以通知印发、转发通告的不合理应用分析

    范铮

    摘? 要：“以通知印发通告”是否合理，学术界有颇多争议，此种发文形式虽然不违反《党政机关公文处理工作条例》规定，但从应用角度分析，由于直发“通告”与印发、转发“通告”的行文目的、行文方向和主送范围不同，印发、转发不应作为“通告”的发布形式。发布“通告”时，可以对“通告”的宣传贯彻执行一并提出要求，从而避免在“通告”执行过程中再制发“印发通告的通知”造成的行文争议。

    关键词：公文;通知;通告;应用

    Abstract： Whether its reasonable to 'issue a tonggao by tongzhi is a lot controversial in academia. Although this form of writing does not violate the provisions of the 'Regulations on the Handling of Official Documents in Party and Government Organs'， it is analyzed from the perspective of application. The writing purpose， writing direction and main delivery scope of the tonggao are different， and printing and forwarding should not be used as the form of publication of the tonggao. When issuing the tonggao， it is possible to put forward requirements for the publicity and implementation of the tonggao， so as to avoid writing disputes caused by the reissue of the tongzhi of Issuing the tonggao during the implementation of the tonggao.

    Keywords： Official document; Tongzhi; Tonggao; Application

    《黨政机关公文处理工作条例》规定了15种主要公文种类，“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项;“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。“以通知印发通告”是否合理学术界有颇多争议。有学者指出，“从近几年来公文处理工作的现状看，‘印发类‘通知的使用非常混乱。这种混乱主要是指‘印发对象的选择标准非常混乱，即什么可‘印发，什么不可‘印发，不同的机关有不同的选择标准;甚至在同一个机关也会因人而异;哪怕是同一个人，也会因时而异，有很强的随意性。”[1]

    2020年第1期《档案管理》刊登了韩雪松同志的文章《以通知印发通告：合理性辩护及路径改进》，韩雪松同志在该文中对“通知”可以作为“通告”的印发对象进行了辩护，并提出了“印发性通知转换为部署性通知”的路径改进建议。“以通知印发通告”虽然看似合理，并不违反《党政机关公文处理工作条例》规定，但从应用角度分析，以“通知”印发或转发“通告”的不合理性需要引起重视。

    1 直发与印发、转发“通告”的行文目的不同

    直发“通告”是为了“在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。

    如：《邮政局 公安部 安全部关于发布〈禁止寄递物品管理规定〉的通告》（国邮发〔2016〕107号），该“通告”向社会发布了禁止寄递物品的范围、寄递企业的责任以及违反该规定的处罚措施等，目的是“加强邮政行业安全管理，防止禁止寄递物品进入寄递渠道，妥善处置进入寄递渠道的违禁物品，维护寄递渠道安全畅通”。[2]而印发或转发“通告”的目的是向下级机关提出贯彻执行要求。

    如：《公安部 交通部 国家安全生产监督管理局关于印发〈关于加强公路客运交通安全管理的通告〉的通知》（公通字〔2001〕83号），公安部、交通部、国家安全生产监督管理局向各省、自治区、直辖市公安厅（局），交通厅（局），安全生产监督管理机构，新疆生产建设兵团公安局、交通局、安全生产委员会办公室印发该“通告”，目的是为了强调“当前，道路交通安全形势严峻”，[3]强调发布该“通告”的目的是“为了有效遏制公路客运群死群伤事故的发生，保障道路交通的安全和畅通，保护国家财产和人民生命财产安全”，[4]以及提出要求“请结合实际贯彻执行，并广为宣传和张贴”。[5]

    再如：广西壮族自治区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组指挥部发布了《关于“五一”假期外出做好疫情防控的通告》（桂新冠防指〔2020〕142号），百色市新冠肺炎疫情防控工作领导小组指挥部办公室向各县（市、区）新冠肺炎疫情防控工作领导小组指挥部和市直（含中、区直驻百色）各单位下发了《转发关于“五一”假期外出做好疫情防控的通告的通知》，目的是让各级各单位“广泛宣传，认真抓好贯彻落实”。[6]

