北洋政府时期丁恩盐务改革述评
毕昱文
摘 要：北洋政府时期，引岸专商制仍为当时主要盐制。“善后大借款”后，盐务稽核总所总办丁恩来到中国，为了保障债权国的利益，决定对窳败不堪的中国盐政进行改革。他主张和推动确定了盐务稽核所系统在中国盐政系统中的绝对领导与控制地位，并对中国广大盐区进行了调研。在此基础之上，他循序渐进地对中国盐政进行了改革。但是，鉴于中国当时处于转型期的社会特征及引岸专商制存在的物质生态和制度生态没有发生根本性的变化，丁恩的改革在一些盐业管理细节上取得了成功，但终究没有能够从根本上废除引岸专商制。
关键词：丁恩；盐务稽核所；盐务改革 中图分类号：K26
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2018）03—0044—10
引岸专商制作为清代至民国初期的主要盐制，树大根深，利广壑深，积弊厚重。正如盐务专家景夲白所言：“自宋蔡京首创引制，元明承之，于清为烈。千余年来，积弊相因，非务贤相名臣欲思改革，无如金钱万能，食弊者众。虽有善者亦未如之何。已明末大儒如李雯、顾亭林未尝不痛切陈词，其立论要点不外‘就场征税、任其所之八字，而攻击之者则谓若果任其所之，则天下皆私盐，一若引界一废，则盐税无从征收；专商一去，则边省势将食淡。以此两点为引商最大护符。故政府虽明知引制之弊，而不敢轻易改革。引商得以世其业。”① 历代至民国时期有识之士多欲对盐制进行改革，然困难重重，阻力重重。
一、丁恩盐务改革前的机构整顿及调研
（一）丁恩盐务改革前的中国盐政情况
太平天国运动发生后，清政府为了镇压农民起义，命令各督抚自行筹建军队参与镇压战争。为了解决军队筹建的军费问题，清政府允许地方政府截留盐税及开征盐厘、杂税等。再加上自道光年间以来，地方督抚兼有管理盐政的职责，盐政机构设置、人员任免等权力均由地方督抚掌控，使得地方盐务管理人员的数目越来越冗多，机构层层重叠，人浮于事，办事效率低下。最重要的是，地方督抚截留盐税收入，盐课税制、税率混乱不堪，财权分散于各地方政府手中。光绪帝和宣统帝都试图将盐税等收入财权收归中央，但均归于失败。
?民国肇兴，仍然承袭清朝引岸专商制。承清之弊，再加上社会动荡，各省各自为政，统系紊乱，盐政纲情疲敝，官引不兴，枭贩活跃。至1913年，“盐政腐败，已至极点”②，被人讥为“有盐无政”。面对盐政窳败情况，对盐务进行改革和整顿已成为各省及各界人士的共识，改革盐政成为众望所归。“善后大借款”合同生效后，外国银行团为保证借款本息的偿付，希望中国改革盐政。北洋政府也希望借外人之力将各省各自为政、截留把持的盐税收归中央，从而强化中央对地方财税的有效控制。财政总长周学熙曾说：“不将稽核权授诸外人，各省盐税决不能归诸中央。”① 当时袁世凯已镇压了南方的二次革命，国内政局出现了暂时统一，中央集权重新建立。这为盐政改革、整顿奠定了政治基础。
（二）丁恩盐务改革前整顿盐务管理机构
丁恩整顿盐务管理机构并不是为了革除中国盐政弊端来解决中国盐政坑害民众的问题，而是要保障五国银行团的借贷收益及盐税收入。但是，客观上，丁恩建立的运转高效的盐政管理系统却有利于其后来主张的中国盐政改革。从丁恩所进行的改革来看，最大的成就是建立稽核所机构和改革盐税征收制度两个方面，对后世影响也最大。
丁恩于1913年6月来华后，极力要挟中国政府扩大稽核所和洋员的各项权力。他的意见得到了各国公使和银行团的支持。重重压力下，北洋政府于1914年2月9日颁布的《盐务署稽核总所章程》规定，稽核總所总办应兼任盐务署长，会办应兼任盐务署顾问，总会办意见不同时，由财政总长核夺，从而使洋会办升为中国盐务的最高长官。这样，稽核总所不再隶属于盐务署，而是隶属于财政部的独立机构，有自己独立的经费和人事任免权，与盐务署成为财政部下属的两个平行机构，成为全国最高盐务机关。在各地稽核分所，《盐务稽核分所章程》规定，分所内经、协理等级职权平等。中国盐政管理逐步形成了由盐务稽核总所和稽核分所为主导来进行监督、控制的体制。这对其各项财务治理政策的推行，起到了合法性基础的作用，是各项措施得以顺利推行的制度性保证因素。
盐务稽核所有自己独立的管理、运行系统。与中国传统盐务管理机构不同，稽核所形成了“稽核总所——稽核分所——稽核支所”的独立直属管理体系。依照《盐务署稽核总所章程》规定：“该华总办洋会办专任监理发给引票、汇编各项收入之报告及表册各事。”② 稽核所主管税收、放盐等事务；盐务署负责产制、运销、缉私等事务。稽核系统与地方行政机关、官员没有隶属关系，不会受到地方官吏和传统体制掣肘与干预，可保证其具有西方财务管理思想的措施得以顺利推行。同时，稽核所有一套高效、严格、制度化的人事管理制度，保证了职员能勤勉、严格、廉洁地工作。这是稽核所的各项措施得以全面推行的内在因素。
盐务稽核所是在中国传统盐业遭到西方国家资本输出侵略后被动应对变局的产物。在中国传统制度体系与西方资本主义制度体系发生冲突后，代表着先进与强权的西方国家为了抢占新的市场，将中国传统制度体系撕裂，强行植入自己的管理体制与派出机构。为了巩固统治，北京政府只能被动地、非自主性地作出适应性调整，配合外国资本对本国传统制度体系进行整合与重塑。盐务稽核所的出现与存在，标志着中国半殖民地、半封建社会形态开始逐渐深入到中国社会的肌理。
（三）丁恩盐务改革前的调研
丁恩改革之前，张謇倡导的盐务改革方案由于周学熙等的阻挠没能施行，引岸专商制仍然是中国盐业的主要运销制度。“善后大借款”后，周学熙等守旧派希望可以通过洋人的干涉来保住专商制和引票，所以，在借款合同内有引票须洋员签字的内容。可见，引岸专商制保守势力当时还很雄厚。
鉴于当时引岸专商制弊端丛生，民众要求改革的呼声异常高涨。当时主张盐业改革的意见主要有以下几种：1912年张謇发表《改革全国盐政意见书》，主张实行“就场官专卖制”；田桐氏主张无税论，废除盐税；还有人主张盐业国营论；丁恩则主张废除引岸专商制，实行就场征税、自由贸易政策。
丁恩到达中国后，为了对中国各大盐场的产运销形势形成认识，他不辞劳苦，历尽艰辛，从1913年7月起至1915年3月，带着缪秋杰等助理人员，从考察长芦盐场开始，几乎跑遍了包括东三省、山东、上海、广东、福建、两淮、云南、四川、陕甘等各地的大盐场。每到一处，丁恩对各盐场盐的产、运、销、存放等，详如各盐场引额引量、引岸、运盐运道、盐款收支、盐硝专卖、税课、盐坨建设、盐商、盐业管理等均进行了详细考察。他每考察一处，即写出调查情况及对该盐区的改革意见书，上报财政部与盐务署。
经过调查，丁恩发现中国各盐区复杂的情况。比如在东三省，当时由张謇等改革派认为的“中国盐法最善”的盐区，“奉天所行之盐斤自由贸易制度及吉黑两省之官收官运官销甚为妥善，确能征收巨款”①。实行自由贸易，“无论何人将盐价交于制盐灶户并向收税局照章缴税，即准由场购盐。唯除灶户外其他售盐者皆须领有趸买执照为凭。”② 但是，也存在大量腐败或者黑幕，比如盐斤运销过程中的多次征收稽征税，各分局还对经过之盐征收规费等。1913年夏天，盐运使曾请政府拨付官专卖费用245万余元，而每年获利不足50万元。通过对长芦盐场的调研，丁恩意识到必须废除引岸专商制：“欲知盐政之良窳，如何当质诸下列之两证：一、国家收入盐款之数；二、国民购盐之价。以二者证长芦盐政无足可言。国家收入之款既征，出售零盐之价复巨。若思整顿，急宜废引法于销购芦盐之地域，设法大加推广，使归商专卖者，不得为所欲为。”③ 丁恩通过对两浙盐场的调研，发现“两浙盐务当日极为纷乱难治，其原因半由运输困难，缺乏天然贸易孔道，半由盐场散漫，民风强悍”④。他通过对实行官专卖的福建盐场的调查，发现在林炳章任盐运使期间，其解交盐税收入仅仅2万元，而一次预支经费就达75万元。由此，丁恩发现中国盐政之纷繁复杂：一方面他发现了引岸专商制带来的严重弊端，主张必须废除旧盐制；另一方面，他也意识到对各盐场均推行就场征税、自由贸易的不可行性。他对自己刚入中国时，试图把印度治盐经验用于中国的想法进行了调整，要在盐业状况复杂的中国进行改革，必须做出合适的妥协与迂回。
