财税政策应对新冠肺炎疫情的思考
张萌
【摘 要】 针对本次新冠肺炎疫情，我国各级政府部门出台了一系列的财税扶助措施。已颁布并实施的一系列针对性强的财税政策，聚焦疫情防控关键领域和重点行业，意在帮扶企业摆脱经营困境，其中既涉及财政支出方面的防疫专项财政资金，也包含四批次20项减税降费优惠政策，充分体现出财稅政策在支持疫情防控、推动复工复产、服务经济社会发展等方面的重要作用。文章通过主要的经济指标分析新冠疫情对于我国宏观经济的影响，并且梳理了财税政策对宏观经济的调节机制，以及当前所采取的主要措施。为了进一步实现阻击疫情和稳定经济的目标，文章认为还应当在增加预备费、优化财政支出结构、建立应急税收体系和增加预防支出等方面进行改善。
【关键词】 新冠肺炎疫情; 宏观经济; 财税政策; 税收优惠
2020年注定因其不平凡而载入史册，伴随着新型冠状病毒感染的肺炎疫情在全球爆发和蔓延，人们的生产生活受到严重影响，世界各国经济面临着严峻挑战。在党中央和全国人民的共同努力下，经过艰苦卓绝的努力，我国在统筹疫情防控和经济社会发展工作方面取得积极成效。然而，由于境外疫情呈加速扩散蔓延态势，我国疫情防控仍不能松懈，未来一段时间还要实行“外防输入、内防反弹”的防控策略。在遭遇重大灾害时，为确保经济、社会稳定，及时进行灾害抵御和灾后恢复，利用税收等财税政策进行宏观经济的逆周期调节显得尤为重要[1]。2020年3月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议指出，要抓紧研究提出积极应对的宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，要落实好各项减税降费政策，加快地方政府专项债发行和使用。自疫情爆发以来，各级税务机关广大税务干部职工投身于抗疫工作中，不仅出台多项税费优惠政策，同时在聚焦优惠政策落实、推行“非接触式”办税、强化大数据服务等方面加力提效，奋力夺取疫情防控最终胜利，更好服务经济社会发展大局。
关于财税政策在疫情防控中的重要性，自2003年SARS爆发以来国内外学者已进行了深入探讨。孙开[2]针对SARS疫情提出，短期内疫情会增加财政收支压力，但为促进相关行业和经济的复苏仍需要采取针对性税收优惠措施;长远来看，需要通过改进预算制度，强化财政收支监管，规范税收优惠等措施逐步实现公共财政体制模式。王家永[3]认为“非典”具有极强的负外溢性，财政可相机抉择地运用税费优惠、财政贴息等政策减缓“非典”对相关部门或行业的负面冲击，使其尽快摆脱困境。高培勇[4]在分析SARS对财政收支两翼的综合影响后，认为应当选择动用预备费、加强税收征管、压缩支出、增发国债等一系列短期对策，作为消化可能增加的财政赤字途径。苏明等[5]认为我国应进一步加强公共财政对突发事件应急管理的保障水平，冯俏彬等[6]也提出类似观点。Smith et al.[7]研究认为，传染病的爆发不仅损害公共卫生系统，而且可能威胁到粮食和农业生产、工业、服务业和贸易等众多领域，加强世界各国合作以及采取有效的宏观调控才能更全面地应对疫情防控。白彦锋等[8]认为本次应对新冠肺炎疫情应该在短期内继续利用财政补贴与税收优惠刺激防疫物资的生产，保证防疫工作的顺利开展。从已有文献可以得出，财税政策作为国家宏观调控措施中的重要工具，同时也是应对突发事件进行宏观经济逆周期调节不可或缺的手段。
一、新冠肺炎疫情对中国经济的影响分析
本次新冠肺炎疫情对于经济的影响，并不属于传统经济发展过程中的周期性波动，所产生的短期灾害也超越以往任何一种内生性的、扰动性的冲击。在疫情冲击下，我国经济下行压力剧增，各项指标下行严重。2020年2月份全国居民消费价格指数（CPI）同比上涨5.2%①，其中食品价格上涨21.9%;而生产者价格指数（PPI）同比上涨-0.4%，其中工业增加值同比增速为-25.87%，说明受疫情的影响，上游供给端较为乏力，恰逢春节期间商品需求量大，供给小于需求，最终导致下游消费品价格的抬升。制造业PMI②为35.7%，环比下降14.3个百分点;服务业PMI为30.1%，环比下降23个百分点，均跌至荣枯线以下。图1反映出近两年我国社会消费品零售金额③的变化情况。很明显，在2020年初消费品零售总额的增长遭受断崖式下滑，截至2020年2月29日消费品零售总额同比增长-20.5%，其中商品零售同比增长-17.6%，餐饮收入同比增长-43.1%。
