农民工半城镇化问题的多维审视
郭芹 高兴民
摘要：农民工半城镇化作为我国当前亟需解决的社会经济问题，其影响因素集中在制度、土地、劳动力和资本4个维度。其中，以户籍制度为核心的城乡二元管理制度是农民工半城镇化的制度根源，导致农民工与城镇居民享受福利失衡；农村土地的财产功能和保障功能强化了农民工对土地的依赖，土地的财政功能加剧了地方政府对土地财政的依赖；文化程度偏低和職业技能匮乏使农民工难以在城镇实现稳定就业，其增长缓慢的收入水平与不断增长的农民工市民化成本之间的矛盾日益凸显。在当前推进农民工市民化的背景下，对农民工半城镇化问题进行多维审视，通过保障和提高农民工的收益和工资待遇，完善农民工市民化成本的多元分担机制，来解决农民工半城镇化问题。
关键词：农民工；半城镇化；市民化；户籍制度；土地；劳动力
中图分类号：F323.6；F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）03-0022-09
农民工半城镇化是我国城镇化的一种常态，改革开放以来我国只有大约1/3转移到非农产业部门就业的农民工真正实现了城镇化，农民工的非农就业与城镇化分离的现象长期存在。农民工半城镇化是农民工没有完全融入城镇、成为城乡“中间人”的一种不彻底的城镇化状态，农民工实现了从农村到城镇的空间转移以及从农民到非农民的职业转换，但没有实现从农民工到市民的身份转换。长期以来，我国户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化，近年来二者之间的差距呈现逐渐增大的趋势，2016年我国常住人口城镇化率为57.35%，户籍人口城镇化率为41.2%，二者之间相差16.15个百分点，人口规模约2.23亿，主要是农民工。《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，要加快提高户籍人口城镇化率，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。根据“十三五”规划，到2020年户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距要缩小2个百分点，推动1亿左右农业转移人口和其他非户籍常住人口在城镇落户，实现人口城镇化。
一、农民工半城镇化问题的制度维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的制度因素：以户籍制度为核心的城乡二元管理制度
长期以来，城乡二元结构是我国经济社会发展的基本现实，在城市发展偏向政策的导向下，基于户籍分割的城乡二元管理制度是农民工半城镇化的制度根源，限制了农民工融入城市社会，使城镇化处于固化状态。目前在城镇工作和生活的2.5亿多农民工需要承担子女教育、就业、医疗、住房等额外的市民化成本，难以享有和城镇户籍人口同等的公共服务。
1.农民工与城镇居民享受福利失衡。户籍制度改革的最终目的是农民工和市民享有同等的公共服务和福利待遇。当前户籍制度改革要求取消农业户口和非农业户口的性质区别，建立统一的城乡户口登记制度，全面落实居住证制度，但并没有从根本上改变依附于原有户籍制度的公共资源配置，在社会保险、最低生活保障、保障住房等方面仍然存在差异。目前实行的居住证制度包括人才居住证、长期居住证和临时居住证，并对应差别较大的福利待遇，加剧了城镇居民身份阶层的分化。同时，居住证制度具有“半户籍”性质，持有居住证与拥有城镇户籍在劳动就业、教育医疗、社会保障等公共服务仍然存在较大差异。一般地，没有城镇户籍的居民只能享受由当地经济社会发展带来的非户籍福利，拥有城镇户籍的居民除了非户籍福利外还能享受具有较强竞争性和排他性的户籍福利（见表1），这种差异促使城镇内部新型二元结构的形成。
2.农村户籍与农地权益直接挂钩。基于农村户籍进行补贴的惠农政策实质上是对农村户籍人口的一种补贴政策，其与农村户籍直接挂钩，在征地补偿、拆迁安置、农村医保、种粮补贴等方面享受更优越的标准和条件，从而增加了农民在城镇落户的机会成本。随着农村户籍含金量的不断上升，“非转农”的逆城镇化问题凸现。另一方面，根据《土地承包法》：“承包方全家进入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”农民转为市民后要放弃一定的农地权益，当放弃农地权益的成本大于获得城镇户籍的收益时，农民不愿意落户城镇。同时，一些地方在户籍改革中实行“宅基地换住房、承包地换户口、承包经营权换社保”政策，以放弃农地权利作为农民进城的前置条件，影响了农民在城镇落户的积极性。
3.农民工落户高门槛仍然存在。当前我国面临农民工转户的巨大压力，尽管户籍制度改革逐步放宽了农民工在城市落户的条件，但户籍制度改革具有长期性、复杂性和渐进性，在社会管理的属地原则下，地方政府需要承担包括户籍制度改革在内的大部分市民化成本，加上近年来由于城市人口规模剧增带来的愈演愈烈的“城市病”，地方政府不愿意轻易放松对城市户籍的管控。当前户籍制度改革仍然对各级城市落户设置了相应门槛，特别是对大城市落户，在稳定住所、居住年限、就业范围等方面进行严格规定，资金、人才竞争的格局使更多落户政策向精英倾斜（见表2）。农民工集中的一线城市主要实施积分落户政策，形成了包括购房指标在内的积分落户评价体系，以“指标分值+落户指标”方式构筑农民工落户高门槛。
（二）基于制度因素解决农民工半城镇化问题的基本出路
户籍制度改革的主要方向是将户籍与福利脱钩，全面实施居住证制度，发挥居住证除居住登记外的租房、社保、计生、就业和教育等社会管理功能，使农民工享有同等的基本公共服务。通过统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，推动农民工市民化，促进农民工更好地融入城镇，是我国农民工城镇化的发展方向。
1.突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步取消户籍制度的社会资源分配功能。2017年推进城镇化的首要任务是全面实施居住证制度，推动非户籍人口城镇落户。农民工市民化逐渐体现在以居住证为载体的基本公共服务的全覆盖。一方面，逐步强化居住证梯度累进的公共服务功能，保证持证人享有和城镇户籍人口同等的保障权益；另一方面，推动城乡基本公共服务与户籍制度协同改革，逐步将劳动就业、教育医疗、社会保障等社会管理制度框架和户籍制度分割开来，推进公共服务领域的自身改革，推动最低生活保障、非义务教育、保障性住房等保障制度的“去户籍化”，实现城乡基本公共服务均等化。逐步将农民工纳入城镇公共就业服务体系、城镇社会保障体系以及城镇住房保障体系中，保障农民工享有公共服务权益。
2.农民户籍变动与农村“三权”脱钩，提高农民进城落户的积极性。根据《关于进一步推进户籍制度改革的意见》：“在户籍改革的过程中切实保障农业转移人口的合法权益。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）规定，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。根据2017年中央一号文件，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民意愿退出承包地、宅基地的补偿，提高农民进城落户的经济能力。为此，积极探索进城落户农民的“三权”维护和自愿有偿退出机制，推进农民住房财产权和农村承包土地经营权抵押贷款试点，实现农民户籍变动与农村“三权”脱钩。
