中国船员公共服务体系建设的探索
巢国荣+黄常海
摘要：为确保中国船员队伍的持续稳定发展，切实保护船员权益以及转变政府职能，加强服务型政府的建设，对中国船员公共服务建设和完善问题进行研究。在分析中国船员公共服务体系建设的必要性和可行性基础上，提出船员公共服务体系的功能定位和中国船员公共服务机制，探讨了船员公共服务机制的运行模式。中国船员公共服务体系建设对于规范船员市场、保障船员合法权益具有重要意义，有利于化解船员劳务纠纷，破解船员服务机构的经营难题，吸引船员从业人员，维护船员队伍的稳定发展。
0 引言
船员是水上交通运输的最终实现者和水上运输安全的最终保障者，在保证运输畅通、保障船舶航行安全、防止船舶污染水域等方面发挥重要作用。船员为发展国民经济、保障公共安全和扩大对外开放做出了巨大贡献。
中国船员市场正处在快速转型期，市场化进程促进了船员队伍的迅速壮大，但也带来了一系列问题和困惑。船员的流动性决定了其难以享受政府基本公共服务，其职业特殊性和专业性决定了其教育和职业安全健康保障的特殊性。随着船员公司化向社会化的改革，个体船员比例增加，个体船员的职业安全健康保障问题日益突出。2014年8月26日至9月4日，上海海事局对船员公共服务、船员就业、船员薪酬待遇、船员权益保障等方面进行了为期2周的实地调研，结果显示大部分船员都不了解海事便民措施，且船员对维权类服务和信息类服务的需求较高。
面对海员队伍发展的新情况、新形势，以及国家推进海洋强国战略和政府职能转变的新要求，政府、企业管理和服务船员的理念、方式和手段都应发生新的变化，真正推动“船员强国”建设，推动与船员市场相适应的船员公共服务体系建设，构建覆盖全国的船员公共服务体系，为以船员为主体的服务对象提供全方位、多层次、一体化、高质量的公共服务。
1 船员公共服务体系建设必要性
1.1 建设海洋强国和海员强国的需要
党的十八大提出了海洋战略，把中国建设成为一个海洋强国。一个海洋强国必定是一个航运强国，而航运强国必须有一支“数量充足、素质优良、结构合理”的船员队伍作保障。向船员以及准备选择船员职业的学生、社会人员提供教育、培训、考试、发证、社会保障、信息咨询、就业指导和文化传播等公共服务，是建设和保持一支强大的船员队伍的保障，也是建设海员强国的需要。
1.2 转变政府职能，深化船员管理改革的要求
党的十八大提出建设人民满意的服务型政府，十八届三中全会提出加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。十八届四中全会提出建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。《交通运输部关于全国海事“三化”建设的意见》进一步要求海事机构转变职能，推动海事行政审批制度改革，转变服务方式，强化服务理念，建立全海事公共服务体系。在船员市场转型、政府职能转变的关键时期，海事船员管理需要深化改革，加快职能转变，以适应船员市场发展的新形势和国际公约的新要求。
1.3 规范船员劳务市场、保障海员合法权益的切实需求
随着中国航运业和市场经济的发展，船员劳动力市场初步形成，但尚不规范。航运不景气情况下，侵犯船员合法权益的案件逐渐增多，且船员维权意识也不断上升。船员权益维护的管理部门涉及海事、人社、公安、仲裁、法院等多个部门。同时，船员的权益维护涉及船东、服务机构、外派机构、培训机构。目前，尚没有专门的船员维权处理机制和受理机构。切实保障海员合法权益，需要完善和建立船员公共服务机制，完善船员公共服务体系，成立船员公共服务机构。
1.4船员公共服务统一建设的需要
近年来，各级海事机构通过不同的形式和途径为船员提供了单一化、分散化的公共服务，部分直属海事机构在官方网站上开通了公共服务板块，实现了船员考试、培训信息和相关法律法规的公布和查询功能。各级海事管理机构的船员管理部门、信访办、办公室等部门受理了大量船员维权投诉案件。部海事局曾联合多部委和地方政府成功解决多起中国船员被遗弃国外的突发事件。然而，目前尚没有统一的船员投诉处理机制和船员突发事件应急机制，跨海事辖区的船员投诉较难解决，在突发事件应急处理上因缺少机制建设，协调难度较大且时效性不强。可见，船员公共服务尚没有形成合力，需要进行统一建设。
2 船员公共服务体系建设可行性
2.1 专一化、分散化的船员专项服务体系初步形成
海事管理机构和社会组织或团体以各自的业务为主体向船员提供诸如船员培训服务、船员信息公开服务（包括但不限于考试、评估、发证）、船员信息咨询服务、船员投诉、就业服务、海员体检服务、船员发展和海员职业保障服务、船员劳务市场等管理服务等面向船员的公共服务。尽管此类服务内容单一、服务力量分散，但部分服务已经建立和形成了长效机制，为船员公共服务体系建设提供了良好的基础。
2.2 分散的公共服务网点已经建成并投入使用