投资方面，主要投资指标及企业利润变动情况如图2所示。受疫情的影响，截至2020年2月29日，固定资产累计投资完成额为33 323亿元，同比上涨-24.5%;基础设施建设投资（不含电力）同比增长-30.3%;产业链条供应不畅以及复工难等问题导致绝大多数企业利润普遍收缩。据统计，工业企业利润总额同比增速为-38.3%;截至2020年2月29日，全国房地产开发投资累计完成额为10 115.42亿元，同比上涨-16.3%，国房景气指数④跌至97.39。
生产的边际放缓、消费数据的平淡、投资的走弱，也进一步反映到了就业数据中，据统计，2020年2月份城镇调查失业率为6.2%，较上年同期提高0.9个百分点。
招银理财发布的夜光工业复工指数可以一定程度上代表某地区的复工情况，其依据是工厂区域的夜光强度与工厂开工情况存在紧密联系，年后全国范围内的复工情况如图3所示。根据夜光工业复工指数可得，自2月中旬以来，我国工业复工进度逐步加快，截至3月22日复工指数达到72.41%。3月9日上海规模以上企业复工率达97%⑤，由此可以预估，随着疫情防控逐渐趋稳，有望在4月份实现工业企业整体复工。
在经济全球化的背景下，疫情的大规模蔓延迫使大部分国家和地区采取严厉的管控措施，这必然会影响到全球化的生产体系、产业链以及资金链的正常运转。值得关注的是，在当前以及未来短时期内境外疫情会处于高发阶段，导致全球经济的“休克”甚至停摆，而此时我国正处于全面复工复产的黄金时期，以外贸为主的企业将面临订单减少的窘境，对于“两头在外”的产业和企业来说更是在遭受寒冬之后的又一个严峻挑战。
二、财税政策对宏观经济的调节机制及传导路径
在经济遭受短时期的剧烈波动时，为避免产生通货膨胀或经济停滞，各国政府都会通过必要的宏观经济政策来调节社会总供给和总需求的关系，维护经济稳定。财税政策对于宏观经济稳定的调节主要依赖于税收的自动稳定机制和相机抉择机制，并且两种机制的传导路径也存在差别。
税收的自动稳定机制是税收制度本身所具有的稳定经济的方式，是税收制度对经济的一种自动反映能力[9]。当经济增长时，个人收入和企业利润水平上升，税收相应增加;反之，在经济衰退时，由于收入水平的下降而适用较低的税率档次，纳税人税负相应减轻，一定程度上缓解了可支配收入的下降，保障基本的消费需求。税收自动稳定机制是在于设计税收制度时，采取累进所得税的方式，其传导路径首先是对企业和居民的可支配收入造成影响，通过对可支配收入的调节控制消费和投资的波动，进而对物价和就业波动起到缓冲的作用，促进宏观经济稳定。
相机抉择的税收政策是指政府根据经济形势的变化，所做出的税收政策变动及其选择。相机抉择的税收稳定政策任务，就在于消除税收自动稳定器所无法消除的经济波动，主要包含扩张性的税收政策和紧缩性的税收政策。在经济发生萎缩时期，政府一般要实行扩张性的税收政策，通过减少政府税收来增加个人可支配收入，保障社会总需求。在经济发生通货膨胀时期，一般要执行紧缩性的税收政策，即增加政府税收收入，减少个人可支配收入，从而造成私人消费支出下降，社会总需求缩小，降低国民生产总值水平。
三、应对新冠疫情所出台的财税保障措施
新冠肺炎疫情发生以来，按照党中央、国务院决策部署，财税等部门聚焦抗击疫情的关键环节、疫情影响的重点领域，除了给予充足的财政资金支持外，陆续出台了四批次20项减税降费政策，支持疫情防控、推动复工复产、服务经济社会发展大局。第一批聚焦疫情防控工作;第二批聚焦减轻企业社保费负担，增强企业复工复产信心;第三批聚焦小微企业和个体工商户，帮助其渡过难关;第四批聚焦稳外贸稳外资，降低疫情不利影响。这些优惠政策在时间的适用范围大多自2020年1月1日起，截止日期将视疫情情况另行公告。
（一）财政资金支持
根据财政部网站公布的信息，截至2020年2月8日下午6点，各级财政共安排疫情防控资金718.5亿元，实际支出315.5亿元。其中，中央财政共安排资金172.9亿元⑥。截至2020年2月24日，各级财政累计下达1 008.7亿元⑦。统筹用于疫情防控，坚决打赢疫情防控阻击战。