3.落实差异化落户政策，引导农民工落户中小城镇。不同城镇的人口空间分布和人口规模具有差异性，根据城镇承载能力和落户群体的差别，实行不同的落户标准。稳步推进居住证转为城镇户籍的制度安排，根据农民工的自身条件与落户意愿，引导其就地落户和分层落户，着力解决农民工落户的供需匹配问题。按照《意见》要求，有序放宽承载能力较大的城市的落户条件，对承载能力较小的城市采取有条件落户的方式，并设置最低准入条件。合理设置落户积分标准，逐步完善大城市积分落户制度。增强中小城镇的综合承载力，在财政转移支付和资源、产业政策上向中小城镇倾斜，为中小城镇提供较高质量的基础设施和公共服务，鼓励和引导农民工在中小城镇落户。
4.推动《户籍法》的制定，为户籍改革提供法律依据。目前我国实施的是《户口登记条例》，随着户籍制度改革的推进，亟需制定《户籍法》，对户籍的人口登记管理职能、属地化管理模式、居民财产权范围等内容进行规定，明确对附着在户籍上的公共服务和社会福利进行剥离，将就业、教育、社保、住房等制度与户籍脱钩，并推动户籍制度改革与医疗卫生、社会保障、农地管理、征地拆迁等制度改革统筹联动。通过完善户籍制度的法治体系，为户籍制度改革提供法律依据。
二、农民工半城镇化问题的土地维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的土地因素：从农村土地功能的角度分析
我国农村土地的保障功能和财产功能使农民拥有一定的土地权益，农民不愿意“弃地城镇化”而选择“带地进城”，农民工社会保障的缺乏强化了土地的社会保障功能。农村土地的财政功能加剧了地方政府对土地财政的依赖以及对土地城镇化的偏好，引致农民工半城镇化困局。
1.农村土地的财产功能和保障功能强化了农民工对土地的依赖。法律规定农民拥有宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权等财产权利，农民能够通过合法的土地收益获得基本的生活保障。同时，土地收益也是农民工市民化货币资本的重要来源。但是，当前农村土地产权制度不完善抑制了农民土地财产权利的充分实现。农地产权界定仍然不够清晰，农地流转市场并非同质要素市场，存在亲缘和地缘的“差序格局”，缺乏健全有序的市场化运作机制。土地的所有权、承包权以及经营权未能实现充分流转和优化配置，农民的土地权利收益（包括土地增值收益、经营性收益等）还未充分实现。此外，在当前土地增值收益分配中，地方政府、土地开发商和农民三大主体的地位差异导致土地增值收益分配格局严重失衡，失地农民的土地补偿标准偏低，土地权益难以得到保障。随着城镇化的迅猛推进，农村土地价值增值速度加快，农民放弃土地进城落户的机会成本不断增加，农民工的市民化意愿逐渐降低。
农民工社会保障的匮乏强化了农村土地的社会保障功能，使农民依旧倾向于粘着在土地这一最基本的生产资料上，制约了农民工向市民的转化。长期以来，外出农民工参加社会保障的比例偏低，2014年外出农民工参加5种社会保险的平均比例为16.24%，养老保险和医疗保险的参保率分别为16.7%和17.6%，均未超过20%，参保率最高的工伤保险仅占29.7%。在农村社会保障制度尚未健全的情况下，进城务工的农民工由于没有完全被纳入城镇社会保障体系，土地仍然是他们最主要的生存保障，他们不愿意放弃农村土地权利，而在城乡之间往返，形成了兼业性和两栖性特征的半城镇化人口。
2.农村土地的财政功能加剧了地方政府对土地财政的依赖。在土地市场化改革和土地有偿使用制度的推动下，地方政府利用其对土地一级市场的垄断地位，大力推进土地城镇化以获取土地财政收入。近年来土地出让收入逐年增加，2011—2016年土地出让收入的年均增幅为6.44%，土地出让收入占地方财政的比重年均达46.88%，2013年更是将近60%。2016年全国国有土地使用权出让收入37456.63亿元，同比增长15.1%，土地出让收入占地方财政收入的43%（见表3）。
巨额的土地财政收入造成了地方政府的土地违规利用问题。截止2016年底，国土资源部督促有关地方政府整改违规利用土地抵押融资996.88亿元，追缴土地出让收入282.37亿元，落实被征地农民社保资金32.7亿元，发放征地补偿款47.85亿元。地方政府对土地城镇化的偏好加剧了人口城镇化与土地城镇化的偏离，引致了城镇化中的人地要素失调。人地要素失调是促使我国人口半城镇化困局恶化的根源，人地要素失调率每增加1个单位，我国人口半城镇化率将增长5个单位左右。
（二）基于土地功能解决农民工半城镇化问题的基本出路
当前农村土地制度改革的方向是推进农村土地“三权分置”以及“三块地”改革，赋予农地承包经营权更加完整的用益物权，促进农地产权在更大范围内流转，顺应了进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，为市场在土地资源配置中起决定性作用提供新思路。
1.探索农地权益有偿退出机制和农村社会保障体系建设，逐渐弱化土地的保障功能。根据2017年中央一号文件提出的深化农村集体产权制度改革要求，創新农地流转机制和农地权益的退出机制，鼓励和引导农民将农地经营权以转让、人股、信托、租赁等多种形式向新型农业经营主体流转，积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，探索宅基地的自愿有偿退出机制，审慎推进农民住房财产权抵押担保，从而促进农民和农地的合理流动与配置，引导农民完成市民身份的转变。探索农民32“携地市民化”制度，允许农民工自愿有偿地将土地流转、折股量化或带股进城，谨慎探索“宅基地转让与置换”的政策，保证农民工在拥有农地权益的同时进城落户，将土地的保障功能从土地的生产资料功能中剥离出来口。
根据国外经验，社会保障替代土地保障是农民实现非农转移的重要条件，也是衡量农民工市民化程度的重要指标。在我国农民工市民化进程中，推进社会保障替代土地保障，将农地保障功能作为补偿性社会保障。将农地权益的退出机制与城乡配套的教育、医疗、社保、住房等保障制度相结合，逐步将土地流转后农民的社会保障纳入城镇社会保障体系。根据农民工群体就业不稳定、流动性强等特点，构建多层次的农民工社会保障体系，完善农民工职业培训、子女教育、工伤保险、保障住房等制度，弱化土地的社会保障功能。
