新自由主义视阈下的拉美土地改革：以巴西为例
王萍 周进
摘 要 自20世纪以来，拉丁美洲国家在现代化进程中经历了两次比较大的土地政策的变动，第一次是20世纪初期墨西哥革命以来在拉美各国持续了几十年的土地改革运动；第二次是20世纪80年代债务危机以来作为拉美国家新自由主义经济调整重要组成部分的土地政策发生了重大变化。本文选择巴西为研究案例，通过对债务危机以来出现的无地农民运动和卡多佐实行的新自由主义土地改革的历史考察，分析这两种土地改革运动模式的不同背景和内涵，找出制约巴西土地改革失败的原因，并对这两种土地改革运动给予客观评价，认为无地农民运动并非反国家，卡多佐政府实行的土地市场化和私有化的新自由主义政策不仅没能缓解因土地配置不公而造成的贫困问题，反而导致无地农民人数不减反增。本文强调在土地问题上国家应发挥在社会经济中的作用。
关键词 土地改革，新自由主义，无地农民运动，卡多佐政府
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0003-08
自20世纪以来，拉丁美洲国家在现代化进程中经历了两次土地政策的变动，第一次是20世纪初期墨西哥革命以来在拉美各国持续了几十年的土地改革运动；第二次是20世纪80年代债务危机以来的土地政策改革。在上述两次土地改革进程中，尽管拉美国家试图转变土地制度的发展模式，从国家主导转向市场导向，以推动资本主义现代化的发展，但事实上，土地问题及农村贫困和社会排斥问题仍然十分严重。巴西是拉美地区最大的国家，也是拉美地区土地集中率和贫富差距最大的国家之一。本文选择巴西为研究案例，对其债务危机以来两大模式的土地改革运动进行历史考察，分析两大模式的不同背景和内涵，找出制约巴西土地改革失败的原因，具有重要的现实意义。
从拉丁美洲历史来看，土地改革①在土地所有权和分配等方面长期以来一直是强调国家的作用。特别是20世纪60年代，伴随着进口替代工业化和肯尼迪政府时期实行“争取进步联盟”的拉美政策所给予的财政支持，使得土地改革运动在拉美地区广泛蔓延。
继1917年墨西哥实行土地改革后，玻利维亚（1952年）、古巴（1959年）、智利（1964—1973年）、秘鲁（1969—1975年）和尼加拉瓜（1979年）等国都爆发了土地改革运动。在厄瓜多尔、哥斯达黎加、洪都拉斯、哥伦比亚、巴拿马、萨尔瓦多和多米尼加也爆发了小范围的土地改革。而委内瑞拉、巴拉圭、乌拉圭和巴西的土地改革却大都采取移民的办法。上述土地改革运动的产生，主要源于国家经济目标和长期发展计划的变化。土地改革运动的主要诉求是希望建立一种更加公平的土地所有权制度，既解决土地分配不公，缓解居住在农村却没有土地，且生活贫困的人们的不满，又减少农村社会的动荡和消除农村前资本主义的因素，使之走上农业现代化的道路。
这一时期，拉美国家的土地改革有一个共同特点，即它们都实行了国家主导的土地改革运动。但是由于拉美国家土地改革的目的和政策不同，其结果也不尽相同。在墨西哥、古巴和尼加拉瓜采取社会主义的土地改革模式，创建了集体土地所有权，并建立了与此相适应的集体农庄和生产合作社。而在巴西、玻利维亚、智利、哥伦比亚和委内瑞拉，通过土地改革促使佃农变成小家庭农场主，出现了以大地产制为特点的土地结构的变化和重新构建。
然而，不论上述哪类模式的土地改革，都遭到了程度不同的诟病。墨西哥曾被视为拉美“第一阶段”土地改革的典范，随着1980年代债务危机的爆发所引发的经济衰退，遭到人们越来越多的批判。其政府官员公开表示村社制度加剧了国家社会经济发展的恶化，在社会中制造出一大批非农民的贫困阶层；认为墨西哥面临着人口不断增长而生产力不断下降的农业危机，对此村社制度难辞其咎。①至于委内瑞拉、哥伦比亚、巴西等国的土地改革，因范围有限，被人们认为对国家社会经济发展贡献不大。因此，对“第一阶段”土地改革总体评价是“成效有限”。②基于这样的认识，人们把土地改革的失败和不足看成是拉美国家“第一阶段”土地改革的主要遗产。具体来说主要反映在两个方面：一是土改的受益者没能成为有竞争力的生产者；二是土改未能消除农村贫困，土地分配不公问题依然十分严峻。
20世纪80年代，拉美大多数国家的土地政策开始发生重要变化，从国家主导的土地改革转向市场主导的土地政策。造成政策导向发生转变的原因主要有两点：一是，受80年代债务危机的拖累，出现财政赤字，政府开支减少，使得国家主导的土地改革难以为继，“反土地改革的改革”呼声鹊起。二是，与新自由主义思潮密切相关。90年代新自由主义思想所倡导的自由化和私有化思想在拉美和其他发展中国家极为盛行，新自由主义思想强调市场在土地配置中的作用，“推崇个人土地所有权，认为它更有利于实现行为和经济效益的最大化”，③鼓励把土地转让给高效使用土地的人，并把建立土地私人所有制和发展土地自由市场视为是取得各项政策目标（如：减少贫困、刺激国家经济增长、增加公共储蓄、保护环境）的有力工具，認为土地私有化的长期发展将会有益于社会和平与政治稳定。
与此同时，联合国、世界银行、美洲开发银行等国际机构也对引发上述土地政策的变化起了推波助澜的作用。④这些国际机构在大力推行新自由主义思想的同时，纷纷放弃过去对土地改革不积极的态度，转而在拉美和非洲地区积极参与和推动新土地法、土地所有权和土地注册制度的建立，促使新一轮的土地改革在拉美国家悄然发生。
上述因素在拉美国家产生了广泛影响的结果是，一方面，拉美国家快速地转变了之前土地改革时期的再分配政策，瓜分了生产合作社和其他形式的集体土地所有权。另一方面，采取土地确权计划，实行土地注册和农村地契系统的现代化，强调地权的稳定性，加强了对土地的管理。拉美国家把土地私有化和完全给予个人土地所有权作为新自由主义经济调整时期土地政策的核心，以刺激长期的私人投资，创造条件建立土地市场，把建立土地私人所有制和土地市场作为刺激农村发展的手段，并把土地市场化和私有化制度作为发展战略的一部分。⑤
拉美国家土地政策的变化表现出较大的差异性。学者卡门·狄安娜·迪尔（Carmen Diana Deere）对12个拉美国家所做的统计（见表1），对思考这一问题具有较大的启发意义。