各海事管理机构的官方网站、中国船员招募网、中国船员网、中国水运研究网、中国海事服务中心网、江苏船员网等网站均设有专门的功能板块，为船员提供不同类型的船员公共服务，为船员提供了便利，为船员队伍建设和船员文化的宣传起到积极推动作用。这些网站的成功运行为建设统一的船员公共服务网络平台提供丰富的运行经验和资源。
2.3 现有的法律法规中已有与船员公共服务相关的规定
《中华人民共和国船员培训管理规则》、《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国船员服务管理规定》、《中华人民共和国船员条例》、《2006年海事劳工公约》、《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》、《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国海员外派管理规定》、《中华人民共和国海船船员职业保障规定（征求意见稿）》、《中华人民共和国船员注册管理办法》、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》等相关法律法规中具有涉及船员公共服务的内容。尽管这些法律法规零散分布，但为船员公共服务机制的制定提供了重要的法律保障，中国船员公共服务有法可依。
2.4 存在具有船员公共服务机构雏形的组织机构
交通运输部海事局于2011年3月在上海成立了“中国船员招募中心（筹备组）”，2012年1月中国船员招募中心更名为“中国船员发展与保障中心”。中心在跟踪国际公约在船员管理和服务等方面的要求，开展船员管理方面国内履约研究工作，船员就业公共服务，政策法规咨询，船员职业指导和职业介绍，求职信息发布，国际国内船员劳动力市场供求、市场工资、职业培训等信息的收集、分析、研究和发布，涉及船员权益的纠纷处理，维护船员劳务市场各方合法权益，中国船员推介等方面做了许多探索性、基础性工作。经过多年发展，中心已可提供多项船员公共服务，初步具备转型为中国船员公共服务机构的基本条件。
3 船员公共服务体系建设方案设想
3.1 功能定位
成立中国船员公共服务机构，以保障船员教育、就业、权益及应对船员突发事件为导向，制定和完善船员公共服务机制，建设船员公共服务网络平台，融合各类公共服务资源，依托船员公共服务网络平台，向服务对象提供与船员相关的信息公开、信息查询、船员投诉统一受理、船员突发事件应急处理、船员电子申报等服务，承担船员政策、法规研究和船员公共服务标准制定。
3.2 服务对象
船员公共服务的对象包括但不限于以下几类：
1）个人
主要是船员，还包括培训机构的学员、老师、有兴趣从事船员行业的社会人员、船员家属和其他关心船员发展的人员。
2）海事管理机构
各级海事管理机构的船员管理部门、船员考试中心、涉及船员事务的其他部门等。
3）企事业单位和社会组织机构
包括航运企业、船员培训机构、船员服务机构、海员外派机构、船员服务协会等。
4）境外单位
境外船员用人单位、境外关心中国船员发展的组织机构。
3.3 服务内容
1）信息发布与授权发布内容
依托网络平台主动发布培训信息，考试信息，海事管理规定、公告、通知等信息，海事信息等。
授权个人或企业发布求职信息，招聘信息，培训、招生信息，企业展示和推介信息等。
2）信息查询
为用户提供以下信息查询：船员证书信息，机构信息（船员服务机构、海员外派机构、船员体检机构等），业务审批信息，培训信息，考试成绩，合同、协议信息，派遣信息，船员动态信息，船员资历信息，配员船舶信息，船员诚信、不良记录，行政处罚信息，违法记分，评价信息，机构信誉信息，船舶动态信息等信息。
3）业务咨询
（1）船员培训、考试和发证相关业务咨询;
（2）船员权益保障及投诉维权的法律、法规和规章咨询;
（3）船员招聘和求职相关业务咨询;
（4）船员服务、海员外派相关业务咨询;
（5）与船员相关的其他业务咨询。
4）投诉统一受理
统一受理中国船员投诉事件和用人单位对船员的投诉事件，可受理的船员维权投诉事项船员对工作环境、船员适任证书、船员福利、船员服务机构、外派机构经营等方面的投诉事项，以及用人单位对船员关于虚假证书、适任能力、虚假资历、违反劳工合同等方面的投诉。
同时，明确以下事项不作受理：人民法院、仲裁机构、社会调解机构等相关部门已经受理或者处理且在办理期限内的;该投诉已经作出合理处理，且没有新情况、新理由的;投诉要素不全的（投诉事实不清、责任主体不明等）。
5）突发事件应急处理
协调处理社会关注度高，影响恶劣或严重的船员投诉、外派船员被船舶或是船舶所有人丢弃在其他国家或地区的港口、发生突然并且可能危及船员生命或船舶安全的严重后果类事件。
6）船员发展战略和政策法规研究
研究我国海员市场的规律和全球海员市场的发展态势，提出建设海员强国的路径和步骤，编制我国海员发展战略规划，为海员强国建设奠定理论基础和行动指南。研究船员市场法规体系和监管体系。研究国家和地方政府在职业教育、自贸区等方面的新政策。研究中国船员发展情况，编制《中国船员发展报告》。