二、丁恩盐务改革主张及推行
（一）初到中国时，主张划一税率、就场征税
丁恩刚到中国时，主张实行就场征税、自由贸易政策。1913年6月24日，他在呈财政总长的条陈中提到：“所有征收盐税各国大半采用官制官销政策，以售盐所获之利润为实收之税款。中国倡议改革人士皆以此项办法为目标，而印度盐税制度则与此项政策大异。其重点系在产区管理场产，或在沿海港口管理盐斤。对于本地盐斤于其未由盐场或政府指定盐坨起运以前直接征税一次，对于入口盐斤于其未由船或海关盐栈起运以前直接征税一次。征税后，政府即不再加干涉，盖以竞争愈烈盐价愈低为宗旨也。”① 丁恩提出这个建议后，北洋政府即令各盐业顾问尽快加以讨论。当时丁恩等拿出印度实现自由贸易后，官盐逐年增加及政府盐税收入也正比例增加的统计表来向当局展示改革的必要性。北洋政府财政困窘，看到实行自由贸易可以增加盐税收入，颇觉有利，遂于1913年12月24日公布《盐税条例》。
《盐税条例》内容主旨是实行一次征税政策，为了征税，规定各盐区的税率，并统一度量衡，统一使用司马秤等。在改革之前，“而一县内不止一盐商，如人民可以自由选择，引商即不能垄断，于是借轻税盐入重税地，亦是私盐之解释。勾通官吏，故意将税率紊乱，参差不齐，使一县之内有数种税率。东乡之民只准食甲商之盐，而西乡之盐一入东乡，即指为越界私盐，可以没收重罚。故清初盐税每百斤二钱，全國几乎一律，降至清末，盐商愈分裂，税率愈参差，如两浙多至百余中等，山东多至六百余等，长芦亦多至数百等。国家何必紊乱其税率？无非为保护引商个人之引地，而人民每年因此破家亡身者不计也。”② 丁恩为推行《盐税条例》，把中国产盐销盐区域划分为两大区域，以淮河为界，“北区”包括奉天、长芦、河东、山东、陕甘及淮北等区域，“南区”包括淮南、两浙、福建、两广、四川、云南、扬子四岸等区域，并声明此条例为暂时条例，待盐法公布时废止。稽核所成立后首先做的就是统一税率，一省之内只允许有一种税率。丁恩知道：“此项办法极关重要，但仅与政府有益而已。至于运销各重要问题仍完全照旧办理，故人民仍收专商之剥削也。”③
《盐税条例》公布后，效果几乎被引商通过贿赂官员、强迫百姓购买等方法消融于无形。“至民国八九年间，从前二三千等之税率已渐趋统一。全国计之不过数十等税率。”④ 税率统一了，但引商仍然贿赂官吏。税率虽然划一，但仍强迫人民在自己引地内购买食盐，所以划一税率措施效果不彰。
（二）全面调查后，主张因地制宜、渐次推进改革
鉴于引岸专商制的危害，丁恩主张将其废除。他认为，实行该制，就等于政府把行政权让渡给盐商，政府的盐斤定价可使盐商获取厚利，因为垄断经营，缺乏竞争，盐商可以对百姓为所欲为，没有了守信经营及改善盐质的主动性。所以，其严重阻碍了盐业的发展。1913年12月丁恩上书盐务署署长张弧，要求废除引岸专商制。张弧表示赞同，但表示春运已完，存盐必多，应延迟至次年7月1日后再议。丁恩也表示赞同。
就是对于这样一个只有提法、没有付诸于行动的方案，引商大为惊恐，遂四处活动，一面呈文财政部及总统府，一面筹集巨款来保护引权。引商在天津《大公报》等报纸上发表言论：“政府如将引权收回，盐务利益将随东西洋之水长流，一去而不复返矣。”他们还造谣说，“此种荒谬之条例陈实欲招徕外国有力资本家假借华人名义经营盐业，而华商将淘汰”⑤ 等。张弧鉴于巨大压力，提议将长芦引岸共计63县（后增至74县）于1914年7月1日起先试行自由贸易，以后按年抽签决定取消引岸。长芦引商激烈反对，认为自由贸易会造成盐价走低侵蚀引岸，并会引起硝土盐泛滥。财政部见此情景，于1914年6月2日召开财政会议，认为应采取折衷办法，即直豫两省盐商，由地方官或者盐务署审查，为真正没有洋人股份的商人发给审查证券，准许其照章纳税购盐运销直豫两省，其县份及盐斤数量都不受限制。所有引商及其盐店伙计子侄都可承领此券。
1915年，丁恩派副会办斯泰劳到天津调查芦盐运销办法。斯泰劳经查发现，长利公司只放款给运商，并不直接销盐而坐获厚利。同时，丁恩还派总所华洋高级人员到直豫各地调查销盐情况，发现短斤少两、搀砂和泥现象并没减少。同年4月丁恩建议盐务署即将所发贩盐特许证券取消，他说：“现在名为自由贸易之法，完全失败。”他还建议，长芦引岸74县殷实商人在纳税后可以自由购盐售盐。但张弧认为，应暂缓置议，不能施以猛烈改革。后龚心湛、周学熙相继出任财政总长。周学熙将开放61县计划取消，改由芦纲商人共同承运，名为“芦纲公运”。至此，长芦盐务先行试点的改革彻底失败了。
面对改革的巨大阻力，丁恩意识到中国盐政的复杂情况，决定对盐区进行全面调研后再讨论盐制改革问题，期限为三年。
1915年，丁恩到四川调研。自民国成立后，四川盐业商运官运均被取消，采取自由贸易制度。四川盐运使晏安澜组织18家运盐公司运盐销售。3月，丁恩建议将已行自由贸易办法予以维持。财政部命令四川继续推行公司销售盐制，并保证盐税收入。四川运使答应试办。在此期间，云南发生护法运动，局势动荡，试办失败。丁恩主张取消公司，而推行真正的自由运销政策。盐务署答应取消公司，但原来的引岸继续保留。
（三）全面调研后，对盐业管理诸环节的改革
第一，盐斤储存。中国原来各地盐场分散于海滨及各地盐井附近，制成的盐斤散漫堆放。盐场漫无边际，盐斤的储存也杂乱无章，这样不仅不利于盐斤的卫生，更不利于盐斤的管理，是“场私”不绝于缕的主要根源所在。丁恩采取将荒废之盐滩封闭的措施。1913年11月起长芦盐区首先建立盐坨储存盐斤，并将此办法推广到山东、淮北、两浙、福建等地。
第二，盐斤销售。首先，丁恩主张划一币制。民国初年，各盐区所用货币极其不统一。“长芦、山东征收银两，两浙征收银元，东三省征收小洋，广东征收银元、小洋，河东征收银两、银元，两淮征收银两、制钱，福建征收银两、银元与制钱。又如广东，湖南，东三省三区地方发行之跌价纸币及军用票，缴税亦皆照收，而以四川为最复杂，四川向用期票、红票、军票、制钱四种缴税。各区所收课税大都奇零，小数常达7位以下。”① 1913年12月颁布的《盐税条例》规定，必须以银元为单位。
其次，丁恩要求统一权衡。民国初期，中国盐税都是按照重量来征收，所以权量对于税收非常重要。但民国初年中国各盐区权量都不一样。“长芦用库平秤，每担合英权1311/9磅，山东本地秤每担合1331/3磅，两淮用坝秤，每擔合152.5磅，鄂岸用库秤，每担合1361/4磅，湘岸用道秤，每担合137.14磅，赣省用西官秤，每担合137.625磅，皖岸用漕零三秤，每担合137.14磅，两浙本地秤，每担合150磅，福建在场买盐用洪华秤，每担合136磅，在市售盐用天平秤，每担合129磅，滇省本地秤，每担合1702/3磅。”②
依据盐税条例，全国统一改用司马秤。