从卡门对这12个拉美国家在20世纪90年代新自由主义影响下土地制度的变化所做的统计，可以看出，除了最早开始新自由主义改革的智利和21世纪以来探索“二十一世纪社会主义”道路的委内瑞拉以外，其他十国都程度不同地受到新自由主义思潮的影响，要么颁布了新土地法，如玻利维亚、巴西、智利、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥和秘鲁；要么实行了新的土地政策，如哥斯达黎加、危地马拉、尼加拉瓜。
不论是新土地法还是新土地政策，都反映出以下两个共同特点。其一，都与新自由主义思想相辅相成，都强调土地的市场化和私有化，形成了与“第一阶段”土地改革完全不同的价值取向。其二，新自由主义经济调整时期的土地改革不同于“第一阶段”搞革命式的或运动式的土地改革，而是一场“静悄悄的变革”，远比“第一阶段”的内涵和外延大得多，这次的土地改革不仅仅限于土地，而是涵盖政治、经济、社会、生产等一系列诉求。确切地说，是一场“农业改革”。
按照卡门的统计，玻利维亚、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加和危地马拉应该算作一种类型的国家，这些国家自进入20世纪90年代以来，先后颁布了具有明显新自由主义特点的土地法案，强调土地的市场化和私有化。1994年，哥伦比亚颁布《160土地法》（Agraria Law 160）。1996年，玻利维亚颁布《土地改革国家服务法》（Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria）。巴西则于1985年、1988年和1996年几次修改土地改革法案。值得指出的是，这些国家并未取消之前由国家分配土地的政策，①但与之前所不同的是，国家不再用剥夺和强制手段进行土地再分配，代之以一种新的形式，即协商式的土地改革（negotiated land reform），②来解决高度不公平的土地分配和农村的暴力问题。德·翰弗雷（De Janvry）、萨窦雷特（ Sadoulet）和沃尔福特（Wolford）把这类改革称为“市场辅助下的土地改革（market-assisted land reform）”，并具体阐述了这一改革模式，即土地改革的受益者通过获得政府补助来购买土地市场上的土地，或者土地改革机构使用补助款购买或征收土地，然后再卖给无地的农民。这一形式的土地改革与新自由主义的指导思想相辅相成，即通过土地市场进行交易，尊重私有财产，并以此来吸引私人部门参与进来，以避免之前土地改革所带来的问题。
为深入认识和理解这类国家在新自由主义经济调整的同时，如何进行土地政策的改革，以及如何处理国家干预和市场机制二者之间的关系，下面仅以巴西为例进行具体分析。
巴西是拉美地區最大的经济体，是世界第六大经济体（2013年），但形成反差的是，巴西在世界收入分配不公与土地集中率的排名中也位居前列。据联合国统计资料显示，占全国10%的巴西最富有人口拥有全国45%的收入，而占20%的最贫穷人口却占全国不到3%的收入，①显现出严重的贫富分化问题。尤其是在农村，在看似现代化的农业经济下，仍有一半以上的农村人口生活在贫困线以下。究其原因，一个重要原因就是土地高度集中。根据巴西政府统计，2003年，占全国人口1.6%的人拥有全国47%的可耕地，②而在他们控制下的庄园仍有1.7亿公顷的可耕地处于闲置状态。③相反，1/3的农户只占有全国1.6%的土地。④这种高度集中的土地结构导致无地农民大量出现。⑤
然而，土地集中的现象并没有随着60年代农业现代化或者城市化有所改变，反而呈相反趋势不断发展，土地问题日益严重。虽然20世纪60到80年代是巴西历史上现代化的高速发展阶段，这一时期不仅巴西的工业化和城市化得到了空前发展，在一定程度上也实现了农业现代化，但对农业部门而言，这一切不过是表面上的繁荣。一是巴西的农业现代化是建立在大地产制的基础上，是服务于大地产制经济的发展。由于土地精英控制着国家政治权力，土地寡头的治理模式使得政府补贴、技术支持等政策完全倾向于大地产主，包括向生产小麦、大豆、玉米等大宗农产品的大地产主提供高额贷款和财政补贴，推动商品性农业经济的发展，加速了以大地产制经济为基础的农业现代化。二是大庄园农业经济的机械化和现代化发展取代了大量劳动力，使土地集中现象日趋加剧。大量农民变成无地农民，被迫离开农村流落城市。⑥而留下来的农业劳动力每天工作十几个小时，却挣取一天2美元的微薄工资。
进入80年代债务危机以来，和其他拉美国家一样，巴西也开始了市场导向的新自由主义经济改革。特别是卡多佐连续执政的8年里，实行了国有企业私有化、贸易自由化、金融自由化等一系列改革。在这一时期，巴西在土地改革领域出现了引人注目的新发展，土地改革呈现出双轨道发展趋势。一是，始于80年代中期的自下而上的社会运动，即无地农民运动（Movimiento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra，简称为MST）；二是，90年代以来卡多佐政府实行的自上而下的新自由主义土地改革。
1.无地农民运动（MST）的理想与实践
事实上，无地农民运动的诉求不仅仅是通过土地改革改变不公平的土地所有制结构，而且希望进行深刻的社会变革。“使他们能够成为国家的公民，而不再是现代的奴隶。使他们能够自豪地走在大街上，并让他们能够拥有自主的投票权利，实现政治参与。”
1985年爆发的无地农民运动⑦是巴西最大的社会运动。爆发的原因主要源于两个因素：一是，在现代化进程中农民长期分享不到社会经济进步的好处，反而被排斥在外，特别是20世纪70年代出口农业部门的现代化制造了大批的无地农民。①二是，80年代军政府的倒台，巴西民主化的重建和1988年宪法的颁布，为无地农民运动创造了良好的政治条件。需要指出的是，MST的成员并非只是无地农民，也有来自城市的中产阶级、知识分子和自由职业者。当然，无地农民运动的爆发也与长期的组织酝酿不无关系。②