7）船员电子申报
提供船员电子申报网络平台接口，接受船员电子申报登记。
3.4 船员公共服务机制
3.4.1 信息发布机制
图1 船员公共服务信息发布机制
1）船员公共服务机构发布船员公共服务相关的信息，包括培训信息、考试信息、海事管理规定、公告、通知等信息;
2）部海事局发布与船员公共服务相关的信息时，同时授权船员公共服务机构转发;
3）各直属局、地方局船员管理部门发布的有关船员公共服务的信息，同时转发船员公共服务机构;
4）船员公共服务机构负责对部海事局、直属海事局、地方海事局授权或转发的公共服务信息进行分类、筛选和审核后予以同步转发;
5）船员公共服务机构采编其他部委、国际组织、行业协会等组织机构中涉及船员公共服务的相关信息，进行分类、筛选和审核后予以发布。
3.4.2 信息查询机制
图2 船员公共服务信息查询机制
1）服务对象通过网络服务平台进行信息查询时，首先判断查询内容是否在业务范围内，非业务范围内予以提示;
2）对业务范围内的查询，判断查询对象和查询信息的权限，对于限制权限类信息，服务对象鉴权失败的予以提示;
3）对于鉴权成功和非权限信息，网络服务平台予以提供查询信息。
3.4.3 业务咨询机制
1）服务对象通过电话或其他有效途径进行业务咨询时，首先判断咨询内容是否在业务范围内，非业务范围内不予解答并予以解释;
2）对业务范围内的咨询，判断是否可当场解答，对于不可当场解答的，转接或求助专家或相关单位;
3）对于可当场解答的业务咨询，工作人员借助知识库予以当场解答。
图3 船员公共服务业务咨询机制
3.4.4 投诉处理机制
1）船员公共服务机构
船员公共服务机构设置供船员投诉、举报的专线，并对社会公开，安排专员值守，畅通投诉渠道，对海事职权以内的投诉予以快速处理和协调，对海事职权以外的投诉提供指导、协调和协作。具体的职责包括：
（1）投诉受理
集中受理、登记船员的投诉举报、意见建议和船员用人单位对船员的投诉，包括来电、来信、来访、网站、微博、邮件信箱等;
（2）案件预处理
判断案件是否属于受理范围，对不予受理的案件，表达观点，给出建议;
（3）分流处理
根据案件基本情况和诉求，初步确定案件性质、管辖权限等，落实部门、人员和调查重点。根据案件基本情况，转交或分派给相关海事管理机构或部门;
（4）跟踪与反馈
对转交给其他部门或指派给下级海事管理机构进行处理的案件进行跟踪，并将投诉处理进展情况和处理结果反馈给投诉或举报人。由海员工会、专业机构、协会等机构，以及港口国主管当局转交的投诉，应将投诉结果反馈给转交投诉的机构或港口国主管当局;
（5）汇总分析
定期对投诉的接待、受理、处理、反馈等信息进行汇总和分析。在定期汇总分析中形成包括数据分析、投诉热点、典型案例、存在问题、预警信息等内容的统计分析报告;
（6）评估
对指派处理案件的下级海事管理机构及分流转办的其他相关部门进行评估。评估需考虑对投诉受理与处理的响应时间、投诉受理与处理的一次性解决率、投诉受理人员或处理人员的工作作风、投诉或举报人的满意度等开展评估工作。
图4 船员投诉处理机制
2）建立海事内部协作处理机制
（1）海事管理机构的内部协调
在收到对侵害船员权益行为的投诉或举报之后，首先对接到的投诉或举报情况进行调查核实。在调查阶段，需要对投诉方及被投诉方均进行调查核实。
对涉及船上工作生活条件的投诉，如起居舱室和娱乐设施、食品和膳食服务、船上医疗等，应指派船舶安全检查人员或现场检查人员进行调查并取证。
对于涉及船员服务机构、外派机构管理、海员培训与资格的，应由船员管理部门负责调查，并可视情况，请船东和船员的代表参与调查。
对于涉及航运公司责任的投诉，由船员管理部门负责、安全管理体系主管部门协同进行调查。
对于船员用人单位对船员的投诉，由船员公共服务机构负责协调船员服务协会予以调查核实，对于投诉属实的由船员服务协会负责调解，拒不接受调查调解或情节严重的进行诚信缺失处理。
须指派人员到现场进行调查的，应根据法定条件和程序，指派两名以上海事执法人员。
检查人员应将每次调查的结果和取证及时反馈给投诉受理人员，以便根据调查结果和取证进行后续处理工作的开展。
（2）不同海事管理机构之间的协调
对于涉及其他海事管理机构辖区的，协调相关管理辖区直属海事机构的投诉处理岗位专职人员进行协同处理，或及时将转自其他直属海事机构的案件的投诉处理进展和结果反馈给其投诉处理岗位专职人员。
对于管辖权限不明确地或有争议的，应当提交上一级海事管理机构，并由上级海事管理机构指定管辖。
3）建立外部协作处理机制
