密查员王震东来锡调查。刘到锡后，通过其亲戚无锡人薛乃传向县警察所一分所长胡晋阶索贿，但被胡拒绝。刘记恨在心，于是以无锡禁烟不力向省警务处控告。13日，省警务处下令将第一分所长胡晋阶、县分驻所主任巡官朱执钧一并撤差，县分驻所派出所所长沈鹤鸣斥革，另委任苗泽之接任第一分所长。处令经报纸披露后，无锡各界人士“莫不相顾愕然”，认为警察经费向由地方人士供给，历任地方官对于警吏之黜陟，都须争取地方人士之同意，“此次，省警务处引用曾经省议会否认之处定章程，更委吾邑警吏已不啻夺我主权”。①
此次警员更动，距上次警佐更动不到一年时间。有了前车之鉴，无锡地方绅士意识到，警务处更调地方警员，其目的不在于根治地方烟案，“若曰省垣烟毒早已肃清，愿吾尝闻旅宁归客所言，谓较锡为盛，岂长官明于远辖之地而昧于肘腋之区耶？”②其目标在于将警权从地方绅士手中收回。“而近日之事全在一权字，质言之，警务处之集警权耳，胡、朱二警员不过为集权办法中之牺牲品。”③此事直接危及地方士绅的警权，“日来警界风云，须知非一二警员之去留问题，实一县警权之生死问题”。④
幡然醒悟的无锡地方士绅，为维护群体的根本利益，采取了断然反制措施，持续向警务处施压。
省警务处令直接下达到县，因此，争取县府的支持成为首要问题。8月14日，钱孙卿以省议员的名义到县署与知事兼所长冯祖培、警佐李熙曾讨论此事，除向省警务处表达抗议外，另要求县署顺从地方民意，拒绝省令，如不允，则将停付本月警费，“足下如觉办事棘手，尽可辞职，市民自另有办法”。⑤钱甚至还表示其将与省当道周旋于平政院中。“大先生”薛南溟也托人转告冯知事，在借漕一事日渐圆满之际，“尤宜与地方士绅一好感，不必因见好上司，自增烦恼”。⑥夹在中间的冯祖培左右为难，经权衡再三，冯答应赴宁请示、力争。⑦
取得县府的支持后，无锡士绅想方设法延缓苗泽之到任，以防止造成既成事实。14日，苗泽之急于到差，到第一分所要求进行交接，备受讽刺，碰了个软钉子。后，苗泽之转而向苏州关监督刘玲生求援，刘监督修书一封致函钱孙卿，为苗泽之说项。钱孙卿在回信中婉拒，并表示：“此次锡人之争纯在主权问题，对于苗君个人原无丝毫意见。”⑧17日，商界联合会成立，并决定派孙见初、吴士枚等10人为代表，“前往第一分所监视，拒绝交卸”。⑨受各方之阻拦，苗泽之始终未能如愿到任，这为地方士绅争取了时间。
为增强抗争的力量，统一行动步调，钱孙卿、杨干卿等集会，决议筹建商界联合会。8月17日，商界联合会正式成立，薛南溟、蔡兼三、孙鹤卿、华艺三、钱孙卿等500余人参会，声势浩大。会议推选薛南溟为正会长，华叔琴为副会长。薛南溟即席发表演讲，表示：“谨以此次之警潮，为我商人自决之嚆矢。”會议决议，电请省处收回成命：“贵公署、贵处果有收回地方警权之决心，则请速行筹定经费，地方当即日移交。其在贵公署、贵处经费尚未经确定以前，应乞暂行收回成命，将所派警员即日撤回，一俟贵公署、贵处收回警权确定办法，届时地方应出原有警费，遵命另办保卫团，以辅警察之不及。”⑩言下之意是，现在的警费全由地方负担，地方自有相当警权；省里一旦筹有警费，警权自然归省。这种迂回的表达方式合情合理，也符合文件规定。据1918年北洋政府颁布的《各省整顿警政办法大纲》，确有“统筹全省警政，期收迅速统一之效”的表述，但同时规定“欲使警费之进行，必先谋警费之统一，所有现在各厅县警察费是否足敷分配，及应如何筹剂挹注之处，应由全省警务处统筹兼顾，如有不敷，并得呈请省长于政费项下酌量补助或设法筹给”。{11}也就是说，统一警权的前提是警务处首先要满足地方的警费需求。