此外，财政部、发展改革委等五部委印发《关于打赢疫情防控阻击战 强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》，要求中央财政安排贴息资金支持降低企业融资成本，包括对享受人民银行专项再贷款支持的企业，中央财政给予不超过1年的贴息支持，贴息标准为企业实际获得贷款利率的50%，并提出“各级财政部门要及时拨付贴息资金，加强资金使用全流程监管，强化绩效管理要求，确保贴息资金使用安全、合规和有效……”等监管要求。
部分财政资金用于新冠肺炎患者及疑似患者救治的专项资金，相关政策要求对相关患者所发生的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由就医地财政及中央财政补助负担。这些政策安排为新冠肺炎患者和家庭应对这样的突发灾难提供了重要保障。
（二）四批税收优惠政策及内容
1.支持防护救治
（1）临时性工作补助和奖金免征个人所得税。对参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者按照政府规定标准取得的临时性工作补助和奖金，免征个人所得税⑧。
（2）个人取得防疫实物免征个人所得税。单位发给个人用于预防新型冠状病毒感染的肺炎的药品、医疗用品和防护用品等实物（不包括现金），不计入工资、薪金收入，免征个人所得税⑨。
2.支持物资供应
（1）重点保障物资生产企业的增值税增量留抵退税。疫情防控重点保障物资生产企业可以按月向主管税务机关申请全额退还增值税增量留抵税额，这里的“增量留抵税额”是指与2019年12月底相比新增加的期末留抵税额⑨。
（2）重点保障物资运输收入免征增值税。对于纳税人运输疫情防控重点保障物资取得的收入，免征增值税，同时也免征城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加⑨。
（3）公共交通运输服务等免征增值税。纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加⑨。
（4）重点保障物资生产企业新购置设备一次性税前扣除。疫情防控重点保障物资生产企业为扩大产能新购置的相关设备，允许一次性计入当期成本费用在企业所得税税前扣除⑨。
（5）防控疫情物资免征关税。自2020年1月1日至2020年3月31日，对卫生健康主管部门组织进口的直接用于防控疫情物资免征关税。免税进口物资，可按照或比照海关总署公告2020年第17号，先登记放行，再按规定补办相关手续⑩。
3.鼓励公益捐赠
（1）公益性捐贈全额税前扣除。企业和个人通过公益性社会组织或者县级以上人民政府及其部门等国家机关，捐赠用于新型冠状病毒感染的肺炎疫情的现金和物品，允许在计算企业所得税或个人所得税应纳税所得额时全额扣除{11}。
（2）直接捐赠全额税前扣除。企业和个人直接向承担疫情防治任务的医院捐赠用于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情的物品，允许在计算企业所得税或个人所得税应纳税所得额时全额扣除{12}。
（3）捐赠物资免税。单位和个体工商户将自产、委托加工或购买的货物，通过公益性社会组织和县级以上人民政府及其部门等国家机关，或者直接向承担疫情防治任务的医院，无偿捐赠用于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情的，免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加{11}。
（4）境外捐赠物资免征进口税收。境外捐赠人无偿捐赠用于疫情防控的进口物资，包括试剂，消毒物品，防护用品，救护车、防疫车、消毒用车、应急指挥车等，免征进口关税和进口环节增值税、消费税，同时对已征收的应免税款予以退还⑩。
4.支持复工复产
（1）延长亏损结转年限。受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年，困难行业具体是指交通运输、餐饮、住宿、旅游（含旅行社及相关服务、游览景区管理）四大类，纳入的企业在2020年度主营业务收入须占收入总额（剔除不征税收入和投资收益）的50%以上⑨。