外部协作是全面的，包括涉及船员投诉处理的各部门、行业组织之间的合作等。建立涉及船员投诉处理的各部门之间的协作机制。即在中央政府层面，参与船员投诉处理的互不隶属的部门和机构之间的协调与合作。在法律法规明确各相关部门职责的基础上，建立和完善国家级和地方级的涉及船员投诉的管理机构之间的协调机制。建立海事管理机构与行业协会之间的协调机制。海事管理机构与行业协会之间的协调，是政府与外部组织之间的合作，是船员投诉处理中一个不可缺少的重要方面，这主要体现在宏观及特别重要事项的协调、船员投诉处理事务的协调和海事信息的协调上。
3.4.5 突发事件应急处理机制
1）船员公共服务中心受理船员突发事件后，对事件分类，同时上报中心主任;
2）中心主任通报属地海事管理机构进行处理，对于紧急或重要的突发事件，中心主任同时上报部海事局;
3）部海事局指挥协调属地海事管理机构对突发事件的应急处理;
4）部海事局将跨部委的突发事件上报交通运输部;
5）对于跨部委的突发事件，部海事局上报交通运输部，交通运输部协调其他部委协调处置;
6）可以立即处置的突发事件，立即处置，不能立即处置的制定临时处置方案，予以临时处置。
3.5 船员公共服务机制运行模式
3.5.1船员公共服务海事内部协作模式
图6 船员公共服务海事内部协作模式
1）部海事局统一领导船员公共服务体系的建设和公共服务机制的有效运行;
2）成立船员公共服务指导协调小组，小组成员由部海事局船员管理部门领导、各直属局船员管理部门领导组成。指导协调小组负责协调直属局船员管理部门完成船员公共服务的提供;
3）成立船员公共服务机构，具体负责船员公共服务机制的运行，提供船员公共服务窗口。业务上接受船员公共服务指导协调小组的指导协调;
4）船员公共服务机构具体负责船员公共服务信息发布、信息查询、业务咨询、投诉统一受理、船员政策研究、船员电子申报。负责委托行业组织完成船员招募网站建设和运行工作。负责船员投诉的分流转办、跟踪工作和船员电子申报流转;
5）各直属局船员管理部门协助船员公共服务机构完成公共服务信息的发布、查询和业务咨询，负责分流转办的船员投诉处理，并将处理结果反馈给船员公共服务机构。
3.5.2 船员公共服务外部协同处理模式
1）吸收地方局船员管理部门领导进入船员公共服务指导协调小组;
2）成立由中国海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构共同参与的协同处理机制，着力解决船员投诉维权外部协同处理工作;
3）各直属局、地方海事局船员管理部门和中国海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构协助船员公共服务机构完成公共服务信息的发布、查询和业务咨询，负责分流转办的船员投诉处理，并将处理结果反馈给船员公共服务机构。
图7船员公共服务外部协同处理模式
3.5.3 船员公共服务多部委协调模式
1）成立由人力资源和社会保障部、商务部、外交部、地方政府和海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构共同参与的多部委协同处理机制，着力解决跨部委船员投诉维权和突发事件的多部委协同处理;
2）各直属局、地方海事局船员管理部门协助船员公共服务机构完成公共服务信息的发布、查询和业务咨询，负责分流转办的船员投诉处理，并将处理结果反馈给船员公共服务机构。人力资源和社会保障部、商务部、外交部、地方政府、海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构根据多部委协同处理机制，协调船员投诉维权处理和突发事件应急处理。
综合而言，外部协调模式较内部协作模式建设的难度大、耗费时间长，但外部协作模式在公共服务的统一提供方面比内部协作模式有更多的优势。在实际建设中，可考虑“分步实施、分期建设”的方式。首先，“一期建设”中积极推进中国船员公共服务体系建设的各项基础工作，完成海事系统内部协作机制的建立，整合海事系统内现有船员公共服务资源，启动公共服务网络平台的建设与试运行。在“二期建设”中完善船员公共信息发布与查询内容，将行业组织、仲裁机构、海事法院等机构中涉及船员的公共信息纳入公共服务信息发布与查询业务中，完善船员公共服务平台建设，联合海员工会、海员协会、仲裁机构、海事法院等机构建立船员投诉协同处理机制。在“三期建设”中，联合人力资源和社会保障部、商务部等部委，在船员投诉协同处理机制基础上，成立船员投诉多部委协同处理机制和船员突发事件应急处理机制。
图4-8 船员公共服务多部委协调模式
4 结语
本文系统分析了中国船员公共服务体系建设的必要性，系统梳理了现有船员公共服务的可行性。提出船员公共服务体系功能定位，明确服务对象，梳理了公共服务内容。提出了中国船员公共服务机制，具体包括船员公共服务信息发布机制、信息查询机制、业务咨询机制、投诉处理机制、突发事件应急处理机制等。探讨了船员公共服务机制的运行模式。
船员公共服务体系的建设和完善是保护船员的合法权益的重要举措，体现了国家“以人为本，科学发展”的战略要求，也对其他行业的公共服务建设也具有参考意义。船员公共服务体系的完善，有待在实际运行中进一步完探索调整。
