基层政府购买服务中的腐败风险及其预防探究
李道华
【摘 要】我国的基层政府购买起步晚、发展快但成熟慢，购买主体与承接主体之间信任度低、合作基础差，且双方信息不对称，导致存在权力寻租、利益占有、资源浪费的腐败风险。因此，应当做好前期准备工作，完善项目的申报和经费的预算工作；加强购买交易过程和服务质量的监督管理；建立健全政府购买服务的体制机制。
【关键词】基层政府；购买服务；腐败风险；预防
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）03-0070-02
2014年12月15日，财政部会同民政部、工商总局印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，（以下简称办法），标志着我国政府购买服务步入市场化、法制化轨道。政府购买服务有着利益的交换，存在着腐败风险。在此，笔者就基层政府购买服务中存在的腐败风险及其预防谈几点思考。
一、政府购买服务概述
《办法》指出，所谓政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
理解上述概念，把握三个要素。第一，政府购买服务的主体（简称购买主体）。《办法》称，购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织为参照执行主体。第二，政府购买服务的客体（简称承接主体），社会组织与企事业单位。承接主体必须具备法定的条件。《办法》规定了合法、守法、诚信、资质、人员等具体条件。第三，政府购买服务包括两个方面，即政府为社会提供的公共服务和政府履职所需（内部需要）的服务。
政府购买服务的基本原则有：一是积极稳妥，有序实施。即坚持政府主导，探索多种方式，有序引导社会力量参与公共服务供给。二是科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，切实提高财政资金的使用效率。三是公开择优，以事定费。坚持公开、公平、公正原则，择优选择承接主体，坚持费随事转。四是改革创新，完善机制。即推进政事分开、政社分开，不断完善体制机制。
二、基层政府购买服务的特征及腐败风险
根据宪法和地方组织法规定，我国的基层政府应当指农村乡镇人民政府和城市市辖区人民政府。县级政府相对于县级以上政府也算是基层政府。因此，本文基层政府的范畴，指县级（含直辖市下的区级、副省级市下的区级）人民政府和乡级人民政府。
（一）基层政府购买服务的特征
1.起步晚、发展快、成熟缓。我国最早的政府购买服务是在1994年深圳市罗湖区环境卫生领域，晚于西方十几年。2000年以来，各地政府在医疗卫生、教育、社区、培训、就业、公共交通等多个公共服务领域购买了服务，主要向社会组织购买公共服务的新机制迅速发展，至今已达到较高水平。但是，成熟缓慢，2002年卫生部出台城市社区卫生服务指导意见，是中央层面较早提出政府购买服务办法的，直到2014年底，财政部、民政部、工商总局才联合出台《办法》，而且是暂行的试行《办法》。
2.合作基础弱，社会公信差。国务院明确提出向社会力量购买公共服务，符合现代社会管理理念。然而，在购买服务过程中，有些地方政府不愿做、不去做，又不放心社会组织去做，担心社会组织服务不到位甚至服务缺失，最后还得去承担责任。因此，购买主体与承接主体之间的信任缺失，合作基础薄弱。表现在服务外包时职能不清、服务标准和服务效果不细化，对民间组织缺乏信任。当然，部分社会组织管理能力弱、服务技术不过硬、服务质量不公开，导致承担公共服务时缺乏公信力。
3.信息不对称，潜在风险大。在一些地方，政府购买服务，就是购买主体与承接主体进行交易，承接主体向公民服务，最后由购买主体负责验收。在这个过程中，公民受众对服务项目、内容、验收标准一无所知，无法监督，导致购买主体和承接主体之间有权力寻租的可能。有的地方政府在购买服务时，更愿意向那些有利益关系的行业协会购买，有的甚者自己出资建立行业协会，将部分职能转移，变成了“老子买、儿子卖”“肥水不流外人田”。
（二）基层政府购买服务的腐败风险
1.滥用公权力下的权力寻租腐败行为。政府购买服务，是有偿性服务，存在着利益的支配和分配，当信息不对称，暗箱操作，公开不到位，监督不到位时，容易出现滥用公权力的问题，滋生权钱交易、以权谋私的腐败现象。在一些地方政府购买公共服务过程中，专项财政资金被挪用、截留、侵占等现象突出，权力设租、寻租的贪腐行为时有发生。
2.“老子买、儿子卖”式垄断服务下的利益占有。因体制机制的不尽完善，政府购买服务不成熟，在一定服务领域存在垄断行为，导致购买价格上扬，高于市场价格。部分政府机关自建行业协会等社会组织、或者直接管理行业协会，在政府购买服务时，指定承接主体，出现垄断市场的不正当竞争，结果是政府批量购买比零买价格高。如工程质量监理、消费者协会等领域，一定程度依附于政府机关。