2.完善土地征用市场和流转市场，充分实现土地的财产功能。一方面，推动农村征地市场化改革，促进土地增值收益分配格局合理化。根据市场交易原则，政府应逐渐退出直接征地，由农民或农村集体直接与土地开发商对补偿标准进行谈判，政府作为监督者可获得土地增值税，作为农民城镇化的资金来源。失地农民通过土地增值收益增加自身的财产性收入。根据《土地管理法》，土地增值收益具有公共利益的属性，政府为了公共利益的需要可以动用征地权征用农民的土地。因此，在土地征用过程中强调土地增值收益的“公共利益”属性，合理划分土地增值收益在政府、土地开发商和农民等参与主体之间的分配比例，同时明确土地增值收益中农民工市民化产生的公共成本和个人成本，保障农民公平享有土地增值收益。随着“三块地”改革的深入，集体经营性建设用地同价同权同等人市，农村土地增值收益改革将成为推进农民工市民化的关键突破口。另一方面，建立健全土地流转市场及其服务體系。改变国家征地垄断土地市场的制度，建立统一的农村土地市场化交易平台，集体出让土地使用权，由国家机构监督集体土地进入一级市场，国家通过税收取得应归的部分。同时，加快农村土地流转“要素型市场”建设，完善土地租赁、转让、抵押等二级市场。根据《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，积极开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。同时，建立土地流转价值评估机构、土地流转中介组织、土地流转仲裁机构，为农村土地流转提供合同签订指导、流转信息提供、流转价格评估、政策法律咨询以及矛盾纠纷处理等服务。
3.打破政府对土地财政的偏好，合理发挥土地的财政功能。在城镇化过程中放缓城镇空间扩张，突出“人”这一核心要素的价值，实现城镇化从“土地”向“人”的合理回归，打破在人口城镇化严重偏离土地城镇化的背景下人地要素失调产生的人口半城镇化困局，构建以人口城镇化为核心的新型城镇化模式。随着农村集体经营性建设用地人市改革的推进，加快财税体制改革，完善财政收入结构，减轻地方政府对土地财政的依赖，打破地方政府对土地城镇化的偏好。同时，加强对地方政府土地财政的审计，摸清地方政府对土地财政的依赖程度。改革基层干部考核机制，弱化对地方政府经济增长指标的考核，加强对公共服务等民生问题的考核。
三、农民工半城镇化问题的劳动力维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的劳动力因素：从农民工就业的角度分析
1.文化程度偏低和职业技能匮乏使农民工难以在城镇实现稳定就业。农民工是我国城镇建设的劳动主力，2016年我国外出农民工1.69亿人，占农民工总量的59.9%，其中进城农民工1.36亿人，占外出农民工的80.47%。我国农民工整体素质不高，受教育程度偏低，技能培训较为匮乏。从文化程度看，农民工整体受教育程度仅为城镇居民平均水平的38.3%。2016年外出农民工以初中文化程度为主体，占60.2%，初中以下文化程度占10.7%，高中占17.20%，大专以上只占11.9%。从接受技能培训看，2016年接受过技能培训的农民工占35.6%，其中仅有7.4%的农民工接受过农业技能培训，33.8%的农民工接受过非农职业技能培训，占农民工总数的1/3。文化程度偏低和职业技能匮乏导致农民工的人力资本存量不高，削弱了农民工在城镇劳动力市场的竞争力。
2.产业升级对农民工素质技能提出了更高要求，农民工就业出现结构性失衡。目前我国农民工就业集中在第二产业的制造业和建筑业，以及第三产业的批发零售业、住宿餐饮业、居民服务业、交通运输业。同时，农民工就业呈现出从第二产业逐渐向第三产业转移的趋势（见表4）。其中，在劳动密集型制造业就业的农民工比重逐年下降，从2012年的35.7%降至2016年的30.5%，说明新常态下传统劳动密集型制造业去产能化减少了大量的就业岗位，同时制造业对农民工素质技能的要求逐渐提高。新常态下技术进步与产业升级对劳动力的素质技能提出了更高要求，对高素质技能劳动力的需求不断增加，低素质技能劳动力的需求逐渐降低。新能源、新材料、信息技术等新兴产业的发展带来了岗位空缺的劳动力需求市场，高素质农民工的短缺带来了失业的劳动力供给市场，两个市场并存的现状导致劳动力供给结构与需求结构不协调，劳动力市场出现结构性失衡，“用工荒”与“就业难”现象共存。新兴产业人才短缺与传统产业农民工结构性失业的矛盾凸显。
3.二元劳动力市场上农民工工资待遇偏低，社会保障水平不高。农民工在城乡二元劳动力市场就业面临行业、工种限制以及制度性歧视，大多数农民工只能在城镇次属劳动力市场从事非正规就业，难以进入首属劳动力市场实现稳定就业。根据上海社科院人口研究组进行的调查，农民工中适于白领工作却被迫从事蓝领工作的占6%，城镇居民中适于蓝领工作的拥有白领工作的占22%。目前我国农民工集中就业的制造业、建筑业等劳动密集型行业的收入水平较低，2016年各行业人均月收入平均为3209.5元。同时，城乡劳动力同工不同酬的现象仍然突出。农村劳动力的工资水平低于农村劳动力的边际生产率，城镇劳动力的工资水平高于城镇劳动力的边际生产率。农民工的工资水平仅为城镇居民的60%左右。2016年，农民工人均月收入为3275元，城镇单位就业人口月平均工资为563C元，农民工人均月收入为城镇就业人口月平均工资的58.17%（见图1）。
同时，外出农民工参加社会保障的情况不容乐观，很多农民工从事高危行业，参加工伤保险的比例较高，劳动力流动性大也决定了农民工参加失业保险和生育保险的比重偏低。2014年，外出农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险的比例分别为29.7%、18.2%、16.4%、9.8%和7.1%。
（二）基于农民工就业解决半城镇化问题的基本出路
农民工在城镇实现非农就业是农民工市民化的起点和前提，应加强对农民工的职业教育和技能培训，为其提供公共就业服务和政策扶持，提升农民工的人力资本水平，保障其在城镇实现稳定就业。
1.适应产业结构升级，加强职业教育和技能培训，提升农民工在城镇就业的能力。当前产业结构升级对农民工的人力资本和就业稳定性提出了更高要求，首先将农民工职业培训纳入国家职业教育体系和企业技术积累体系，通过政府部门、用工企业、农民工合力推动人力资本培育工作。政府部门要加强对农民工人力资本领域的投入，构建农民工职业培训的长效机制，提供有组织、有计划的就业指导和岗前培训，促进劳动力从非正规就业向正规就业转变，从劳动密集型行业向技术密集型行业转移。用工企业也要为农民工提供职业培训的机会，设立专项资金用于农民工的岗前、岗中的技能培训，使劳动力获得符合岗位要求的技能水平。农民工自己更要注意提高自身的职业技能水平，主动参加政府、企业和社会组织提供的职业教育和技能培训。只有当农民工积累了一定的技能可以适应产业升级的要求，才能形成产业发展和农民工发展的良性互动。
2.规范劳动力市场和就业制度，保障农民工平等就业的权益。政府部門要建立健全城乡统筹的劳动就业服务体系，加强对就业市场的监督管理，对城乡劳动力进行统一登记管理，消除在二元劳动力市场上农民工就业的歧视性规定和不合理限制，推动形成城乡平等的就业制度。同时，规范企业用工管理，完善用工企业的劳动监察机制，建立农民工工资支付保障机制和权益保护的法律援助体系。用工企业不能排斥和歧视农民工。贯彻落实同工同酬制度，改善工作环境和工资待遇，保证农民工平等获得劳动报酬的权利。农民工要注意提升自身的维权意识，提高劳动力市场的话语权以及和企业谈判的能力，维护自身平等就业的权利和劳动权益。
