广东省森林公园建设的发展现状与建议
荣道军 高秀芬
摘要：本文主要以广东省樟木头林场下属的宝山森林公园和九洞森林公园为例，分析了目前省森林公园建设的现状，特别是地处珠三角的东莞的森林公园的建设情况，剖析存在的主要问题，结合国有林场体制改革，对下一步森林公园的建设与发展提出了相应的建议。
关键词：森林公园；林场改革；广东省
中图分类号：S731.2 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2016）03-0059-05
1980年底，广东省建立了全省第一家森林公园——深圳沙头角海山森林公园。36年来已建成层次分明、类型多样、规划合理、重点突出的森林公园体系，以森林公园为主的生态旅游产业不断壮大，经济效益显著增加。森林公园数量、入园游客人数等方面位均居全国前列，截至2015年底，全省已建立各类森林公园1086处，规划总面积116.55万hm2，占全省国土总面积的6.5%，占全省林业用地面积的10.6%；其中，国家级森林公园25个，面积20.62万hm2；省级森林公园76个，面积11.46万hm2；市县级515个，面积79.10万hm2；乡镇级森林公园471个，面积5.37万hm2。根据《广东省森林公园和湿地公园建设规划（2013～2017年）》，计划总投资47.31亿元，到2017年，全省森林公园达到1493个。2015年，全省森林旅游收入达28.67亿元，创社会综合产值180多亿元，带动4000多个村脱贫致富，400多万林农受益，间接带动41547名林农就业。
1 森林公园建设现状
1.1 宝山森林公园及九洞森林公园的基本情况
宝山森林公园及九洞森林公园均位于广东省樟木头林场境内，樟木头林场则属广东省林业厅直属的十大林场（局）之一，为自收自支自负盈亏的事业单位。其中宝山森林公园于1993年底经广东省林业厅批准建设，规划面积1480.1hm2，2008年根据建设需要对森林公园范围和面积进行调整，规划总面积为1424.3hm2，于2009年3月由广东省岭南综合勘察设计院承担编制设计的《广东省宝山森林公园总体规划》经专家评审通过，并经主管部门批准实施。广东省九洞森林公园，于2013年经广东省森林公园管理办公室批准设立，全部位于广东省樟木头林场筋竹排工区范围，规划面积1011.5hm2，外围保护地带223.4hm2。于2013年3日，由广州大学建筑与城市规划学院编制设计的《广东九洞省级森林公园总体规划》获得专家评审通过和主管部门批准实施。
1.2 两个森林公园的地理位置与资源特点
两个公园都是省级森林公园，分别位于东莞市的樟木头镇和谢岗镇。公园规划范围均属于2007年东莞市政府划定的生态绿线控制范围，是东莞东部地区绿地系统中具有重要生态保障意义的核心地块。公园交通十分方便，距离镇中心2km左右，地处深圳、广州、惠州的交通枢纽，具备融入珠三角旅游体系的便利条件。每个公园均以季相丰富的森林景观资源为主，兼具地文、水文、生物及人文资源，属于典型的集体闲游憩、康体健身、科普教育等功能的城郊型森林公园。
1.3 省、市森林公园建设现状
（1）全省森林公园建设现状。分布广、差异大，水平参差不齐，且数量多，利用少。在各地以政府为主导，不断加大国家、集体、个人投入的情况下，已初步形成了以森林公园为主体的森林生态旅游产业体系，已形成一些省内知名的品牌，如流溪河、南昆山、万绿湖等森林公园，已基本具备“吃、住、行、游、购、娱”等旅游要素，形成一定接待能力，提高了经济收入，拉动就业尤其是有效保护了多样化的森林风景资源和自然文化遗产，促进生态建设和自然保护事业的同步发展。但是大部分森林公园由于资金投入严重不足，管理不规范，机构不健全等方面的原因，大部分森林公园基础设施薄弱，建设水平低，服务能力差，开放能力不足，市场营销不到位，不被社会和公众所熟悉。
