全面从严治党语境下基层党组织法治建设探析
徐风娟
[摘要]“四个全面”是党当前治国理政开启的新篇章，它为实现中华民族伟大复兴的中国梦指明了现实路径。如果说全面深化改革与全面推进依法治国是共同推进全面建成小康社会奋斗目标的“鸟之两翼、车之双轮”，那么全面从严治党就是各项工作顺利进行的根本保证，它为实现各个目标保驾护航。从严治党的关键是要提高党员群体的法治思维，保持党员优良工作作风。基层党组织作为党团结群众、组织群众、贯彻党的路线方针政策的“客户端”，其实现法治化可以在贯彻全面从严治党思想、强化机关党员法治思维方面起核心作用。在全面从严治党语境下，针对目前基层党组织法治建设中存在的问题，并结合学习型、服务型、创新型基层党组织建设要求，探析基层党组织法治建设中相应的对策。
[关键词]从严治党；党组织；法治；对策
基层党组织是党的全部工作和战斗力发挥的核心，它作为党与人民群众之间的纽带，是党一切工作的基础。基层党组织建设关系到党先进性、廉洁性、科学性的提高。加强党组织建设能有效保障党组织队伍切实发挥领导作用，带领各族人民进行社会主义建设。党的十八大报告中，第一次提出要建设学习型、服务型、创新型党组织，确保党组织更好的肩负着执政为民、造福一方的重要使命。新时期，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。习近平总书记曾强调，要在党的领导下依法治国、厉行法治。其中“党和法的关系是一个根本问题。党和法的关系处理得好，则法治兴、党兴、国家兴。处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”因而全面从严治党成为党加强自身建设的关键，“全面从严”也成为国家机关党组织建设的新常态。基层党组织的法治建设可以看作是法治型政党在基层的发展和延伸。进行基层党组织法治建设，是在适应全面依法治国和全面从严治党环境下，促使广大党员干部能运用法治思维和法治方式处理问题，提高依法办事、依法行政能力。因此，加强和改进党对法治工作的领导，必须依据党内法规法纪推进基层党组织法治建设，督促领导干部带头尊崇法治、掌握法律和捍卫法治，不断提高党领导依法治国的能力和水平。
一、加强基层党组织法治建设的必要性
在全面推行依法治国，建设法治国家的大背景下，加强基层党组织法治建设是全面从严治党对其提出的时代诉求。2014年中共中央办公厅颁布的《2014—2018年全国党政领导班子建设规划纲要》中明确强调，“各级党委（党组）要严格落实从严治党责任，认真履行抓班子带队伍职责，坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，加强对领导干部行驶权力的制约和监督。”由此可见，基层党组织作为党在社会基层领导工作治理的代表，肩负着落实国家具体法治工作的重任，是全面推进依法治国的组织保障。必须始终把加强党的基层组织法治建设摆在突出位置，全面配合国家的法治工作。
加强基层党组织法治建设归根到底是基于人民群众对法治中国的期望。社会主义法治道路的建设过程中，人民群众永远占据主体地位。坚持法治根本上是为了服务人民、造福人民和保护人民。随着我国经济水平和人民生活水平的不断提高，人民群众的公平意识、法律意识、民主意识以及权利意识等不断提高，进而对实现公正法治的和谐社会提出更高的期望。基层党组织作为国家与人民群众间的桥梁和纽带，更有责任和义务去贯彻实施国家法治政策，为广大人民群众构建完善严谨的法治环境。新时期人民群众对法治的诉求，致使基层党组织务必自觉尊重宪法和法律权威，依法履行职责义务，支持国家法治工作。
此外，党的十八大报告指出，要把建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，作为新形势下全面加强和改进党的建设的新要求和新部署。如果说加强学习型党组织建设，是重在强化机关党员的学习分析能力；推进创新型党组织建设，目的在于不断更新党员工作者的工作理念，创新党建工作新平台；强化服务型党组织建设，旨在提高机关党组织和党员服务意识。那么，进行基础党组织法治建设可以看作是党建工作科学化的新命题，是全面推进依法治国、从严治党的应有之义，同时也是对建设学习型、服务型、创新型党组织的补充和保障。因而，加强基层党组织法治建设，要求立足于全面依法治国的环境中，塑造深层次的法治组织文化，促使广大党员干部能运用法治思维和法治方式处理问题，提高依法治党，依法行政能力。