    由此可见，直发“通告”的目的是为了公布某事项，而印发或转发“通告”的目的不是为了公布某事项，而是为了宣传贯彻执行好该“通告”发布的事项。直发“通告”与印发、转发“通告”的行文目的不同，广大文秘工作者应该从行文目的出发来选择公文文种。

    2 直发与印发、转发“通告”的行文方向和主送范围不同

    “通告”是泛行文，一般是向社会广而告之，而“通知”是下行文，有明确的主送机关。韩雪松同志认为“法定公文能够独立行文，不代表着它就只能独立行文，而不可以被通知印发。”[7]并以《中共中央办公厅印发〈关于当前意识形态领域形势的通报〉的通知》为例，说明法定公文以“通知”印发行文准确。

    该例中，《关于当前意识形态领域形势的通报》与《中共中央办公厅印发〈关于当前意识形态领域形势的通报〉的通知》主送机关均为各省、自治区、直辖市党委和人民政府、中央和国家机关各部委、解放军各总部、各人民团体，二者受文范围相同，在“通报”的基础之上加上有关贯彻要求，以中共中央办公厅名义印发生效无可厚非。而“通告”与“通知”的受文范围不同，一个是社会周知，一个有明确的主送机关，不直发“通告”，而是以“印发通告的通知”印发不可避免地会造成“通告”受文范围的缩小化。

    笔者检索2000年以来的国务院公报，发现法定公文以“通知”印发的除了《公安部 交通部 国家安全生产监督管理局关于印发〈关于加强公路客运交通安全管理的通告〉的通知》（公通字〔2001〕83号）以外，只有“意见”有以“通知”印发现象。如：《卫生健康委 教育部 财政部 人力资源社会保障部 医保局 药监局关于印发加强医疗机构药事管理促进合理用药的意见的通知》，以“通知”文种印发了《关于加强医疗机构药事管理促进合理用药的意见》。

    也有学者对此提出意见，“从理论上说，‘意见也不应当‘印发。因为‘意见是有独立行文资格的文种，无论上行、下行或平行，直接发出即可。用‘印发意见的通知来制发‘意见，是没有道理的。”[8]

    笔者曾撰文《“意见”公文文种异化现象分析》，提出规范“意见”发文形式的建议，对于本机关制定的“意见”，如果没有除“意见”所述内容以外的工作要求，完全可以独立行文，不再以“通知”形式印发。对于贯彻落实“意见”有其他具体要求的，可以以“通知”形式印发并提出要求。对于上级机关或其他机关制定的“意见”，可以以“通知”形式转发。

    同理，对于贯彻落实“通告”内容还有其他具体要求的，可以以“通知”形式印发并提出要求。需要注意的是，印发“意见”或“通报”的“通知”，成文时间是“通知”的签发时间，被印发的“意见”“通报”不另加成文时间，“意见”“通报”与印发“意见”“通报”的“通知”成文时间视为同一时间。而“通告”有明确的成文时间，“通告”成文在前，印发“通告”的“通知”成文在后，“通告”的成文时间与印发“通告”的“通知”成文时间往往会出现不一致的情況，在执行该“通告”时应以“通告”发布时间为准，而不能以“通知”成文时间为准。

    对于上级机关和不相隶属机关制发的“通告”，如认为有必要让下级机关遵守或周知，可用“通知”转发。

    韩雪松同志的观点：“印发通告的通知可以被转发通告的通知替换，通告独立制发后可由其发文机关的办公厅（室）以通知转发，并附以执行要求”[9]不符合行文规则。本机关行文，可以以“通知”印发，转发上级机关和不相隶属机关的公文，可以以“通知”转发，“印发”与“转发”通知，不能相互替换。按照《党政机关公文处理工作条例》规定，“各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作”，[10]“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”。[11]