第三，对各盐场财务管理进行系统的改革。为了盐税的有效征收，丁恩还对各盐场财务管理办法进行了改革。以长芦缉私营财务管理为例，在盐务稽核总所和长芦稽核分所成立之前，长芦缉私营经费为长芦盐务各机构经费开支中的最大宗。缉私营官兵的薪俸开支水平在当时是比较高的，年终津贴、旅费、杂费等基本上是随报随销，并无稽查、审核办法；军服、枪支弹药按缉私营所报官兵数目发放；房屋维修、船舰维修费用基本上也是按缉私营所报额数支付；对缉获私盐变价，长芦运使根本不知道缉私营每年所获私盐数目，更遑论其变价额数。缉私营上报长芦运署的账目，也一般只是造具“旧有、新收、开除、实在”四柱清册，每项花销只列其每月的花费总数，并无细目。各项花销均由缉私营自说自报，无需收据等凭据①。所以，原来缉私营的经费开支基本处于一种极度松散、缺乏监管、混乱糊涂的状态。
鉴于长芦缉私营经费开支的混乱状态，稽核总所成立之初，即对长芦缉私营经费使用、管理等情况展开了实地调查。后于1913年8月制定了盐务各机关用款规则，对包括缉私营在内的各盐务机关经费开支，包含薪俸、办公经费、膳费、旅费等经常费用，没有盐务稽核总所总会办核准，一律不得随意开支②。
为了使盐务各机关经费开支更加规范、精确，稽核造报所还下设了审计处，这使得缉私营经费管理体制更具近代化特征。1913年11月，长芦运署向长芦各机关下发了稽核所和审计处制定的“稽核总所核定俸薪收据单”“办公杂费收据单”“每月支出概算单式”“收支款目月结清单”及按照审计处章程拟订的“领款总收据联单”“审计分处领款凭单式”“补领凭单式”“薪俸收据式”等。而这样规范细致的经费开支制度及单式，在长芦盐政史上是从未有过的，正如长芦盐运使所称：“而事属创办，各处承办未得要领，几若无所适从。自应规定画一章程，以为提挈纲领之用，庶办法不致歧误，领款亦免稽迟。”③ 为了使长芦盐务各机关经费支出与稽核所所定办法接轨，长芦运署制定了《慎重支出概算章程（六条）》，要求“嗣后各局、所长务须体念时艰，制节谨度，于用人购物一切费用，一一遵照此次所发章程办理”④。稽核所对盐务各机关用款的严格审核监督，对于建立规范的财务管理制度是有裨益的。正如长芦运使杨寿相所称：“本署自奉设稽核造报分所以后，于支出款项监督綦严。近准函送总所核订收据月结各式，精密异常。又自审计分处成立，叠准函布章程格式，条理纷繁。究其要旨，不外于各种款目用途务求确当。”⑤
三、丁恩盐务改革绩效及原因分析
丁恩盐务改革是外国资本主义势力在民国初年为了维护本国在中国金融利益而进行的一场顺应中国盐业发展形势与需求的自由贸易改革。对于丁恩盐务改革的绩效，不能用简单的成功或者失败来概括。可以说，丁恩盐务改革助推了中国引岸专商制走向衰落，并没有将该制度彻底废除；但丁恩对中国盐业运输、销售、税收等环节的管理及财务制度改革均取得了显著的成绩。丁恩盐务改革，是民国初年中国社会转型期进行的一次开启中国盐务近代化道路的改革，在中国盐务近代化及社会近代化过程中起了重要作用。
（一）丁恩与盐务改革的关系
对于丁恩，要认清其官方的身份，但更须注意其个人化的性格、办事特征。准确区分其官方身份与个人处事特征，就能看清楚他来到中国后的一切行动的实质。
丁恩的官方身份是五国银行团为确保其借贷资本收益进行风险管理、以债权国身份来督办中国盐政和盐税、以外国资本主义势力强权来干涉中国内政的代表人物。正是因为此身份，丁恩为了稽核所的地位和职权等，不惜与中国政府不断提出交涉与抗议。他希望稽核总所成为全国最高盐务管理机构，也要求总会办必须是全国盐务最高管理长官。稽核总所不仅是监督审核盐税征收的机构，更应该管理场产、掣验、榷运、盐官盐制、缉私等。为此，北洋政府不得不作出让步，依照丁恩的思想对盐务稽核总分所章程进行了修改。因此，盐务稽核所成了管理中国盐政的核心中枢机构，具有超越其他盐务机关的权威性。丁恩更成为了这个中枢机构的核心人物。他到任后的根本性问题处置，从来没有忘记其政治身份。比如其推动盐务改革的主要目的即是增加税收，保障中国借款抵押物——盐税的完全征收。当中国政府要求银行团拨付除偿债外的一些盐余时，丁恩提出要提存805万元作为准备金，并将此做法持续下来，声称是为了防止中国发生革命等情况时无法还款。“查借款合同内对于存留盈余税款作为准备金原无规定之明文，而此项存留准备金之办法，当日特因防备革命性质之各种意外情事而设（一如现在之乱事者），俾持票之人其利息可由盈余款放还，并使中国政府对于各债务亦可得以时常从速全数拨付也。”① 他为债权国的利益做了最周到的安排。
作为一名长期从事盐务管理的官员，丁恩有着治理盐务的较为现代的理念，有着脚踏实地、认真负责的工作作风，同时还有着恪尽职守的专业精神。
丁恩来到中国后，就意识到中国管理盐政思想之落后，而他有着简化行政程序以利于效率提升降低行政成本、促进自由贸易及规范财务管理的先进理念。他认为“盐政欲增加收入罗致巨款，政府不必独揽制造，亦不必直购于民发商转售。本人之意，若民间能择适宜地点制造佳盐，供应民食不致缺乏，复以公平之价售商转销，政府尽可听之。……盖中国地广人稠，施以放任政策则利于行政实多。……至于售盐市价亦断无划一之理，即使产区定价一律，而各销岸售价因运费之影响，亦必悬殊甚巨……由于引地专商之存在，改良办法万难实现也。”② 对于中国盐业行政管理过于繁琐、引岸专商制阻遏盐业发展等弊端，他锐意改革。
丁恩脚踏实地的工作作风，使他在60岁的高龄，不辞辛劳，跑遍了中国十大盐区，调查盐业各项事宜。“（丁恩）1913年6月来华，7月即赴长芦盐场和东三省考察，9月再去奉天、长春、哈尔滨及海参崴，年底赴濟南、青岛，转上海并溯江而上巡视扬子四岸，就两淮盐务办法作详细调查，然后去长沙、汉口并沿江下行至扬州十二圩，又赴板埔、新埔及淮北各场。1914年2、3月又赴广东、福建、两浙各区调查，于5月赴河东调查。同年12月赴云南、四川调查川盐销楚情况。1915年秋季亲至淮南盐场。1916年冬两次前往广东、福建、两浙盐场。1917年秋又去宁夏、陕西、甘肃等地调查。举凡中国盐区，丁恩无不实地调查，并在此基础上写出实在情形与报告书。”③ 这为丁恩后来提出的切实可行的盐业各环节改革方案奠定了实践性、针对性、可操作性基础。
丁恩恪尽职守的专业精神体现在他对中国存有厚重积弊的盐政进行的细致深入的改革。通过对中国十大盐区进行详细调查之后，丁恩认识到中国盐务弊病的深厚。为了增加盐税收入，也为了他所钟爱的盐业事业的发展，在任职期间，对于盐业的各个环节，比如：坚持就场征税、划一税率、统一币制、统一权量、取消卤耗、财务经费管理、完善稽核制度等方面，都深入仔细、注重可操作性地进行了改革，并且非常注重每项措施及制度的落实与实践。
所以，分不同层面来看待丁恩，就能认识清楚他到中国后的行动及其绩效。
（二）丁恩的愤慨与得意
丁恩认为，中国盐政最大的问题在于中国士大夫不懂经济的最基本规律：即盐斤运销越多，则价格越低，价格越低则销售越顺畅，政府收入就越来越巨，这本来是经济的基本规律，但中国的统治者置该规律于不顾，以为要让盐斤多产多运多销，非得由政府加以干涉、规定不可。所以政府就将盐务行政权委任于盐商，由盐商来代政府向食户征收盐税。专商一旦获批准予垄断运销盐斤，因其有大利可图，即会采取非合规手段来获取利益最大化，比如行贿盐官、坑害百姓等。丁恩认清了这种引岸专商制的实质，“上以损国、下以病民，唯专商独获其利而已”①，最重要的是，“由于少数引商享有专利之权，遂使食盐大众所出代价远超过盐的成本，并使数逾千万之艰苦灶户无由扩充营业（以致无意）改良盐质”②。这种制度严重影响了灶户改良盐业生产的动力。所以，丁恩认为，应该采取自由贸易原则来对盐业制度进行改造。
可以说，?丁恩改革中国旧盐法的努力，取得了显著效果。通过丁恩及其后继者、中国有识之士的共同努力，至民国前期中国的引岸专商制逐渐走向了穷途末路。到1928年前，中国许多地区废除了引岸专商制，实行自由贸易。详细情况见下表：