摘要：为确保中国船员队伍的持续稳定发展，切实保护船员权益以及转变政府职能，加强服务型政府的建设，对中国船员公共服务建设和完善问题进行研究。在分析中国船员公共服务体系建设的必要性和可行性基础上，提出船员公共服务体系的功能定位和中国船员公共服务机制，探讨了船员公共服务机制的运行模式。中国船员公共服务体系建设对于规范船员市场、保障船员合法权益具有重要意义，有利于化解船员劳务纠纷，破解船员服务机构的经营难题，吸引船员从业人员，维护船员队伍的稳定发展。
0 引言
船员是水上交通运输的最终实现者和水上运输安全的最终保障者，在保证运输畅通、保障船舶航行安全、防止船舶污染水域等方面发挥重要作用。船员为发展国民经济、保障公共安全和扩大对外开放做出了巨大贡献。
中国船员市场正处在快速转型期，市场化进程促进了船员队伍的迅速壮大，但也带来了一系列问题和困惑。船员的流动性决定了其难以享受政府基本公共服务，其职业特殊性和专业性决定了其教育和职业安全健康保障的特殊性。随着船员公司化向社会化的改革，个体船员比例增加，个体船员的职业安全健康保障问题日益突出。2014年8月26日至9月4日，上海海事局对船员公共服务、船员就业、船员薪酬待遇、船员权益保障等方面进行了为期2周的实地调研，结果显示大部分船员都不了解海事便民措施，且船员对维权类服务和信息类服务的需求较高。
面对海员队伍发展的新情况、新形势，以及国家推进海洋强国战略和政府职能转变的新要求，政府、企业管理和服务船员的理念、方式和手段都应发生新的变化，真正推动“船员强国”建设，推动与船员市场相适应的船员公共服务体系建设，构建覆盖全国的船员公共服务体系，为以船员为主体的服务对象提供全方位、多层次、一体化、高质量的公共服务。
1 船员公共服务体系建设必要性
1.1 建设海洋强国和海员强国的需要
党的十八大提出了海洋战略，把中国建设成为一个海洋强国。一个海洋强国必定是一个航运强国，而航运强国必须有一支“数量充足、素质优良、结构合理”的船员队伍作保障。向船员以及准备选择船员职业的学生、社会人员提供教育、培训、考试、发证、社会保障、信息咨询、就业指导和文化传播等公共服务，是建设和保持一支强大的船员队伍的保障，也是建设海员强国的需要。
1.2 转变政府职能，深化船员管理改革的要求
党的十八大提出建设人民满意的服务型政府，十八届三中全会提出加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。十八届四中全会提出建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。《交通运输部关于全国海事“三化”建设的意见》进一步要求海事机构转变职能，推动海事行政审批制度改革，转变服务方式，强化服务理念，建立全海事公共服务体系。在船员市场转型、政府职能转变的关键时期，海事船员管理需要深化改革，加快职能转变，以适应船员市场发展的新形势和国际公约的新要求。
1.3 规范船员劳务市场、保障海员合法权益的切实需求
随着中国航运业和市场经济的发展，船员劳动力市场初步形成，但尚不规范。航运不景气情况下，侵犯船员合法权益的案件逐渐增多，且船员维权意识也不断上升。船员权益维护的管理部门涉及海事、人社、公安、仲裁、法院等多个部门。同时，船员的权益维护涉及船东、服务机构、外派机构、培训机构。目前，尚没有专门的船员维权处理机制和受理机构。切实保障海员合法权益，需要完善和建立船员公共服务机制，完善船员公共服务体系，成立船员公共服务机构。
1.4船员公共服务统一建设的需要
近年来，各级海事机构通过不同的形式和途径为船员提供了单一化、分散化的公共服务，部分直属海事机构在官方网站上开通了公共服务板块，实现了船员考试、培训信息和相关法律法规的公布和查询功能。各级海事管理机构的船员管理部门、信访办、办公室等部门受理了大量船员维权投诉案件。部海事局曾联合多部委和地方政府成功解决多起中国船员被遗弃国外的突发事件。然而，目前尚没有统一的船员投诉处理机制和船员突发事件应急机制，跨海事辖区的船员投诉较难解决，在突发事件应急处理上因缺少机制建设，协调难度较大且时效性不强。可见，船员公共服务尚没有形成合力，需要进行统一建设。
2 船员公共服务体系建设可行性
2.1 专一化、分散化的船员专项服务体系初步形成
海事管理机构和社会组织或团体以各自的业务为主体向船员提供诸如船员培训服务、船员信息公开服务（包括但不限于考试、评估、发证）、船员信息咨询服务、船员投诉、就业服务、海员体检服务、船员发展和海员职业保障服务、船员劳务市场等管理服务等面向船员的公共服务。尽管此类服务内容单一、服务力量分散，但部分服务已经建立和形成了长效机制，为船员公共服务体系建设提供了良好的基础。
2.2 分散的公共服务网点已经建成并投入使用