    发文机关的办公厅（室）代表的是发文机关，只是发文签发流程不同。“党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。”[12]

    因此，“通告”独立制发后可以由其发文机关或发文机关的办公厅（室）印发，或制发部署性“通知”，而不能由其发文机关或发文机关的办公厅（室）转发“通告”。下级机关收到文件后，可以向其下级机关转发“通告”、发文机关印发的“通知”和制发的部署性“通知”，安排部署“通告”的复制、张贴、传播事宜。

    韩雪松同志认为，“独立行文的通告和‘印发通告的通知各具特征，它们虽然有相同的发文机关，但是行文方向和主送范围明显不同。”[13]独立行文的“通告”和“印发通告的通知”是否必须是相同的发文机关呢？上级机关发布了“通告”，为了更好地宣传执行好“通告”内容，除了本机关可以制发印发该“通告”的“通知”，下级机关也可以制发印发该“通告”的“通知”。

    如：为进一步明确并督促本市旅馆业单位严格落实奥运赛事期间的治安管理和安全防范要求，××市公安局与该市旅游事业管理委员会联合制定了《关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告》，该市公安局向各公安分局、县公安局、市公安局有关单位和各区（县）旅游行政管理部门下发了《××市公安局关于印发〈关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告〉的通知》。

    该市所属的××县公安局接到该“通知”后，为了督促辖区各旅馆业单位严格执行旅（顾）客住宿登记等治安管理制度，严格落实内部安全防范措施，可以向所属派出所和辖区旅馆业下发《××县公安局关于印发〈关于奥运期间加强本市旅馆业单位治安管理的通告〉的通知》。

    印发“通告”的“通知”的法定读者是所属机关和有关单位，而“通告”的法定读者是全社会，因此，韩雪松同志认为的“通告与通知的法定读者几乎没有交集，可谓‘各行其道”是不正确的，二者是包含与被包含的关系，“通告”的法定读者包括印发“通告”的“通知”的法定读者。

    3 印发、转发不应作为“通告”的发布形式

    印发或转发“通告”，必须“通告”发布在前，也就是必须“通告”生效后，才能印发或转发执行。如果“通告”还没有生效，而是希望通过印发的方式使之生效，必然会导致“以通知印发通告”“载体多余”的错误。

    如：公通字〔2001〕83号，公安部、交通部、国家安全生产监督管理局没有直接向社会发布《关于加强公路客运交通安全管理的通告》，而是以印发“通知”的方式发给各省、自治区、直辖市公安厅（局），交通厅（局），安全生产监督管理机构，新疆生产建设兵团公安局、交通局、安全生产委员会办公室，要求他们一方面贯彻执行，另一方面广为宣传和张贴。

    尽管笔者检索2000年以来的国务院公报，“以通知印发通告”仅有此一例，但其在一定范围内对公文制发造成的影响不容小觑。本应由公安部、交通部、国家安全生产监督管理局向社会发布的“通告”，变成了发给下级机关，让下级机关向社会发布，本应直接行文，变成了借助“通知”这一载体额外“中转”，此种行文方式欠妥。上级发布与转手让下级发布，由于行文方向和主送范围不同，“通告”的权威性和影响力大不相同。

    因此，制作“通告”的机关不应假手下级机关来发布“通告”内容，而应遵循“谁起草、谁发布”的原则做好份内的事。

    4 路径改进：发布“通告”时对宣传贯彻执行一并提出要求

    以“通知”印发、转发“通告”尽管不违反《党政机关公文处理工作条例》规定，在“通告”发布后如果合理应用，对“通告”的宣传贯彻执行会有一定的促进作用，但从减少公文数量、提高公文执行力考虑，“通告”发布机关可以考虑在发布“通告”时对宣传贯彻一并提出要求，下级机关在收到“通告”后按要求执行即可，没有必要再层层发文。