MST运动是一场有目标、有理论、有组织、有规模的渐进式运动。争取土地权益是无地农民运动的第一目标。这一目标的实现体现在MST的三个发展阶段中的占地阶段，即主要占领那些大地产主闲置的土地。在这一阶段，组织者在被占领的土地上安营扎寨，设法配备必要的生活用品，使之可以作为定居之地。在抗争阶段，主要采取合法斗争和游行或暴力斗争的形式。为争取所占有土地的合法性，MST向高等法院提请诉讼，比如，在南里奥格兰德州发动的第一次占地运动，向高等法院提出诉讼后，法院判定占有闲置土地并非违法，并依照宪法由政府征收大地产主闲置土地。与此同时，由于从占地变为定居地是一个获得法律认可的阶段，通常这个过程又比较漫长，在占地没有获得合法性的时候，占地也被称作“营地”，常常遭到警察、地主和准军事力量的突袭，导致冲突或暴乱发生。而生产阶段则是MST实现理想的具体化阶段。③在这一阶段，定居地获得了政府的认可，MST的任务用其领导者的话来说，就是“要实现提高其成员的收入，而且要合作，形成某种形式的合作农场”。④
生态问题是MST的第二目标。他们所选择的定居地一般是荒芜的或者过度使用的土地，在那里他们以维持生存和保护自然为宗旨，植树造林，维修河堤，发展多种经济，建设新型的生态农业，抵制跨国公司垄断资源和依靠化学及生物技术大力发展单一转基因作物的引入。2007—2008年间，MST多次发动游行示威运动，抗议瑞士一家农业综合企业在塞阿拉州（Ceara）生产转基因作物，并占领了转基因实验室。同时，提倡恢复和发展中小型家庭农场，采取与环境发展相适应的间作或轮作的方法，种植有当地特色的玉米、水稻、大豆，这样不仅可以保障定居地农民的粮食供给，还可以用于定居地畜牧业的发展。经过一段时间的努力，MST发展起来的生态农业取得一定成效，打破了跨国公司对该产品市场的垄断，在南里奥格兰德州发展起来，然后向巴西各地推广园艺苗种的生产。在圣保罗东南部的定居地实行“Pontal do Paranapanema”项目，实现了生物多样化发展。在圣保罗东南部另一个定居地实行“绿色拥抱”（Abracao Verde）项目。MST的上述实践反映了他们在乡村发展上的理想，体现了希望巴西政府能够采取既考虑到生活在农村的无地农民土地权益和福祉，也保持农村景观生态平衡的公共政策，以促进农村可持续发展的愿景。
反对私有化是MST的第三目标。随着新自由主义经济政策的实施，无地农民运动的斗争目标和斗争策略也随之发生变化。虽然MST领导人若昂·佩德罗·斯特迪勒（Joao Pedro Stedile）在一次采访中说：“无地农民运动的斗争策略随着工党领袖卢拉执政发生了变化，在卡多佐政府时期MST斗争的策略是占领政府办公场地，而卢拉执政MST占领的是道路和大庄园”，并坦承发生这一变化的原因是认为“政府不再是MST的敌人”。⑤但事实上，MST在与跨国公司抗争的同时，并没有放弃与政府之间的斗争。2007年，MST联合工人组织（Unique Workers Center）及其他社会组织，针对大型矿业公司举行全民公投，其中94%的人赞成实行再国有化。接着，又发动了占领巴西国家石油管理局的行动。
2.新自由主义影响下的土地改革
20世纪80—90年代以来，巴西实行新自由主义经济改革，是实行新自由主义土地改革比较重要的时期。而其后的卢拉政府则更多地沿袭了卡多佐政府的政策。本文尤以卡多佐执政的政府为重点，介绍和分析巴西自上而下的土地改革政策。
1994年底卡多佐当选为总统后，重视土地问题，并强调政府在土地改革中的作用。他认为土地问题不仅是经济问题，也是社会和道德问题，主张土地问题的解决既要依靠政府和公民社会，也要配合其他社会政策。在他执政期间，对土地征收法规进行修改、重新确定对财产征税制度、农村城市化、改善农村基础设施等现代公共政策，并制定了具体的土地分配年度目标。1995年安置了4万户无地农民，1996年6万户，1997年8万户，1998年10万户，这样4年总共计划安置28万个家庭。①
这期间，国家控制的土地改革机构，负责“征收”土地并对土地价值进行评估，然后在联邦法院完成相应的法律程序和总统签发法令完成整个官方“征收”土地的程序，同时“被征收”土地的地主获得政府的高额赔偿，这就迫使政府不断加大用于土地改革的财政预算。从90年代初期的4亿美元增加到90年代后期的26亿美元。②卡多佐的这些政策迎合了无地农民的要求，大批定居地取得了合法地位。尽管巴西政府迫于无地农民运动的压力，给予了数量不少的定居点以合法地位，但只要土地集中、土地闲置和社会不公现象依然存在，无地农民的人数就会有增无减，土地改革的呼声就不会停息。③
随着90年代卡多佐政府贸易自由化等一系列新自由主义经济调整和改革政策的实施，不仅制造了大批的结构性失业大军，也给农业部门，特别是小农经济带来了极大的负面影响；银行私有化和金融自由化政策使得巴西农民几乎很难从商业银行获得国家补贴性贷款，以致在卡多佐执政的头两年就出现40多万小农破产，农村信用违约大量产生，据MST统计，1994到1999年農业生产出现零增长的现象。④更严重的是，新自由主义经济政策创造了较前更多的无地农民，“仅1995—1998年就有450万农户的土地消失了”。⑤这一结果说明了新自由主义经济政策对土地改革并没有产生正面作用，不仅抵消了卡多佐第一任期土地改革的成绩，而且导致土地集中率进一步上升。
卡多佐的第二任期（1998—2002年），土地改革政策发生了很大变化，他放弃了第一任期订立土地改革年度目标，而提出了以市场为导向的土地改革。巴西作为世界银行支持市场化土地改革的国家之一，早在1996年，卡多佐第一届任期内，巴西政府就与世界银行达成共识，⑥推动一项新的土地改革计划，即“土地改革与扶贫试点计划” （Land Reform and Poverty Alleviation Pilot in Brazil），⑦也被称作“土地法案”（Land Bill）。该项目强调要实行土地改革私有化，建立土地买卖的市场机制。由巴西政府和世界银行共同出资，给想获得土地的无地农民或土地不足以维持生存的农民提供相关贷款，但要求无地农民不得私自占有土地，认为这与市场经济不相适应。这样，巴西政府将土地改革市场化工作交给了银行。无地农民则通过向巴西政府申请贷款以市场价格从地主手里购买土地，贷款年利率为4%，但前3年农民可获得免税优惠，20年内需连本带利还清贷款。1997年开始在巴西的塞阿拉州（Ceara）、马拉尼昂州（Maranhao）、伯南布哥州（Pernambuco）、巴伊亚州（Bahia）、米纳斯吉拉斯州（Minas Gerais）进行试点。此后，世界银行不断追加贷款额度，以便把这一计划向其他州推广。卡多佐政府认为这一计划既可以推动土地改革、减少政府的财政负担，也可避免因土地问题而引起社会冲突和法律纠纷，同时也可以作为减贫的有效工具。因而于2000年和2001年先后建立了土地银行（Banco de Terra）和信贷基金（Credito Fund）负责具体落实这一计划。
