北宋三司使职能探析
黄亚娟
[摘 要]三司使是北宋主管盐铁、度支、户部的财政长官,作为朝廷(政府)主管财政的最高首脑,有“计相”之称。三司使不仅具有处理三司日常事务的权力,还有经度军费、参议军政、荐举官员、编撰会计录等权力,曾在北宋财政史上发挥了重要作用。
[关键词]三司使;经度军费;参议军政;荐举官员;编撰会计录
[中图分类号]K244[文献标志码]A
三司使是指主管盐铁、度支、户部三方面事务的财政长官。这一职官萌芽于唐末,确立于五代,完善于北宋。北宋时期,主管财政的三司使备受皇帝重视,“举四海之大,而一毫之用必会于三司”[1](P466)。三司使总领天下之财赋,量入为出,成为皇帝以下主管财政的最高首脑,在北宋财政史上发挥了重要作用。《宋史》将其职能总结为[2](P3807-3808):
掌邦国财用之大计,总盐铁、度支、户部之事,以经天下财赋而均其出入焉。 盐铁,掌天下山泽之货,关市、河渠、军器之事,以资邦国之用。度支,掌天下财赋之数,每岁均其有无,制其出入,以计邦国之用。户部,掌天下户口、税赋之籍,榷酒、工作、衣储之事,以供邦国之用。
凡是与邦国财用相关之事,三司使几乎无所不统。苏辙曾说三司:“所领天下事几至大半。权任之重,非他司比。”[1](P916)北宋三司使的职能主要包括以下几个方面。
一、处理三司日常事务
三司使作为中央理财机构——三司的最高首脑,统领盐铁、户部、度支三部,三部以下又设立了二十余案。宋太祖、宋太宗时期三司设为二十四案:“兵、刑、胄、铁、商税、茶、课盐末盐、设、赏给、钱帛、发运、百官、斛斗、粮料、骑、夏税、秋税、东上供、西上供、修造、竹木、曲、衣粮、仓。”[3](P298)宋真宗咸平四年(公元1001年),并夏税、秋税为一,称为户税案;并东西上供两案为一;并竹木案归修造案;并仓案归衣粮案。宋真宗大中祥符七年(公元1014年)又别置常平案,这时的三司共二十一案。上述诸案均为三司的职能办事机构,在三司使的领导下处理日常事务。
二十余案之外,三司使下又有一套直属机构,即诸子司,包括勾院、都磨堪司、主辖支收司、拘收司、理欠司、凭由司、开拆司、发放司、勾凿司、催驱司、受事司、马步军专勾司、河渠司、衙司等。诸子司不仅负责财政上监督、核算、防漏、补缺等事宜,还负责水利工程等建设事务。
三司中每一子司的职权,都涉及不止一案的事务,与二十余案的职掌纵横交错。三司使统一领导这些机构,总揽全国财政收支之大计,夺户部之权;兼管城池土木等建筑工程,夺工部之权;负责库藏、贸易、四方赋税、百官俸禄,夺太府寺之权。
三司使可以根据实际需要对以上机构进行调整。宋太宗至道二年(公元996年)闰七月,“命盐铁使陈恕详定减省三司官局,(陈)恕请以理欠、凭由两司并归一司”[4](P2479)。宋神宗熙宁七年(公元1074年)章惇为三司使,曾经“废开拆司入三部”。熙宁八年沈括为三司使,认为“失关防点检”[5](P6640),又重置开拆司。
三司使领导的下属官吏众多,有三司副使、三司判官、三部副使、三部判官、子司判官、推官、巡官等官员;又有众多的吏员,史载三司有吏千余人[5](P437),即使在宋真宗景德元年(公元1004年)诏令三司裁减吏员的情况下,仍定留897人[3](P305)。另有三司大将、军将等武职人员,宋神宗熙宁七年下诏,大将、军将以1500为定额。[4](P5778)另外,从三司的宏伟建筑规模上,也能看出三司官吏之多;宋仁宗天圣二年(公元1024年),新建成的三司官署共1 172区;宋神宗熙宁七年,三司遭遇火灾,烧毁的屋子达1 080间。[5](P2368,6256)