（2）东莞市森林公园建设现状。2000年12月市政府批准建立了16个市级森林公园，占地面积250.24km2，2001年成立东莞市自然保护区森林公园管理办公室，2003年4月市政府提出“修路、建城、治水、整山”的工作部署，2009年4月对市属林场（与森林公园两个牌子一套人马）进行改制，取消林场，全员过渡到生态公益一类事业单位，进一步加大了生态保护的力度。根据东莞官方数据显示，10多年间累计投入23.83亿，平均每个公园投入1个多亿。由于市政府建设资金有保障，有政府公园管理部门为主体，东莞市森林公园已初步建成并全部免费对市民开放，已成为东莞市的一张靓丽名片和美好的城市形象代言。在2015年11月24日，东莞市获创建国家森林城市的汇报材料中显示，东莞的森林公园每年吸引游客逾1700万人次，取得了巨大的社会、生态效益。
1.4 两个森林公园的建设现状和旅游现状
两个公园批准建立时间较早，且都有主管部门批复同意实施的总体规划，但是由于广东省樟木头林场作为建设主体，同时又作为自收自支兼企业经营行为的事业单位，林场经营积累主要用于职工工资福利及维持生产经营正常运行开支，缺乏富余资金对公园总规实行逐步实施，省林业厅作为主管部门也没有资金投入建设，所以目前两个公园基本处于待开发状态。公园内部具备简单的道路网络，园区内水、电、通讯设施建设缺乏，仅有宝山森林公园建设有停车场以及对芙蓉峡景区、道路硬化方面作过一些投入。但公园自然环境、森林植被、风景资源等保护良好，作为城郊型森林公园，每年还是吸引不少市民登山健身、徒步、骑行越野、垂钓、观光游览，约有10万人次。
1.5 体制改革对两个森林公园建设的影响
2015年2月8日，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，至今已有6省国有林场改革试点工作通过国家验收，广东等22个省级国有林场改革方案获得批复并陆续启动实施。按广东省国有林场改革领导小组的要求，广东省樟木头林场作为省林业厅直属林场，必须在2016年12月底前完成改革任务。林场定性为生态公益一类事业单位，采取收支两条线，并参照当地同类事业单位标准。
改革前，公园建设以广东省樟木头林场为主体单位，资金来源于育林资金的返还部分及多年林场经营的积累，如广东省宝山森林公园的基础设施投入及林相改造，近二十年陆续投入接近四千万，虽然力度不够，但是还能逐年投入，如改为生态公益一类事业单位后，省财政核拨人头经费与地方同类事业单位经费标准相比，尚有缺口，公园建设资金需专项申请难以保障。东莞市政府对森林公园建设投入资金力度大，资金也充裕，但是因为广东省樟木头林场隶属省林业厅管理，地方政府也不愿意将广东省樟木头林场内的两个森林公园纳入到市的生态文明建设范围，造成省财政无钱投入，市财政无法投入的公园建设困境。
2 森林公园建设存在的主要问题
2.1 管理体制不顺，管理力度薄弱
众所周知，绝大多数森林公园是国有林场的基础上发展起来的，全国共有2500多个林场建立了森林公园，占全国森林公园总数的90%，公园与林场是两块牌子一套人马，组织机构上必然也是场园合一，所以林场兼具管理者和经营者的双重身份。作为经营者在开发利用森林资源时以经济效益最大化为目标。难以避免与公园管理资源保护这一角色冲突，导致现实中的两级分化，如经营过度、无序、破坏资源现象或无所作为资源闲置与浪费现象。在公园建设过程中，水利、环保、国土、规划、发改委、宗教与文化等部门都对公园的其中某项资源拥有管理权，或对规划中的某项建设工程具有否定权，导致多头管理、互相牵制，增加了公园建设管理的难度，也阻碍了森林公园的发展。如广东省宝山森林公园在建设过程中，公路硬化受到市国土局土地稽查大队的干预。水库周边林相改造，受到市水利局和地方农村的干预，自投资金建设的收费停车场也被市发改、物价部门核查等。
国有林场改革后，根据新的功能定位“保护和培育森林资源、维护国家生态安全”与森林公园生态文化建设的功能形成高度的契合，如何在新形势下将二者有机融合是一个崭新的课题。
2.2 法制建设有待完善