总的来说，卡多佐政府形成了一种混合式的土地改革政策，没有像墨西哥那样，既没有宣布停止国家分配土地，也没有实行完全的土地私有化，而且也没有像委内瑞拉查韦斯政府那样实行国家主导的土地政策。这种政府支持下的土地市场化和私有化的政策，以“国家+市场”的混合办法缓解政府与无地农民的矛盾和冲突，同时也保持着与新自由主义经济政策相适应。
无论是自下而上的无地农民运动，还是自上而下的新自由主义土地改革，人们对巴西这两种土地改革都颇有争议。
1.如何评价无地农民运动？
巴西有影响的学者大多把无地农民运动看作是反国家、反民主的行为；主流媒体也把无地农民运动贴上“阴暗的革命运动”的标签，因而把无地农民运动塑造成威胁国家和民主的形象。①但是，客观地看，这场无地农民运动无论在理论探索还是实践上，都是比较成功的，产生了较大的影响。
从理论上看，MST不同于以往简单意义的农民运动，它不仅体现了高度的组织性、系统性和民主性，而且吸取历史上和其他国家土地改革的经验，为争取土地和土地以外的权利而进行斗争。MST建立了严密的各级组织机构，National Board of MST是国家级的最高机构，其领导者是由地方或州一级的MST成员通过选举产生；下设州级和地方级机构。各级机构中建立分管生产、卫生、教育、通讯、社会文化等部门。其最大的特点体现在管理机制的民主化，即采取集体领导的方式管理定居地。MST的地方机构进行某项活动完全由地方决定，不一定需要上报到National Board of MST。每个定居地都有几个核心机构对应上述委员会，每个核心机构由12个家庭组成，分管定居地的不同事务，并负责上传下达。地方定居点或营地做决定则取决于多种因素，比如MST成员的经验、作物的种类或土壤的质量等。在其收入分配上，采取了“社会主义社会”的特点。②定居地成员的所有收入完全供集体使用，用于定居地的生产、卫生、学校等方面，而且这些方面的支出都要由定居地召开全体大会以投票方式来决定。不少学者都对其民主化的管理体制大加赞扬。③
從实践上看，MST取得的成绩是显而易见的。一是帮助许多无地农民获得了利益。2000年，MST已经为35万户家庭赢得了合法的土地权益。到2007年，巴西27个州中的23个州活跃着无地农民运动，有1600个定居点得到了政府的合法认可。④二是通过向定居地或营地的人们提供学校、医疗卫生等社会服务，弥补了巴西政府在这方面的不足。三是迫使巴西政府在有关问题上做出让步。在反抗瑞士Syngenta公司发展转基因作物问题上，迫使巴西环境部以该公司违反巴西生物安全法为由，向该公司课以50万美元的罚款。四是参与政府相关工作。卢拉政府时期，成立了国家土地改革计划委员会，邀请MST成员（Plinio da Roda Sampaio）担任这一机构的协调员，为无地农民运动所代表的草根阶层打通了表达诉求的通道。
从本质上来说，无地农民运动并非是反国家、反民主的。相反，却是强调国家在社会经济中的作用，以解决新自由主义经济政策带来的一系列社会问题，并希望通过政治参与来表达诉求。但是，弱肉强食的丛林法则必然决定了无地农民运动的曲折命运。土地精英在国家政治经济体制中享有的特权地位，决定了他们在与无地农民的博弈中始终占有政治和经济优势，拥有获得国家资源的优先权，而且可以得到政府对地产主利益集团的政策保护。即使在左翼政府执政后，无地农民运动遭受来自政府的裹挟和压力并未减少。自2007年南里奥格兰德州最高法院宣布无地农民运动违法以来，巴西其他各州先后效仿，采取各种措施限制无地农民运动，2009年初，巴西政府甚至关闭了南里奥格兰德州无地农民运动营地开办的学校。
2.如何看待卡多佐政府的土地政策
从有关资料上看，争议的焦点集中在对卡多佐政府土地改革的成效。巴西官方对卡多佐政府土地改革政策持较高的评价。根据官方的统计资料，从1995年到2002年，卡多佐两任期间共安置了无地农民54万多户，其中，在其第一任期，分配了800万公顷的土地，并安置了30万农户。但著名媒体《圣保罗报》和著名的官方智库巴西应用经济研究（IPEA）却认为分配的土地和安置的农户远未达到官方公布的规模，特别是在卡多佐第二任期，分配的土地和安置的农户大幅减少，1999年，IPEA调查的结果就比官方公布的数字少38%，到2000年，调查的结果只是官方公布的1/3。①而非政府组织巴西土地改革协会（Brazilian Association of Agrarian Reform，简称为ABRA）调查的结果与官方公布的数字相差更加悬殊，认为卡多佐政府的土地改革充其量也就达到了官方公布数据的一半（见表2）。
综上，新自由主义土地政策具有较明显的局限性，把土地推向市场和消除土地转让中的一切障碍，实行土地私有化，对实现社会的公平发展并没有起到太大的作用。事实上，已经得到安置的家庭，由于定居地缺乏水、电、学校、卫生等必需的生活设施，而不得不放弃定居地。不仅如此，新自由主义经济政策带来的大量失业人员导致其不得不返流农村寻找生路，出现了无地农民数量不减反增的尴尬局面，使得无地农民运动得到越来越多人的响应。新自由主义土地改革政策也没有使农业部门的发展得到改善。在实行混合的土地改革模式中，由于在土地推向市场过程中，国家委托的机构和土地银行操作整个流程，无地农民被排斥在游戏规则以外，不仅农民的利益难以得到保护，也不可避免地出现了政府部门的各种“寻租”行为。因此，在土地问题上，巴西需要的不是国退，而是重建国家的作用。
【作者简介】王萍，南开大学世界近现代史研究中心教授、博士生导师，主要从事拉美政治经济、一体化和中拉关系研究。
周进，南开大学历史学院暨拉丁美洲研究中心在站博士后，主要从事拉丁美洲史研究。