三司使具有升降裁减属官的权力。宋仁宗景祐三年(公元1036年),“上患三司吏员猬多,命中丞杜衍与三司使副择其能否而升降之”[6]。章衡为盐铁判官时,“三司使忌其能,出知汝州、颖州”[2](P11007)。宋神宗熙宁七年,三司使章惇“减罢都孔目官、勾覆官各一人”[4](P5782) ,通过裁减冗官来提高三司的行政效率。
总之,三司使需领导三司诸机构及众官吏,“以经天下财赋而均其出入焉”。其不仅负责中央财计,又要干预地方财计;不仅负责财物出纳,还要负责财物监督;不仅要负责军器制造,还要负责土木建筑、水利工程等事务。简而言之,三司使在管理国家财政事务中居于核心和主导地位。
二、经度军费,参议军政
北宋知谏院范镇言:“中书主民,枢密院主兵,三司主财,各不相知。”[2](P10784)这使人们产生三司使不知兵、不议军政的误解。但通过对史料的梳理可以看出,三司使不仅负责经度军费,还经常参议军政。
三司使负责经度军费,调发军粮。宋太祖于建隆元年(公元960年)亲征李筠,命令三司使张美调发军粮。此前,因李筠招募亡命之徒,常干不法之事,张美已料到其会叛乱,便暗地里囤积了大量军粮。等到宋太祖率领十万大军作战时,遂得以军粮充足、经费无缺。此战的胜利,很大程度上得益于三司使张美在战前所做的充分准备。[2](P8998)宋代每三年都有一次南郊大礼:由皇帝在冬至日亲自祭天于南郊。祭祀时会大量发放军赏,三司使也要精心准备,丝毫不敢怠慢。宋仁宗天圣六年(公元1028年)就曾下诏,“自今南郊军赏有缺,其三司官吏并劾罪以闻”[5](P2461)。稍有耽搁,三司官吏就会受到严惩。宋仁宗康定元年(公元1040年),有人上疏论兵事,建议出卖爵位筹集钱财,作为士兵们日常开支及修葺营房的费用,后由于三司使郑戬等人不同意,此建议最终未能实施。[5](P3016-3017)宋仁宗庆历年间,为加强西北边备,招募士兵以及赏赐的费用不计其数,全靠三司使姚仲孙精心调度。[2](P9972)通过以上材料不难看出,三司使不知兵的说法是不正确的。经度军费、调发军粮是三司使的基本职责,如不能完成,将受到严厉的惩罚。
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三司使经常参议军政大事。叶清臣任三司使之时,宋仁宗就曾询问其御边之策。[7]晏殊任三司使,也曾上奏朝廷,请求“罢内臣监兵,不以阵图授诸将,及募弓箭手教之,以备战斗”,又曾“请出宫中长物助边费”。[5](P2988)宋仁宗景祐元年(公元1034年),三司使程琳上疏“兵在精不在众,河北、陕西军储数匮,而招募不已”,建议“罢河北、陕西募住营兵,勿复增置,遇缺即选厢军精锐者补之”。[5](P2675-2676)宋仁宗庆历六年(公元1046年),三司使王拱辰言:“太祖时兵十二万,太宗时十八万,章圣时四十万,今遂倍之。兵在精不在众,冗散坐食,非计也。三司虽总财用大计,而事实在外,请诸道帅臣并任其责。”[5](P3839)由以上诸例可知,三司使通过参议军政事务,在防御边疆、训练军队、减少冗兵等方面提出了不少建设性意见。
三、荐举官员
三司使荐举的官员大体分为两类:三司属官和三司以外官员。
1.荐举三司属官