（2）减免小规模纳税人增值税。自2020年3月1日至5月底，免征湖北省境内小规模纳税人增值税，其他地区征收率由3%降至1%。
（3）减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费。自2020年2月起，湖北省可免征各类参保单位（不含机关事业单位）三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月;除湖北省外的其他省份可根据受疫情影响情况和基金承受能力，免征中小微企业三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月，对大型企业等其他参保单位（不含机关事业单位）三项社会保险单位缴费部分可减半征收，减征期限不超过3个月。同时，受疫情影响生产经营出现严重困难的企业，可以申请缓缴社会保险费，缓缴期限原则上不超过6个月，缓缴期间免收滞纳金{12}。
（4）减免个体工商户基本养老、失业、工伤保险。自2020年2月起，免征以单位方式参保的个体工商户三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月{12}。
（5）减征职工基本医疗保险单位缴费。自2020年2月起，各地根据本地情况（确保医保基金收支中长期平衡的前提下），可对职工医保单位缴费部分实行减半征收，减征期不超过5个月{13}。
（6）减免城镇土地使用税。全国多数省、自治区、直辖市都出台了相关文件，对各地出台的通过减免城镇土地使用税等方式、支持出租方减免物业租金，具体减免方式按照地方文件执行。
（7）此外，另有三项关于外资外贸企业的保障措施。2020年3月10日国务院常务会议审议确定，对除“两高一资”外所有未足额退税的出口产品及时足额退税;扩大鼓励外商投资产业目录，使更多领域的外商投资能够享受税收等有关优惠政策;对近期出台的减税减费等助企纾困政策，要确保内外资企业同等享受，支持稳外资稳外贸工作。
四、财税政策在应对重大突发事件中的作用
（一）为应对重大突发事件提供资金保障
重大突发事件通常是指突然发生的出乎人们意料的事或灾祸，它不以人们的主观意志而转移，给公众安全带来巨大危害[10]。正如本次新冠肺炎疫情来势汹汹，给疫区群众的生命健康及生产生活都造成重大威胁。而政府部门作为提供公共服务的管理部门，不仅需要及时处置，降低疫情对公众生命健康造成的威胁，防止蔓延和发酵，防止风险擴大化，还需要积极应对，增加人力、物力及医疗服务和交通运输等，确保应急处置及后续工作有序开展。完成这些工作内容和目标，均需要短期内投入大量、足额的财力进行保障。
财税政策应当负担起应对重大突发事件的职责，一方面，由于应对重大突发事件是一种纯公共产品和公共服务，应该由政府提供。财政具有公共属性，是政府的“钱袋子”，理应调集各种财政资金和资源，给予支持和保障。我国在2003年非典疫情后颁布《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号），明确规定了突发公共卫生事件相关“所需经费列入本级政府财政预算”。另一方面，在出现疫情等危急时刻，如果保障措施通过市场方式来解决，受到市场追逐利益的影响，相关应对措施可能在数量和质量上是不充分的，只有通过财税政策予以扶持才能办好大事急事。
（二）为应对重大突发事件对经济运行的影响提供解决方案
短期内，重大突发事件对地区和国家经济运行产生不利影响或可能会造成一定经济损失。为降低其对人民群众正常生产生活的影响，政府部门需要在重大突发事件中及结束后，迅速对经济运行进行必要的干预。在这样特殊背景下，财税政策的作用更加直接、有效，有用性会超越其他宏观调控手段。
面对重大突发事件，经济运行萧条，并且回弹乏力，财税政策发挥作用可以通过三种渠道：一是扩大财政支出，创造更多社会总需求;二是通过转移支付，形成定向的补贴，用扩大的财政支出刺激私人消费，扩大总需求;三是通过减税等措施增加居民可支配收入以刺激消费。当然这些途径还需要根据现实情况来选择，例如在减税空间较小时，主要使用一些扩大财政支出的方法来促进社会总供给和总需求的平衡。