【责任编辑：杜敬红】
摘 要 自20世纪以来，拉丁美洲国家在现代化进程中经历了两次比较大的土地政策的变动，第一次是20世纪初期墨西哥革命以来在拉美各国持续了几十年的土地改革运动；第二次是20世纪80年代债务危机以来作为拉美国家新自由主义经济调整重要组成部分的土地政策发生了重大变化。本文选择巴西为研究案例，通过对债务危机以来出现的无地农民运动和卡多佐实行的新自由主义土地改革的历史考察，分析这两种土地改革运动模式的不同背景和内涵，找出制约巴西土地改革失败的原因，并对这两种土地改革运动给予客观评价，认为无地农民运动并非反国家，卡多佐政府实行的土地市场化和私有化的新自由主义政策不仅没能缓解因土地配置不公而造成的贫困问题，反而导致无地农民人数不减反增。本文强调在土地问题上国家应发挥在社会经济中的作用。
关键词 土地改革，新自由主义，无地农民运动，卡多佐政府
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2018）14-0003-08
自20世纪以来，拉丁美洲国家在现代化进程中经历了两次土地政策的变动，第一次是20世纪初期墨西哥革命以来在拉美各国持续了几十年的土地改革运动；第二次是20世纪80年代债务危机以来的土地政策改革。在上述两次土地改革进程中，尽管拉美国家试图转变土地制度的发展模式，从国家主导转向市场导向，以推动资本主义现代化的发展，但事实上，土地问题及农村贫困和社会排斥问题仍然十分严重。巴西是拉美地区最大的国家，也是拉美地区土地集中率和贫富差距最大的国家之一。本文选择巴西为研究案例，对其债务危机以来两大模式的土地改革运动进行历史考察，分析两大模式的不同背景和内涵，找出制约巴西土地改革失败的原因，具有重要的现实意义。
从拉丁美洲历史来看，土地改革①在土地所有权和分配等方面长期以来一直是强调国家的作用。特别是20世纪60年代，伴随着进口替代工业化和肯尼迪政府时期实行“争取进步联盟”的拉美政策所给予的财政支持，使得土地改革运动在拉美地区广泛蔓延。
继1917年墨西哥实行土地改革后，玻利维亚（1952年）、古巴（1959年）、智利（1964—1973年）、秘鲁（1969—1975年）和尼加拉瓜（1979年）等国都爆发了土地改革运动。在厄瓜多尔、哥斯达黎加、洪都拉斯、哥伦比亚、巴拿马、萨尔瓦多和多米尼加也爆发了小范围的土地改革。而委内瑞拉、巴拉圭、乌拉圭和巴西的土地改革却大都采取移民的办法。上述土地改革运动的产生，主要源于国家经济目标和长期发展计划的变化。土地改革运动的主要诉求是希望建立一种更加公平的土地所有权制度，既解决土地分配不公，缓解居住在农村却没有土地，且生活贫困的人们的不满，又减少农村社会的动荡和消除农村前资本主义的因素，使之走上农业现代化的道路。
这一时期，拉美国家的土地改革有一个共同特点，即它们都实行了国家主导的土地改革运动。但是由于拉美国家土地改革的目的和政策不同，其结果也不尽相同。在墨西哥、古巴和尼加拉瓜采取社会主义的土地改革模式，创建了集体土地所有权，并建立了与此相适应的集体农庄和生产合作社。而在巴西、玻利维亚、智利、哥伦比亚和委内瑞拉，通过土地改革促使佃农变成小家庭农场主，出现了以大地产制为特点的土地结构的变化和重新构建。
然而，不论上述哪类模式的土地改革，都遭到了程度不同的诟病。墨西哥曾被视为拉美“第一阶段”土地改革的典范，随着1980年代债务危机的爆发所引发的经济衰退，遭到人们越来越多的批判。其政府官员公开表示村社制度加剧了国家社会经济发展的恶化，在社会中制造出一大批非农民的贫困阶层；认为墨西哥面临着人口不断增长而生产力不断下降的农业危机，对此村社制度难辞其咎。①至于委内瑞拉、哥伦比亚、巴西等国的土地改革，因范围有限，被人们认为对国家社会经济发展贡献不大。因此，对“第一阶段”土地改革总体评价是“成效有限”。②基于这样的认识，人们把土地改革的失败和不足看成是拉美国家“第一阶段”土地改革的主要遗产。具体来说主要反映在两个方面：一是土改的受益者没能成为有竞争力的生产者；二是土改未能消除农村贫困，土地分配不公问题依然十分严峻。
20世纪80年代，拉美大多数国家的土地政策开始发生重要变化，从国家主导的土地改革转向市场主导的土地政策。造成政策导向发生转变的原因主要有两点：一是，受80年代债务危机的拖累，出现财政赤字，政府开支减少，使得国家主导的土地改革难以为继，“反土地改革的改革”呼声鹊起。二是，与新自由主义思潮密切相关。90年代新自由主义思想所倡导的自由化和私有化思想在拉美和其他发展中国家极为盛行，新自由主义思想强调市场在土地配置中的作用，“推崇个人土地所有权，认为它更有利于实现行为和经济效益的最大化”，③鼓励把土地转让给高效使用土地的人，并把建立土地私人所有制和发展土地自由市场视为是取得各项政策目标（如：减少贫困、刺激国家经济增长、增加公共储蓄、保护环境）的有力工具，認为土地私有化的长期发展将会有益于社会和平与政治稳定。
与此同时，联合国、世界银行、美洲开发银行等国际机构也对引发上述土地政策的变化起了推波助澜的作用。④这些国际机构在大力推行新自由主义思想的同时，纷纷放弃过去对土地改革不积极的态度，转而在拉美和非洲地区积极参与和推动新土地法、土地所有权和土地注册制度的建立，促使新一轮的土地改革在拉美国家悄然发生。
上述因素在拉美国家产生了广泛影响的结果是，一方面，拉美国家快速地转变了之前土地改革时期的再分配政策，瓜分了生产合作社和其他形式的集体土地所有权。另一方面，采取土地确权计划，实行土地注册和农村地契系统的现代化，强调地权的稳定性，加强了对土地的管理。拉美国家把土地私有化和完全给予个人土地所有权作为新自由主义经济调整时期土地政策的核心，以刺激长期的私人投资，创造条件建立土地市场，把建立土地私人所有制和土地市场作为刺激农村发展的手段，并把土地市场化和私有化制度作为发展战略的一部分。⑤
拉美国家土地政策的变化表现出较大的差异性。学者卡门·狄安娜·迪尔（Carmen Diana Deere）对12个拉美国家所做的统计（见表1），对思考这一问题具有较大的启发意义。