无锡地方士绅深知要改变警务处令，单纯的口头抗议起不了多大作用，关键是打通省巡按使、省长这层关系，取得他们的支持。17日，在军界服务有年的无锡人某君通过李廷玉中将见到督军齐燮元，“陈明前次刘委在锡之劣迹，请求巡帅严行惩办以明是非”，齐燮元得知后，转告王桂林要求他“持平处理”。{12}18日，冯知事晋省拜会省长，正值韩省长拒绝见客之际，未能得见。冯知事前往拜会省署第二科长无锡人蔡子平陈述来意，经陈的牵线搭桥，19日，冯知事终于见到了省长韩国钧。冯知事将地方士绅的反对意见一一作了汇报，并自请处分。韩省长得知地方士绅激烈反对后，知道此事棘手，“此事系由警务处主办，我则并无主张。在地方公正士绅现已一致反对，自当尊重地方公意，和平办理一切”。得知督军、省长的态度后，王桂林的强硬姿态即刻变软，“此事虽由本处办稿，但上命不得不顺，待向上峰请示后，再定办法”。①虽然省高层仍在踢皮球，但事情已现根本转机。
20日，商界联合会提出三点要求：“（一）事由刘委员而起，务必彻底根究，惩办刘祖述。（一）撤回苗泽之。（一）此后撤换警界人员，须由无锡县知事折开三人履历。”②21日，冯知事向王桂林转达商界联合会的要求。此时，面对督军、省长的最新指示，王桂林骑虎难下，“谓官厅命令，威信有关，与其收回，不如暂搁”。③得知省府的态度后，苗泽之只得回省待命，第一分所长胡晋阶职务也没能保留，转由朱执钧暂代（这为第二阶段警权之争埋下伏笔）。地方士绅虽然拒苗成功，但未能保住胡，地方士绅算是取得了“惨胜”。对此，地方士绅也有清醒认识：“调委之处分既未明白宣示，警员之黜陟，亦无彻底办法，苟安一时，何慰之有？”④
第一阶段警权之争中，县商会的“消极表现”值得关注。县商会的前身是1905年成立的锡金商会，在清末危局中，无锡的工商界渐渐形成了一股力量，绅商结合，成为清末民初政治上的中坚分子，积极参与立宪运动、无锡光复。民国建立后，县商会组织健全，职能逐步完善，积极参与地方治理，在地方经济和社会生活中发挥了重要作用。⑤可以说，在涉及地方的重大事件中，县商会几乎“无役不与”。8月15日，警务处令下发的第三天，商会会董蒋焕卿、吴士枚、苏养斋、程祖鹿、沈锡君等，致函会长王克循，要求召集各业会员临时会讨论善后方法。但王接到信函后，只是表示“开会一节，且待省处有无表示，再行定期召集，如能双方谅解最好，否则将提出主张开会讨论”。⑥20日，县商会决定将原定于21日专门讨论警权问题的会议展缓召开，理由是“正赶造商会报销预备”。同时，还传来了会长王克循“意志消沉，将于此次大会提出辞职”的消息。⑦在县商会迟滞不前之时，县商界联合会已于17日成立，并取得了此次警权之争的领导权。
揆诸以往，面对警权之争这类地方大事，县商会理应承担起领导职责，但此次无锡主要士绅突然撇开县商会，成立了一个与县商会职能高度重叠的同性质组织，引人侧目。虽然钱孙卿报告商界联合会成立宗旨时说：“此次因警察问题，遂有本会之组织。查商界联合会，各埠商人已有此组织，盖地方即有商会，似无组织商界联合会之必要。须知商会系法定团体，地位限制，遇文不能尽量发输。商界联合会所以扶助商会，事实上并无冲突，或稍有抵触。”⑧但成立县商界联合会在事实上已形成了对县商会的冲击。这背后有地方士绅内部权力争斗的影子。1919至1921年无锡县商会举行换届选举，前后僵持达两年之久。借辛亥革命政治势力崛起的蒋哲卿与以薛南溟为首的商会精英之间经历了旷日持久的权力斗争。为延缓蒋哲卿等势力进入商会，表达对蒋派的不满，当选会长薛南溟以“才力不逮”为由坚辞不就。有蒋哲卿背景的王克循几经波折，当上了新一届商会会长。为了对抗县商会，借警权之争成立的县商界联合会有明显分庭抗礼之嫌。⑨这从薛南溟的反应也可窥见端倪，县商界联合会推选他为正会长，他稍作谦逊，立马就职，与坚辞不就县商会会长时的表现形成强烈反差。8月19日，邑绅赵子初针对薛南溟等“主权问题解决，即行辞退”言论，专门致函县商界联合会，希望正副会长不可半途而废，要坚持到届满。⑩20日，薛南溟、钱孙卿、华叔琴等复函表示，“自当到底不懈，勉孚众望”。①商界联合会取得斗争领导权，县商会显得多余而又尴尬，县商会会长王克循拟辞职之举也就容易理解了。隐藏于警权之争背后的地方士绅的权力争斗，为此次所谓“惨胜”留下了暗影。