很多国家对森林公园专门立法，如英国1544年就有《公园保护法》、《绿化带保护法》，日本1957年制定并执行《自然公园法》，法国于1959年、1960年分别制定了《海滨景观法》和《国家公园法》，泰国于1960年颁布了《国家森林公园法》。但我国林业部门及各省也陆续制定了一些规章和标准，如1994年1月，原林业部颁布《森林公园管理办法》，1996年1月颁布《森林公园总体设计规范》，1999年11月国家技术监督局发布《中国森林公园风景资源质量等级评定》国家标准，2000年9月实施《广东省森林公园管理条例》。2011年8月国家林业局正式施行《国家级森林公园管理办法》等，法律保障有所改善，但还是缺乏一整套行之有效、高位阶、比较完整系统的法律，在立法方面与国外发达国家相比还存在一定的差距。
2.3 规划水平不高，品牌塑造不力
目前广东省森林公园均有总体规划，但规划水平普遍不高，设计思路简单，缺乏创意，缺乏总体性，缺乏超前意识，同质化现象严重，无特色、无主题、无灵魂，缺乏操作性。旅游产品的开发深度不够，缺乏品牌意识和精品意识。景区品牌的统筹和促销上欠缺，政府作为主导部门，应在规划上严格把关，注意区域旅游功能的差异性，注意旅游资源的整合与共享。惠州、中山、东莞旅游资源配合指数高于80，说明目前旅游的资源组合状况较差，配合很不协调。由此可见区域城市之间旅游资源的整合与统筹，部门之间广泛合作资源互补的重要性。
2.4 资金投入严重不足
大部分森林公园靠林业行业部门的财政经费，或林场经营资金投入，与公园建设、维护等庞大资金相比，仅仅是杯水车薪，故大部分森林公园批而不建，建而不配套、不完善、不开放的现象普遍存在。广东省的森林公园除了东莞等极少地市以外，相当部分森林公园建设未纳入地方国民经济和社会发展规划，公园的基础设施投入、森林资源的维护、公园管理的事业经费均未纳入地方财政预算，广东省樟木头林场下属森林公园在完成国有林场改革后，经费投入面临着省内其它大多数森林公园一样的处境。
2.5 管理队伍素质不高
森林公园管理人员主要为林场职工，知识结构单一，思想观念落后，市场意识，服务意识、竞争意识淡薄，缺乏精通公园管理服务、营销策划等方面的专业人才，难以适应森林公园森林生态旅游发展的需要，影响森林公园的效益发挥和森林旅游业的正常健康发展。
3 森林公园建设的几点建议
3.1 理顺管理体制，健全管理机构
森林公园作为生态文明建设的一个重要载体，在新的国家战略的大背景下有着重要的地位和作用，应以国有林场改革为契机，理顺森林公园管理体制，强化森林公园管理的行政地位。根据国有林场改革精神，原为主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位的管理；主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备改制条件的，要剥离企业经营性业务，所以改革后保留的林场，将是以保护和培育森林资源，建设和修复生态为主的生态公益事业单位，科学核定事业编制，经费纳入同级政府财政预算。这样就把森林公园经营职能剥离，主要从事公园保护管理职能。而生态公益林的管护，森林公园资源保护，在维持林场生态系统完整性和稳定性的前提下引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。解决改革前森林公园管理与经营的矛盾，理顺管理体制，有利森林公园的健康发展。
2015年6月，成立了广东省森林公园协会，2016年4月，省国有林场改革领导小组向省政府提交改革方案，报请设立广东省国有林场和森林公园管理局（副厅级）待批，通过强化森林公园管理的行政地位，加强各级政府森林公园管理机构的设置与人员配备，发挥各级政府的主导作用，利用财政、行政政策引导，信息引导等多种手段，解决森林公园建设过程当中遇到的多种问题。
3.2 加大立法力度，提供政策保障，资金保障