各海事管理机构的官方网站、中国船员招募网、中国船员网、中国水运研究网、中国海事服务中心网、江苏船员网等网站均设有专门的功能板块，为船员提供不同类型的船员公共服务，为船员提供了便利，为船员队伍建设和船员文化的宣传起到积极推动作用。这些网站的成功运行为建设统一的船员公共服务网络平台提供丰富的运行经验和资源。
2.3 现有的法律法规中已有与船员公共服务相关的规定
《中华人民共和国船员培训管理规则》、《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国船员服务管理规定》、《中华人民共和国船员条例》、《2006年海事劳工公约》、《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》、《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国海员外派管理规定》、《中华人民共和国海船船员职业保障规定（征求意见稿）》、《中华人民共和国船员注册管理办法》、《中华人民共和国内河船舶船员适任考试和发证规则》等相关法律法规中具有涉及船员公共服务的内容。尽管这些法律法规零散分布，但为船员公共服务机制的制定提供了重要的法律保障，中国船员公共服务有法可依。
2.4 存在具有船员公共服务机构雏形的组织机构
交通运输部海事局于2011年3月在上海成立了“中国船员招募中心（筹备组）”，2012年1月中国船员招募中心更名为“中国船员发展与保障中心”。中心在跟踪国际公约在船员管理和服务等方面的要求，开展船员管理方面国内履约研究工作，船员就业公共服务，政策法规咨询，船员职业指导和职业介绍，求职信息发布，国际国内船员劳动力市场供求、市场工资、职业培训等信息的收集、分析、研究和发布，涉及船员权益的纠纷处理，维护船员劳务市场各方合法权益，中国船员推介等方面做了许多探索性、基础性工作。经过多年发展，中心已可提供多项船员公共服务，初步具备转型为中国船员公共服务机构的基本条件。
3 船员公共服务体系建设方案设想
3.1 功能定位
成立中国船员公共服务机构，以保障船员教育、就业、权益及应对船员突发事件为导向，制定和完善船员公共服务机制，建设船员公共服务网络平台，融合各类公共服务资源，依托船员公共服务网络平台，向服务对象提供与船员相关的信息公开、信息查询、船员投诉统一受理、船员突发事件应急处理、船员电子申报等服务，承担船员政策、法规研究和船员公共服务标准制定。
3.2 服务对象
船员公共服务的对象包括但不限于以下几类：
1）个人
主要是船员，还包括培训机构的学员、老师、有兴趣从事船员行业的社会人员、船员家属和其他关心船员发展的人员。
2）海事管理机构
各级海事管理机构的船员管理部门、船员考试中心、涉及船员事务的其他部门等。
3）企事业单位和社会组织机构
包括航运企业、船员培训机构、船员服务机构、海员外派机构、船员服务协会等。
4）境外单位
境外船员用人单位、境外关心中国船员发展的组织机构。
3.3 服务内容
1）信息发布与授权发布内容
依托网络平台主动发布培训信息，考试信息，海事管理规定、公告、通知等信息，海事信息等。
授权个人或企业发布求职信息，招聘信息，培训、招生信息，企业展示和推介信息等。
2）信息查询
为用户提供以下信息查询：船员证书信息，机构信息（船员服务机构、海员外派机构、船员体检机构等），业务审批信息，培训信息，考试成绩，合同、协议信息，派遣信息，船员动态信息，船员资历信息，配员船舶信息，船员诚信、不良记录，行政处罚信息，违法记分，评价信息，机构信誉信息，船舶动态信息等信息。
3）业务咨询
（1）船员培训、考试和发证相关业务咨询;
（2）船员权益保障及投诉维权的法律、法规和规章咨询;
（3）船员招聘和求职相关业务咨询;
（4）船员服务、海员外派相关业务咨询;
（5）与船员相关的其他业务咨询。
4）投诉统一受理
统一受理中国船员投诉事件和用人单位对船员的投诉事件，可受理的船员维权投诉事项船员对工作环境、船员适任证书、船员福利、船员服务机构、外派机构经营等方面的投诉事项，以及用人单位对船员关于虚假证书、适任能力、虚假资历、违反劳工合同等方面的投诉。
同时，明确以下事项不作受理：人民法院、仲裁机构、社会调解机构等相关部门已经受理或者处理且在办理期限内的;该投诉已经作出合理处理，且没有新情况、新理由的;投诉要素不全的（投诉事实不清、责任主体不明等）。
5）突发事件应急处理
协调处理社会关注度高，影响恶劣或严重的船员投诉、外派船员被船舶或是船舶所有人丢弃在其他国家或地区的港口、发生突然并且可能危及船员生命或船舶安全的严重后果类事件。
6）船员发展战略和政策法规研究
研究我国海员市场的规律和全球海员市场的发展态势，提出建设海员强国的路径和步骤，编制我国海员发展战略规划，为海员强国建设奠定理论基础和行动指南。研究船员市场法规体系和监管体系。研究国家和地方政府在职业教育、自贸区等方面的新政策。研究中国船员发展情况，编制《中国船员发展报告》。