从卡门对这12个拉美国家在20世纪90年代新自由主义影响下土地制度的变化所做的统计，可以看出，除了最早开始新自由主义改革的智利和21世纪以来探索“二十一世纪社会主义”道路的委内瑞拉以外，其他十国都程度不同地受到新自由主义思潮的影响，要么颁布了新土地法，如玻利维亚、巴西、智利、厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥和秘鲁；要么实行了新的土地政策，如哥斯达黎加、危地马拉、尼加拉瓜。
不论是新土地法还是新土地政策，都反映出以下两个共同特点。其一，都与新自由主义思想相辅相成，都强调土地的市场化和私有化，形成了与“第一阶段”土地改革完全不同的价值取向。其二，新自由主义经济调整时期的土地改革不同于“第一阶段”搞革命式的或运动式的土地改革，而是一场“静悄悄的变革”，远比“第一阶段”的内涵和外延大得多，这次的土地改革不仅仅限于土地，而是涵盖政治、经济、社会、生产等一系列诉求。确切地说，是一场“农业改革”。
按照卡门的统计，玻利维亚、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加和危地马拉应该算作一种类型的国家，这些国家自进入20世纪90年代以来，先后颁布了具有明显新自由主义特点的土地法案，强调土地的市场化和私有化。1994年，哥伦比亚颁布《160土地法》（Agraria Law 160）。1996年，玻利维亚颁布《土地改革国家服务法》（Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria）。巴西则于1985年、1988年和1996年几次修改土地改革法案。值得指出的是，这些国家并未取消之前由国家分配土地的政策，①但与之前所不同的是，国家不再用剥夺和强制手段进行土地再分配，代之以一种新的形式，即协商式的土地改革（negotiated land reform），②来解决高度不公平的土地分配和农村的暴力问题。德·翰弗雷（De Janvry）、萨窦雷特（ Sadoulet）和沃尔福特（Wolford）把这类改革称为“市场辅助下的土地改革（market-assisted land reform）”，并具体阐述了这一改革模式，即土地改革的受益者通过获得政府补助来购买土地市场上的土地，或者土地改革机构使用补助款购买或征收土地，然后再卖给无地的农民。这一形式的土地改革与新自由主义的指导思想相辅相成，即通过土地市场进行交易，尊重私有财产，并以此来吸引私人部门参与进来，以避免之前土地改革所带来的问题。
为深入认识和理解这类国家在新自由主义经济调整的同时，如何进行土地政策的改革，以及如何处理国家干预和市场机制二者之间的关系，下面仅以巴西为例进行具体分析。
巴西是拉美地區最大的经济体，是世界第六大经济体（2013年），但形成反差的是，巴西在世界收入分配不公与土地集中率的排名中也位居前列。据联合国统计资料显示，占全国10%的巴西最富有人口拥有全国45%的收入，而占20%的最贫穷人口却占全国不到3%的收入，①显现出严重的贫富分化问题。尤其是在农村，在看似现代化的农业经济下，仍有一半以上的农村人口生活在贫困线以下。究其原因，一个重要原因就是土地高度集中。根据巴西政府统计，2003年，占全国人口1.6%的人拥有全国47%的可耕地，②而在他们控制下的庄园仍有1.7亿公顷的可耕地处于闲置状态。③相反，1/3的农户只占有全国1.6%的土地。④这种高度集中的土地结构导致无地农民大量出现。⑤
然而，土地集中的现象并没有随着60年代农业现代化或者城市化有所改变，反而呈相反趋势不断发展，土地问题日益严重。虽然20世纪60到80年代是巴西历史上现代化的高速发展阶段，这一时期不仅巴西的工业化和城市化得到了空前发展，在一定程度上也实现了农业现代化，但对农业部门而言，这一切不过是表面上的繁荣。一是巴西的农业现代化是建立在大地产制的基础上，是服务于大地产制经济的发展。由于土地精英控制着国家政治权力，土地寡头的治理模式使得政府补贴、技术支持等政策完全倾向于大地产主，包括向生产小麦、大豆、玉米等大宗农产品的大地产主提供高额贷款和财政补贴，推动商品性农业经济的发展，加速了以大地产制经济为基础的农业现代化。二是大庄园农业经济的机械化和现代化发展取代了大量劳动力，使土地集中现象日趋加剧。大量农民变成无地农民，被迫离开农村流落城市。⑥而留下来的农业劳动力每天工作十几个小时，却挣取一天2美元的微薄工资。
进入80年代债务危机以来，和其他拉美国家一样，巴西也开始了市场导向的新自由主义经济改革。特别是卡多佐连续执政的8年里，实行了国有企业私有化、贸易自由化、金融自由化等一系列改革。在这一时期，巴西在土地改革领域出现了引人注目的新发展，土地改革呈现出双轨道发展趋势。一是，始于80年代中期的自下而上的社会运动，即无地农民运动（Movimiento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra，简称为MST）；二是，90年代以来卡多佐政府实行的自上而下的新自由主义土地改革。
1.无地农民运动（MST）的理想与实践
事实上，无地农民运动的诉求不仅仅是通过土地改革改变不公平的土地所有制结构，而且希望进行深刻的社会变革。“使他们能够成为国家的公民，而不再是现代的奴隶。使他们能够自豪地走在大街上，并让他们能够拥有自主的投票权利，实现政治参与。”
1985年爆发的无地农民运动⑦是巴西最大的社会运动。爆发的原因主要源于两个因素：一是，在现代化进程中农民长期分享不到社会经济进步的好处，反而被排斥在外，特别是20世纪70年代出口农业部门的现代化制造了大批的无地农民。①二是，80年代军政府的倒台，巴西民主化的重建和1988年宪法的颁布，为无地农民运动创造了良好的政治条件。需要指出的是，MST的成员并非只是无地农民，也有来自城市的中产阶级、知识分子和自由职业者。当然，无地农民运动的爆发也与长期的组织酝酿不无关系。②