森林公园的管理建设虽然出台了一系列的部门及省的法规制度，但是部门规章对于公园建设过程中遇到的涉及多行业多部门的复杂问题难以应对协调，有必要在不同层级不断完善或新定可操作性更强、更全面的法规和地方规章。广东省的森林公园建设必须从以下几个方面获得更多的政策支撑：（1）各级政府部门必须将森林公园基础设施建设、景点及配套、林相改造等纳入到当地社会经济发展规划，特别是结合国有林场改革，加大对供电、供水、通讯、路网的建设力度，优先安排资金与指标。（2）以《珠三角洲地区林业生态建设一体化规划（2009～2020年）》为指导，建立类型齐全、分布合理、管理科学、综合效益良好的森林公园体系。（3）对《广东省森林公园管理条例》修订完善，特别是与其它行业部门的规章相协调，加大对违反森林公园管理法规、破坏生态环境，扰乱森林公园正常的经营管理秩序行为的处罚力度等。
3.3 坚持以资源保护为导向的首要原则
森林资源保护是森林公园建设、森林旅游发展的基础，在森林公园建设中保护与开发利用二者关系，保护永远排在首要位置，国外发达国家早已跨过以经济和美学价值为导向的旅游设施建设和视觉景观规划阶段转向以资源保护为导向的阶段。保护好完整的森林景观资源，自然景观资源以及历史人文景观资源所产生的巨大生态效益、社会效益、经济效益远不止于此，所以必须妥善处理好资源保护和开发利用二者之间的辩证关系。
3.4 超前规划，把好审批关，提高规划设计质量
为保证森林公园建设的严肃性和规范化，国家林业局制定了一系列的政策文件和国家标准，但在实际当中仍然有相当多的公园总体规划比较笼统，不够科学合理，且在相邻区域定位雷同，功能相似，主题不清，旅游产品无特色现象时有发生。
规划设计在保护资源的前提下，应重视以下几个方面：（1）首先确定公园的定位差异、功能差异，八大类型的森林公园的服务对象不同，功能区别，旅游景点及产品必然随着游客需求不同而变化。（2）景观资源打造上，在保护植被、山体、水体、景观资源的基础上，遵循自然规律，加强营林技术措施与手段，保持多样化的乡土树种及草本、藤本和灌木类，兼顾观花、观叶、观色的观赏功能，兼顾森林体验与森林养生功能，兼顾地方历史文化特色的文化功能。（3）细节设计上注重以人为本，根据不同旅游群体的需求，发挥公园的多种功能。（4）充分考虑资源的脆弱性，环境的敏感性和空间的承载性，合理设置旅游规模与环境容量。并充分考虑不同区域的游客数量与行为以及不同节假日的游客数量，实施分类管理，防止出现两极分化、破坏森林资源行为的发生。
3.5 扩大宣传及公众参与度
为提高森林公园的知名度和社会认可度，必须加大宣传的力度。广东省森林公园协会在宣传推广、区域整合、品牌塑造方面发挥更大的作用，如与旅游部门联合推出森林公园旅游节或森林公园博览会等活动。对省内森林公园的旅游产品进行区域整合，突出不同公园的主题与特质，打造具备强竞争力和强吸引力的森林旅游精品。通过摄影、书画征文比赛或森林体验各种活动，以电视、报刊、网络等不同媒介为平台，宣传森林公园的生态建设功能，提高市民的生态环保意识。公园内除了解说员的讲解，路边宣传栏以外，还可增加视频宣传、科普馆、动植物标本、风景明信片画册等游客喜闻乐见的多种形式，与学校的中小学生开展免费定期联动，从小普及自然知识、生物知识和环保意识。
提高公众在森林公园建设管理上的参与度。从规划设计到建设施工到日常运行管理，都应引入公众参与及监督机制，让国民意识到不仅仅是森林公园的过客和体验者，更是森林公园的建设者、管理者和监督者。在园内环保卫生、大型推广活动等环节大力鼓励社会团体、志愿者积极参与，提高公众参与度和对森林公园的认同感。
3.6 建立高素质的公园管理队伍
一方面引进大专院校森林旅游相关专业的专业人才，懂市场营销的策划人才，管理人才；更迫切需要对现有职工队伍进行专业技能、服务技能以及导游解说等方面的培训，实现知识结构转型、岗位转型，以满足森林公园森林旅游新的需求。
4 讨论
广东省森林公园的规划与建设应以国有林场改革为契机，进一步理顺管理体制、健全管理机构，政府主导支持，加大立法和投入力度，加大资源保护管理力度、科学规划，提高公众参与度和加强科普宣传，建设具有岭南地域特点、景观特点、文化特点的森林公园体系。