在丁恩的努力下，1914年政府取消了河南正阳关榷运局、河东督销局、直隶永平七府及热河、口北官运局等，当年就开放引地有直豫引岸74县、山东虞城、商丘等9县，安徽宿、涡2县，取消淮北票权，开放换呗票盐皖、豫引地，1915年又开放了两广、长芦、云南全省销区，1916年开放引地有淮北近场5岸及徐淮6岸，两浙永武经销地、川南18家运盐公司被取消，川北自由贩卖、云南取消运销公司、潞盐的陕岸被取消①。虽然有部分地区并没有取得实际效果，但毕竟实现了其他改革者所不能够取得的成绩，从法规制度上撕开了废除引岸专商制的口子，开辟了中国盐务近代化的先河。
但是，中国盐务运销制度的改革并没有达到丁恩预想的目标。长芦盐场引岸专商制试点改革等的失败，使丁恩极其愤慨：“引地之病民，尽人皆知之。今拟破除引岸，规划改良，其所以为国利民福者，至深且远，乃以长芦之失败，而整顿全国盐务计划遂因中辍。……不图竟为保护一班商人之利益起见，而置无数贫困小民于不顾。就此一端，足证整顿盐务之举，今日尚非其时。本人以为可将从前所行产运销办法切实加以改革而期达到减少旧日流弊，并防止新弊发生之目的。孰知事与愿违，一切希望皆成泡影。”② 其无奈与挫败感溢于言表。
丁恩也有得意的地方，除了改革鹽务根本制度，在盐业管理各个环节上的改革，比如划一税率、统一币制、统一权量、取消卤耗、财务经费管理、完善稽核制度等方面，都取得了非常显著的效果。首先，盐税收入收归中央的改革初步实现，从袁世凯时期开始，到1916年，有一些地方军费截留盐税、开征盐厘等附加税，但全国大部分地区的盐税收入仍归中央政府控制。其次，纳税盐产量明显增加，全国1910年时为2700余万担，至1925年增至3300万担③。再次，全国盐税收入由1913年的19044千元增加至1917年的82246千元④。又次，盐务部门的工作效率较晚清时期有所提高，1913年盐务部门的管理成本占全部盐税收入的20.43%，1914年降低至8.9%，1915年又降至8.5%⑤。
（三）丁恩盐务改革喜忧并存的原因
丁恩来到中国，在推动中国盐务改革上，确实是喜忧参半。忧的是明知中国引岸专商制作为中国盐业一切腐败现象产生的根源而不能废除之，喜的是对中国盐业运销税缉各环节具体事项的改革取得了显著效果。
像丁恩这样代表着盐业自由贸易思想的外来势力，即使他的思想非常符合盐业运行规律与发展需要，他的背后有强大的外国势力的支持，他在中国盐业管理中手握重权，但是，面对中国存续千年、根深蒂固的引岸专商制，他还是感到了巨大的挫败感和无力感。这是因为，北洋政府时期的中国社会发生了深刻变革，呈现出过渡性的转型期特征：一方面，中国专制主义中央集权制与封建经济自身虽然正渐趋衰落，走向它们行将就木的历程。但是，稳定的统治系统、强大的制度惯性及仍然以农业经济为主的经济基础，也必然使古老的封建制度与国家势力还有着极强的持续性、斗争性。中国的这种变化使得像丁恩这样的外国控制势力得以进入中国，但他们代表的西方思想和举措却不能轻易地得到推广执行，而被中国统治系统或者利益集团的各种行为进行溶蚀。正像曼瑟尔·奥尔森所认为的那样，专制者实际是非一般意义的经济人，是行使和垄断公共权力的寻租者。专制者执政的出发点是其自身的利益最大化而非社会利益最大化，当统治者利益和社会利益发生冲突时，专制者会牺牲社会长期利益或者全面利益的代价来追求其自身短期利益的最大化，这必将带来经济的巨大损失、政治的严重低效及社会阶层的固化，最终会葬送社会繁荣①。北洋政府时期的财政困窘，用度浩繁，再加上盐业产销生态并没有发生根本变革，使统治者不敢也不能轻易改变旧有盐业管理框架，更无暇顾及社会利益，只顾大肆攫取眼前利益。这是丁恩所无法阻止和扭转的。所以，丁恩来到中国的4年多（从1913年6月23日到职至1918年2月4日任满回国），任凭其盐务稽核所大权在握，政治地位居于全国最高盐务管理机构地位，尽管丁恩个人勤奋至极，不辞辛苦对中国各大盐场进行调研，为了推动改革与中国守旧派、官吏及盐商苦苦斗争，但终究没有完成其改良中国盐制、废除引岸专商制的目标。
另一方面，外国资本主义势力入侵程度不断加深，中国被动地裹挟进了资本主义市场之中，身不由己地不断采取各种措施来适应强力的资本主义势力对中国的挟持。中国清末民初的盐业，通过“善后大借款”事件，被裹入了世界资本主义化的洪流。从此，为了适应“五国银行团”及其政府的一切需求，古老的中国盐业不断调试自己以适应债权国获利模式及频率，在调试的过程中，其产、运、销、税、缉、官制等各个方面，均模仿西方盐务管理的模式发生了一些调整变革。所以，在这种情势下，盐务改革就呈现出难以触动根本制度，而细枝末节发生显著变化，以适应当时社会潮流发展及社会需求的态势。总之，当时中国盐业从一个侧面呈现出了中国向近代化社会的过渡性特征。
盐业如一个反映中国从封建社会走向半殖民地半封建社会典型特征的窗口，由其发展变化可以窥见中国近代社会转型变化的特征。作为世界资本主义势力代表的丁恩的愤慨与得意，正是中国近代社会过渡性和转型性特征的必然表征。
（责任编辑：王放兰）
Abstract： During the Beiyang government period， the special commercial system was still the main salt system at that time. After the “Chinese Government Reorganization Loan”，Dame， the general manager of the Salt Affairs Audit Office， came to China to decide on the reform of the defeated Chinese salt administration in order to protect the interests of the creditor countries. He advocated and promoted the absolute leadership and control status of the Salt Auditing System in Chinas salt administration system， and conducted research on Chinas vast salt areas. On this basis， Chinas salt administration was reformed step by step. However， in view of the social characteristics of Chinas transitional period and the material ecology and institutional ecology of the special commercial system， Dames reform has succeeded in some salt industry management details， but ultimately failed in fundamentally abolishing the system of “authorized salt merchants sell salt at designated market”.