3.提高产业的就业承载能力，鼓励进城农民工自主创业，增加农民工在城镇就业的岗位。（1）以新型城镇化建设和经济结构调整升级为契机，把扩大就业和产业调整相结合，加快推进新型农业发展，鼓励高新技术产业投资，促进服务业、社会福利事业等第三产业的发展。通过产业结构的调整优化，提高产业的就业承载能力，使农民工在城镇空问完成劳动力再生产，进而实现市民化。（2）城镇就业的增长关键在于推动民营经济发展，通过放宽新创办企业的市场准入条件，扩宽创业融资渠道，发展中小企业信用担保以及减轻社会保障缴费负担，扩大民营企业吸纳就业的能力，为农民进城就业提供更多岗位。（3）鼓励和引导进城农民工自主创业，以创业带动就业。加大对农民工自主创业的财政支持，向创业计划可行的农民工企业提供政策优惠，为农民工创业者提供创业指导和金融支持。
四、农民工半城镇化问题的资本维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的资本因素：从市民化成本的角度分析
农民工城镇化包括两个阶段，一是农民从农村转移到城镇就业，二是农民工实现市民化。市民化需要承担巨额的经济成本，包括个人成本和公共成本。当前不断扩大的农民工收入和市民化个人成本之问的差距以及不断增长的市民化公共成本是影响农民工城镇化的重要因素。
从个人层面看，农民工在城镇就业或定居的决策主要依据其成本与收入的比较。土地经营收入是农民经济收入的重要组成，要使农民放弃土地承包经营权，实现向城镇转移的目的，必须要有足够的进城务工收入进行补偿。目前农民工进城务工主要集中在劳动密集型行业，该行业的劳动生产率和产品增加值普遍缺乏增长弹性，决定了农民工在城镇就业的低水平以及缺乏增长潜力，导致农民工的市民化货币资本积累不足。2010—2016年，外出农民工人均月收入增幅呈不断下降趋势，年平均月收入增幅为12.84%（见图2），降低了农民工城镇就业的边际收益，成为制约农民工城镇化的主要因素。市民化的个人成本主要包括农民工及其家庭定居城镇所需负担的生活支出和发展费用，其中住房成本是个人成本的重要方面。据统计，农民工在城镇的月均生活消费支出人均为944元，其中用于居住的支出人均为445元。根据《2014年农民工监测调查报告》，农民工不愿意定居城镇的首要原因是“买不起房”，占65.29%，其次是“城市生活成本太高”，55.12%的农民工认为“没有住房”是在城市工作生活的最大困难。农民工在城镇采取以单位宿舍、租赁住房和工地工棚为主的依附性居住方式，在务工地自购房的农民工比例很低，大约占1.0%，其中一半还是在小城镇购房（见表5）。当农民工在城镇就业的收入水平难以满足其市民化所需的货币资本时，作为理性经济人会选择在城乡之间往返流动，形成我国农村劳动力转移的半城镇化模式。
从国家层面看，市民化是我国城乡统筹背景下财政支出的一项重要内容，《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（2016）明确“建立农业转移人口市民化奖励机制，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制等。”市民化的公共成本包括政府为保障农民工市民化在基础设施、公共服务和社会保障等方面的财政支出。根据预测，到2030年，要实现3.9亿农业转移人口市民化，需要51万亿元公共成本，人均公共成本约13.1万元。到2020年由于城镇人口增加而新增的包括绿化、道路、交通、供水和环卫等市政基础设施建设的资金需求将达到16万亿元。在公共服务投入中，地方政府需要负担社会保障和社会服务项目所需的大部分资金，面临巨大的公共服务供给压力和市民化的财政负担。2015年，地方公共预算收入是中央公共预算收入的1.2倍，而地方公共预算支出则是中央公共预算支出的5.89倍，其中各项公共服务支出的地方支出平均为中央支出的90%以上，社会保障与就业支出高达96.2%（见图3）。在现行财税体制下，我国公共服务投入不足导致了农民工和城镇居民享受的公共服务严重失衡，农民工享有的公共服务仅为城镇居民的44.49%。公共服务支出作为市民化成本的主要组成，决定了地方政府解决农民工市民化的能力大小。受资金来源、城市承载力等因素制约，每年只有数量有限的农民工实现市民化，半城镇化人口数量逐渐增加。
（二）基于市民化成本解决农民工半城镇化问题的基本出路
为解决市民化成本问题，总体上应该把市民化问题作为财政问题予以统筹考虑，将市民化所需资金纳入财税体制改革和城镇化资金配给的整体框架中。保障和提高农民工的农地收益和工资待遇，拓展市民化资金的来源渠道。规范各方主体分担市民化成本的责任，完善市民化成本的多元化分担机制。
1.探索多元化的市民化资金来源渠道，解决市民化成本高的难题。一方面，保障和提高农民工的农地收益和工资待遇，缓解市民化个人成本高的压力。（1）保障农民工的农地产权收益。加大涉农补贴力度，优先保障涉农投入等重点支出。落实“三权分置”改革，促进农地产权在更大范围内流转，提高农地估值和补偿标准，增强农地财产融资能力以及农地市场价值的变现能力，使农民工实现“带资进城”，跨越落户城镇的市民化成本门槛。（2）保障农民工的工资待遇。完善企业薪酬调查和人工成本信息指导等制度，稳步提高最低工资标准和企业工资指导线。完善农民工工资增长机制，缩小农民工与城镇职工尤其是非私营职工的平均工资差距。（3）完善住房供给保障制度，降低农民工住房成本。建立多层次的农民工住房供应体系，将农民工纳入城镇经济适用房、廉租房、限价商品房等政策性住房享受范围。贯彻“农民工市民化挂钩房地产去库存”的工作思路，通过给予购房补贴以及降低购房贷款利息和税费来减轻农民工的购房压力，通过居住融合实现农民工市民化。
另一方面，引导融资渠道多元化发展，解决市民化公共成本高的难题。（1）建立财权与事权一致的财税体系，减轻地方政府的市民化财政负担。健全中央财政转移支付制度，构建财政补贴同农民工市民化挂钩的激励机制，依据吸纳的农民工数量对农民工集中地区给予长效、稳定的专项转移支付。同时，增加地方政府的税收来源，减少政府的支出责任，提高地方政府的成本分担能力。（2）探索地方政府举债融资办法，通过专项债券与一般债券相结合发行市民化建设债券筹集资金，完善市民化债券发行管理制度和评级制度，在信用评级基础上合理确定负债规模，并对债务进行动态监管。（3）构建社会資本参与城镇公共服务供给的机制。加强政府与市场及社会组织的合作，明确各类公共服务项目的投资规模、运营模式和预期回报，通过BOT、BTO、BOO以及PPP等模式吸纳社会资本参与市民化所需的基础设施和公共服务建设。
2.规范各方主体分担市民化公共成本的责任，完善市民化成本的多元化分担机制。（1）中央政府负责市民化成本分担机制的构建与运行，通过市民化专项资金的转移支付解决市民化工作中的一些结构性问题，根据“人一财”挂钩机制，加大对农民工集中流人地区的财政补助，重点承担义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出。（2）地方政府加强对市民化资金的倾斜力度，承担市民化引致的市政设施投资成本、公共服务支出以及转移人口异地城镇化的部分成本。通过建立农民工市民化绩效考核机制，加强对市民化的监督管理。同时，对企业分担的市民化成本给予财政补贴和税收优惠。（3）用工企业分担农民工在劳动就业和社会保障等方面的责任，落实农民工与城镇职工同工同酬制度，负担“五险一金”等公共服务支出，适当减轻政府财政压力。（4）农民工个人主要分担其在城镇的生活成本、教育培训费用以及社会保险费用的个人部分。由于农民工分担能力差，要积极通过增强职业技能和就业能力，提高市民化成本的分担能力。