（责任编辑：唐岚）
摘要：本文主要以广东省樟木头林场下属的宝山森林公园和九洞森林公园为例，分析了目前省森林公园建设的现状，特别是地处珠三角的东莞的森林公园的建设情况，剖析存在的主要问题，结合国有林场体制改革，对下一步森林公园的建设与发展提出了相应的建议。
关键词：森林公园；林场改革；广东省
中图分类号：S731.2 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2016）03-0059-05
1980年底，广东省建立了全省第一家森林公园——深圳沙头角海山森林公园。36年来已建成层次分明、类型多样、规划合理、重点突出的森林公园体系，以森林公园为主的生态旅游产业不断壮大，经济效益显著增加。森林公园数量、入园游客人数等方面位均居全国前列，截至2015年底，全省已建立各类森林公园1086处，规划总面积116.55万hm2，占全省国土总面积的6.5%，占全省林业用地面积的10.6%；其中，国家级森林公园25个，面积20.62万hm2；省级森林公园76个，面积11.46万hm2；市县级515个，面积79.10万hm2；乡镇级森林公园471个，面积5.37万hm2。根据《广东省森林公园和湿地公园建设规划（2013～2017年）》，计划总投资47.31亿元，到2017年，全省森林公园达到1493个。2015年，全省森林旅游收入达28.67亿元，创社会综合产值180多亿元，带动4000多个村脱贫致富，400多万林农受益，间接带动41547名林农就业。
1 森林公园建设现状
1.1 宝山森林公园及九洞森林公园的基本情况
宝山森林公园及九洞森林公园均位于广东省樟木头林场境内，樟木头林场则属广东省林业厅直属的十大林场（局）之一，为自收自支自负盈亏的事业单位。其中宝山森林公园于1993年底经广东省林业厅批准建设，规划面积1480.1hm2，2008年根据建设需要对森林公园范围和面积进行调整，规划总面积为1424.3hm2，于2009年3月由广东省岭南综合勘察设计院承担编制设计的《广东省宝山森林公园总体规划》经专家评审通过，并经主管部门批准实施。广东省九洞森林公园，于2013年经广东省森林公园管理办公室批准设立，全部位于广东省樟木头林场筋竹排工区范围，规划面积1011.5hm2，外围保护地带223.4hm2。于2013年3日，由广州大学建筑与城市规划学院编制设计的《广东九洞省级森林公园总体规划》获得专家评审通过和主管部门批准实施。
1.2 两个森林公园的地理位置与资源特点
两个公园都是省级森林公园，分别位于东莞市的樟木头镇和谢岗镇。公园规划范围均属于2007年东莞市政府划定的生态绿线控制范围，是东莞东部地区绿地系统中具有重要生态保障意义的核心地块。公园交通十分方便，距离镇中心2km左右，地处深圳、广州、惠州的交通枢纽，具备融入珠三角旅游体系的便利条件。每个公园均以季相丰富的森林景观资源为主，兼具地文、水文、生物及人文资源，属于典型的集体闲游憩、康体健身、科普教育等功能的城郊型森林公园。
1.3 省、市森林公园建设现状
（1）全省森林公园建设现状。分布广、差异大，水平参差不齐，且数量多，利用少。在各地以政府为主导，不断加大国家、集体、个人投入的情况下，已初步形成了以森林公园为主体的森林生态旅游产业体系，已形成一些省内知名的品牌，如流溪河、南昆山、万绿湖等森林公园，已基本具备“吃、住、行、游、购、娱”等旅游要素，形成一定接待能力，提高了经济收入，拉动就业尤其是有效保护了多样化的森林风景资源和自然文化遗产，促进生态建设和自然保护事业的同步发展。但是大部分森林公园由于资金投入严重不足，管理不规范，机构不健全等方面的原因，大部分森林公园基础设施薄弱，建设水平低，服务能力差，开放能力不足，市场营销不到位，不被社会和公众所熟悉。