7）船员电子申报
提供船员电子申报网络平台接口，接受船员电子申报登记。
3.4 船员公共服务机制
3.4.1 信息发布机制
图1 船员公共服务信息发布机制
1）船员公共服务机构发布船员公共服务相关的信息，包括培训信息、考试信息、海事管理规定、公告、通知等信息;
2）部海事局发布与船员公共服务相关的信息时，同时授权船员公共服务机构转发;
3）各直属局、地方局船员管理部门发布的有关船员公共服务的信息，同时转发船员公共服务机构;
4）船员公共服务机构负责对部海事局、直属海事局、地方海事局授权或转发的公共服务信息进行分类、筛选和审核后予以同步转发;
5）船员公共服务机构采编其他部委、国际组织、行业协会等组织机构中涉及船员公共服务的相关信息，进行分类、筛选和审核后予以发布。
3.4.2 信息查询机制
图2 船员公共服务信息查询机制
1）服务对象通过网络服务平台进行信息查询时，首先判断查询内容是否在业务范围内，非业务范围内予以提示;
2）对业务范围内的查询，判断查询对象和查询信息的权限，对于限制权限类信息，服务对象鉴权失败的予以提示;
3）对于鉴权成功和非权限信息，网络服务平台予以提供查询信息。
3.4.3 业务咨询机制
1）服务对象通过电话或其他有效途径进行业务咨询时，首先判断咨询内容是否在业务范围内，非业务范围内不予解答并予以解释;
2）对业务范围内的咨询，判断是否可当场解答，对于不可当场解答的，转接或求助专家或相关单位;
3）对于可当场解答的业务咨询，工作人员借助知识库予以当场解答。
图3 船员公共服务业务咨询机制
3.4.4 投诉处理机制
1）船员公共服务机构
船员公共服务机构设置供船员投诉、举报的专线，并对社会公开，安排专员值守，畅通投诉渠道，对海事职权以内的投诉予以快速处理和协调，对海事职权以外的投诉提供指导、协调和协作。具体的职责包括：
（1）投诉受理
集中受理、登记船员的投诉举报、意见建议和船员用人单位对船员的投诉，包括来电、来信、来访、网站、微博、邮件信箱等;
（2）案件预处理
判断案件是否属于受理范围，对不予受理的案件，表达观点，给出建议;
（3）分流处理
根据案件基本情况和诉求，初步确定案件性质、管辖权限等，落实部门、人员和调查重点。根据案件基本情况，转交或分派给相关海事管理机构或部门;
（4）跟踪与反馈
对转交给其他部门或指派给下级海事管理机构进行处理的案件进行跟踪，并将投诉处理进展情况和处理结果反馈给投诉或举报人。由海员工会、专业机构、协会等机构，以及港口国主管当局转交的投诉，应将投诉结果反馈给转交投诉的机构或港口国主管当局;
（5）汇总分析
定期对投诉的接待、受理、处理、反馈等信息进行汇总和分析。在定期汇总分析中形成包括数据分析、投诉热点、典型案例、存在问题、预警信息等内容的统计分析报告;
（6）评估
对指派处理案件的下级海事管理机构及分流转办的其他相关部门进行评估。评估需考虑对投诉受理与处理的响应时间、投诉受理与处理的一次性解决率、投诉受理人员或处理人员的工作作风、投诉或举报人的满意度等开展评估工作。
图4 船员投诉处理机制
2）建立海事内部协作处理机制
（1）海事管理机构的内部协调
在收到对侵害船员权益行为的投诉或举报之后，首先对接到的投诉或举报情况进行调查核实。在调查阶段，需要对投诉方及被投诉方均进行调查核实。
对涉及船上工作生活条件的投诉，如起居舱室和娱乐设施、食品和膳食服务、船上医疗等，应指派船舶安全检查人员或现场检查人员进行调查并取证。
对于涉及船员服务机构、外派机构管理、海员培训与资格的，应由船员管理部门负责调查，并可视情况，请船东和船员的代表参与调查。
对于涉及航运公司责任的投诉，由船员管理部门负责、安全管理体系主管部门协同进行调查。
对于船员用人单位对船员的投诉，由船员公共服务机构负责协调船员服务协会予以调查核实，对于投诉属实的由船员服务协会负责调解，拒不接受调查调解或情节严重的进行诚信缺失处理。
须指派人员到现场进行调查的，应根据法定条件和程序，指派两名以上海事执法人员。
检查人员应将每次调查的结果和取证及时反馈给投诉受理人员，以便根据调查结果和取证进行后续处理工作的开展。
（2）不同海事管理机构之间的协调
对于涉及其他海事管理机构辖区的，协调相关管理辖区直属海事机构的投诉处理岗位专职人员进行协同处理，或及时将转自其他直属海事机构的案件的投诉处理进展和结果反馈给其投诉处理岗位专职人员。
对于管辖权限不明确地或有争议的，应当提交上一级海事管理机构，并由上级海事管理机构指定管辖。
3）建立外部协作处理机制
