用权力清单遏制权力任性

    张丹萌　方治豪

    [摘要]为公共利益服务的权力，往往会被私欲绑架诱惑，权力任性的现象时有发生。无界、无为、无序的权力任性影响了公权力的正当性，违背了公共利益与意志，权力如何良性运行是现代政治生活中的一大难题。权力任性需要制度理性来约束，在没有科学界定权力之前，权力的公开与约束其实很难实现。必须重视制约与监督法定的行政职权，同时约束法定外的行政职权。权力清单制度的推行有助于解决这些问题，其有利于科学界定权力，公开透明权力的运行过程，明确权力界限，规范权力运行程序，弥补权责失衡，对权力任性的制约起到了重要作用，推进政府依法行政。

    [关键词]权力；权力清单；权力任性

    近一年，国家为了遏制权力任性，加快转变政府职能，进行了大刀阔斧的改革。部分行政部门仍然存在越位、缺位、错位以及行政效率低、行为不规范等问题，“权力任性”的现象仍然存在。行政审批制度改革已经多次削减和下放政府审批事项，以分散过大、不当的权力，恢复市场的积极性与活力，试图减少政府部门的寻租与腐败现象。要抑制权利任性，只简政放权是不够的，我们必须重视制约和监督法定的行政职权，同时对法定外的行政职权进行约束。为此，国家推行了权力清单制度，促使各级地方政府工作部门依法公开权力以及权力运行流程。

    1、质疑权力的公正透明：权力“任性”的由来

    1.1、何为“权力”

    无论是权力“任性”还是权力清单，要想解读它们，首先要解决的问题是：什么是“权力”。权力分为公权力与私权力。私权力是集体赋予成员支配自身价值资源的一种资格，而我们要讨论的是公权力，即集体赋予领导主体支配集体或其他成员价值资源的资格。公权力是为了实现公众利益而赋予国家行政机关的行使治理国家的权力，具有强制性与社会整合的功能。正是有了公众利益这一目的，政府行政才有了合法性，只有“来自人民”且“为了人民”的权力才是合法的权力，权力的良性运行才能导致社会的和谐稳定。而由于权力的公有性与私人性的矛盾，使得权力所有者常常背离自己服务于公共利益的本质，为公共利益服务却变成了操控公共利益。

    1.2、权力任性的产生及原因

    行政机关进行行政管理、执法，提供公共服务等，都应在法定范围内行使。权力应当受到有效的监督与制约，权力主体应当自觉的服务于公众的利益与意志。然而，目前的政府权力行使缺乏完整的法律约束，权力掌握者缺乏良好的责任意识与道德意识，行政权力往往会被误用，甚至滥用。孟德斯鸠提到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权的人往往使用权力一直到有界限的地方才休止。”无休止的政府行为只会侵害公共利益，导致腐败滋生。

    有权不可任性。权力“任性”就是指政府权力界限不清晰，政府乱作为、不作为、不负责，权力滥用。权力“任性”的产生有三点原因。一是政府部门及其成员的政治素养不够，服务意识淡薄，没有较好的自控能力，导致其使公权力为己所用，独断专行。二是我国长期的官僚权威系统较为根深蒂固，管制的深度与广度还较大，公共权力过大，政府承担了较大的治理负荷，制度的设计不能完全满足治理负荷的要求，权力配置不合理，权力边界模糊不清，行政效率低下。三是官场生态存在一些问题，“官本位”思想仍影响广泛，政府部门之间存在着庇护关系，“攘权夺利”的价值观影响着有权者的行为。行政管理的复杂性和广泛性导致行政法定范围往往比较模糊、广泛和多变，政府及其权力缺乏法律法规约束，虽然现在倡导权力公开透明，但是还是有些人在打法律的“擦边球”。

    1.3、权力任性的表现

    权力任性的表现有“三无”：无界、无序、无为。第一，权力任性的“无界”表现在权力运行没有明确的边界，各个政府部门对自己的职权并不清楚，推诿与职权交叠的现象时有发生。一方面，公权力过度介入私域，干涉私人事务；另一方面，该维护的公共权益有时却无人问津，这便是权力越位与虚位。第二，权力任性的“无序”则是由于缺乏对公权力的约束，行政主体的肆意妄为，为达到自己的某种私欲不择手段，权力被物化，产生了许多寻租空间，背离了公权力的本质。第三，权力任性的“无为”表现在掌权者只享受权力，却害怕承担责任，缺乏使命感。只要不损害自己的既得利益，或者为了保持人情关系，宁可消极懈怠，对自己所应担负的职责表现出不作为或者不敢作为，也不愿背负的消极后果。

    2、解读权力清单：解决权力任性的制度安排

    2.1、权力清单的概念

    中共中央及国务院印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中指出：将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列出来，向社会公布，接受社会监督。分门别类进行全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据；对没有法定依据的行政职权，应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；在审查过程中，要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。

    莫于川认为：“行政权力清单一般是由各个行政机关自行梳理之后公布的，其性质类似于一种办事指南、行政规程或行政程序手册，它们合法有据、简明显目，方便使用。”权力清单，简言之就是把各级政府以及部门的行政职权进行彻底的梳理、统计，依法界定行政部门岗位的职责与权限，并以清单的形式公之于众。权力清单制度具有双向指导的功能，既为行政机关依法行政提供了合理合法的尺度，也成为指导企业、公民办事的便捷手段。政府依据权力清单，把该管的事管到位，把该放的事放到底，有效地束缚权力任性。