（2）东莞市森林公园建设现状。2000年12月市政府批准建立了16个市级森林公园，占地面积250.24km2，2001年成立东莞市自然保护区森林公园管理办公室，2003年4月市政府提出“修路、建城、治水、整山”的工作部署，2009年4月对市属林场（与森林公园两个牌子一套人马）进行改制，取消林场，全员过渡到生态公益一类事业单位，进一步加大了生态保护的力度。根据东莞官方数据显示，10多年间累计投入23.83亿，平均每个公园投入1个多亿。由于市政府建设资金有保障，有政府公园管理部门为主体，东莞市森林公园已初步建成并全部免费对市民开放，已成为东莞市的一张靓丽名片和美好的城市形象代言。在2015年11月24日，东莞市获创建国家森林城市的汇报材料中显示，东莞的森林公园每年吸引游客逾1700万人次，取得了巨大的社会、生态效益。
1.4 两个森林公园的建设现状和旅游现状
两个公园批准建立时间较早，且都有主管部门批复同意实施的总体规划，但是由于广东省樟木头林场作为建设主体，同时又作为自收自支兼企业经营行为的事业单位，林场经营积累主要用于职工工资福利及维持生产经营正常运行开支，缺乏富余资金对公园总规实行逐步实施，省林业厅作为主管部门也没有资金投入建设，所以目前两个公园基本处于待开发状态。公园内部具备简单的道路网络，园区内水、电、通讯设施建设缺乏，仅有宝山森林公园建设有停车场以及对芙蓉峡景区、道路硬化方面作过一些投入。但公园自然环境、森林植被、风景资源等保护良好，作为城郊型森林公园，每年还是吸引不少市民登山健身、徒步、骑行越野、垂钓、观光游览，约有10万人次。
1.5 体制改革对两个森林公园建设的影响
2015年2月8日，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，至今已有6省国有林场改革试点工作通过国家验收，广东等22个省级国有林场改革方案获得批复并陆续启动实施。按广东省国有林场改革领导小组的要求，广东省樟木头林场作为省林业厅直属林场，必须在2016年12月底前完成改革任务。林场定性为生态公益一类事业单位，采取收支两条线，并参照当地同类事业单位标准。
改革前，公园建设以广东省樟木头林场为主体单位，资金来源于育林资金的返还部分及多年林场经营的积累，如广东省宝山森林公园的基础设施投入及林相改造，近二十年陆续投入接近四千万，虽然力度不够，但是还能逐年投入，如改为生态公益一类事业单位后，省财政核拨人头经费与地方同类事业单位经费标准相比，尚有缺口，公园建设资金需专项申请难以保障。东莞市政府对森林公园建设投入资金力度大，资金也充裕，但是因为广东省樟木头林场隶属省林业厅管理，地方政府也不愿意将广东省樟木头林场内的两个森林公园纳入到市的生态文明建设范围，造成省财政无钱投入，市财政无法投入的公园建设困境。
2 森林公园建设存在的主要问题
2.1 管理体制不顺，管理力度薄弱
众所周知，绝大多数森林公园是国有林场的基础上发展起来的，全国共有2500多个林场建立了森林公园，占全国森林公园总数的90%，公园与林场是两块牌子一套人马，组织机构上必然也是场园合一，所以林场兼具管理者和经营者的双重身份。作为经营者在开发利用森林资源时以经济效益最大化为目标。难以避免与公园管理资源保护这一角色冲突，导致现实中的两级分化，如经营过度、无序、破坏资源现象或无所作为资源闲置与浪费现象。在公园建设过程中，水利、环保、国土、规划、发改委、宗教与文化等部门都对公园的其中某项资源拥有管理权，或对规划中的某项建设工程具有否定权，导致多头管理、互相牵制，增加了公园建设管理的难度，也阻碍了森林公园的发展。如广东省宝山森林公园在建设过程中，公路硬化受到市国土局土地稽查大队的干预。水库周边林相改造，受到市水利局和地方农村的干预，自投资金建设的收费停车场也被市发改、物价部门核查等。
国有林场改革后，根据新的功能定位“保护和培育森林资源、维护国家生态安全”与森林公园生态文化建设的功能形成高度的契合，如何在新形势下将二者有机融合是一个崭新的课题。
2.2 法制建设有待完善