（责任编辑：董应才）
摘要：农民工半城镇化作为我国当前亟需解决的社会经济问题，其影响因素集中在制度、土地、劳动力和资本4个维度。其中，以户籍制度为核心的城乡二元管理制度是农民工半城镇化的制度根源，导致农民工与城镇居民享受福利失衡；农村土地的财产功能和保障功能强化了农民工对土地的依赖，土地的财政功能加剧了地方政府对土地财政的依赖；文化程度偏低和職业技能匮乏使农民工难以在城镇实现稳定就业，其增长缓慢的收入水平与不断增长的农民工市民化成本之间的矛盾日益凸显。在当前推进农民工市民化的背景下，对农民工半城镇化问题进行多维审视，通过保障和提高农民工的收益和工资待遇，完善农民工市民化成本的多元分担机制，来解决农民工半城镇化问题。
关键词：农民工；半城镇化；市民化；户籍制度；土地；劳动力
中图分类号：F323.6；F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）03-0022-09
农民工半城镇化是我国城镇化的一种常态，改革开放以来我国只有大约1/3转移到非农产业部门就业的农民工真正实现了城镇化，农民工的非农就业与城镇化分离的现象长期存在。农民工半城镇化是农民工没有完全融入城镇、成为城乡“中间人”的一种不彻底的城镇化状态，农民工实现了从农村到城镇的空间转移以及从农民到非农民的职业转换，但没有实现从农民工到市民的身份转换。长期以来，我国户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化，近年来二者之间的差距呈现逐渐增大的趋势，2016年我国常住人口城镇化率为57.35%，户籍人口城镇化率为41.2%，二者之间相差16.15个百分点，人口规模约2.23亿，主要是农民工。《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，要加快提高户籍人口城镇化率，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。根据“十三五”规划，到2020年户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距要缩小2个百分点，推动1亿左右农业转移人口和其他非户籍常住人口在城镇落户，实现人口城镇化。
一、农民工半城镇化问题的制度维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的制度因素：以户籍制度为核心的城乡二元管理制度
长期以来，城乡二元结构是我国经济社会发展的基本现实，在城市发展偏向政策的导向下，基于户籍分割的城乡二元管理制度是农民工半城镇化的制度根源，限制了农民工融入城市社会，使城镇化处于固化状态。目前在城镇工作和生活的2.5亿多农民工需要承担子女教育、就业、医疗、住房等额外的市民化成本，难以享有和城镇户籍人口同等的公共服务。
1.农民工与城镇居民享受福利失衡。户籍制度改革的最终目的是农民工和市民享有同等的公共服务和福利待遇。当前户籍制度改革要求取消农业户口和非农业户口的性质区别，建立统一的城乡户口登记制度，全面落实居住证制度，但并没有从根本上改变依附于原有户籍制度的公共资源配置，在社会保险、最低生活保障、保障住房等方面仍然存在差异。目前实行的居住证制度包括人才居住证、长期居住证和临时居住证，并对应差别较大的福利待遇，加剧了城镇居民身份阶层的分化。同时，居住证制度具有“半户籍”性质，持有居住证与拥有城镇户籍在劳动就业、教育医疗、社会保障等公共服务仍然存在较大差异。一般地，没有城镇户籍的居民只能享受由当地经济社会发展带来的非户籍福利，拥有城镇户籍的居民除了非户籍福利外还能享受具有较强竞争性和排他性的户籍福利（见表1），这种差异促使城镇内部新型二元结构的形成。
2.农村户籍与农地权益直接挂钩。基于农村户籍进行补贴的惠农政策实质上是对农村户籍人口的一种补贴政策，其与农村户籍直接挂钩，在征地补偿、拆迁安置、农村医保、种粮补贴等方面享受更优越的标准和条件，从而增加了农民在城镇落户的机会成本。随着农村户籍含金量的不断上升，“非转农”的逆城镇化问题凸现。另一方面，根据《土地承包法》：“承包方全家进入设区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”农民转为市民后要放弃一定的农地权益，当放弃农地权益的成本大于获得城镇户籍的收益时，农民不愿意落户城镇。同时，一些地方在户籍改革中实行“宅基地换住房、承包地换户口、承包经营权换社保”政策，以放弃农地权利作为农民进城的前置条件，影响了农民在城镇落户的积极性。
3.农民工落户高门槛仍然存在。当前我国面临农民工转户的巨大压力，尽管户籍制度改革逐步放宽了农民工在城市落户的条件，但户籍制度改革具有长期性、复杂性和渐进性，在社会管理的属地原则下，地方政府需要承担包括户籍制度改革在内的大部分市民化成本，加上近年来由于城市人口规模剧增带来的愈演愈烈的“城市病”，地方政府不愿意轻易放松对城市户籍的管控。当前户籍制度改革仍然对各级城市落户设置了相应门槛，特别是对大城市落户，在稳定住所、居住年限、就业范围等方面进行严格规定，资金、人才竞争的格局使更多落户政策向精英倾斜（见表2）。农民工集中的一线城市主要实施积分落户政策，形成了包括购房指标在内的积分落户评价体系，以“指标分值+落户指标”方式构筑农民工落户高门槛。
（二）基于制度因素解决农民工半城镇化问题的基本出路
户籍制度改革的主要方向是将户籍与福利脱钩，全面实施居住证制度，发挥居住证除居住登记外的租房、社保、计生、就业和教育等社会管理功能，使农民工享有同等的基本公共服务。通过统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，推动农民工市民化，促进农民工更好地融入城镇，是我国农民工城镇化的发展方向。
1.突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步取消户籍制度的社会资源分配功能。2017年推进城镇化的首要任务是全面实施居住证制度，推动非户籍人口城镇落户。农民工市民化逐渐体现在以居住证为载体的基本公共服务的全覆盖。一方面，逐步强化居住证梯度累进的公共服务功能，保证持证人享有和城镇户籍人口同等的保障权益；另一方面，推动城乡基本公共服务与户籍制度协同改革，逐步将劳动就业、教育医疗、社会保障等社会管理制度框架和户籍制度分割开来，推进公共服务领域的自身改革，推动最低生活保障、非义务教育、保障性住房等保障制度的“去户籍化”，实现城乡基本公共服务均等化。逐步将农民工纳入城镇公共就业服务体系、城镇社会保障体系以及城镇住房保障体系中，保障农民工享有公共服务权益。
2.农民户籍变动与农村“三权”脱钩，提高农民进城落户的积极性。根据《关于进一步推进户籍制度改革的意见》：“在户籍改革的过程中切实保障农业转移人口的合法权益。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）规定，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。根据2017年中央一号文件，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民意愿退出承包地、宅基地的补偿，提高农民进城落户的经济能力。为此，积极探索进城落户农民的“三权”维护和自愿有偿退出机制，推进农民住房财产权和农村承包土地经营权抵押贷款试点，实现农民户籍变动与农村“三权”脱钩。