五、财税政策在应对新冠肺炎疫情等重大突发事件中的思考
2019年召开的中央经济工作会议提出“六稳”举措，并强调要“健全财政、货币、就业等政策协同和传导落实机制，确保经济运行在合理区间”。因此，在应对新冠肺炎疫情这场突如其来的公共卫生事件中，公共财政责无旁贷，必须短期刺激、中期调整与中期扩张相结合。目前很多人拒绝刺激，但是要想摆脱经济休克停摆，使经济循环常态化，必须要有“大推动”，这个推动必须足够克服运行前的摩擦力，产生“破冰效应”，才能够使中国经济循环常态化。因此，需要出台更大幅度的消费券发放措施，更大幅度的企业补贴政策，特别是针对广大的个体工商户和小微企业部门。目前美国、欧洲等主要国家也出台了力度较大的补贴计划。因为他们看到疫情对这些市场主体的冲击是超乎寻常的。为避免疫情对经济的短期影响演化为趋势性冲击或中长期冲击，我国必须要以中低阶层的消费补贴和中小微企业、受冲击最大的产业部门补贴和扶持为核心来展开当下短期刺激。
（一）提高预备费比例并加强管理
《预算法》规定，预备费主要用于“当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支”，且将预备费的提取比例设置在本级一般公共预算支出额的1%～3%。
以中央预备费为例，根据近年来两会期间公布的数据，从2015年起，我国中央预备费每年均安排500亿元，提取比例刚刚超过1%，相对较低。如果遇到类似新冠肺炎疫情的重大公共卫生事件，预备费的支持力度会相对较弱。因此，应提高各级财政预算中预备费的提取，逐步将提取比例过渡到高限，并在财力允许的条件下提高比例设置。
由于重大突发事件不会年年发生，预备费的使用还要进行资金的结转管理，建立资金累积的制度，当年没有使用完的预备费转入下年使用管理，以此来保障重大突发事件对财政资金的大规模、集中性的需求。
（二）在安排财政支出结构中考虑公共风险
本次疫情防控工作中，在武汉等疫情高发区出现了医疗防护物资不足、公共卫生资源不足等问题，这是公共产品供给相对短缺的风险。为提升防范社会公共风险的能力，政府部门需要凭借其公共权力从结构优化的角度考虑公共财政支出。现阶段，优化结构就是要把财政支出资金有效地用在“刀刃”上。可以从压缩一般性支出，保重点、保民生方面着手。一方面要树立“过紧日子”的思想，压缩机关事业单位的工作经费支出;另一方面，留出足够资金，投入到完善社会保障体系、补充公共卫生医疗防疫体系、增加与人民生命安全高度相关的科技研究等方面。通过对公共财政支出结构及管理过程给予调整和优化，实现公共财政支出的效率和绩效最优[11]，从而确保对公共风险的早防范和早解决。
（三）建立应急财税政策体系
在应对重大突发事件中，财税优惠政策有助于降低成本，能够带给企业最直接的减负感受[12]。但目前的各项优惠政策多是临时出台的，规范性不强。为了加强管理和保证税收优惠政策实施到位，应当建立一套应急财税政策体系，包括在应急状态下，尤其是重大突发事件影响范围较大时应如何处理税收收入与财政支出等问题。一方面，应急税收政策体系要涵盖在重大突发事件持续过程中，如何妥善处理企业税款申报及缴纳工作，对受影响较大的企业或行业给予税收优惠的税种、减免税规定、退税规定及其他扣除和弥补亏损的要求。另一方面，税收政策应帮助受影响企业恢复其内在的“造血”功能，打通供应链，迅速恢复供、产、运、销的流动性[13]。例如，在财政支出方面，把握恰当的时间窗口集中出台一批补短板、着眼长远的投资项目，同时辅之以相应的税收优惠政策，兼顾短期刺激经济和长期发展的需要，这对于企业自身乃至整个国民经济的健康平稳运行都具有重要意义。
（四）端口前移，对重大突发事件的预防方面增加投入
公共财政对重大突发事件的管理应当包括事前、事中、事后的全过程，而且为了降低重大突发事件的破坏性，应当端口前移，增加公共财政对重大突发事件的事前投入，即增加预防方面的资金保障。在要求地方财政对预备费单独列支的同时，细化预算科目。单独设立公共预警支出，资金不分散到各职能部门，而是由财政部门统一管理，一旦有预防的新需要，由财政部门调拨资源和统筹管理，把公共财政当成有效应对重大突发事件的安全网。
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