很多国家对森林公园专门立法，如英国1544年就有《公园保护法》、《绿化带保护法》，日本1957年制定并执行《自然公园法》，法国于1959年、1960年分别制定了《海滨景观法》和《国家公园法》，泰国于1960年颁布了《国家森林公园法》。但我国林业部门及各省也陆续制定了一些规章和标准，如1994年1月，原林业部颁布《森林公园管理办法》，1996年1月颁布《森林公园总体设计规范》，1999年11月国家技术监督局发布《中国森林公园风景资源质量等级评定》国家标准，2000年9月实施《广东省森林公园管理条例》。2011年8月国家林业局正式施行《国家级森林公园管理办法》等，法律保障有所改善，但还是缺乏一整套行之有效、高位阶、比较完整系统的法律，在立法方面与国外发达国家相比还存在一定的差距。
2.3 规划水平不高，品牌塑造不力
目前广东省森林公园均有总体规划，但规划水平普遍不高，设计思路简单，缺乏创意，缺乏总体性，缺乏超前意识，同质化现象严重，无特色、无主题、无灵魂，缺乏操作性。旅游产品的开发深度不够，缺乏品牌意识和精品意识。景区品牌的统筹和促销上欠缺，政府作为主导部门，应在规划上严格把关，注意区域旅游功能的差异性，注意旅游资源的整合与共享。惠州、中山、东莞旅游资源配合指数高于80，说明目前旅游的资源组合状况较差，配合很不协调。由此可见区域城市之间旅游资源的整合与统筹，部门之间广泛合作资源互补的重要性。
2.4 资金投入严重不足
大部分森林公园靠林业行业部门的财政经费，或林场经营资金投入，与公园建设、维护等庞大资金相比，仅仅是杯水车薪，故大部分森林公园批而不建，建而不配套、不完善、不开放的现象普遍存在。广东省的森林公园除了东莞等极少地市以外，相当部分森林公园建设未纳入地方国民经济和社会发展规划，公园的基础设施投入、森林资源的维护、公园管理的事业经费均未纳入地方财政预算，广东省樟木头林场下属森林公园在完成国有林场改革后，经费投入面临着省内其它大多数森林公园一样的处境。
2.5 管理队伍素质不高
森林公园管理人员主要为林场职工，知识结构单一，思想观念落后，市场意识，服务意识、竞争意识淡薄，缺乏精通公园管理服务、营销策划等方面的专业人才，难以适应森林公园森林生态旅游发展的需要，影响森林公园的效益发挥和森林旅游业的正常健康发展。
3 森林公园建设的几点建议
3.1 理顺管理体制，健全管理机构
森林公园作为生态文明建设的一个重要载体，在新的国家战略的大背景下有着重要的地位和作用，应以国有林场改革为契机，理顺森林公园管理体制，强化森林公园管理的行政地位。根据国有林场改革精神，原为主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位的管理；主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备改制条件的，要剥离企业经营性业务，所以改革后保留的林场，将是以保护和培育森林资源，建设和修复生态为主的生态公益事业单位，科学核定事业编制，经费纳入同级政府财政预算。这样就把森林公园经营职能剥离，主要从事公园保护管理职能。而生态公益林的管护，森林公园资源保护，在维持林场生态系统完整性和稳定性的前提下引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。解决改革前森林公园管理与经营的矛盾，理顺管理体制，有利森林公园的健康发展。
2015年6月，成立了广东省森林公园协会，2016年4月，省国有林场改革领导小组向省政府提交改革方案，报请设立广东省国有林场和森林公园管理局（副厅级）待批，通过强化森林公园管理的行政地位，加强各级政府森林公园管理机构的设置与人员配备，发挥各级政府的主导作用，利用财政、行政政策引导，信息引导等多种手段，解决森林公园建设过程当中遇到的多种问题。
3.2 加大立法力度，提供政策保障，资金保障