Key words： Dame； Salt Affairs Audit Office ；the reform of salt affairs
摘 要：北洋政府时期，引岸专商制仍为当时主要盐制。“善后大借款”后，盐务稽核总所总办丁恩来到中国，为了保障债权国的利益，决定对窳败不堪的中国盐政进行改革。他主张和推动确定了盐务稽核所系统在中国盐政系统中的绝对领导与控制地位，并对中国广大盐区进行了调研。在此基础之上，他循序渐进地对中国盐政进行了改革。但是，鉴于中国当时处于转型期的社会特征及引岸专商制存在的物质生态和制度生态没有发生根本性的变化，丁恩的改革在一些盐业管理细节上取得了成功，但终究没有能够从根本上废除引岸专商制。
关键词：丁恩；盐务稽核所；盐务改革 中图分类号：K26
文献标识码：A 文章编号：1003—9864（2018）03—0044—10
引岸专商制作为清代至民国初期的主要盐制，树大根深，利广壑深，积弊厚重。正如盐务专家景夲白所言：“自宋蔡京首创引制，元明承之，于清为烈。千余年来，积弊相因，非务贤相名臣欲思改革，无如金钱万能，食弊者众。虽有善者亦未如之何。已明末大儒如李雯、顾亭林未尝不痛切陈词，其立论要点不外‘就场征税、任其所之八字，而攻击之者则谓若果任其所之，则天下皆私盐，一若引界一废，则盐税无从征收；专商一去，则边省势将食淡。以此两点为引商最大护符。故政府虽明知引制之弊，而不敢轻易改革。引商得以世其业。”① 历代至民国时期有识之士多欲对盐制进行改革，然困难重重，阻力重重。
一、丁恩盐务改革前的机构整顿及调研
（一）丁恩盐务改革前的中国盐政情况
太平天国运动发生后，清政府为了镇压农民起义，命令各督抚自行筹建军队参与镇压战争。为了解决军队筹建的军费问题，清政府允许地方政府截留盐税及开征盐厘、杂税等。再加上自道光年间以来，地方督抚兼有管理盐政的职责，盐政机构设置、人员任免等权力均由地方督抚掌控，使得地方盐务管理人员的数目越来越冗多，机构层层重叠，人浮于事，办事效率低下。最重要的是，地方督抚截留盐税收入，盐课税制、税率混乱不堪，财权分散于各地方政府手中。光绪帝和宣统帝都试图将盐税等收入财权收归中央，但均归于失败。
?民国肇兴，仍然承袭清朝引岸专商制。承清之弊，再加上社会动荡，各省各自为政，统系紊乱，盐政纲情疲敝，官引不兴，枭贩活跃。至1913年，“盐政腐败，已至极点”②，被人讥为“有盐无政”。面对盐政窳败情况，对盐务进行改革和整顿已成为各省及各界人士的共识，改革盐政成为众望所归。“善后大借款”合同生效后，外国银行团为保证借款本息的偿付，希望中国改革盐政。北洋政府也希望借外人之力将各省各自为政、截留把持的盐税收归中央，从而强化中央对地方财税的有效控制。财政总长周学熙曾说：“不将稽核权授诸外人，各省盐税决不能归诸中央。”① 当时袁世凯已镇压了南方的二次革命，国内政局出现了暂时统一，中央集权重新建立。这为盐政改革、整顿奠定了政治基础。
（二）丁恩盐务改革前整顿盐务管理机构
丁恩整顿盐务管理机构并不是为了革除中国盐政弊端来解决中国盐政坑害民众的问题，而是要保障五国银行团的借贷收益及盐税收入。但是，客观上，丁恩建立的运转高效的盐政管理系统却有利于其后来主张的中国盐政改革。从丁恩所进行的改革来看，最大的成就是建立稽核所机构和改革盐税征收制度两个方面，对后世影响也最大。
丁恩于1913年6月来华后，极力要挟中国政府扩大稽核所和洋员的各项权力。他的意见得到了各国公使和银行团的支持。重重压力下，北洋政府于1914年2月9日颁布的《盐务署稽核总所章程》规定，稽核總所总办应兼任盐务署长，会办应兼任盐务署顾问，总会办意见不同时，由财政总长核夺，从而使洋会办升为中国盐务的最高长官。这样，稽核总所不再隶属于盐务署，而是隶属于财政部的独立机构，有自己独立的经费和人事任免权，与盐务署成为财政部下属的两个平行机构，成为全国最高盐务机关。在各地稽核分所，《盐务稽核分所章程》规定，分所内经、协理等级职权平等。中国盐政管理逐步形成了由盐务稽核总所和稽核分所为主导来进行监督、控制的体制。这对其各项财务治理政策的推行，起到了合法性基础的作用，是各项措施得以顺利推行的制度性保证因素。
盐务稽核所有自己独立的管理、运行系统。与中国传统盐务管理机构不同，稽核所形成了“稽核总所——稽核分所——稽核支所”的独立直属管理体系。依照《盐务署稽核总所章程》规定：“该华总办洋会办专任监理发给引票、汇编各项收入之报告及表册各事。”② 稽核所主管税收、放盐等事务；盐务署负责产制、运销、缉私等事务。稽核系统与地方行政机关、官员没有隶属关系，不会受到地方官吏和传统体制掣肘与干预，可保证其具有西方财务管理思想的措施得以顺利推行。同时，稽核所有一套高效、严格、制度化的人事管理制度，保证了职员能勤勉、严格、廉洁地工作。这是稽核所的各项措施得以全面推行的内在因素。
盐务稽核所是在中国传统盐业遭到西方国家资本输出侵略后被动应对变局的产物。在中国传统制度体系与西方资本主义制度体系发生冲突后，代表着先进与强权的西方国家为了抢占新的市场，将中国传统制度体系撕裂，强行植入自己的管理体制与派出机构。为了巩固统治，北京政府只能被动地、非自主性地作出适应性调整，配合外国资本对本国传统制度体系进行整合与重塑。盐务稽核所的出现与存在，标志着中国半殖民地、半封建社会形态开始逐渐深入到中国社会的肌理。
（三）丁恩盐务改革前的调研
丁恩改革之前，张謇倡导的盐务改革方案由于周学熙等的阻挠没能施行，引岸专商制仍然是中国盐业的主要运销制度。“善后大借款”后，周学熙等守旧派希望可以通过洋人的干涉来保住专商制和引票，所以，在借款合同内有引票须洋员签字的内容。可见，引岸专商制保守势力当时还很雄厚。
鉴于当时引岸专商制弊端丛生，民众要求改革的呼声异常高涨。当时主张盐业改革的意见主要有以下几种：1912年张謇发表《改革全国盐政意见书》，主张实行“就场官专卖制”；田桐氏主张无税论，废除盐税；还有人主张盐业国营论；丁恩则主张废除引岸专商制，实行就场征税、自由贸易政策。
丁恩到达中国后，为了对中国各大盐场的产运销形势形成认识，他不辞劳苦，历尽艰辛，从1913年7月起至1915年3月，带着缪秋杰等助理人员，从考察长芦盐场开始，几乎跑遍了包括东三省、山东、上海、广东、福建、两淮、云南、四川、陕甘等各地的大盐场。每到一处，丁恩对各盐场盐的产、运、销、存放等，详如各盐场引额引量、引岸、运盐运道、盐款收支、盐硝专卖、税课、盐坨建设、盐商、盐业管理等均进行了详细考察。他每考察一处，即写出调查情况及对该盐区的改革意见书，上报财政部与盐务署。
经过调查，丁恩发现中国各盐区复杂的情况。比如在东三省，当时由张謇等改革派认为的“中国盐法最善”的盐区，“奉天所行之盐斤自由贸易制度及吉黑两省之官收官运官销甚为妥善，确能征收巨款”①。实行自由贸易，“无论何人将盐价交于制盐灶户并向收税局照章缴税，即准由场购盐。唯除灶户外其他售盐者皆须领有趸买执照为凭。”② 但是，也存在大量腐败或者黑幕，比如盐斤运销过程中的多次征收稽征税，各分局还对经过之盐征收规费等。1913年夏天，盐运使曾请政府拨付官专卖费用245万余元，而每年获利不足50万元。通过对长芦盐场的调研，丁恩意识到必须废除引岸专商制：“欲知盐政之良窳，如何当质诸下列之两证：一、国家收入盐款之数；二、国民购盐之价。以二者证长芦盐政无足可言。国家收入之款既征，出售零盐之价复巨。若思整顿，急宜废引法于销购芦盐之地域，设法大加推广，使归商专卖者，不得为所欲为。”③ 丁恩通过对两浙盐场的调研，发现“两浙盐务当日极为纷乱难治，其原因半由运输困难，缺乏天然贸易孔道，半由盐场散漫，民风强悍”④。他通过对实行官专卖的福建盐场的调查，发现在林炳章任盐运使期间，其解交盐税收入仅仅2万元，而一次预支经费就达75万元。由此，丁恩发现中国盐政之纷繁复杂：一方面他发现了引岸专商制带来的严重弊端，主张必须废除旧盐制；另一方面，他也意识到对各盐场均推行就场征税、自由贸易的不可行性。他对自己刚入中国时，试图把印度治盐经验用于中国的想法进行了调整，要在盐业状况复杂的中国进行改革，必须做出合适的妥协与迂回。