3.落实差异化落户政策，引导农民工落户中小城镇。不同城镇的人口空间分布和人口规模具有差异性，根据城镇承载能力和落户群体的差别，实行不同的落户标准。稳步推进居住证转为城镇户籍的制度安排，根据农民工的自身条件与落户意愿，引导其就地落户和分层落户，着力解决农民工落户的供需匹配问题。按照《意见》要求，有序放宽承载能力较大的城市的落户条件，对承载能力较小的城市采取有条件落户的方式，并设置最低准入条件。合理设置落户积分标准，逐步完善大城市积分落户制度。增强中小城镇的综合承载力，在财政转移支付和资源、产业政策上向中小城镇倾斜，为中小城镇提供较高质量的基础设施和公共服务，鼓励和引导农民工在中小城镇落户。
4.推动《户籍法》的制定，为户籍改革提供法律依据。目前我国实施的是《户口登记条例》，随着户籍制度改革的推进，亟需制定《户籍法》，对户籍的人口登记管理职能、属地化管理模式、居民财产权范围等内容进行规定，明确对附着在户籍上的公共服务和社会福利进行剥离，将就业、教育、社保、住房等制度与户籍脱钩，并推动户籍制度改革与医疗卫生、社会保障、农地管理、征地拆迁等制度改革统筹联动。通过完善户籍制度的法治体系，为户籍制度改革提供法律依据。
二、农民工半城镇化问题的土地维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的土地因素：从农村土地功能的角度分析
我国农村土地的保障功能和财产功能使农民拥有一定的土地权益，农民不愿意“弃地城镇化”而选择“带地进城”，农民工社会保障的缺乏强化了土地的社会保障功能。农村土地的财政功能加剧了地方政府对土地财政的依赖以及对土地城镇化的偏好，引致农民工半城镇化困局。
1.农村土地的财产功能和保障功能强化了农民工对土地的依赖。法律规定农民拥有宅基地使用权、土地承包经营权和集体收益分配权等财产权利，农民能够通过合法的土地收益获得基本的生活保障。同时，土地收益也是农民工市民化货币资本的重要来源。但是，当前农村土地产权制度不完善抑制了农民土地财产权利的充分实现。农地产权界定仍然不够清晰，农地流转市场并非同质要素市场，存在亲缘和地缘的“差序格局”，缺乏健全有序的市场化运作机制。土地的所有权、承包权以及经营权未能实现充分流转和优化配置，农民的土地权利收益（包括土地增值收益、经营性收益等）还未充分实现。此外，在当前土地增值收益分配中，地方政府、土地开发商和农民三大主体的地位差异导致土地增值收益分配格局严重失衡，失地农民的土地补偿标准偏低，土地权益难以得到保障。随着城镇化的迅猛推进，农村土地价值增值速度加快，农民放弃土地进城落户的机会成本不断增加，农民工的市民化意愿逐渐降低。
农民工社会保障的匮乏强化了农村土地的社会保障功能，使农民依旧倾向于粘着在土地这一最基本的生产资料上，制约了农民工向市民的转化。长期以来，外出农民工参加社会保障的比例偏低，2014年外出农民工参加5种社会保险的平均比例为16.24%，养老保险和医疗保险的参保率分别为16.7%和17.6%，均未超过20%，参保率最高的工伤保险仅占29.7%。在农村社会保障制度尚未健全的情况下，进城务工的农民工由于没有完全被纳入城镇社会保障体系，土地仍然是他们最主要的生存保障，他们不愿意放弃农村土地权利，而在城乡之间往返，形成了兼业性和两栖性特征的半城镇化人口。
2.农村土地的财政功能加剧了地方政府对土地财政的依赖。在土地市场化改革和土地有偿使用制度的推动下，地方政府利用其对土地一级市场的垄断地位，大力推进土地城镇化以获取土地财政收入。近年来土地出让收入逐年增加，2011—2016年土地出让收入的年均增幅为6.44%，土地出让收入占地方财政的比重年均达46.88%，2013年更是将近60%。2016年全国国有土地使用权出让收入37456.63亿元，同比增长15.1%，土地出让收入占地方财政收入的43%（见表3）。
巨额的土地财政收入造成了地方政府的土地违规利用问题。截止2016年底，国土资源部督促有关地方政府整改违规利用土地抵押融资996.88亿元，追缴土地出让收入282.37亿元，落实被征地农民社保资金32.7亿元，发放征地补偿款47.85亿元。地方政府对土地城镇化的偏好加剧了人口城镇化与土地城镇化的偏离，引致了城镇化中的人地要素失调。人地要素失调是促使我国人口半城镇化困局恶化的根源，人地要素失调率每增加1个单位，我国人口半城镇化率将增长5个单位左右。
（二）基于土地功能解决农民工半城镇化问题的基本出路
当前农村土地制度改革的方向是推进农村土地“三权分置”以及“三块地”改革，赋予农地承包经营权更加完整的用益物权，促进农地产权在更大范围内流转，顺应了进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，为市场在土地资源配置中起决定性作用提供新思路。
1.探索农地权益有偿退出机制和农村社会保障体系建设，逐渐弱化土地的保障功能。根据2017年中央一号文件提出的深化农村集体产权制度改革要求，創新农地流转机制和农地权益的退出机制，鼓励和引导农民将农地经营权以转让、人股、信托、租赁等多种形式向新型农业经营主体流转，积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，探索宅基地的自愿有偿退出机制，审慎推进农民住房财产权抵押担保，从而促进农民和农地的合理流动与配置，引导农民完成市民身份的转变。探索农民32“携地市民化”制度，允许农民工自愿有偿地将土地流转、折股量化或带股进城，谨慎探索“宅基地转让与置换”的政策，保证农民工在拥有农地权益的同时进城落户，将土地的保障功能从土地的生产资料功能中剥离出来口。
根据国外经验，社会保障替代土地保障是农民实现非农转移的重要条件，也是衡量农民工市民化程度的重要指标。在我国农民工市民化进程中，推进社会保障替代土地保障，将农地保障功能作为补偿性社会保障。将农地权益的退出机制与城乡配套的教育、医疗、社保、住房等保障制度相结合，逐步将土地流转后农民的社会保障纳入城镇社会保障体系。根据农民工群体就业不稳定、流动性强等特点，构建多层次的农民工社会保障体系，完善农民工职业培训、子女教育、工伤保险、保障住房等制度，弱化土地的社会保障功能。