    2.2、制定权力清单的依据

    2.2.1、公权力的有效性

    公权力是为了保护公共利益设置的权力，可是公权力有时却凌驾于公权利之上，成为官员谋求自身利益的手段。法无授权不可为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出：“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，必须以权力约束权力。”为了消除法律的盲区，为了祛除权力的神秘化，保证政府权威与公权力的有效性，制定公开的权力清单是必不可少的。

    2.2.2、行政管理的复杂性与广泛性

    由于我国行政系统庞大，职能交错，机构重叠，导致行政管理具有复杂性与广泛性。由于缺乏对行政理论的研究以及科学理论的指导，在解决臃肿的官僚体系，冗员过多，职责不清等问题上，我国的行政改革实践困难重重。这严重影响了社会服务供给效率，也降低了服务质量。明确每个部门、每个职位的权责，加大简政放权的力度，解决复杂性与广泛性带来的职责不明确、职权交错，厘清政府与社会权力配置，保证政府把该管的事管到位，防止政府将不该管的事管的过多，尽可能的避免权力错位。

    2.2.3、公民意识提升要求对权力的监督与问责

    社会转型日益加速，人们的生活产生了巨大的变更。利益多元化以及社会民主化使得公民的力量不再是一盘散沙，而是渐渐凝聚到一起，相互支持，公民对自己在国家及社会中的地位也有了更全面的认识。一方面，公民的责任意识增加，他们更加关注时政，对社会产生了更大的责任感，积极主动地承担该尽的义务，参与到政治实践活动中来。另一方面，公民的权利意识增加，勇于维护自己和他人的基本权益、自由和价值，避免公权力随意干预个人权益。随着公民意识的提升，对于权力的合法、合理运行，公民也提出了更高的要求，权力清单制度的推行为公民对权力的监督与问责提供了途径，有助于构筑政府与公民之间的良好互信关系，提高公众参与的积极性。

    3、制度理性遏制权力任性

    3.1、公开权力家底，明确界限

    权力清单涉及政府及其各个工作部门的行政职权，对权力行使主体的职权作全面系统的划分，彻底厘清横向上的与纵向上的各项权力，改变封闭的权力运行环境，消除权力的盲区。[1]清理权力的模糊地带，设定权力的界限，让政府真正成为社会发展的护航者，增加政府工作的透明度，激发人民群众对政府工作的重视和民主参与意识，提高行政的民主化程度。

    清单设置应做到具体清晰，权力的名目、来源、作用方式、行使部门等，必须准确的指明，任何的肆意模糊都不能存在。市场机制能自主有效调节的事项，公民、法人能自主决定的事项，政府都应放手，同时取消和调整不适应社会发展、不符合法律要求的事项。这对科学界定职权行使的主体、明确职权内容有着重要的作用。权力清单的公示使行政部门在行使职权时做到心中有数，使人民充分了解政府部门所提供的服务，有助于明确权力的边界，有利于防止权力的推诿、摩擦，提高行政效率，促使权力在科学、民主和法治的轨道上以及灿烂的阳光下运行。

    3.2、规范权力运行程序，有章可循

    法律早就对行政权进行了规定，要求其依法行政。权力清单的制订，遵循着既定的法律依据，是依法行政的新的具体实践。它力图把法律规定的权力进行详细梳理，以清单的形式呈现，再以此为依据制约权力，规范权力运行程序，使得群众办事时有章可循，消除权力的灰色地带。要做到“法无授权不可为”，政府的权力必须来源于法律法规的授权，不是说政府不作为，而是在清单的范围内，有所为，有所不为，对不该管的事减少不必要的干预，把该管的事管好、管到位，指导社会与市场在合法的范围内更好地发挥自己的作用。政府的权力不是无限的而是有限的，政府部门厘清自己所能行使的权力，恰当的行使权力，并在法律范围内使其最大程度的发挥效用，减少权力运行的偏差与失误。

    3.3、弥补权责失衡，便于监督

    要抑制权力任性，极为重要的一点是弥补政府权责失衡。有权必有责，权责必相等，权力与责任形影不离、相互影响，责任是权力有效运行的重要影响因素。政府需要回应社会的需要，建立向公众负责的责任体系，将责任监督与追责制度落到实处，而权力清单以及其配套的责任清单便对这一进程具有重要的推动作用。公布权力清单、责任清单，将各个部门的职权、流程图、相关责任者的监督方式等，在政府网站即时更新与公布，便于公众与社会团体的监督，这也是权利制约权力的有力保障。这还有助于公民明确政府的权责，企业与民众则可以通过清单，提前获取所需信息，减轻办事的繁琐程序，切实保障自身的利益，同时积极参与，监督与表达并行，更好的促进清单的完善与运行，增加政府决策的科学性与合法性。

    权力清单制度推行不久，制度完善还需要一定的时间。一方面需要实现制度设计的总体设想，同时也需要考虑现实中所遇到的问题与障碍，随着理论与实践的不断摸索，将权力清单与责任清单实现有效联动，形成反馈更新机制，必将成为遏制“权力任性”的有力武器。

    [注释]

    [1]方世南.党务公开呼唤着权力文明[J].唯实·现代管理，2012（1）.