二、丁恩盐务改革主张及推行
（一）初到中国时，主张划一税率、就场征税
丁恩刚到中国时，主张实行就场征税、自由贸易政策。1913年6月24日，他在呈财政总长的条陈中提到：“所有征收盐税各国大半采用官制官销政策，以售盐所获之利润为实收之税款。中国倡议改革人士皆以此项办法为目标，而印度盐税制度则与此项政策大异。其重点系在产区管理场产，或在沿海港口管理盐斤。对于本地盐斤于其未由盐场或政府指定盐坨起运以前直接征税一次，对于入口盐斤于其未由船或海关盐栈起运以前直接征税一次。征税后，政府即不再加干涉，盖以竞争愈烈盐价愈低为宗旨也。”① 丁恩提出这个建议后，北洋政府即令各盐业顾问尽快加以讨论。当时丁恩等拿出印度实现自由贸易后，官盐逐年增加及政府盐税收入也正比例增加的统计表来向当局展示改革的必要性。北洋政府财政困窘，看到实行自由贸易可以增加盐税收入，颇觉有利，遂于1913年12月24日公布《盐税条例》。
《盐税条例》内容主旨是实行一次征税政策，为了征税，规定各盐区的税率，并统一度量衡，统一使用司马秤等。在改革之前，“而一县内不止一盐商，如人民可以自由选择，引商即不能垄断，于是借轻税盐入重税地，亦是私盐之解释。勾通官吏，故意将税率紊乱，参差不齐，使一县之内有数种税率。东乡之民只准食甲商之盐，而西乡之盐一入东乡，即指为越界私盐，可以没收重罚。故清初盐税每百斤二钱，全國几乎一律，降至清末，盐商愈分裂，税率愈参差，如两浙多至百余中等，山东多至六百余等，长芦亦多至数百等。国家何必紊乱其税率？无非为保护引商个人之引地，而人民每年因此破家亡身者不计也。”② 丁恩为推行《盐税条例》，把中国产盐销盐区域划分为两大区域，以淮河为界，“北区”包括奉天、长芦、河东、山东、陕甘及淮北等区域，“南区”包括淮南、两浙、福建、两广、四川、云南、扬子四岸等区域，并声明此条例为暂时条例，待盐法公布时废止。稽核所成立后首先做的就是统一税率，一省之内只允许有一种税率。丁恩知道：“此项办法极关重要，但仅与政府有益而已。至于运销各重要问题仍完全照旧办理，故人民仍收专商之剥削也。”③
《盐税条例》公布后，效果几乎被引商通过贿赂官员、强迫百姓购买等方法消融于无形。“至民国八九年间，从前二三千等之税率已渐趋统一。全国计之不过数十等税率。”④ 税率统一了，但引商仍然贿赂官吏。税率虽然划一，但仍强迫人民在自己引地内购买食盐，所以划一税率措施效果不彰。
（二）全面调查后，主张因地制宜、渐次推进改革
鉴于引岸专商制的危害，丁恩主张将其废除。他认为，实行该制，就等于政府把行政权让渡给盐商，政府的盐斤定价可使盐商获取厚利，因为垄断经营，缺乏竞争，盐商可以对百姓为所欲为，没有了守信经营及改善盐质的主动性。所以，其严重阻碍了盐业的发展。1913年12月丁恩上书盐务署署长张弧，要求废除引岸专商制。张弧表示赞同，但表示春运已完，存盐必多，应延迟至次年7月1日后再议。丁恩也表示赞同。
就是对于这样一个只有提法、没有付诸于行动的方案，引商大为惊恐，遂四处活动，一面呈文财政部及总统府，一面筹集巨款来保护引权。引商在天津《大公报》等报纸上发表言论：“政府如将引权收回，盐务利益将随东西洋之水长流，一去而不复返矣。”他们还造谣说，“此种荒谬之条例陈实欲招徕外国有力资本家假借华人名义经营盐业，而华商将淘汰”⑤ 等。张弧鉴于巨大压力，提议将长芦引岸共计63县（后增至74县）于1914年7月1日起先试行自由贸易，以后按年抽签决定取消引岸。长芦引商激烈反对，认为自由贸易会造成盐价走低侵蚀引岸，并会引起硝土盐泛滥。财政部见此情景，于1914年6月2日召开财政会议，认为应采取折衷办法，即直豫两省盐商，由地方官或者盐务署审查，为真正没有洋人股份的商人发给审查证券，准许其照章纳税购盐运销直豫两省，其县份及盐斤数量都不受限制。所有引商及其盐店伙计子侄都可承领此券。
1915年，丁恩派副会办斯泰劳到天津调查芦盐运销办法。斯泰劳经查发现，长利公司只放款给运商，并不直接销盐而坐获厚利。同时，丁恩还派总所华洋高级人员到直豫各地调查销盐情况，发现短斤少两、搀砂和泥现象并没减少。同年4月丁恩建议盐务署即将所发贩盐特许证券取消，他说：“现在名为自由贸易之法，完全失败。”他还建议，长芦引岸74县殷实商人在纳税后可以自由购盐售盐。但张弧认为，应暂缓置议，不能施以猛烈改革。后龚心湛、周学熙相继出任财政总长。周学熙将开放61县计划取消，改由芦纲商人共同承运，名为“芦纲公运”。至此，长芦盐务先行试点的改革彻底失败了。
面对改革的巨大阻力，丁恩意识到中国盐政的复杂情况，决定对盐区进行全面调研后再讨论盐制改革问题，期限为三年。
1915年，丁恩到四川调研。自民国成立后，四川盐业商运官运均被取消，采取自由贸易制度。四川盐运使晏安澜组织18家运盐公司运盐销售。3月，丁恩建议将已行自由贸易办法予以维持。财政部命令四川继续推行公司销售盐制，并保证盐税收入。四川运使答应试办。在此期间，云南发生护法运动，局势动荡，试办失败。丁恩主张取消公司，而推行真正的自由运销政策。盐务署答应取消公司，但原来的引岸继续保留。
（三）全面调研后，对盐业管理诸环节的改革
第一，盐斤储存。中国原来各地盐场分散于海滨及各地盐井附近，制成的盐斤散漫堆放。盐场漫无边际，盐斤的储存也杂乱无章，这样不仅不利于盐斤的卫生，更不利于盐斤的管理，是“场私”不绝于缕的主要根源所在。丁恩采取将荒废之盐滩封闭的措施。1913年11月起长芦盐区首先建立盐坨储存盐斤，并将此办法推广到山东、淮北、两浙、福建等地。
第二，盐斤销售。首先，丁恩主张划一币制。民国初年，各盐区所用货币极其不统一。“长芦、山东征收银两，两浙征收银元，东三省征收小洋，广东征收银元、小洋，河东征收银两、银元，两淮征收银两、制钱，福建征收银两、银元与制钱。又如广东，湖南，东三省三区地方发行之跌价纸币及军用票，缴税亦皆照收，而以四川为最复杂，四川向用期票、红票、军票、制钱四种缴税。各区所收课税大都奇零，小数常达7位以下。”① 1913年12月颁布的《盐税条例》规定，必须以银元为单位。
其次，丁恩要求统一权衡。民国初期，中国盐税都是按照重量来征收，所以权量对于税收非常重要。但民国初年中国各盐区权量都不一样。“长芦用库平秤，每担合英权1311/9磅，山东本地秤每担合1331/3磅，两淮用坝秤，每擔合152.5磅，鄂岸用库秤，每担合1361/4磅，湘岸用道秤，每担合137.14磅，赣省用西官秤，每担合137.625磅，皖岸用漕零三秤，每担合137.14磅，两浙本地秤，每担合150磅，福建在场买盐用洪华秤，每担合136磅，在市售盐用天平秤，每担合129磅，滇省本地秤，每担合1702/3磅。”②
依据盐税条例，全国统一改用司马秤。