2.完善土地征用市场和流转市场，充分实现土地的财产功能。一方面，推动农村征地市场化改革，促进土地增值收益分配格局合理化。根据市场交易原则，政府应逐渐退出直接征地，由农民或农村集体直接与土地开发商对补偿标准进行谈判，政府作为监督者可获得土地增值税，作为农民城镇化的资金来源。失地农民通过土地增值收益增加自身的财产性收入。根据《土地管理法》，土地增值收益具有公共利益的属性，政府为了公共利益的需要可以动用征地权征用农民的土地。因此，在土地征用过程中强调土地增值收益的“公共利益”属性，合理划分土地增值收益在政府、土地开发商和农民等参与主体之间的分配比例，同时明确土地增值收益中农民工市民化产生的公共成本和个人成本，保障农民公平享有土地增值收益。随着“三块地”改革的深入，集体经营性建设用地同价同权同等人市，农村土地增值收益改革将成为推进农民工市民化的关键突破口。另一方面，建立健全土地流转市场及其服务體系。改变国家征地垄断土地市场的制度，建立统一的农村土地市场化交易平台，集体出让土地使用权，由国家机构监督集体土地进入一级市场，国家通过税收取得应归的部分。同时，加快农村土地流转“要素型市场”建设，完善土地租赁、转让、抵押等二级市场。根据《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，积极开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。同时，建立土地流转价值评估机构、土地流转中介组织、土地流转仲裁机构，为农村土地流转提供合同签订指导、流转信息提供、流转价格评估、政策法律咨询以及矛盾纠纷处理等服务。
3.打破政府对土地财政的偏好，合理发挥土地的财政功能。在城镇化过程中放缓城镇空间扩张，突出“人”这一核心要素的价值，实现城镇化从“土地”向“人”的合理回归，打破在人口城镇化严重偏离土地城镇化的背景下人地要素失调产生的人口半城镇化困局，构建以人口城镇化为核心的新型城镇化模式。随着农村集体经营性建设用地人市改革的推进，加快财税体制改革，完善财政收入结构，减轻地方政府对土地财政的依赖，打破地方政府对土地城镇化的偏好。同时，加强对地方政府土地财政的审计，摸清地方政府对土地财政的依赖程度。改革基层干部考核机制，弱化对地方政府经济增长指标的考核，加强对公共服务等民生问题的考核。
三、农民工半城镇化问题的劳动力维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的劳动力因素：从农民工就业的角度分析
1.文化程度偏低和职业技能匮乏使农民工难以在城镇实现稳定就业。农民工是我国城镇建设的劳动主力，2016年我国外出农民工1.69亿人，占农民工总量的59.9%，其中进城农民工1.36亿人，占外出农民工的80.47%。我国农民工整体素质不高，受教育程度偏低，技能培训较为匮乏。从文化程度看，农民工整体受教育程度仅为城镇居民平均水平的38.3%。2016年外出农民工以初中文化程度为主体，占60.2%，初中以下文化程度占10.7%，高中占17.20%，大专以上只占11.9%。从接受技能培训看，2016年接受过技能培训的农民工占35.6%，其中仅有7.4%的农民工接受过农业技能培训，33.8%的农民工接受过非农职业技能培训，占农民工总数的1/3。文化程度偏低和职业技能匮乏导致农民工的人力资本存量不高，削弱了农民工在城镇劳动力市场的竞争力。
2.产业升级对农民工素质技能提出了更高要求，农民工就业出现结构性失衡。目前我国农民工就业集中在第二产业的制造业和建筑业，以及第三产业的批发零售业、住宿餐饮业、居民服务业、交通运输业。同时，农民工就业呈现出从第二产业逐渐向第三产业转移的趋势（见表4）。其中，在劳动密集型制造业就业的农民工比重逐年下降，从2012年的35.7%降至2016年的30.5%，说明新常态下传统劳动密集型制造业去产能化减少了大量的就业岗位，同时制造业对农民工素质技能的要求逐渐提高。新常态下技术进步与产业升级对劳动力的素质技能提出了更高要求，对高素质技能劳动力的需求不断增加，低素质技能劳动力的需求逐渐降低。新能源、新材料、信息技术等新兴产业的发展带来了岗位空缺的劳动力需求市场，高素质农民工的短缺带来了失业的劳动力供给市场，两个市场并存的现状导致劳动力供给结构与需求结构不协调，劳动力市场出现结构性失衡，“用工荒”与“就业难”现象共存。新兴产业人才短缺与传统产业农民工结构性失业的矛盾凸显。
3.二元劳动力市场上农民工工资待遇偏低，社会保障水平不高。农民工在城乡二元劳动力市场就业面临行业、工种限制以及制度性歧视，大多数农民工只能在城镇次属劳动力市场从事非正规就业，难以进入首属劳动力市场实现稳定就业。根据上海社科院人口研究组进行的调查，农民工中适于白领工作却被迫从事蓝领工作的占6%，城镇居民中适于蓝领工作的拥有白领工作的占22%。目前我国农民工集中就业的制造业、建筑业等劳动密集型行业的收入水平较低，2016年各行业人均月收入平均为3209.5元。同时，城乡劳动力同工不同酬的现象仍然突出。农村劳动力的工资水平低于农村劳动力的边际生产率，城镇劳动力的工资水平高于城镇劳动力的边际生产率。农民工的工资水平仅为城镇居民的60%左右。2016年，农民工人均月收入为3275元，城镇单位就业人口月平均工资为563C元，农民工人均月收入为城镇就业人口月平均工资的58.17%（见图1）。
同时，外出农民工参加社会保障的情况不容乐观，很多农民工从事高危行业，参加工伤保险的比例较高，劳动力流动性大也决定了农民工参加失业保险和生育保险的比重偏低。2014年，外出农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险和生育保险的比例分别为29.7%、18.2%、16.4%、9.8%和7.1%。
（二）基于农民工就业解决半城镇化问题的基本出路
农民工在城镇实现非农就业是农民工市民化的起点和前提，应加强对农民工的职业教育和技能培训，为其提供公共就业服务和政策扶持，提升农民工的人力资本水平，保障其在城镇实现稳定就业。
1.适应产业结构升级，加强职业教育和技能培训，提升农民工在城镇就业的能力。当前产业结构升级对农民工的人力资本和就业稳定性提出了更高要求，首先将农民工职业培训纳入国家职业教育体系和企业技术积累体系，通过政府部门、用工企业、农民工合力推动人力资本培育工作。政府部门要加强对农民工人力资本领域的投入，构建农民工职业培训的长效机制，提供有组织、有计划的就业指导和岗前培训，促进劳动力从非正规就业向正规就业转变，从劳动密集型行业向技术密集型行业转移。用工企业也要为农民工提供职业培训的机会，设立专项资金用于农民工的岗前、岗中的技能培训，使劳动力获得符合岗位要求的技能水平。农民工自己更要注意提高自身的职业技能水平，主动参加政府、企业和社会组织提供的职业教育和技能培训。只有当农民工积累了一定的技能可以适应产业升级的要求，才能形成产业发展和农民工发展的良性互动。
2.规范劳动力市场和就业制度，保障农民工平等就业的权益。政府部門要建立健全城乡统筹的劳动就业服务体系，加强对就业市场的监督管理，对城乡劳动力进行统一登记管理，消除在二元劳动力市场上农民工就业的歧视性规定和不合理限制，推动形成城乡平等的就业制度。同时，规范企业用工管理，完善用工企业的劳动监察机制，建立农民工工资支付保障机制和权益保护的法律援助体系。用工企业不能排斥和歧视农民工。贯彻落实同工同酬制度，改善工作环境和工资待遇，保证农民工平等获得劳动报酬的权利。农民工要注意提升自身的维权意识，提高劳动力市场的话语权以及和企业谈判的能力，维护自身平等就业的权利和劳动权益。