第一阶段警权之争行将结束时，齐卢之战已然打响，无锡遭遇严重战争威胁，地方士绅注意力迅速转移到保境安民上来。齐卢之战后，甲子围城袭来，无锡地方遭遇了太平天国后最大的一次兵灾。迟至1925年2月，甲子围城结束，此时江苏省府已经易主，奉系张宗昌取代直系齐燮元主政江苏，王桂林留任警务处长。
1925年9月，省警务处再次突然袭击，委任在警务处任职的无锡人孙千里为第一分所所长，已成“冻局”的第一分所长任职问题再度激活，第二阶段警权之争沉渣泛起。
此次，省警务处变化手腕，以“锡人治锡”为幌子，以期收集中警权之效。对此，无锡士绅也看得明白，孙千里拜谒市公所总董钱孙卿时，钱即表示，“孙君千里系本邑人氏，且学识经验极为优长，对人的问题当然无可置议，惟为地方政权起见，不能不有所顾虑”；坚持待新知事接任后，由警察所长宋静廷给予妥善安置。②
对于钱孙卿的表态，省警务处极为不满，态度格外强硬，甚至传出“如果锡人不令到差，处中当派盒子炮队、武装警士十人来锡相助孙君”的惊人消息。③面对省警务处的武力威胁，刚刚经过甲子围城大难的无锡士绅不想再惹出事端，意见趋于分化，“异常纷杂”，有的主张“不可再忤警务处之意，宜令孙到差”，有的主张将孙安排在其他岗位。面对困局，钱孙卿的意见起到了“一锤定音”的效果。他坚持第一分所万不可动，否则先例一开，“警务处将视无锡警员位置为调剂闲员之地步，将来朝更一人、暮换一人，无锡警界将永无宁日”。④
9月25日，省警务处再次来函，催促警察所所长宋静廷尽快安排孙千里到任。面对省警务处的严令，宋静廷顶不住压力，准备安排孙到差，并“饬令助理员张伯安立即办稿，分令朱孙两人往无锡饭店谒见杨知事”。新任知事杨千里认为各方意见没有妥洽，不敢贸然办理，将文件留中、暂缓发布。⑤
面对来自士绅和省警务处的双重压力，首鼠两端的县府决定晋省请示办法，以破除僵局。27日，警察所长宋静廷面见警务处长王桂林。面对“水泼不进”的无锡士绅，王桂林此时亦没有办法，只是希望地方“对于警務处威信稍予顾全”即可。
28日下午，县知事杨千里邀集无锡士绅开会讨论，最终，钱孙卿一直坚持的将附郭三分所改为分驻所的提议得到一致赞成，并被赞许为“根本解决办法”。钱孙卿的提议是，将原来市区分所改设分驻所，以杜绝警务处染指。因为省警务处一再染指无锡地方警权，主要依据是1920年7月颁布的《县警察所编制暂行简章》。《简章》规定：
第一条：本省各县警察所依民国三年八月中央公布之县警察所官制令，除警察所长一人由县知事兼任外，警佐员额全县不得逾三人，其事务较繁之县，得酌设学习警佐。前项警察所长由警务处长给委，兼任警佐及学习警佐由警务处长就合格人员内遴委。前项合格人员须在本省服务满三年者，或为本省警学毕业奉派见习助理等职积有成绩者，前项学习警佐员额，每县不得逾二人，以现职人员兼任之。
第二条：县警察所设于县城内，以警佐一人辅佐所长，执行全县警察事务，如城内区域较广，只须酌设分驻所及派出所，不得于城内再设警察分所。
第三条：警察分所于县城外特别繁盛地方设置之，以额定之警佐派充分所长，如应设之分所较多，额定之警佐不敷派充分所长时，得以资格较优之学习警佐试充。⑥
据上文，省警务处更委分所长，原因在于分所长多由警佐或学习警佐兼任，而警佐或学习警佐的委任权在省警务处。