第三，对各盐场财务管理进行系统的改革。为了盐税的有效征收，丁恩还对各盐场财务管理办法进行了改革。以长芦缉私营财务管理为例，在盐务稽核总所和长芦稽核分所成立之前，长芦缉私营经费为长芦盐务各机构经费开支中的最大宗。缉私营官兵的薪俸开支水平在当时是比较高的，年终津贴、旅费、杂费等基本上是随报随销，并无稽查、审核办法；军服、枪支弹药按缉私营所报官兵数目发放；房屋维修、船舰维修费用基本上也是按缉私营所报额数支付；对缉获私盐变价，长芦运使根本不知道缉私营每年所获私盐数目，更遑论其变价额数。缉私营上报长芦运署的账目，也一般只是造具“旧有、新收、开除、实在”四柱清册，每项花销只列其每月的花费总数，并无细目。各项花销均由缉私营自说自报，无需收据等凭据①。所以，原来缉私营的经费开支基本处于一种极度松散、缺乏监管、混乱糊涂的状态。
鉴于长芦缉私营经费开支的混乱状态，稽核总所成立之初，即对长芦缉私营经费使用、管理等情况展开了实地调查。后于1913年8月制定了盐务各机关用款规则，对包括缉私营在内的各盐务机关经费开支，包含薪俸、办公经费、膳费、旅费等经常费用，没有盐务稽核总所总会办核准，一律不得随意开支②。
为了使盐务各机关经费开支更加规范、精确，稽核造报所还下设了审计处，这使得缉私营经费管理体制更具近代化特征。1913年11月，长芦运署向长芦各机关下发了稽核所和审计处制定的“稽核总所核定俸薪收据单”“办公杂费收据单”“每月支出概算单式”“收支款目月结清单”及按照审计处章程拟订的“领款总收据联单”“审计分处领款凭单式”“补领凭单式”“薪俸收据式”等。而这样规范细致的经费开支制度及单式，在长芦盐政史上是从未有过的，正如长芦盐运使所称：“而事属创办，各处承办未得要领，几若无所适从。自应规定画一章程，以为提挈纲领之用，庶办法不致歧误，领款亦免稽迟。”③ 为了使长芦盐务各机关经费支出与稽核所所定办法接轨，长芦运署制定了《慎重支出概算章程（六条）》，要求“嗣后各局、所长务须体念时艰，制节谨度，于用人购物一切费用，一一遵照此次所发章程办理”④。稽核所对盐务各机关用款的严格审核监督，对于建立规范的财务管理制度是有裨益的。正如长芦运使杨寿相所称：“本署自奉设稽核造报分所以后，于支出款项监督綦严。近准函送总所核订收据月结各式，精密异常。又自审计分处成立，叠准函布章程格式，条理纷繁。究其要旨，不外于各种款目用途务求确当。”⑤
三、丁恩盐务改革绩效及原因分析
丁恩盐务改革是外国资本主义势力在民国初年为了维护本国在中国金融利益而进行的一场顺应中国盐业发展形势与需求的自由贸易改革。对于丁恩盐务改革的绩效，不能用简单的成功或者失败来概括。可以说，丁恩盐务改革助推了中国引岸专商制走向衰落，并没有将该制度彻底废除；但丁恩对中国盐业运输、销售、税收等环节的管理及财务制度改革均取得了显著的成绩。丁恩盐务改革，是民国初年中国社会转型期进行的一次开启中国盐务近代化道路的改革，在中国盐务近代化及社会近代化过程中起了重要作用。
（一）丁恩与盐务改革的关系
对于丁恩，要认清其官方的身份，但更须注意其个人化的性格、办事特征。准确区分其官方身份与个人处事特征，就能看清楚他来到中国后的一切行动的实质。
丁恩的官方身份是五国银行团为确保其借贷资本收益进行风险管理、以债权国身份来督办中国盐政和盐税、以外国资本主义势力强权来干涉中国内政的代表人物。正是因为此身份，丁恩为了稽核所的地位和职权等，不惜与中国政府不断提出交涉与抗议。他希望稽核总所成为全国最高盐务管理机构，也要求总会办必须是全国盐务最高管理长官。稽核总所不仅是监督审核盐税征收的机构，更应该管理场产、掣验、榷运、盐官盐制、缉私等。为此，北洋政府不得不作出让步，依照丁恩的思想对盐务稽核总分所章程进行了修改。因此，盐务稽核所成了管理中国盐政的核心中枢机构，具有超越其他盐务机关的权威性。丁恩更成为了这个中枢机构的核心人物。他到任后的根本性问题处置，从来没有忘记其政治身份。比如其推动盐务改革的主要目的即是增加税收，保障中国借款抵押物——盐税的完全征收。当中国政府要求银行团拨付除偿债外的一些盐余时，丁恩提出要提存805万元作为准备金，并将此做法持续下来，声称是为了防止中国发生革命等情况时无法还款。“查借款合同内对于存留盈余税款作为准备金原无规定之明文，而此项存留准备金之办法，当日特因防备革命性质之各种意外情事而设（一如现在之乱事者），俾持票之人其利息可由盈余款放还，并使中国政府对于各债务亦可得以时常从速全数拨付也。”① 他为债权国的利益做了最周到的安排。
作为一名长期从事盐务管理的官员，丁恩有着治理盐务的较为现代的理念，有着脚踏实地、认真负责的工作作风，同时还有着恪尽职守的专业精神。
丁恩来到中国后，就意识到中国管理盐政思想之落后，而他有着简化行政程序以利于效率提升降低行政成本、促进自由贸易及规范财务管理的先进理念。他认为“盐政欲增加收入罗致巨款，政府不必独揽制造，亦不必直购于民发商转售。本人之意，若民间能择适宜地点制造佳盐，供应民食不致缺乏，复以公平之价售商转销，政府尽可听之。……盖中国地广人稠，施以放任政策则利于行政实多。……至于售盐市价亦断无划一之理，即使产区定价一律，而各销岸售价因运费之影响，亦必悬殊甚巨……由于引地专商之存在，改良办法万难实现也。”② 对于中国盐业行政管理过于繁琐、引岸专商制阻遏盐业发展等弊端，他锐意改革。
丁恩脚踏实地的工作作风，使他在60岁的高龄，不辞辛劳，跑遍了中国十大盐区，调查盐业各项事宜。“（丁恩）1913年6月来华，7月即赴长芦盐场和东三省考察，9月再去奉天、长春、哈尔滨及海参崴，年底赴濟南、青岛，转上海并溯江而上巡视扬子四岸，就两淮盐务办法作详细调查，然后去长沙、汉口并沿江下行至扬州十二圩，又赴板埔、新埔及淮北各场。1914年2、3月又赴广东、福建、两浙各区调查，于5月赴河东调查。同年12月赴云南、四川调查川盐销楚情况。1915年秋季亲至淮南盐场。1916年冬两次前往广东、福建、两浙盐场。1917年秋又去宁夏、陕西、甘肃等地调查。举凡中国盐区，丁恩无不实地调查，并在此基础上写出实在情形与报告书。”③ 这为丁恩后来提出的切实可行的盐业各环节改革方案奠定了实践性、针对性、可操作性基础。
丁恩恪尽职守的专业精神体现在他对中国存有厚重积弊的盐政进行的细致深入的改革。通过对中国十大盐区进行详细调查之后，丁恩认识到中国盐务弊病的深厚。为了增加盐税收入，也为了他所钟爱的盐业事业的发展，在任职期间，对于盐业的各个环节，比如：坚持就场征税、划一税率、统一币制、统一权量、取消卤耗、财务经费管理、完善稽核制度等方面，都深入仔细、注重可操作性地进行了改革，并且非常注重每项措施及制度的落实与实践。
所以，分不同层面来看待丁恩，就能认识清楚他到中国后的行动及其绩效。
（二）丁恩的愤慨与得意
丁恩认为，中国盐政最大的问题在于中国士大夫不懂经济的最基本规律：即盐斤运销越多，则价格越低，价格越低则销售越顺畅，政府收入就越来越巨，这本来是经济的基本规律，但中国的统治者置该规律于不顾，以为要让盐斤多产多运多销，非得由政府加以干涉、规定不可。所以政府就将盐务行政权委任于盐商，由盐商来代政府向食户征收盐税。专商一旦获批准予垄断运销盐斤，因其有大利可图，即会采取非合规手段来获取利益最大化，比如行贿盐官、坑害百姓等。丁恩认清了这种引岸专商制的实质，“上以损国、下以病民，唯专商独获其利而已”①，最重要的是，“由于少数引商享有专利之权，遂使食盐大众所出代价远超过盐的成本，并使数逾千万之艰苦灶户无由扩充营业（以致无意）改良盐质”②。这种制度严重影响了灶户改良盐业生产的动力。所以，丁恩认为，应该采取自由贸易原则来对盐业制度进行改造。
可以说，?丁恩改革中国旧盐法的努力，取得了显著效果。通过丁恩及其后继者、中国有识之士的共同努力，至民国前期中国的引岸专商制逐渐走向了穷途末路。到1928年前，中国许多地区废除了引岸专商制，实行自由贸易。详细情况见下表：
