试论《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》的修订
宋扬
摘要：《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》的修订应基于档案机构改革、《档案法》的修订、“十四五”规划的编制和实施、北京城市定位的转变及档案事业发展的数字化转型的时代背景，应以坚持党的领导、保证与其他法规衔接、破解现实难题、引领事业发展、突出北京特色为基本方向，参考新修订的《档案法》对现有条文进行修改、补充，结合北京档案事业发展实际情况与需要，进一步做好修订工作。
关键词：北京市 档案法 实施办法
《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》（以下简称《办法》）于1997年由北京市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过[1]，历经2001年[2]、2016年[3]两次修正。《办法》的颁布实施在北京市档案事业的发展、依法治档方面发挥了重要的作用。[4][5]近年来，随着经济社会发展和信息技术变革，档案工作内外环境发生巨大变化，尤其是《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）修订之后，《办法》中部分立法精神和条文内容显得不合时宜，亟待修订。本文基于《办法》中修订的时代背景，探讨修订应把握的基本方向，提出《办法》修订的具体建议。
一、《办法》修订的时代背景
（一）档案机构改革
2018年档案机构改革后，党对档案工作领导作用进一步加强。和其他绝大多数省份一样，2018年北京市档案机构改革后，档案行政管理职能划归市委办公厅，市委办公厅对外加挂档案局牌子，档案馆成为市委办公厅管理的市委直属事业机构。北京市各区档案机构也参照北京市档案机构改革模式进行了改革。《办法》部分内容与改革后的北京市档案管理体制已经不相符合，需要予以修订，以适应改革后的体制机制。
（二）《档案法》的修订
随着社会的发展，《档案法》的某些规定已经不适应社会发展的需要。《档案法》自1987年颁布实施以来，经历1996年、2016年两次修正完善。2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了修订版《档案法》，这是33年来《档案法》第一次修订。修订后的《档案法》从原来的6章27条扩展到8章53条，且新增“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章，为档案工作变革与转型、创新与发展提供了较为充分的法律保障。[6]此次《档案法》修订是上层建筑适应档案事业发展的自我调整，是档案事业改革的具体体现，将在依法治档、加快档案事业发展方面起到重要的作用。
（三）“十四五规划”的编制和实施
十四五时期将是档案事业发展的重要时期，是机构改革做好后半篇文章的重要阶段。当前国家和各行各业正处于“十四五”规划编制时期，北京市也已经成立“十四五”规划编制专家咨询委员会编制北京市“十四五”规划，档案事业“十四五”规划编制工作也已经全面启动。在“十三五”收官与“十四五”开局期间，恰逢机构改革的落地及新修订《档案法》的颁布实施，这为《办法》的修订既提出了新挑战，也为北京市档案事业的发展带来了新机遇。
（四）北京市城市定位的转变
北京作为中国的首都，其城市定位经历过多次重要的转变。中华人民共和国成立后，对北京城市定位经历过1949—1979年的探索期、1980—2000年的明确期及2000年以后的深化期。[7]2017年发布的《北京城市总体规划（2016—2035年）指出，北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责。落实城市战略定位，必须有所为有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。将北京建设成为国际一流的和谐宜居之都，是北京目前的发展目标。[8]在此背景下，《办法》的修订也必须立足北京新的城市战略定位和发展目标，将北京市档案事业的发展与北京城市发展有机结合起来。
（五）档案事业发展的数字化转型
信息化时代的到来迫使档案工作加速向数字工作方向转变，档案事业发展正面临着前所未有的数字化转型压力。在数字化环境下，传统档案管理的理论、方法与技术等已经不符合要求。未修订的《档案法》及《办法》明显不能有效解决档案事业发展数字转型中存在的问题。档案事业发展数字化转型过程中，新修订的《档案法》增添了“档案信息化建设”专章，为档案信息化发展起到了重要的促进作用，但是远远未能满足档案数字化转型的法律需求。为此，立足档案事业发展趋势，北京市应做好《办法》修订工作，迎接档案事业发展数字化转型。
二、《办法》修订的基本方向
（一）以坚持党对档案工作的领导为前提