3.“甩手掌柜”式购买服务下的资源浪费。政府购买服务是把原本由政府机关直接提供的部分公共服务，通过购买的方式由社会组织、企事业单位提供，这是限制政府公權力、提高政府治理现代化水平的有效措施。部分地方政府部门对此认识不足，把政府购买作为推责的借口，加上前期准备不足、合同条款不明、事后监督不到位、暗箱操作等种种原因，导致服务不到位、质量差，或服务不实等。
三、基层政府购买服务腐败风险预防的对策建议
（一）前期准备无遗漏
1.明确服务项目。政府购买服务，无疑都要做方案。但方案是否完善，项目是否齐全，就不一定了。购买服务方案应当明确服务名称、服务内容、服务对象和范围、服务质量标准和检验标准、合同预算价格、服务期限以及服务监督方式等。服务项目要告知服务对象，征求民意，符合社会和公众需求。切忌一厢情愿服务，造成资源浪费。
2.据实预算经费。经费预算是购买服务的关键问题，也是购买主体和承接主体之间的利益支配点。做好经费预算，防止“人傻钱多”、哄抬价格、权钱交易的事情發生。针对服务项目的每一环节，结合市场行情，根据平等交易原则，公平合理预算服务经费。做到项目预算清、服务标的明。不能事后再来补，给腐败留机会。
3.法定程序申报。《办法》规定了购买程序。购买服务方案交行政主管部门、财政审计纪检监督部门审核，慎重确立购买方式。充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算政府购买服务所需支出，然后按确定的购买方式进入购买流程。
（二）购买过程要透明
1.公开购买服务事项。公开是预防和监督腐败的法宝，要让政府购买服务在阳光下运行。一是做好公开事宜。把购买服务的项目名称、服务群体公开，既创造平等竞争的机会和条件；也让服务享受对象清楚，便于服务受众监督。二是邀请招标和单一来源采购的购买方式，要把理由进行公示，接受社会大众的监督。
2.严审承接主体资格。政府购买服务的需求越来越多，承接主体服务的能力和水平却参差不齐，有的只是“皮包公司”、“借鸡生蛋”，干田起水。他们总是低于正常价格的标价夺标、围标，事后偷工减料、克扣工资，摆难摊子，要挟政府追加投入。因此，购买主体和监督部门必须联合审查承接主体的资质条件，防止烂尾工程。
3.公开透明平等交易。购买过程是政府购买服务的关键环节和重要程序，平等公开是所有参与竞争的服务提供者的共同意愿。坚持公开平等透明原则，保障竞争机制有序推行，促进购买过程一清二白。投标、核标、唱标，都要在监督下进行。对于低于市场价格差距较大的恶意投标，要严格审查，情节严重的记入政府购买黑名单。
（三）服务质量须监督
1.合同条款监督。确立承接主体后，购买主体与承接主体应当就购买服务的所有事宜签订合同。合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等，明确资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，并接受服务对象或有关部门监督。
2.服务过程监督。政府购买服务后，不能只当甩手掌柜。政府放权，目的在于处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力。对于正在实施的购买服务，必须全程加以监督，防止服务不到位、服务缺位问题的出现。
3.服务结果监督。政府购买服务，是为社会公众服务，受益人是普通公民而不是政府。是政府买单、组织做事、百姓受益。因此，应当加强对服务结果的验收评价，以及延伸服务质量保障过程。验收时，不仅是购买主体的参与，必须有服务受众代表参与，防止其他相关利益人进行暗箱操作，权力寻租。
（四）体制机制应健全
1.规范立法，完善体制。加大立法力度，建立健全政府购买服务的体制机制，理顺政府与市场的关系。《办法》规定了购买程序，但是不详细，没有申报程序、审核程序。地方政府应当出台细则，把《办法》中没有完善的加以健全完善。同时，依附于行政机关和行政机关自建的行业协会，完全与行政机关脱钩，还市场平等竞争的环境。
2.积极引入竞争机制。政府购买服务的积极意义就在于政府职能的转变，放权于市场，而市场的基本特征就是竞争。所以，基层政府应当出台政策，创造条件，发展更多的企事业单位、社会组织参与政府公共服务的供给，形成竞争氛围，充分发挥市场作用，提高服务质量，实现购买、服务、受众三方满意。
3.不断完善公开机制。购买主体应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》《政府采购信息公告管理办法》的规定，不断完善公开机制，涉及国家秘密和商业机密的，按相关规定处理。
4.强化监督问责机制。《办法》规定的监督，是上级部门监督下级部门，属于体制内的监督。强化社会监督，特别是服务受众全程参与监督，让政府购买服务落到实处。对于购买服务中的责任主体，实行问责制。对承接主体实行黑名单机制，如果服务质量差的，视其情节轻重三年内甚至终身不能参与政府购买服务。
[责任编辑：褚永慧]