森林公园的管理建设虽然出台了一系列的部门及省的法规制度，但是部门规章对于公园建设过程中遇到的涉及多行业多部门的复杂问题难以应对协调，有必要在不同层级不断完善或新定可操作性更强、更全面的法规和地方规章。广东省的森林公园建设必须从以下几个方面获得更多的政策支撑：（1）各级政府部门必须将森林公园基础设施建设、景点及配套、林相改造等纳入到当地社会经济发展规划，特别是结合国有林场改革，加大对供电、供水、通讯、路网的建设力度，优先安排资金与指标。（2）以《珠三角洲地区林业生态建设一体化规划（2009～2020年）》为指导，建立类型齐全、分布合理、管理科学、综合效益良好的森林公园体系。（3）对《广东省森林公园管理条例》修订完善，特别是与其它行业部门的规章相协调，加大对违反森林公园管理法规、破坏生态环境，扰乱森林公园正常的经营管理秩序行为的处罚力度等。
3.3 坚持以资源保护为导向的首要原则
森林资源保护是森林公园建设、森林旅游发展的基础，在森林公园建设中保护与开发利用二者关系，保护永远排在首要位置，国外发达国家早已跨过以经济和美学价值为导向的旅游设施建设和视觉景观规划阶段转向以资源保护为导向的阶段。保护好完整的森林景观资源，自然景观资源以及历史人文景观资源所产生的巨大生态效益、社会效益、经济效益远不止于此，所以必须妥善处理好资源保护和开发利用二者之间的辩证关系。
3.4 超前规划，把好审批关，提高规划设计质量
为保证森林公园建设的严肃性和规范化，国家林业局制定了一系列的政策文件和国家标准，但在实际当中仍然有相当多的公园总体规划比较笼统，不够科学合理，且在相邻区域定位雷同，功能相似，主题不清，旅游产品无特色现象时有发生。
规划设计在保护资源的前提下，应重视以下几个方面：（1）首先确定公园的定位差异、功能差异，八大类型的森林公园的服务对象不同，功能区别，旅游景点及产品必然随着游客需求不同而变化。（2）景观资源打造上，在保护植被、山体、水体、景观资源的基础上，遵循自然规律，加强营林技术措施与手段，保持多样化的乡土树种及草本、藤本和灌木类，兼顾观花、观叶、观色的观赏功能，兼顾森林体验与森林养生功能，兼顾地方历史文化特色的文化功能。（3）细节设计上注重以人为本，根据不同旅游群体的需求，发挥公园的多种功能。（4）充分考虑资源的脆弱性，环境的敏感性和空间的承载性，合理设置旅游规模与环境容量。并充分考虑不同区域的游客数量与行为以及不同节假日的游客数量，实施分类管理，防止出现两极分化、破坏森林资源行为的发生。
3.5 扩大宣传及公众参与度
为提高森林公园的知名度和社会认可度，必须加大宣传的力度。广东省森林公园协会在宣传推广、区域整合、品牌塑造方面发挥更大的作用，如与旅游部门联合推出森林公园旅游节或森林公园博览会等活动。对省内森林公园的旅游产品进行区域整合，突出不同公园的主题与特质，打造具备强竞争力和强吸引力的森林旅游精品。通过摄影、书画征文比赛或森林体验各种活动，以电视、报刊、网络等不同媒介为平台，宣传森林公园的生态建设功能，提高市民的生态环保意识。公园内除了解说员的讲解，路边宣传栏以外，还可增加视频宣传、科普馆、动植物标本、风景明信片画册等游客喜闻乐见的多种形式，与学校的中小学生开展免费定期联动，从小普及自然知识、生物知识和环保意识。
提高公众在森林公园建设管理上的参与度。从规划设计到建设施工到日常运行管理，都应引入公众参与及监督机制，让国民意识到不仅仅是森林公园的过客和体验者，更是森林公园的建设者、管理者和监督者。在园内环保卫生、大型推广活动等环节大力鼓励社会团体、志愿者积极参与，提高公众参与度和对森林公园的认同感。
3.6 建立高素质的公园管理队伍
一方面引进大专院校森林旅游相关专业的专业人才，懂市场营销的策划人才，管理人才；更迫切需要对现有职工队伍进行专业技能、服务技能以及导游解说等方面的培训，实现知识结构转型、岗位转型，以满足森林公园森林旅游新的需求。
4 讨论
广东省森林公园的规划与建设应以国有林场改革为契机，进一步理顺管理体制、健全管理机构，政府主导支持，加大立法和投入力度，加大资源保护管理力度、科学规划，提高公众参与度和加强科普宣传，建设具有岭南地域特点、景观特点、文化特点的森林公园体系。
（责任编辑：唐岚）