MST运动是一场有目标、有理论、有组织、有规模的渐进式运动。争取土地权益是无地农民运动的第一目标。这一目标的实现体现在MST的三个发展阶段中的占地阶段，即主要占领那些大地产主闲置的土地。在这一阶段，组织者在被占领的土地上安营扎寨，设法配备必要的生活用品，使之可以作为定居之地。在抗争阶段，主要采取合法斗争和游行或暴力斗争的形式。为争取所占有土地的合法性，MST向高等法院提请诉讼，比如，在南里奥格兰德州发动的第一次占地运动，向高等法院提出诉讼后，法院判定占有闲置土地并非违法，并依照宪法由政府征收大地产主闲置土地。与此同时，由于从占地变为定居地是一个获得法律认可的阶段，通常这个过程又比较漫长，在占地没有获得合法性的时候，占地也被称作“营地”，常常遭到警察、地主和准军事力量的突袭，导致冲突或暴乱发生。而生产阶段则是MST实现理想的具体化阶段。③在这一阶段，定居地获得了政府的认可，MST的任务用其领导者的话来说，就是“要实现提高其成员的收入，而且要合作，形成某种形式的合作农场”。④
生态问题是MST的第二目标。他们所选择的定居地一般是荒芜的或者过度使用的土地，在那里他们以维持生存和保护自然为宗旨，植树造林，维修河堤，发展多种经济，建设新型的生态农业，抵制跨国公司垄断资源和依靠化学及生物技术大力发展单一转基因作物的引入。2007—2008年间，MST多次发动游行示威运动，抗议瑞士一家农业综合企业在塞阿拉州（Ceara）生产转基因作物，并占领了转基因实验室。同时，提倡恢复和发展中小型家庭农场，采取与环境发展相适应的间作或轮作的方法，种植有当地特色的玉米、水稻、大豆，这样不仅可以保障定居地农民的粮食供给，还可以用于定居地畜牧业的发展。经过一段时间的努力，MST发展起来的生态农业取得一定成效，打破了跨国公司对该产品市场的垄断，在南里奥格兰德州发展起来，然后向巴西各地推广园艺苗种的生产。在圣保罗东南部的定居地实行“Pontal do Paranapanema”项目，实现了生物多样化发展。在圣保罗东南部另一个定居地实行“绿色拥抱”（Abracao Verde）项目。MST的上述实践反映了他们在乡村发展上的理想，体现了希望巴西政府能够采取既考虑到生活在农村的无地农民土地权益和福祉，也保持农村景观生态平衡的公共政策，以促进农村可持续发展的愿景。
反对私有化是MST的第三目标。随着新自由主义经济政策的实施，无地农民运动的斗争目标和斗争策略也随之发生变化。虽然MST领导人若昂·佩德罗·斯特迪勒（Joao Pedro Stedile）在一次采访中说：“无地农民运动的斗争策略随着工党领袖卢拉执政发生了变化，在卡多佐政府时期MST斗争的策略是占领政府办公场地，而卢拉执政MST占领的是道路和大庄园”，并坦承发生这一变化的原因是认为“政府不再是MST的敌人”。⑤但事实上，MST在与跨国公司抗争的同时，并没有放弃与政府之间的斗争。2007年，MST联合工人组织（Unique Workers Center）及其他社会组织，针对大型矿业公司举行全民公投，其中94%的人赞成实行再国有化。接着，又发动了占领巴西国家石油管理局的行动。
2.新自由主义影响下的土地改革
20世纪80—90年代以来，巴西实行新自由主义经济改革，是实行新自由主义土地改革比较重要的时期。而其后的卢拉政府则更多地沿袭了卡多佐政府的政策。本文尤以卡多佐执政的政府为重点，介绍和分析巴西自上而下的土地改革政策。
1994年底卡多佐当选为总统后，重视土地问题，并强调政府在土地改革中的作用。他认为土地问题不仅是经济问题，也是社会和道德问题，主张土地问题的解决既要依靠政府和公民社会，也要配合其他社会政策。在他执政期间，对土地征收法规进行修改、重新确定对财产征税制度、农村城市化、改善农村基础设施等现代公共政策，并制定了具体的土地分配年度目标。1995年安置了4万户无地农民，1996年6万户，1997年8万户，1998年10万户，这样4年总共计划安置28万个家庭。①
这期间，国家控制的土地改革机构，负责“征收”土地并对土地价值进行评估，然后在联邦法院完成相应的法律程序和总统签发法令完成整个官方“征收”土地的程序，同时“被征收”土地的地主获得政府的高额赔偿，这就迫使政府不断加大用于土地改革的财政预算。从90年代初期的4亿美元增加到90年代后期的26亿美元。②卡多佐的这些政策迎合了无地农民的要求，大批定居地取得了合法地位。尽管巴西政府迫于无地农民运动的压力，给予了数量不少的定居点以合法地位，但只要土地集中、土地闲置和社会不公现象依然存在，无地农民的人数就会有增无减，土地改革的呼声就不会停息。③
随着90年代卡多佐政府贸易自由化等一系列新自由主义经济调整和改革政策的实施，不仅制造了大批的结构性失业大军，也给农业部门，特别是小农经济带来了极大的负面影响；银行私有化和金融自由化政策使得巴西农民几乎很难从商业银行获得国家补贴性贷款，以致在卡多佐执政的头两年就出现40多万小农破产，农村信用违约大量产生，据MST统计，1994到1999年農业生产出现零增长的现象。④更严重的是，新自由主义经济政策创造了较前更多的无地农民，“仅1995—1998年就有450万农户的土地消失了”。⑤这一结果说明了新自由主义经济政策对土地改革并没有产生正面作用，不仅抵消了卡多佐第一任期土地改革的成绩，而且导致土地集中率进一步上升。
卡多佐的第二任期（1998—2002年），土地改革政策发生了很大变化，他放弃了第一任期订立土地改革年度目标，而提出了以市场为导向的土地改革。巴西作为世界银行支持市场化土地改革的国家之一，早在1996年，卡多佐第一届任期内，巴西政府就与世界银行达成共识，⑥推动一项新的土地改革计划，即“土地改革与扶贫试点计划” （Land Reform and Poverty Alleviation Pilot in Brazil），⑦也被称作“土地法案”（Land Bill）。该项目强调要实行土地改革私有化，建立土地买卖的市场机制。由巴西政府和世界银行共同出资，给想获得土地的无地农民或土地不足以维持生存的农民提供相关贷款，但要求无地农民不得私自占有土地，认为这与市场经济不相适应。这样，巴西政府将土地改革市场化工作交给了银行。无地农民则通过向巴西政府申请贷款以市场价格从地主手里购买土地，贷款年利率为4%，但前3年农民可获得免税优惠，20年内需连本带利还清贷款。1997年开始在巴西的塞阿拉州（Ceara）、马拉尼昂州（Maranhao）、伯南布哥州（Pernambuco）、巴伊亚州（Bahia）、米纳斯吉拉斯州（Minas Gerais）进行试点。此后，世界银行不断追加贷款额度，以便把这一计划向其他州推广。卡多佐政府认为这一计划既可以推动土地改革、减少政府的财政负担，也可避免因土地问题而引起社会冲突和法律纠纷，同时也可以作为减贫的有效工具。因而于2000年和2001年先后建立了土地银行（Banco de Terra）和信贷基金（Credito Fund）负责具体落实这一计划。
