论我国小额贷款公司立法的完善
李伟鹏
摘要：目前，我国小额贷款公司立法存在层级太低、身份主体不明确、监管力度不足等一系列缺陷，因此小额贷款公司要良性发展，其一是立法完善。制定配套的规范小额贷款公司市场准入、运营等配套法律，其次明确小额贷款公司非银行金融机构身份，使其能够享受银行等金融机构的各项政策，从而使小额贷款公司能够切实真正为“三农”及小微企业和广大农民服务。最后加强政府积极引导，加大小额贷款公司监管力度，加强行业自律制度，真正从立法层面化解小额贷款公司一系列法律问题。
关键词：小额贷款公司；“三农”问题；立法；完善
小额贷款公司的组织形式是有限责任公司或者是股份有限公司。小额贷款公司主要以白有资金经营贷款业务，不属于银行等金融机构。因此，小额贷款公司有着较高的监管制度，但因为其并未被纳入金融机构体系之中，所以，较之于正规银行体系，其监管力度显著不足。《关于小额贷款公司的指导意见》规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。”并指出“小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产”。因此，其主体身份是企业法人，享有企业法人的一系列特征，权利义务明确。自小额信贷这一概念引入我国后，经过试点实验后，试点范围不断扩大，其外在表现形式就是小额贷款公司，自此，各级政府按照中国银行监督管理委员会下发的《关于小额贷款公司的指导意见》以下简称（《指导意见》）的规定，对小额贷款公司进行细致规制，使其得以发展。小额贷款公司的主要作用是解决小微企业资金周转、防止大量民间资本外流、抵制地下银行和非法融资、促进农村金融市场发展。小额贷款公司在我国如雨后逢甘露般迅速发展，在如此庞大的数据下，小额贷款公司自身可持续发展是十分有必要的，然而就当下对小额贷款公司的立法状况，除了《指导意见》对小额贷款做出详细规定，其他法律法规并没有做出具体规定，由于小额贷款公司在农村金融改革过程中发挥着重要作用，因此完善小额贷款公司立法问题显得尤为重要。
1 小额贷款公司立法的价值
1.1 规范小额贷款公司良性发展
中国的小额贷款公司由于是私人资本和农村金融发展下的产物，因为私人融资需要投资渠道，以促使手中资金迅速流动，于是小额贷款公司登上历史舞台。小额贷款公司的贷款行为，一方面为私人资金流动提供了良好的平台，促进了农村金融的资金流动；另一方面解决了农民和中小企业的小额资本需求。但是也造成了农村小额贷款公司林立繁杂，乱象横生。而通过立法来规制这种乱象，一方面引导农村小额贷款公司发展，使其稳步发展。另一方面也同样满足广大困难群体和小微企业以及三农的需求。
1.2 推进农村金融法制建设
小额贷款公司是农村金融的重要组成部分，通过立法规制小额信贷公司的贷款形式，一方面规范了小额贷款公司的放贷方式，另一方面引导农村金融体系建设走向成熟。通过立法建立符合市场发展需求的小额贷款公司，一方面明确了小额贷款公司的法律地位，另一方面对农村经济宏观调控，农村经济发展十分有利。是推动农村金融体系建设的重要力量。
1.3 优化农村金融供给
众所周知，农村经济发展最大瓶颈是资金问题，农村广大农民想要发家致富，苦于没有资金支撑，导致贫穷落后。农村微小企业本身资金不是非常充足，在市场经济学下学名：“疲软”。后续资金跟不上导致公司倒闭情况屡见不鲜，而农村小额信贷公司的诞生解决了这一问题，为广大农村发展和农村微小企业的发展提供了资金的后续保障，使其没有后顾之忧，保障了小微企业健康茁壮发展，优化了农村金融供给。
2 我国小額贷款公司立法存在的问题
2.1 基本立法规范缺失，立法层级低
如上述立法状况所述，我国小额贷款公司并没有明确由哪一部法律、法规进行规制，进而使小额贷款公司处于尴尬地位。以上述《公司法》和《指导意见》为例，《公司法》所涉及的关于小额贷款公司的规定，主要是小额贷款公司发起设立、股东之间出资以及董事会方面等事宜，《指导意见》虽然对于小额贷款公司的主体定位、融资方式以及贷款利率等方面做出具体规定，但是中国银监会下发《关于小额贷款公司试点的指导意见》是规范性法律文件，并没有将其小额贷款公司的主体定位等相关事宜上升到立法层面上来。再比如《商业银行法》所涉及的小额贷款公司的相关规定只是零星半点，也没有做出相关的具体规定。从当前关于小额贷款公司的立法现状来看，其法律效力明显偏低，基本立法规范缺失，权威性不足。