自古以来，档案工作就是一项政治性较强的工作。档案机构改革后，进一步突出了档案部门“为党管档”的职能定位。2020年中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央办公厅主任丁薛祥在讲话中强调，要“牢记‘档案工作姓党的政治属性”。2020年修订的《档案法》总则第三条明确规定“坚持中国共产党对档案工作的领导”。坚持党对档案工作的领导，是档案事业发展的根本保障。北京市修订《办法》，应进一步提高政治站位，明确党对档案工作的领导。这是《办法》修订的基本前提和核心要义。
（二）以保证与上位法衔接协调为基础
《办法》于1997年通过，经过2001年和2016年两次修正。其立法精神和具体规定在一定程度上与2020年修订的《档案法》、2020年通过的《中华人民共和国民法典》、2019年修订的《中华人民共和国电子签名法》《中华人民共和国行政许可法》、2017年修订的《中华人民共和国行政处罚法》《中華人民共和国会计法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国文物保护法》、2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》等上位法存在一些冲突之处。《办法》应尽快修订、颁布，并保证条文内容与这些上位法衔接协调。此外，北京市还有1部地方性档案规章（《北京市城市建设档案管理办法》）和100多个档案工作方面的规范性文件[9]，也应根据上述法律法规和修订后的《办法》予以重新审查，进行必要的修订。
（三）以破解现实难题为出发点
当前，北京市档案工作存在的问题是：档案开放利用程度有待进一步提高，以充分保障人民群众的档案利用权利；档案信息化水平不高；档案的文化价值未充分发挥；2018年北京市档案机构改革后，档案管理体制有待进一步梳理；档案行政执法监督覆盖不完全，力度有待提高。这些难题的解决均有赖于健全法规制度。因此，北京市应以修订《办法》为抓手，破解档案工作面临的现实难题。
（四）以引领事业发展为着眼点
当前，世界处于百年未有之大变局，中华民族伟大复兴进入战略关键期。中国特色社会主义进入新时代，人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，对档案的信息、文化需求也不断增长。而实施依法治国方略、贯彻总体国家安全观、推进国家治理体系和治理能力现代化，也对依法治档、保障档案安全、提升档案治理水平提出了更高要求。作为首善之区，北京市应紧跟时代潮流、响应时代呼声、敢为时代之先，在档案工作创新方面走在全国前列。因此，北京市应以修订《办法》为契机，为档案工作创新提供法制保障，引领档案事业创新发展。
（五）以突出北京特色为亮点
北京作为中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，是世界著名古都和现代化国际城市。《办法》应切实围绕首都“四个中心”战略定位，履行“四个服务”基本职责，同时办好“三件大事”的整体要求进行修订，为北京市发展战略的实施提供法制保障。例如，北京具有三千年建城史、八百年建都史，拥有无可比拟的丰富档案资源，《办法》应进一步强调加强档案开发利用，充分发挥档案在弘扬中华文化、增强文化自信方面的作用。又如，针对北京市作为重大的庆典集会、科技展览、文化交流、体育赛事等活动举办地的独特优势，《办法》应进一步完善重大活动档案管理制度，形成北京档案资源特色。
三、《办法》修订的具体建议
据了解，北京市档案局已申请将修订《办法》列入北京市人大常委会2018—2022年地方性法规立法规划项目之中。[10]为此，笔者建议除参考新修订的《档案法》对《办法》现有条文进行修改、补充外，还应结合北京市具体情况，再进行以下修订。
（一）档案的定义
新修订的《档案法》第二条第二款对档案的定义，有意避开了“数据”作为档案的一种形式。近日，国家互联网信息办公室公布的《数据安全管理办法（征求意见稿）》，也只字未提档案。当前，档案工作正走向全面数字化、数据化。许多单位对数据、信息、档案的管理已经深入融合、集成，但是对档案的认识、法律规定仍停留在传统阶段，这不利于档案事业的创新发展。北京市可考虑借本次《办法》修订之机，探索将具有档案属性（具有长久保存价值）的数据纳入档案管理的范围。
（二）档案机构
为加强重大活动档案管理，建议《办法》第七条中新增一款：“为举办重大的庆典集会、科技展览、文化交流、体育赛事等活动而成立的临时机构，应确定档案机构或档案工作人员，负责管理活动过程中形成的档案。”为加强经济技术开发区档案工作，建议将《办法》第七条第二款修改为：“区档案主管部门主管本区域的档案事业，依法对档案工作实行监督和指导，组织档案行政执法检查，依法查处档案违法行为。”
（三）归档范围
建议《办法》第十二条可参考国家档案局令第8号、第10号，建立文件材料归档范围和档案保管期限表的审批制，即新增一款：“各机关、团体组织、国有企业事业单位和其他组织的文件材料归档范围和档案保管期限表应报同级档案主管部门批准。”