总的来说，卡多佐政府形成了一种混合式的土地改革政策，没有像墨西哥那样，既没有宣布停止国家分配土地，也没有实行完全的土地私有化，而且也没有像委内瑞拉查韦斯政府那样实行国家主导的土地政策。这种政府支持下的土地市场化和私有化的政策，以“国家+市场”的混合办法缓解政府与无地农民的矛盾和冲突，同时也保持着与新自由主义经济政策相适应。
无论是自下而上的无地农民运动，还是自上而下的新自由主义土地改革，人们对巴西这两种土地改革都颇有争议。
1.如何评价无地农民运动？
巴西有影响的学者大多把无地农民运动看作是反国家、反民主的行为；主流媒体也把无地农民运动贴上“阴暗的革命运动”的标签，因而把无地农民运动塑造成威胁国家和民主的形象。①但是，客观地看，这场无地农民运动无论在理论探索还是实践上，都是比较成功的，产生了较大的影响。
从理论上看，MST不同于以往简单意义的农民运动，它不仅体现了高度的组织性、系统性和民主性，而且吸取历史上和其他国家土地改革的经验，为争取土地和土地以外的权利而进行斗争。MST建立了严密的各级组织机构，National Board of MST是国家级的最高机构，其领导者是由地方或州一级的MST成员通过选举产生；下设州级和地方级机构。各级机构中建立分管生产、卫生、教育、通讯、社会文化等部门。其最大的特点体现在管理机制的民主化，即采取集体领导的方式管理定居地。MST的地方机构进行某项活动完全由地方决定，不一定需要上报到National Board of MST。每个定居地都有几个核心机构对应上述委员会，每个核心机构由12个家庭组成，分管定居地的不同事务，并负责上传下达。地方定居点或营地做决定则取决于多种因素，比如MST成员的经验、作物的种类或土壤的质量等。在其收入分配上，采取了“社会主义社会”的特点。②定居地成员的所有收入完全供集体使用，用于定居地的生产、卫生、学校等方面，而且这些方面的支出都要由定居地召开全体大会以投票方式来决定。不少学者都对其民主化的管理体制大加赞扬。③
從实践上看，MST取得的成绩是显而易见的。一是帮助许多无地农民获得了利益。2000年，MST已经为35万户家庭赢得了合法的土地权益。到2007年，巴西27个州中的23个州活跃着无地农民运动，有1600个定居点得到了政府的合法认可。④二是通过向定居地或营地的人们提供学校、医疗卫生等社会服务，弥补了巴西政府在这方面的不足。三是迫使巴西政府在有关问题上做出让步。在反抗瑞士Syngenta公司发展转基因作物问题上，迫使巴西环境部以该公司违反巴西生物安全法为由，向该公司课以50万美元的罚款。四是参与政府相关工作。卢拉政府时期，成立了国家土地改革计划委员会，邀请MST成员（Plinio da Roda Sampaio）担任这一机构的协调员，为无地农民运动所代表的草根阶层打通了表达诉求的通道。
从本质上来说，无地农民运动并非是反国家、反民主的。相反，却是强调国家在社会经济中的作用，以解决新自由主义经济政策带来的一系列社会问题，并希望通过政治参与来表达诉求。但是，弱肉强食的丛林法则必然决定了无地农民运动的曲折命运。土地精英在国家政治经济体制中享有的特权地位，决定了他们在与无地农民的博弈中始终占有政治和经济优势，拥有获得国家资源的优先权，而且可以得到政府对地产主利益集团的政策保护。即使在左翼政府执政后，无地农民运动遭受来自政府的裹挟和压力并未减少。自2007年南里奥格兰德州最高法院宣布无地农民运动违法以来，巴西其他各州先后效仿，采取各种措施限制无地农民运动，2009年初，巴西政府甚至关闭了南里奥格兰德州无地农民运动营地开办的学校。
2.如何看待卡多佐政府的土地政策
从有关资料上看，争议的焦点集中在对卡多佐政府土地改革的成效。巴西官方对卡多佐政府土地改革政策持较高的评价。根据官方的统计资料，从1995年到2002年，卡多佐两任期间共安置了无地农民54万多户，其中，在其第一任期，分配了800万公顷的土地，并安置了30万农户。但著名媒体《圣保罗报》和著名的官方智库巴西应用经济研究（IPEA）却认为分配的土地和安置的农户远未达到官方公布的规模，特别是在卡多佐第二任期，分配的土地和安置的农户大幅减少，1999年，IPEA调查的结果就比官方公布的数字少38%，到2000年，调查的结果只是官方公布的1/3。①而非政府组织巴西土地改革协会（Brazilian Association of Agrarian Reform，简称为ABRA）调查的结果与官方公布的数字相差更加悬殊，认为卡多佐政府的土地改革充其量也就达到了官方公布数据的一半（见表2）。
综上，新自由主义土地政策具有较明显的局限性，把土地推向市场和消除土地转让中的一切障碍，实行土地私有化，对实现社会的公平发展并没有起到太大的作用。事实上，已经得到安置的家庭，由于定居地缺乏水、电、学校、卫生等必需的生活设施，而不得不放弃定居地。不仅如此，新自由主义经济政策带来的大量失业人员导致其不得不返流农村寻找生路，出现了无地农民数量不减反增的尴尬局面，使得无地农民运动得到越来越多人的响应。新自由主义土地改革政策也没有使农业部门的发展得到改善。在实行混合的土地改革模式中，由于在土地推向市场过程中，国家委托的机构和土地银行操作整个流程，无地农民被排斥在游戏规则以外，不仅农民的利益难以得到保护，也不可避免地出现了政府部门的各种“寻租”行为。因此，在土地问题上，巴西需要的不是国退，而是重建国家的作用。
【作者简介】王萍，南开大学世界近现代史研究中心教授、博士生导师，主要从事拉美政治经济、一体化和中拉关系研究。
周进，南开大学历史学院暨拉丁美洲研究中心在站博士后，主要从事拉丁美洲史研究。
【责任编辑：杜敬红】