钱孙卿依据第二条“不得于城内再设警察分所”的规定，将城区分所改为分驻所，如此一来，省警务处就失去了干预无锡市区警务的法律依据。调整后，警察所下辖警察分所，警察分所下辖分驻所的层级不变，但城区不再设警察分所，原城区的三个分所一律改为城区分驻所，共设中区、东区、南区、西区、北区、光复区六个分驻所。城区三个分所撤销后，乡区的四分所改为一分所，五分所改为二分所，六分所改为三分所。①分所降级为分驻所牵涉到一大批人的切身利益。为此，9月29日，钱孙卿召集各分所分驻所巡官开会讨论，并保证职级降低、待遇不变，得到了他们的支持。②
钱孙卿的提议通过后，县府会同地方士绅为孙千里作了妥善安排，首先由孙千里自动请辞第一分所所长，再由钱孙卿、杨翰西等推举其为三等警佐兼教练所主任，并给予丰厚待遇（月薪远超同级别其他人员）。③至此，第三次警权之争结束。地方士绅通过多方运作，成功抵制住了省警务处对第一分所长的任命，取得了斗争之胜利，但也付出了较大代价，一是地方士绅最终还是为省警务处委派的孙千里安排了岗位，并承担经济损失；二是警权之争远未就此结束，省方统一警权之决心未曾稍减，只不过格于北洋时期特殊的政治生态，没有能力实现。④1927年南京国民政府成立后，无锡再次经历警权之争，但面对比北洋强势得多的省政府，地方绅士已无力护卫所谓的警权。
警权之争归根到底是利益之争，并且涉事方呈现多元化，如警权之争突出表现为省权、绅权之争，也会表现为县权、绅权之争，这两者都是政府权力、绅商权力角力的不同表现形式。此外，地方绅商内部也会爆发警权之争，如第二次警权之争时的分裂以及第三次警权胜利背后的权力暗斗，都预示着面临利益分化时，地方士绅内部远不是“铁板一块”。1926年，围绕派出所的添设问题，无锡商埠局、市公所之间发生警权之争，就是典型的例子。
1922年无锡自开商埠，主要倡导者、锡籍京官杨味云想以此介入地方事务；无锡本地绅商杨翰西也想以此为契机，取得在无锡地方事务中更大的话语权、支配权，但此举遭到了薛南溟、孙鹤卿、蒋哲卿等其他地方士绅的联合抵制。自开埠以来，双方围绕着人事安排、商埠划界多次激烈交锋，双方的争斗也体现在警权上。1926年11月，无锡市公所决定在关帝庙添设派出所，结果商埠局以埠界未定为由激烈反对。因为派出所的设置是行政归属的象征，同时牵涉到捐税征收等经济利益，为此，商埠督办杨味云、市总董钱孙卿多次函牍往返，激烈争辩。钱孙卿认为，三里桥至吴桥一带属无锡市有区域，并经过市议会通过，有案可查；杨味云认为，商埠界址问题遵照中央颁布暂行简章的规定，应由江苏省最高行政长官派员会同勘定，而不是由市议会决定，设置派出所之区尚属虚线范围，商埠局如推广，很有可能将其纳入其中。⑤12月7日，无锡市议会召开会议，决定组织特别委员会审查市有公产，清理商埠界址。前总董薛南溟明確表态支持市公所，“当然须向埠局力争”。⑥面对深耕地方多年的市公所，新设的商埠局无力与之抗衡，最终，杨氏家族主导的商埠局在其他地方士绅的抵制下，黯然收场。
近人在评价北洋时期膨胀的绅权时多予肯定之语，如参与地方治理、推动地方发展，等等。就警政建设而言，绅商首创警察并提供经费维持了警政正常运转，绅商确有发轫之功，但“成也萧何，败也萧何”，警权之争中体现的强势绅权恰恰也揭示了北洋时期无锡警政不佳的运行困境。
1.官督绅办的运行机制没有理顺
官督绅办是清末民初办理警政较为通行的方式，⑦无锡亦然。因绅商群体在清末民初之际趋于合流，官督绅办也体现为官督商办。无锡巡警总局创办时，一切事柄皆操诸地方士绅之手，官督只是形式。辛亥革命后，首次将警政纳入官治系统，县府取得了对警务长的任命权，官督权力变大，绅办之权遭到抑制。但受限于经费，二次革命之后不久，无锡地方士绅在人事任命、管理运营等重大问题上，重新握有警政的实际控制权（详见前文）。省警务处成立后，着力统一警权，地方士绅警政权力遭到挑战、削弱。这种此消彼长的流变趋势与清末民初“官督商办”企业中存在的“跷跷板”⑧效应极为相似，这是官督绅办运行机制没有理顺的表象之一。