（四）档案馆职能定位
随着科技与时代迅猛发展，档案馆必须重新审视自身职能定位。建议北京市在修订《办法》时，应突破档案馆“五位一体”定位的藩篱，结合时代需求，立足未来发展，制定与新时期相匹配的职能定位。
（五）沟通协调机制
鉴于机构改革后档案管理体制机制等尚未完全理顺，档案主管部门与档案馆沟通协作机制有待进一步完善，为了确保机构改革后档案工作高效开展，建议《办法》建立北京市（区）各级档案主管部门、档案馆、档案学会等部门的沟通协调机制。
（六）突发应急事件档案的管理
2020年6月29日国家档案局办公室公布了《重大活动和突发事件档案管理办法（征求意见稿）》，2020年9月25日北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《北京市突发公共卫生事件应急条例》。前者对重大活动和突发事件档案管理提出了明确要求，而后者的关注点主要在突发公共卫生事件应急管理上，未能关注到突发应急事件档案管理。建议《办法》依据相关法律法规，增设专门条款明确各类突发应急事件档案管理要求，确保对突发应急事件档案的管理。
（七）互联网+档案监管
新修订的《档案法》明确了档案主管部门的监督检查权，《北京市城市建设档案管理办法》规定档案行政管理部门对城市建设档案工作依法行使监督和指导职权。北京市档案机构改革后，档案行政职能划转到市委办公厅，为确保监督检查权的落地实施，践行国家“互联网+”战略，积极推进“放管服”改革，档案主管部门应该创新监管模式。笔者建议可以将“互联网+档案监管”新模式写入《办法》，为市、区探索新型监管机制提供法律依据。
（八）档案社会化服务监管
我国档案社会化服务市场发展日益完善的同时，也暴露了档案社会化服务中存在各种问题。为了保障档案社会化服务市场的良性发展，保护档案服务委托方的权益，确保档案安全，建议《办法》增设专门条款明确档案主管部门对档案社会化服务机构的监督管理指导职能。
（九）绿色档案馆
为积极响应党中央“五位一体”的总体布局，各级各类档案馆除了服务于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设外，还应树立绿色发展理念，走绿色之路，助力生态文明建设。《办法》应参照《绿色档案馆建筑评价标准》（DA/T 76—2019）明确北京市各级各类档案馆走绿色发展之路。
*本文为国家社会科学基金重点项目“新时代我国档案管理体制改革研究”（项目批准号：19ATQ009）阶段性研究成果。
注释及参考文献：
[1]王秀亭，赵力华.两载铸“利剑”立法护兰台——《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》立法綜述[J].北京档案，1997（11）：16-18.
[2]王芸.关于《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》修正案（草案）的说明──2001年7月31日在北京市第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上[J].北京档案，2001（9）：10.
[3]北京市人大常委会.北京市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定[EB/OL].（ 2017-07-13） [2020-07-20].http：//www.bjrd.gov.cn/zt/cwhzt1431/ hywj/201707/t20170713_174666.html.
[4]北京市档案局法规处.依法治档结硕果档案工作见成效——写在《中华人民共和国档案法》颁布十五周年《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》颁布五周年之际[J].北京档案，2002（9）：8-9+11.
[5]马秋影，刘鹏.北京市档案系统举办纪念《中华人民共和国档案法》颁布30周年暨《北京市实施〈档案法〉办法》颁布20周年论坛[J].北京档案，2017（10）：5.
[6]国家档案局政策法规研究司.新修订的《中华人民共和国档案法》解读[N].中国档案报，2020-07-02（001）.
[7]苏峰.北京城市定位的几次演变[J].北京党史，2014（4）：35-37.
[8]北京市规划和国土资源管理委员会.北京城市总体规划（2016年—2035年） [EB/OL].（2017-09-2）[2020-08-10].http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/guihua/wngh/ cqgh/201907/t20190701_100008.html.
[9][10]程勇.北京市档案法治建设的回顾与展望[J].中国档案，2017（10）：38-39.
作者单位：北京市交通运输职业学院