如前所述，小额贷款公司主要依据《指导意见》，并遵守《商业银行法》的有关法律法规和地方规章制度。这些关于小额信贷公司的法律法规大致是混乱的，法律位阶太低。首先，宏观法律规定过于粗糙，不符合目前中国农村经济形势与中国农村金融实际状况的发展。以中国东部和西部地区发展小额贷款情况为例，其发展现状是不平衡的：在东部发达地区，现实的贷款数额已经远远超出《指导意见》所规定的贷款数额，并且依然无法满足当地的融资需求。但是，对于广大西部地区而言，小额信贷公司明显缺乏资金来源的问题。可以看出《指导意见》的宏观规定太过于粗暴，不符合东西部经济发展规律。其次是违反中国《立法法》的具体规定。根据我国《立法法》第八十三条，各机关制定的法律规范应当贯彻“上位法优于上位法”的原则。《公司法》的法律效力高于《指导意见》。如果出现矛盾或矛盾的条款，以公司法为准。但实际上，却是按照《指导意见》的规定进行处理，小额贷款公司的有关立法层级明显偏低。
2.2 小额信贷公司身份不明确
《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确规定其不得吸收公众存款，只具有向外贷款的权限。小额贷款公司只能借助企业之名进行金融业务运营，这种身份定位，使得小额贷款公司的地位十分尴尬，其一，小额贷款公司确实是服务于“三农”和中小企业，将其定位为工商企业，那么小额贷款公司要么是有限责任公司，要么是股份有限公司。因此存在以下缺陷：一是针对一些金融机构的补贴无法享受；二是融资也无法和银行一样能够确定利率；三是无形之中制约了小额贷款公司的作用。因为作为一般企业的小额贷款公司必须按照工商企业进行交税，繁重的赋税数额，使得很多小额贷款公司，便被扼杀在摇篮之中。以上种种都在某些方面限制了小额贷款公司的业务水平发展，使得其融资成本不断加大。基于此，小额贷款公司主体身份如何定位急需解决。
2.3 政府重视程度不够
小额贷款公司作为支持“三农”和中小企业资金后盾的中坚力量，政府的重视程度明显不够。主要有以下几个方面：其一，其所享受的相关政策少，小额贷款公司在农村金融改革发展中扮演着银行等金融机构的角色，然而由于身份主体定位为工商企业，即有限公司或股份有限公司，因此并没有享受到与银行等金融机构的相关政策；其二，相关小额贷款公司的业务人员专业化程度不足，小额贷款公司的业务人员在从业上岗之前，并没有像银行等金融机构一样接受上岗培训，甚至多数从业人员在上岗之前并未接触过这种类似银行等金融机构的相关业务，因此，专业化程度欠缺，工作经验不足，进而影响了小额贷款公司的正规化，专业化发展；其三从业人员的聘任流程、聘任标准不够明确。作为工商企业的小额贷款公司，其用人标准的制定，符合劳动法标准，但是由于其所从事的是类似金融机构的相关业务，因此聘任流程方面远远达不到银行等金融机构的标准。
2.4 监管机制不健全
小额贷款公司监督权力交叉错位，导致主要监管部门不明确。由此造成小额信贷公司的监管悬挂半空，作为引导小额信贷公司的中国人民银行，只具有独立审慎货币业务的权力，并没有管理小额贷款公司的权限，只对小额贷款公司业务水平进行指导。与此同时，小额贷款公司只具有企业性质身份，明确其不是金融机构，因此其并不在中国银行业监督管理委员会的监管范围之内。指导意见指出，省级政府必须设置相应部门主管小额贷款公司相应监督管理工作，在具体实施中，对小额信贷公司实施监督的主管单位是省财政厅。然而，《巴塞尔协议》明确规定，金融机构的市场风险大，操作难度系数高，信用危机大。所以负责监督管理的人员，必须具备相应专业知识，包括现场监督和非现场监督。中国省级财政厅是财务协调部门，一是没有监管能力，二是没有监管职能。综上可知，对于小额贷款公司而言，并没有统一的以及科学的监督标准，监管主体不明确，专业化程度不够，管理经验不足，都使得小额贷款公司在发展过程中的风险加大。
3 我国小额贷款公司立法完善的建议
3.1 制定小额信贷法