在丁恩的努力下，1914年政府取消了河南正阳关榷运局、河东督销局、直隶永平七府及热河、口北官运局等，当年就开放引地有直豫引岸74县、山东虞城、商丘等9县，安徽宿、涡2县，取消淮北票权，开放换呗票盐皖、豫引地，1915年又开放了两广、长芦、云南全省销区，1916年开放引地有淮北近场5岸及徐淮6岸，两浙永武经销地、川南18家运盐公司被取消，川北自由贩卖、云南取消运销公司、潞盐的陕岸被取消①。虽然有部分地区并没有取得实际效果，但毕竟实现了其他改革者所不能够取得的成绩，从法规制度上撕开了废除引岸专商制的口子，开辟了中国盐务近代化的先河。
但是，中国盐务运销制度的改革并没有达到丁恩预想的目标。长芦盐场引岸专商制试点改革等的失败，使丁恩极其愤慨：“引地之病民，尽人皆知之。今拟破除引岸，规划改良，其所以为国利民福者，至深且远，乃以长芦之失败，而整顿全国盐务计划遂因中辍。……不图竟为保护一班商人之利益起见，而置无数贫困小民于不顾。就此一端，足证整顿盐务之举，今日尚非其时。本人以为可将从前所行产运销办法切实加以改革而期达到减少旧日流弊，并防止新弊发生之目的。孰知事与愿违，一切希望皆成泡影。”② 其无奈与挫败感溢于言表。
丁恩也有得意的地方，除了改革鹽务根本制度，在盐业管理各个环节上的改革，比如划一税率、统一币制、统一权量、取消卤耗、财务经费管理、完善稽核制度等方面，都取得了非常显著的效果。首先，盐税收入收归中央的改革初步实现，从袁世凯时期开始，到1916年，有一些地方军费截留盐税、开征盐厘等附加税，但全国大部分地区的盐税收入仍归中央政府控制。其次，纳税盐产量明显增加，全国1910年时为2700余万担，至1925年增至3300万担③。再次，全国盐税收入由1913年的19044千元增加至1917年的82246千元④。又次，盐务部门的工作效率较晚清时期有所提高，1913年盐务部门的管理成本占全部盐税收入的20.43%，1914年降低至8.9%，1915年又降至8.5%⑤。
（三）丁恩盐务改革喜忧并存的原因
丁恩来到中国，在推动中国盐务改革上，确实是喜忧参半。忧的是明知中国引岸专商制作为中国盐业一切腐败现象产生的根源而不能废除之，喜的是对中国盐业运销税缉各环节具体事项的改革取得了显著效果。
像丁恩这样代表着盐业自由贸易思想的外来势力，即使他的思想非常符合盐业运行规律与发展需要，他的背后有强大的外国势力的支持，他在中国盐业管理中手握重权，但是，面对中国存续千年、根深蒂固的引岸专商制，他还是感到了巨大的挫败感和无力感。这是因为，北洋政府时期的中国社会发生了深刻变革，呈现出过渡性的转型期特征：一方面，中国专制主义中央集权制与封建经济自身虽然正渐趋衰落，走向它们行将就木的历程。但是，稳定的统治系统、强大的制度惯性及仍然以农业经济为主的经济基础，也必然使古老的封建制度与国家势力还有着极强的持续性、斗争性。中国的这种变化使得像丁恩这样的外国控制势力得以进入中国，但他们代表的西方思想和举措却不能轻易地得到推广执行，而被中国统治系统或者利益集团的各种行为进行溶蚀。正像曼瑟尔·奥尔森所认为的那样，专制者实际是非一般意义的经济人，是行使和垄断公共权力的寻租者。专制者执政的出发点是其自身的利益最大化而非社会利益最大化，当统治者利益和社会利益发生冲突时，专制者会牺牲社会长期利益或者全面利益的代价来追求其自身短期利益的最大化，这必将带来经济的巨大损失、政治的严重低效及社会阶层的固化，最终会葬送社会繁荣①。北洋政府时期的财政困窘，用度浩繁，再加上盐业产销生态并没有发生根本变革，使统治者不敢也不能轻易改变旧有盐业管理框架，更无暇顾及社会利益，只顾大肆攫取眼前利益。这是丁恩所无法阻止和扭转的。所以，丁恩来到中国的4年多（从1913年6月23日到职至1918年2月4日任满回国），任凭其盐务稽核所大权在握，政治地位居于全国最高盐务管理机构地位，尽管丁恩个人勤奋至极，不辞辛苦对中国各大盐场进行调研，为了推动改革与中国守旧派、官吏及盐商苦苦斗争，但终究没有完成其改良中国盐制、废除引岸专商制的目标。
另一方面，外国资本主义势力入侵程度不断加深，中国被动地裹挟进了资本主义市场之中，身不由己地不断采取各种措施来适应强力的资本主义势力对中国的挟持。中国清末民初的盐业，通过“善后大借款”事件，被裹入了世界资本主义化的洪流。从此，为了适应“五国银行团”及其政府的一切需求，古老的中国盐业不断调试自己以适应债权国获利模式及频率，在调试的过程中，其产、运、销、税、缉、官制等各个方面，均模仿西方盐务管理的模式发生了一些调整变革。所以，在这种情势下，盐务改革就呈现出难以触动根本制度，而细枝末节发生显著变化，以适应当时社会潮流发展及社会需求的态势。总之，当时中国盐业从一个侧面呈现出了中国向近代化社会的过渡性特征。
盐业如一个反映中国从封建社会走向半殖民地半封建社会典型特征的窗口，由其发展变化可以窥见中国近代社会转型变化的特征。作为世界资本主义势力代表的丁恩的愤慨与得意，正是中国近代社会过渡性和转型性特征的必然表征。
（责任编辑：王放兰）
Abstract： During the Beiyang government period， the special commercial system was still the main salt system at that time. After the “Chinese Government Reorganization Loan”，Dame， the general manager of the Salt Affairs Audit Office， came to China to decide on the reform of the defeated Chinese salt administration in order to protect the interests of the creditor countries. He advocated and promoted the absolute leadership and control status of the Salt Auditing System in Chinas salt administration system， and conducted research on Chinas vast salt areas. On this basis， Chinas salt administration was reformed step by step. However， in view of the social characteristics of Chinas transitional period and the material ecology and institutional ecology of the special commercial system， Dames reform has succeeded in some salt industry management details， but ultimately failed in fundamentally abolishing the system of “authorized salt merchants sell salt at designated market”.
Key words： Dame； Salt Affairs Audit Office ；the reform of salt affairs