宋太宗淳化三年(公元992年),“自三部判官高象先而下,改授者十五人,皆三司使之举也”[4](P2474)。如宋真宗天禧四年(公元1020年),诏三司使李士衡等“各举常参官堪钱谷任使者二人……限十日内具名以闻”[5](P2215)。宋仁宗庆历年间,三司使姚仲孙荐举施昌言为度支副使。[5](P3231)王尧臣为三司使期间,奏辟张昷之、杜卮等十余人为副使、判官,荐举燕度为户部判官。[2](P9775,9911)总之,三司使向朝廷奏举了一大批有才能的三司属官。宋英宗治平三年(公元1066年),三司使韩绛荐举梁端“管勾三司使厅薄籍”[4]。宋神宗时三司使李承之奏辟王兢管勾度支帐司。[8]宋神宗熙宁七年,章惇奏辟了3人,分别充任三司中三部的主薄。熙宁八年,三司使章惇荐举王安上为权发遣度支判官。[4](P5782)三司使可以荐举三司副使、判官及其他属官,拥有用人权,从而可以更好地控制下属,这使得三司使的权力和职能进一步加强。
2.荐举三司以外官员
像所有的高官一样,三司使可以荐举三司以外的众多官员,包括在京诸司的库务司官员、转运使、武官等。
宋仁宗皇祐五年(公元1053年),“诏三司自今京师百万仓、左藏库、都商税务、榷货务、东西八作司、文思院、事材场、南北作坊、店宅、曲院、内香药库、裁造院、作坊料物库、西染院、陕西折博务、解州盐池、缘边便籴粮草、诸茶场、榷货务、转般仓、米仓、银铜坑冶场、盐井监,仍旧举官监当”[5](P4237)。以上京师诸司库务,分别隶属于不同的机构。如榷货务、店宅隶属于太府寺;文思院、裁造院隶属于少府监;南北作坊、作坊隶属于军器监;东西八作司隶属于将作监等。三司使对以上机构的官员都具有荐举权。欧阳修对此还有一段有趣的记载:“京师诸司库务,皆由三司举官监当,而权贵之家子弟亲戚,因缘请托,不可胜数,为三司使者常以为患。田元均(况)为人宽厚长者,其在三司,深厌干请者,虽不能从,然不欲峻拒之,每温颜强笑以遣之。尝谓人曰:‘作三司使数年,强笑多矣,直笑得面似靴皮。”[9]为了杜绝这种请托荐举官员的行为,宋太宗曾下诏:“自今文武职官不得辄入三司公署,及不得以书札往来请托公事。门吏谨察之,违者以吿”[5](P478)这从侧面反映出三司使荐举权力之大、之重。
三司使对路一级的最高长官——转运使——也有荐举的权力。宋真宗咸平元年(公元998年),诏令三司使等举荐转运使候选人,“于常参官内,举材堪转运使者,不限人数”[5](P984)。宋仁宗庆历二年(公元1042年),张昷之为河北路转运使,便是“从三司使姚仲孙所举也”[5](P3227)。三司使甚至还能荐举武官。宋仁宗景祐三年“诏三司使至天章阁待制,举三班使臣殿直以上,曾历边任,有武勇智略者各一人”[5](P2779)。这进一步说明了三司使荐举官员的范围之广。
四、编撰会计录
会计录,即记录各种财政统计数字,并附有分析说明文字的著作。宋朝最早的会计录是宋真宗景德四年(公元1007年)三司使丁谓主持编撰的《景德会计录》。当时准备封禅泰山,宋真宗怕经费不足,便询问三司使丁谓。丁谓说府库充实,并且进呈了《景德会计录》。[10](P858)其内容主要是“以景德四年民赋户口之籍,较咸平六年之数”[2](P9576),以便考察国家的收支平衡问题。苏辙认为编撰会计录的目的是:“有司得以居今而知昔,参酌同异,因时施宜。”[1](P1326-1327)南宋殿中侍御史张绚,也认为会计录“总括巨细、纲罗出纳,凡天下赋入之数、养兵之数,条章各立,支费有限,谨视其书,上下遵守,此作会计录之本意也”[11]。会计录通过对以往财政情况的全面总结,得到丰富的财政数据和管理经验,为财政预算提供重要前提条件。