完善小额贷款公司的立法问题，当下必须解决的就是立法层级低的问题，首先应当出台单独针对小额贷款公司的法律，明确其性质、经营范围、主体的身份定位。一是尽快制定《小额信贷法》。该法律的调整对象是如小额信贷公司、p2p、网络贷款平台等新兴发展的金融体，确保其长效规范、可持续地发展为我国金融市场不可或缺的金融手段之一，促进市场保障其能够服务于小微企业和“三农”，进而促进整个农村金融体系的发展。立法还应降低小额贷款公司的准入门槛。该立法在注册资本、经营范围、机构设置以及监管等方面的规定要低于银行等金融机构的准人标准。通过对小额贷款公司进行立法规制，一方面缓解了中国大量中小企业和个体农民融资困难，另一方面引导中国大量闲置的私人资金通过合法渠道进行流通，进而防止地下银行进行非法行为。二是废除过时的法律条文以及重复规定的法律条文，修改互相冲突的法律条款、仍待解决的法律问题，增加相应的条款去解决。
3.2 明确小额信贷公司非银行金融机构的身份
笔者认为，小额贷款公司不应被定义为非银行金融机构即政策性金融机构，是特殊的金融企业，所以有必要立法规范业务的经营范围，防止小额信贷公司的定位错误遏制其发展，进而影响广大农村金融的发展。立法应解决以下问题：一是由于小额贷款公司的业务和财务结构与金融机构大致相同，所以可以降低小额信贷公司的税收标准；二是立法必须明文禁止小额信贷公司的吸收公共存款行为，进而以防非法融资。所以明确界定小额信贷公司从金融机构转入资金性质，使其放贷权力取得立法保障。同时应允许银行等金融机构注资小额信贷公司，解决其资金“疲软”的问题。建议国家通过招标方式由商业银行或國家开发银行提供批发贷款，国家给予部分担保。
3.3 加强政府扶持力度
作为我国金融改革创新成果之一的小额贷款公司，其设立之初的战略目标就是扶助“三农”，为金融弱势群体特别是中小企业个体经营者提供信贷服务，在本质上承担了一部分本属于政府的责任，因此政府应当对小额信贷公司做好相关扶持工作。
3.3.1 实行税收优惠，补贴与奖励的政策
小额贷款公司是按银行交税标准交税，但是就其发展状况上看，一方面资金来源匮乏，另一方面不允许非法集资，如此赋税加大了小额贷款公司自身的负担。所以政府可以降低税收标准，或者给予小额贷款公司一些税收优惠，补贴与奖励政策。
3.3.2 严格规制地下金融
中国大量的民营基金在创新的金融体系中，投资渠道较为顺利，但依然存在着大量的非法机构存在，如民间高利贷依然非常泛滥。据调查显示，当地一些中小企业私营融资企业90%是通过地下银行，中国地下银行是如此的猖狂。因此，为小额贷款公司提供更好的居住环境，政府应引入相关政策，严格打击地下银行行为，构建有利于小额贷款公司发展的良好生存环境。
3.3.3 完善人员的招聘和培训制度
设立小额信贷公司工作人员资格考试制度，持证上岗，增加从业人员的专业程度，可以比照银行等金融机构的资格考试制度。与此同时，对员工的培训力度应当加大，保证小额贷款业务得以顺利开展。设立鼓励机制，激励员工不断成长，从而使员工理论知识和实际工作经验得以提高。
3.4 健全监管制度
3.4.1 明确监管主体
小额贷款公司作为准金融机构，具备一套完整的监管体系是其发展的前提。。因此，中央银行首先要将其纳入信贷征信系统，规范其资金流向以及所承担的义务。其次，加强监督管理。立法必须明确规定，由银行监督管理委员会对小额信贷公司进行审慎经营监管。
3.4.2 建立有效的风险法律防范体系
要健全利率的形成机制，就要实现利率的市场化。小额贷款目前实行相对固定的优惠利率政策是相对固定的。这种利率政策不利于小额贷款公司的可持续发展能力。因此，取消小额贷款公司利率上限，通过自由竞争的市场确定利率，从而提升其盈利空间。与此同时，还必须完善小额贷款公司风险的规避机制，因为农产品价格波动直接影响“三农”农户还款能力，使得小额信贷公司的市场风险不断加大。只有形成完整的法律体系，才能降低小额贷款公司的市场风险。
3.4.3 建立行业自律管理制度
小额贷款公司的有序发展，除了加强外部监管，还需要来自行业的自律监管行规。成立行业协会，加强内部人员的自我监督。同时，有利于同行业之间进行相应的业务交流，互相学习，以促进小额贷款公司良性发展。