其次，警官的任命权存在法理与现实的冲突，此点前文已叙，此处不赘述。
再次，警政管理多头指挥、相互扯皮。县知事兼警察所长，负有监督指挥全县警务之权；市公所是警费的提供者，对于警务尤其与市政相关的警务亦有指挥干涉的实际权力。警佐作为日常警务管理者，面对来自县府和市公所的命令或“函请”均能照办。县知事是其行政长官，命令不能不遵守；市公所是“衣食父母”并有臧否评判的话语权，“函请”也不能不听。但如果双方意见不一致，则会导致警政效能大大降低。前文提及的过街楼事件即是如此。对于官督绅办，当事双方存在双向不满，绅商批评政府：“现在警察官办不恤商艰，徒供机关利用，如锡箔稽征处、卷烟税承办处等，无不利用警察搜查偷漏，滥加处罚，徒苦商民。”①1926年，五省联军总司令部对绅士把控警权之举予以痛斥：“绅董以警捐关系把持警务，干涉官厅用人行政，实为各县之通病，亟应从严防止。”②
2.绅商利益分化导致警权分割、内耗严重
这一点在警察的市政管理上体现得尤为明显，街头小贩、私设坑厕、占据河道、违建过街楼等都因侵害到部分绅商群体的利益，难以有效解决，有的甚至还成了“老大难”问题。1924年11月22日，《新无锡》刊发社论《市政罪言》：
晚近市政之寙败已成不可收拾之局，市总董欲于一朝改革，遑论根深蒂固之街头小摊贩，即逐一菜担亦戛戛乎其难矣。造成此种不良市政者，从狭义言之莫不曰由于警务当局之放纵也，实则其症结不在警界，而在劣绅与奸商引缘勾结相助为恶，遂使首市市政毫无秩序可言，北大街之往事即其证也。比读钱市董致警察所函有“官厅自可酌定施行程序”“取缔公路私用之户”两语，记者以为官厅取缔固不费事，所难者一经驱逐，即有各商店之房东或店主等自以老乡绅及体面商人之名义，向市政当局或执行机关缓颊者，其将奈之何哉。是故，记者以为市总董不欲整理则已，苟欲造成模范县之市政者，非纵破除情面，牺牲友谊，不为功，否则整理十年亦无效果，质诸钱君以为何如。③
路边摊贩背后有绅商的影子，坑厕更因有利可图，成为部分绅商发财的“摇钱树”，警务当局处置起来很是棘手。1926年8月21日《新无锡》刊发社论《警务当局其有意乎？》：
取缔露天坑厕为市议事会会议决案，近经张兼所长之督促，如城区北区新北区等已实行取缔，但恃有特殊势力之粪阀仍抗不填塞，警区亦无如之何也。昨阅常州《新武进》报，谓该县曾用强制手段填塞通衢坑厕，反对者执送警区，治以应得之罪，从此通衢大道之粪坑主莫不俯首帖耳。记者以为吾邑警务当局正可效法邻县，择坑主中之强项者为着手之始，不从则执法以绳之，夫如是，邑之露天坑厕始可减少。④
维护商业秩序是绅商出资办警的主要动机，办警效果之良窳往往影响绅商资助警政的积极性。
1914年，無锡市警费不足，时任警务长钱毅植经与市公所董事薛南溟、钱镜生协商，决定房捐征收数目增加五成，以补警费之不足。据报载，“增加房捐一事，各商民颇形踊跃”。七月份增加的房捐就达到了四百元，以致“警务长钱君及市董事薛钱两君均谓吾地之商民热心公益，殊堪钦佩”。⑤其实，这与市区警务办理成绩尚佳密切相关。
1915年11月，无锡南延市警费同样支绌，希望将房捐酌加二成。⑥1916年1月3日，该市商界极力反对，以民力凋敝为由，由永源春等各商铺具禀县署请求取消。⑦其实民力凋敝不过是托词，真正原因是警政办理不良，“其如警察之不善、商力之不逮，何回溯从前未设警察之时，地方群策群力、维持治安，商民安居乐业，鸡犬不宁，盗贼无闻。今非其时，并无见警察有若何之设施……以致窃风日炽、夜不安寐，而于防盗则无论矣，似于保卫治安之本意相反……警察实无毫末之功，即如本届冬防节经绅商等及时举办，而在本区警察当此防务吃紧之际，尚无振足精神之象”。⑧虽然县府警告该市商民不能置公共安全于不顾，催促缴捐，最终还是不了了之。