3.提高产业的就业承载能力，鼓励进城农民工自主创业，增加农民工在城镇就业的岗位。（1）以新型城镇化建设和经济结构调整升级为契机，把扩大就业和产业调整相结合，加快推进新型农业发展，鼓励高新技术产业投资，促进服务业、社会福利事业等第三产业的发展。通过产业结构的调整优化，提高产业的就业承载能力，使农民工在城镇空问完成劳动力再生产，进而实现市民化。（2）城镇就业的增长关键在于推动民营经济发展，通过放宽新创办企业的市场准入条件，扩宽创业融资渠道，发展中小企业信用担保以及减轻社会保障缴费负担，扩大民营企业吸纳就业的能力，为农民进城就业提供更多岗位。（3）鼓励和引导进城农民工自主创业，以创业带动就业。加大对农民工自主创业的财政支持，向创业计划可行的农民工企业提供政策优惠，为农民工创业者提供创业指导和金融支持。
四、农民工半城镇化问题的资本维度及审视
（一）影响农民工半城镇化的资本因素：从市民化成本的角度分析
农民工城镇化包括两个阶段，一是农民从农村转移到城镇就业，二是农民工实现市民化。市民化需要承担巨额的经济成本，包括个人成本和公共成本。当前不断扩大的农民工收入和市民化个人成本之问的差距以及不断增长的市民化公共成本是影响农民工城镇化的重要因素。
从个人层面看，农民工在城镇就业或定居的决策主要依据其成本与收入的比较。土地经营收入是农民经济收入的重要组成，要使农民放弃土地承包经营权，实现向城镇转移的目的，必须要有足够的进城务工收入进行补偿。目前农民工进城务工主要集中在劳动密集型行业，该行业的劳动生产率和产品增加值普遍缺乏增长弹性，决定了农民工在城镇就业的低水平以及缺乏增长潜力，导致农民工的市民化货币资本积累不足。2010—2016年，外出农民工人均月收入增幅呈不断下降趋势，年平均月收入增幅为12.84%（见图2），降低了农民工城镇就业的边际收益，成为制约农民工城镇化的主要因素。市民化的个人成本主要包括农民工及其家庭定居城镇所需负担的生活支出和发展费用，其中住房成本是个人成本的重要方面。据统计，农民工在城镇的月均生活消费支出人均为944元，其中用于居住的支出人均为445元。根据《2014年农民工监测调查报告》，农民工不愿意定居城镇的首要原因是“买不起房”，占65.29%，其次是“城市生活成本太高”，55.12%的农民工认为“没有住房”是在城市工作生活的最大困难。农民工在城镇采取以单位宿舍、租赁住房和工地工棚为主的依附性居住方式，在务工地自购房的农民工比例很低，大约占1.0%，其中一半还是在小城镇购房（见表5）。当农民工在城镇就业的收入水平难以满足其市民化所需的货币资本时，作为理性经济人会选择在城乡之间往返流动，形成我国农村劳动力转移的半城镇化模式。
从国家层面看，市民化是我国城乡统筹背景下财政支出的一项重要内容，《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（2016）明确“建立农业转移人口市民化奖励机制，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制等。”市民化的公共成本包括政府为保障农民工市民化在基础设施、公共服务和社会保障等方面的财政支出。根据预测，到2030年，要实现3.9亿农业转移人口市民化，需要51万亿元公共成本，人均公共成本约13.1万元。到2020年由于城镇人口增加而新增的包括绿化、道路、交通、供水和环卫等市政基础设施建设的资金需求将达到16万亿元。在公共服务投入中，地方政府需要负担社会保障和社会服务项目所需的大部分资金，面临巨大的公共服务供给压力和市民化的财政负担。2015年，地方公共预算收入是中央公共预算收入的1.2倍，而地方公共预算支出则是中央公共预算支出的5.89倍，其中各项公共服务支出的地方支出平均为中央支出的90%以上，社会保障与就业支出高达96.2%（见图3）。在现行财税体制下，我国公共服务投入不足导致了农民工和城镇居民享受的公共服务严重失衡，农民工享有的公共服务仅为城镇居民的44.49%。公共服务支出作为市民化成本的主要组成，决定了地方政府解决农民工市民化的能力大小。受资金来源、城市承载力等因素制约，每年只有数量有限的农民工实现市民化，半城镇化人口数量逐渐增加。
（二）基于市民化成本解决农民工半城镇化问题的基本出路
为解决市民化成本问题，总体上应该把市民化问题作为财政问题予以统筹考虑，将市民化所需资金纳入财税体制改革和城镇化资金配给的整体框架中。保障和提高农民工的农地收益和工资待遇，拓展市民化资金的来源渠道。规范各方主体分担市民化成本的责任，完善市民化成本的多元化分担机制。
1.探索多元化的市民化资金来源渠道，解决市民化成本高的难题。一方面，保障和提高农民工的农地收益和工资待遇，缓解市民化个人成本高的压力。（1）保障农民工的农地产权收益。加大涉农补贴力度，优先保障涉农投入等重点支出。落实“三权分置”改革，促进农地产权在更大范围内流转，提高农地估值和补偿标准，增强农地财产融资能力以及农地市场价值的变现能力，使农民工实现“带资进城”，跨越落户城镇的市民化成本门槛。（2）保障农民工的工资待遇。完善企业薪酬调查和人工成本信息指导等制度，稳步提高最低工资标准和企业工资指导线。完善农民工工资增长机制，缩小农民工与城镇职工尤其是非私营职工的平均工资差距。（3）完善住房供给保障制度，降低农民工住房成本。建立多层次的农民工住房供应体系，将农民工纳入城镇经济适用房、廉租房、限价商品房等政策性住房享受范围。贯彻“农民工市民化挂钩房地产去库存”的工作思路，通过给予购房补贴以及降低购房贷款利息和税费来减轻农民工的购房压力，通过居住融合实现农民工市民化。
另一方面，引导融资渠道多元化发展，解决市民化公共成本高的难题。（1）建立财权与事权一致的财税体系，减轻地方政府的市民化财政负担。健全中央财政转移支付制度，构建财政补贴同农民工市民化挂钩的激励机制，依据吸纳的农民工数量对农民工集中地区给予长效、稳定的专项转移支付。同时，增加地方政府的税收来源，减少政府的支出责任，提高地方政府的成本分担能力。（2）探索地方政府举债融资办法，通过专项债券与一般债券相结合发行市民化建设债券筹集资金，完善市民化债券发行管理制度和评级制度，在信用评级基础上合理确定负债规模，并对债务进行动态监管。（3）构建社会資本参与城镇公共服务供给的机制。加强政府与市场及社会组织的合作，明确各类公共服务项目的投资规模、运营模式和预期回报，通过BOT、BTO、BOO以及PPP等模式吸纳社会资本参与市民化所需的基础设施和公共服务建设。
2.规范各方主体分担市民化公共成本的责任，完善市民化成本的多元化分担机制。（1）中央政府负责市民化成本分担机制的构建与运行，通过市民化专项资金的转移支付解决市民化工作中的一些结构性问题，根据“人一财”挂钩机制，加大对农民工集中流人地区的财政补助，重点承担义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出。（2）地方政府加强对市民化资金的倾斜力度，承担市民化引致的市政设施投资成本、公共服务支出以及转移人口异地城镇化的部分成本。通过建立农民工市民化绩效考核机制，加强对市民化的监督管理。同时，对企业分担的市民化成本给予财政补贴和税收优惠。（3）用工企业分担农民工在劳动就业和社会保障等方面的责任，落实农民工与城镇职工同工同酬制度，负担“五险一金”等公共服务支出，适当减轻政府财政压力。（4）农民工个人主要分担其在城镇的生活成本、教育培训费用以及社会保险费用的个人部分。由于农民工分担能力差，要积极通过增强职业技能和就业能力，提高市民化成本的分担能力。
（责任编辑：董应才）