二、目前基层党组织法治建设中存在的问题
基层党组织法治建设，就是要依据党内法规推进基层党组织建设，实现严格党员管理，培育具有法律素质，能运用法律思维处理问题的党员队伍，锻造一支本领过硬，依法行政的干部队伍。在这个长期而复杂的过程中，必须结合各地基层实际，克服各种因素的阻碍，厘清各主体之间的关系，把法治工作全面精准落实。但是，在实际操作中，由于当前法治环境有待完善、个别党员自身法律意识淡薄等原因，基层党组织法治建设面临着各种问题的困扰。
（一）个别党员法律意识淡薄，法治思维欠缺，依法办事能力不足
目前在基层党组织中，党员干部总体的法治意识和依法办事能力不断提高。但仍有个别党员长期存在思想上的惰性，平时不注意法律知识的学习和普及，只是一味接受传统的文件学习、会议学习方式，缺乏学习法律知识的主动性和积极性。一旦遇到问题，由于缺少对法律知识和法律手段的掌握，他们很难运用法律思维进行处理和解决问题，依法办事能力明显不足。而且，法律意识淡薄容易滋生党员工作作风上的腐败，进而出现以言代法，以权压法，蛮横专权等现象。党从贯彻落实中央八项规定，到反对“四风”走好群众路线；从“老虎”“苍蝇”一起打，到党政、高校、国企巡视全覆盖，就是要用党规党纪，法律法规来全面约束党员工作者的行为，武装党员的党规法律意识。尽管国家对党员思想意识、个人素质、工作作风等都严格要求，但在基层党组织中，不乏有个别党员只是尽量避免触及，缺少对法治的信仰和敬畏，加剧了基层党组织法治建设的困难。
（二）法治体系建设不够完善，法治环境仍需改善
党的十八届四中全会中提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。由法制体系建设向法治体系建设的转变，体现了党执政方式的全面创新。法治体系的内容相较于法制体系更加明确，涵盖了法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。各个内涵之间关系更加协调、统一，从而构成一个呈纵向的动态法制运转系统。建设中国特色社会主义法治体系，基础是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。但目前实际操作运行过程中，法治的权威尚未在社会成员中完全树立，法治体系建设存在漏洞。例如在立法阶段，还存在着“部门立法”现象，影响立法质量；执法部门也尚未建立联动机制，各执法机构间权责不清，造成不文明执法、选择性执法、牟利型执法、司法判决执行难等问题；而且由于缺少统一标准的监督考核制度，造成在法律实施过程中很难对执法者作出合理的激励或奖惩。
此外，“正确看待依法行政、公正司法，全面有效地转变政府职能，保障公民、法人和其他组织的合法权益，创造一个良好的法治环境”，是我国当前法治建设中亟需解决的问题。控权是法治环境的立足之地，即必须从法律和制度上对各级国家权力的实际掌握者加以有效制约与控制。当前，基层党组织受国家法规党纪的约束和治理，虽在其权力的制度设定和职能与机构设置方面进行各种限制，但由于我国的法治体系并不完善，法律知识的普及和法制宣传教育工作仍有缺陷，法治环境也仍需改善，还不能给基层党组织的法治建立一个完整准确的标准和模式。
（三）基层法制工作机构和人员队伍建设薄弱
法制工作机构职责就是负责各级政府部门的法制工作，是各级机关组织在实施依法行政工作方面的参谋、助手和行政事务方面的法律顾问。基层党组织进行法制化建设，必然离不开法制机构或相关法制部门的协助和监督。无论是承担行政执法指导和监督责任，检查法律法规的执行情况，还是承担行政执法培训和行政执法资格管理责任，都需要党组织法制机构自身具有深厚的法律知识。目前我国基层党组织法制机构和队伍建设，仍处于不断探索前进和不断积累经验的阶段，其发展现状与承担法律“参谋”、“顾问”的工作不相适应。特别是专业的法制人员呈现欠缺的状态，致使基层实际负责法治工作的人员素质参差不齐，队伍的业务能力存在偏差，依法办事水平有待提高。且法制机构的设置与工作队伍也处在磨合适应阶段，两者不能实现有效的统筹规划、指导监督和组织协调，这都对基层党组织法治建设造成困扰。一些基层党组织由于法制机构、法制人员、工作经费等不到位，造成法制宣传、培训、指导、督查等方面的工作往往力不从心，基层依法治理工作力量显得尤为薄弱。