警政不只是经济问题，更是社会问题，换言之，除了关注经济利益外，必须关注社会效益，因为社会效益反过来也会影响经济利益。但早期的绅商群体尚不能很好地理解两者之间的深层关系，导致只重视眼前利益、忽视长远利益，只关心经济效益、漠视社会效益。投射到警政上，由于绅权过大，政府不敢强力管理，警政推行难度大、缺乏长远规划，市政管理水平滞后于无锡经济发展，市政窳败，饱受批评。1925年，陈西滢与鲁迅论战，在《现代评论》上辟有《闲话》栏目，其中一篇名为《模范县与毛厕》，文章以“听说无锡是中国的模范县”开头，以“无锡真不愧为中国的模范县！”结束，在讲无锡“新修的马路”的同时，讲了狭窄的街道、熏蒸的茅厕，大大地讽刺了自己的家乡无锡。①
张謇在致侯鸿鉴的书信中曾言：“南通有统系而不能人自为战，无锡能人自为战而乏统系，得失均也。”②就警政而言，无锡亦存在人自为战、缺乏统系之问题，各大绅商纷纷委托自己的警务代理人，维持“势力范围”内的治安，造成警权分割。
担任警佐的胡晋阶、许湛之、侯惕丞，担任分局长的一分局高崇山，五分局范薪之，七分局朱执钧，四分局胡左泉，三分局薛颂年，六分局段起山等都由豪绅介绍，政府委任。薛颂年为薛南溟族侄，南门第三分局之长，驻永泰丝厂隔壁。高崇山，第一分局局长，依靠薛南溟任职10多年，开木行出身，开高松茂木行。段起山，杨翰西关系，第六分局之长。③
这些人履职后，感恩戴德，必然事事听命于绅商，竭力维护其利益，甚至假公济私，做出非法之事。
1918年，杨翰西三子弢叔看中周山浜王姓家媳妇祝慧芳，四儿杨彦斌用父亲包车，带了一些打手和华钟麒（在新疆任警察所所长）、周炳炎扮成京戏里的“强盗”武装，手执刀枪，跑到王家去抢亲，向旗杆下家中跑去。王向段（段起山）报告，段派警察驱散众人，以维持秩序。在逼其成亲后，杨翰西宣布其为有夫之妇，只能作侧室。④
段起山动员警察力量，成功帮助“恩人”之子完成抢亲“壮举”。更有甚者，警察成为绅商私斗的工具。1917年，蒋哲卿与杨石渔因开原乡董事问题发生仇恨，杨向县公署保荐了不属于蒋系的金秉南担任董事，蒋即串通其担任县公署警佐的亲戚龚伯戚，乘金在百岁坊吸鸦片时，将其逮捕。⑤
警察是国家机器的重要组成部分，1829年英国建立由政府集中控制的警察制度，是现代国家构建过程中的一个重要标志。欧洲警察制度的演变过程，也是国家通过警察权力不断加强对社会渗透的过程。某种程度上，国家对暴力的逐步垄断产生了一定效果，据统计，1850—1914年间，英国的破门盗窃案件数量减少了35%，凶杀减少了42%，攻击性犯罪减少了71%。⑥反观，由地方士绅主导的无锡警务建设窳败不堪，各种批评攻击的舆论在当时的报刊上可谓连篇累牍。北洋时期无锡警务建设不彰的成因很多，如警务人员素质低劣、警费不足，等等，但其中很重要的一点即是政府警权的不完整。如果说，绅权膨胀促进了某些地方事业的发展，但单就警政而言，确是一大阻碍。绅商操纵本应属于国家机器的警察，本身就悖逆了警政发展的规律，这也是南京国民政府成立后急于解决的现实问题。国民政府借收回警权之机，加大了对社会的控制力度，警政成效显著，但国家公权力开始膨胀，社会组织的空间日趋萎缩，历史又走向了另外一面。
【作者简介】秦韶华，南京财经大学助理研究员，主要从事中国近代社会史研究。
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