《景德会计录》之后,三司使相继编撰了一批会计录。宋真宗大中祥符九年(公元1016年)编成的林特上《祥符会计录》,主要反映“大中祥符八年天下户口财赋”[10](P858)。宋仁宗皇祐年间,三司使田况上《皇祐会计录》。宋英宗治平年间,三司使蔡襄主持编撰《治平会计录》,治平四年(公元1067年)成书时蔡襄已离任,由后任韩绛呈上,“三司使韩绛上治平会计录六卷,降诏奖谕”[4](P5779)。宋神宗熙宁年间也有《熙宁会计录》。元丰改制后,户部尚书取代了三司使,但是编撰会计录的传统保留了下来。正如南宋章如愚所述:“自景德、皇祐、治平、熙宁、元祐,主计者必有会计成书,其户口之籍、舆地之图、谓度之多寡、赋予之厚薄,其名、其色、其制、其数,莫不备矣。”[10](P1184)三司使以及元丰改制后的户部尚书,通过编撰详细的会计录,掌握全国财政的收支情况。从会计录中可看出国家财力的历史状况、现有状况以及变化趋势,以便确定适合国家现实情况的财政制度和财政措施。
综上所述,三司使的职能体现在处理三司日常事务、经度军费、参议军政、荐举官员、编撰会计录等几个方面。此外,在某些特殊情况下,朝廷还会特派三司使审理案件、出使邻国。如宋仁宗明道年间,京师出现荆王赵元俨出任天下兵马都元帅的流言,在调查此事的过程中,许多人被牵连入狱。宋仁宗很是生气,特派三司使蔡齐前往审理。[2](P9637)又如权发遣三司使王博文,也曾与监察御史崔暨、内侍罗崇勋一起,“鞫真定府曹汭狱”[2](P9745)。此外,宋仁宗天圣四年(公元1026年),权三司使范雍被任命为契丹生辰使。[5](P2420)宋仁宗至和元年(公元1054年),三司使王拱辰被任命为回谢契丹使。[5](P4281)审理案件、出使邻国是三司使在特定情况下担任的临时差事,有一定偶然性,应视为三司使职权范围以外的兼差。
宋太祖以黄袍加身兵变得天下,对于五代之前车之鉴刻骨铭心。他深知作为皇权重要支柱的“君权神授”的光环已经在五代的腥风血雨中消失,天子是“兵强马壮者当为之,宁有种耶”[12]。要兵强马壮,必须有深厚的财力作后盾。于是,主管财政的三司使备受皇帝重视,直接对皇帝负责,成为皇帝以下主管财政的最高首脑,有“计相”之称,成为晋升宰执的近途,权力和地位达到了历史最高点。
北宋的中央集权把三司使推到了权力地位的顶峰,但也为其衰退埋下伏笔。由于过度的集权使得三司使的责任过于繁重,三司机构过于庞大,要有效地控制整个财政机构的运转不出现问题,显然是困难的。宋太宗时三司使陈恕就曾指出:“三司之中,簿牒填委”[5](P849),三司使等官员救过不暇。宋真宗咸平年间已经出现“天下文牒,有经五七岁不为裁决者”[5](P1061)。宋仁宗嘉祐年间时更为严重,“三司簿书不治,其滞留者,自天禧以来,朱帐六百有四,明道以来,生事二百一十二万”[13],可三司机构臃肿已造成案牍堆砌、行政效率低下。为了扭转此种局面,宋神宗熙宁年间设立三司账司,追查、清理三司的各种陈年旧账,但收效甚微。长期以来积累的弊端,依靠三司内部的调整已不能根治;再加上前代遗留的三省六部诸寺监等官僚体制的存在,使得冗官现象日益严重,改革官制势在必行。宋神宗元丰五年(公元1082年)实行官制改革,三司使为户部尚书所替代,完成了其历史使命。三司使作为宋代的一种官职设计,曾在中国政治制度、财政制度史上写下了重要篇章。
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