三、关于加强基层党组织法治建设的几点建议
（一）加强法治学习，优化法治环境
知法、懂法、用法，是任何一名党员干部当下必须所具备的基本素质，党员干部需从法治认知、法治认同到法治信仰三个阶段来逐步提升自己的法治思维。基层党员工作者是弘扬法治文化的主体，要提高党组织依法执政和依法办事的能力需要他们的全力推进。因此，在基层党组织中，必须加强法治宣传，运用多种形式的宣传方式，拓宽党员工作者学习法律知识的渠道。可以通过组织建立相应的法治学习和法律培训机构，精准直接地给党员干部灌输法治思想和法律知识，树立基层党员工作者的法治信仰。同时，要建立与党员工作者法律知识学习相关的考试考核制度，用考核的方式检查和督促基层党组织学习法律的积极性。此外，基层党组织法治建设，需确保各项决策和改革措施的科学化、程序化和民主化，塑造一个优良的法治环境，将传统的人治思想，特权思想全部从个别党员的意识中祛除。党组织领导工作要严格依照法律授权来行使权力，提高基层法治质量。
（二）完善制度机制，构建高效统一的工作平台
完善的制度可以随时鞭策和激励基层党员工作者遵守纪律、努力学习、勤奋工作。制度本身要有程序性，为基层党组织的工作和活动提供可供遵循的依据。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会的讲话中指出，“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人”。对于基层党组织来说，制度不在于多，在于精，在于务实管用。其制定过程必须广泛听取党员干部意见，增加制度的认同，做到制度面前人人平等，维护制度的严肃性和权威性。首先要建立权责明晰、行为规范、运转协调的工作运行机制，保障基层法治建设有条不紊的进行；其次要建立科学民主、权责统一的决策机制，增强基层党组织法治建设中的准确性和科学性；最后还要完善准确及时的信息公开机制，保障基层党组织的工作时刻接受组织内外的监督考察。通过构建高效统一的工作平台，促使基层党组织法治工作实现“行政提速、服务提质、制度提效、队伍提素、形象提升”的良好工作局面。
（三）建立评估体系，严肃考核监督
全面从严治党语境下基层党组织法治建设，目前并没有一个固定统一的模式，各地方的差异性造成党组织建设资源的多样化。当前随着全面依法治国和全面从严治党的深入，各地基层党组织建设呈现各自的特色，在法治化建设上形式互相借鉴，趋势开始走向统一。建立法治评估体系，需要高素质的评价主体，可由行内专家负责，包括遴选的政府官员、执法官员以及专业的法律专业人士等，提高评估基层党组织建设法治建设的质量和水平。此外，还要形成合理的评价指标，采取正确的评价方式，整合评价技术，建立一套包含法治理念、法治队伍、法治能力、法治内容和法制体制等综合评估体系。基层党组织法治化建设离不开内部与外界的双重监督，通过法治工作的透明化，引起业内外的共同关注，既可以得到业内的指导帮助，又可以在外界群众的监督评价下积极推进。
总之，加强基层党组织法治建设，是着眼于建设法治中国，全面从严治党的需要，其本质还是立足于人民群众对法治社会的诉求。基层党组织作为推进法治建设工作的关键，要充分发挥纽带作用，将人民群众的法治诉求落实于实际的工作过程，运用法治方式解决基层矛盾纠纷，切实实现依靠法律服务人民、保护人民和造福人民。因此，基层党组织法治建设必须充分考虑过程的长期性和复杂性，基于人民群众实际生活需要，时刻与国家法治政策相适应，遵循法治工作科学化原则，合理配置法治资源。通过不断积累经验，求实创新，解决矛盾，以保持基层党组织各项工作顺利进行。
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