    韩雪松同志认为的“泛行通告也解决不了通知所要处理的问题，诸如上级向下级机关印发文书、安排公务、提出要求，通告几乎是‘无能为力”[14]这一观点值得商榷。

    上级制发“通告”时，如果能够综合考虑社会周知和下级宣传贯彻执行问题，一并做出安排部署，会大大提高行政效率和执行效果。

    如：《國家烟草专卖局 国家市场监督管理总局关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》（2019年第1号），既有对全社会的泛行要求：“各类市场主体不得向未成年人销售电子烟。……自本通告印发之日起，敦促电子烟生产、销售企业或个人及时关闭电子烟互联网销售网站或客户端;敦促电商平台及时关闭电子烟店铺，并将电子烟产品及时下架;敦促电子烟生产、销售企业或个人撤回通过互联网发布的电子烟广告”，[15]又对各级烟草专卖行政主管部门、市场监督管理部门宣传贯彻执行该“通告”提出要求：“应切实加强对本通告的宣传贯彻和执行，保护未成年人免受电子烟的侵害。烟草专卖行政主管部门要加大对电子烟产品的市场监管力度，加强对通过互联网推广和销售电子烟行为的监测、劝阻和制止，对发现的各类违法行为依法查处或通报相关部门。”[16]各级烟草专卖行政主管部门、市场监督管理部门在该“通告”发布后按“通告”执行即可，没有必要再制发文件印发或转发该“通告”了。

    再如：为加强新冠肺炎疫情防控工作，湖北省人民政府制发了《湖北省人民政府关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告》。该“通告”向湖北省各市、州、县人民政府和省政府各部门提出了“严格实行属地管理制度、严格实施隔离措施、加强社会面防控、严格疫情报告制度、加强医疗机构管理、做好物资保障工作、维护社会稳定”七方面要求，同时，对该“通告”的印发、张贴、贯彻执行情况检查等提出具体要求，“各市、州、县人民政府要将本通告翻印，广泛张贴，并组织机关、乡镇（街道），对所辖区域内的单位落实本通告的情况进行检查。”[17]

    上述两例“通告”制发方式得当，要求明确，路径可取，可以避免“印发通告的通知”复合行文方式造成的行文争议，值得广大文秘工作者在制发“通告”时学习借鉴。

    参考文献：

    [1][8]杨素华.“印发”类“通知”的适用范围亟待规范——兼与夏海波先生商榷[J].档案管理，2004（02）： 23-25.

    [2]邮政局 公安部 安全部.关于发布《禁止寄递物品管理规定》的通告[EB/OL].[2016-11-7].http：//www.gov.cn /gongbao/content/2017/content_5210523.htm.

    [3][4][5]公安部 交通部 国家安全生产监督管理局.关于印发《关于加强公路客运交通安全管理的通告》的通知[EB/OL].[2001-10-19].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2002/content_61571.htm.

    [6]百色市新冠肺炎疫情防控工作领导小组指挥部办公室.转发关于“五一”假期外出做好疫情防控的通告的通知[EB/OL].[2020-04-24].http：//www.bsjgdj.gov.cn/ Article/ShowInfo.asp？InfoID=15236.

    [7][9][13][14]韩雪松.以通知印发通告：合理性辩护及路径改进[J].档案管理，2020（01）： 97-99.

    [10][11][12]中华人民共和国中央人民政府.党政机关公文处理工作条例[EB/OL].[2013-02-22].http：//www.gov.cn/ zwgk/2013-02/22/content_2337704.htm.

    [15][16]国家烟草专卖局 国家市场监督管理总局.关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告[EB/OL].[2019-10-30].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5488930.htm.

    [17]中华人民共和国中央人民政府.湖北省人民政府关于加强新型冠状病毒感染的肺炎防控工作的通告[EB/OL].[2020-01-22].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/22/content_5471772.htm.

    （作者单位：沧州师范学院文学院 来稿日期：2020-10-16）