外部协作是全面的，包括涉及船员投诉处理的各部门、行业组织之间的合作等。建立涉及船员投诉处理的各部门之间的协作机制。即在中央政府层面，参与船员投诉处理的互不隶属的部门和机构之间的协调与合作。在法律法规明确各相关部门职责的基础上，建立和完善国家级和地方级的涉及船员投诉的管理机构之间的协调机制。建立海事管理机构与行业协会之间的协调机制。海事管理机构与行业协会之间的协调，是政府与外部组织之间的合作，是船员投诉处理中一个不可缺少的重要方面，这主要体现在宏观及特别重要事项的协调、船员投诉处理事务的协调和海事信息的协调上。
3.4.5 突发事件应急处理机制
1）船员公共服务中心受理船员突发事件后，对事件分类，同时上报中心主任;
2）中心主任通报属地海事管理机构进行处理，对于紧急或重要的突发事件，中心主任同时上报部海事局;
3）部海事局指挥协调属地海事管理机构对突发事件的应急处理;
4）部海事局将跨部委的突发事件上报交通运输部;
5）对于跨部委的突发事件，部海事局上报交通运输部，交通运输部协调其他部委协调处置;
6）可以立即处置的突发事件，立即处置，不能立即处置的制定临时处置方案，予以临时处置。
3.5 船员公共服务机制运行模式
3.5.1船员公共服务海事内部协作模式
图6 船员公共服务海事内部协作模式
1）部海事局统一领导船员公共服务体系的建设和公共服务机制的有效运行;
2）成立船员公共服务指导协调小组，小组成员由部海事局船员管理部门领导、各直属局船员管理部门领导组成。指导协调小组负责协调直属局船员管理部门完成船员公共服务的提供;
3）成立船员公共服务机构，具体负责船员公共服务机制的运行，提供船员公共服务窗口。业务上接受船员公共服务指导协调小组的指导协调;
4）船员公共服务机构具体负责船员公共服务信息发布、信息查询、业务咨询、投诉统一受理、船员政策研究、船员电子申报。负责委托行业组织完成船员招募网站建设和运行工作。负责船员投诉的分流转办、跟踪工作和船员电子申报流转;
5）各直属局船员管理部门协助船员公共服务机构完成公共服务信息的发布、查询和业务咨询，负责分流转办的船员投诉处理，并将处理结果反馈给船员公共服务机构。
3.5.2 船员公共服务外部协同处理模式
1）吸收地方局船员管理部门领导进入船员公共服务指导协调小组;
2）成立由中国海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构共同参与的协同处理机制，着力解决船员投诉维权外部协同处理工作;
3）各直属局、地方海事局船员管理部门和中国海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构协助船员公共服务机构完成公共服务信息的发布、查询和业务咨询，负责分流转办的船员投诉处理，并将处理结果反馈给船员公共服务机构。
图7船员公共服务外部协同处理模式
3.5.3 船员公共服务多部委协调模式
1）成立由人力资源和社会保障部、商务部、外交部、地方政府和海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构共同参与的多部委协同处理机制，着力解决跨部委船员投诉维权和突发事件的多部委协同处理;
2）各直属局、地方海事局船员管理部门协助船员公共服务机构完成公共服务信息的发布、查询和业务咨询，负责分流转办的船员投诉处理，并将处理结果反馈给船员公共服务机构。人力资源和社会保障部、商务部、外交部、地方政府、海员建设工会、船员服务协会、仲裁机构、海事法院等组织机构根据多部委协同处理机制，协调船员投诉维权处理和突发事件应急处理。
综合而言，外部协调模式较内部协作模式建设的难度大、耗费时间长，但外部协作模式在公共服务的统一提供方面比内部协作模式有更多的优势。在实际建设中，可考虑“分步实施、分期建设”的方式。首先，“一期建设”中积极推进中国船员公共服务体系建设的各项基础工作，完成海事系统内部协作机制的建立，整合海事系统内现有船员公共服务资源，启动公共服务网络平台的建设与试运行。在“二期建设”中完善船员公共信息发布与查询内容，将行业组织、仲裁机构、海事法院等机构中涉及船员的公共信息纳入公共服务信息发布与查询业务中，完善船员公共服务平台建设，联合海员工会、海员协会、仲裁机构、海事法院等机构建立船员投诉协同处理机制。在“三期建设”中，联合人力资源和社会保障部、商务部等部委，在船员投诉协同处理机制基础上，成立船员投诉多部委协同处理机制和船员突发事件应急处理机制。
图4-8 船员公共服务多部委协调模式
4 结语
本文系统分析了中国船员公共服务体系建设的必要性，系统梳理了现有船员公共服务的可行性。提出船员公共服务体系功能定位，明确服务对象，梳理了公共服务内容。提出了中国船员公共服务机制，具体包括船员公共服务信息发布机制、信息查询机制、业务咨询机制、投诉处理机制、突发事件应急处理机制等。探讨了船员公共服务机制的运行模式。
船员公共服务体系的建设和完善是保护船员的合法权益的重要举措，体现了国家“以人为本，科学发展”的战略要求，也对其他行业的公共服务建设也具有参考意义。船员公共服务体系的完善，有待在实际运行中进一步完探索调整。
