新制度经济学视角下的“河权到户”研究
王雨林 王新悦 项杰
摘 要：本文基于新制度经济学理论，从制度形态和模式变迁的历史规律出发，分析与解读治理河流污染的制度因素，认为在家庭联产责任承包制度以及中国特色市场经济的环境下“河权到户”有良好的发展前景，其独有的产权制度特征和民众参与度高的特点，能有效地解决河流污染，取得生态效益和经济效益。
关键词：新制度经济学; “河长制”; “河权到户”
中图分类号：X2? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ?文章编号：1006-3315（2020）12-107-002
对于当前中国河流污染问题的困境，江苏省无锡市首次提出“河长制”。基本做法是由当地各级党政主要负责人担任辖区内河流（湖泊、水库等）的“河长”，负责辖区内河流的污染治理与水质保护，河道整体水质得到明显改善。全国31个省（自治区、直辖市）在2018年6月底前全部建立“河长制”。但同时“河长制”在施行过程中存在的诸多问题也不容小觑，如在奖惩、法治等方面存在问题，使“河长制”很难成为长效的河流污染保护措施。基于新制度经济学的分析，在从“河长治水”到“制度治水”的理论框架下对“河长制”进行改进完善，本文提出了在“河长制”现有的基础上发展为“河权到户”的概念。“河权到户”按照“政府调研和动员、召开村级两委会议、召开村民代表会议、公开报名和招标、中标公示和签订合同、后续管理”六个流程进行。当地村委会和乡政府对承包人负有监督的职责，目前“河权到户”已经初步在浙江丽水市进行改革试点，成为“2015年全国十大基层治水经验”的重点项目。
一、“河权到户”的必然性
（一）“河长制”中委托代理关系难以调和
Jensen和Meckling（1976）在他们的分析中认为委托代理问题的本质是所有权和经营权的分离。委托人在想要得到利益最大化的同时，治理人也想要自己的利益最大化。在河流污染治理过程中也同样存在着委托—代理制度缺陷，委托人是广义的群众，代理人是政府及其他相关机构。政府及相关机构在“经纪人”的假设下会出现不惜牺牲群众的利益来谋取自己利益最大化的现象。政府官员因为自己利益目标脱离群众利益而进行决断，造成委托人的权益收到巨大的损失。同时，基于河流污染治理这种特殊的委托代理关系，还普遍存在着主体不明晰，缺乏制度化安排等问题。
（二）“河长制”不够重视社会民众力量
河流污染作为巨大的社会系统工程，显然不可能仅靠权力系统就能解决，更多是要调动民众的责任感与积极性使他们成为河流污染的治理者保护者。中国人口众多，调动社会民众力量有其显著的优势，能够全面整体地对相关制度进行监督。但是“河长制”的监督管理权力全部集中在党政领导人手中，基本没有群众的参与，不够重视社会民众力量。如果能在“河长制”的基础上加强民众参与意识发展成为“河权到户”应该能取得事半功倍的效果。
（三）“河长制”横空出世只能作为权宜之计
在面对大规模河流污染难以控制的情况下，江苏省无锡市首次制度创新提出的“河长制”在短时间取得巨大的成效。但其缺乏理论依据，充其量只能作为权宜之计来暂时解决河流污染问题。任何较为完善的制度都需要长期的历史演变和改良创新，横空出世的“河长制”依然如此，我们还需要对它在实施过程中产生的具体的问题加以分析，“河权到户”应运而生。
二、“河权到户”的新制度经济学分析
（一）产权经济学视角：“河权到户”有效解决委托代理关系
河流水资源属于准公共产品，基于准公共产品的特性（竞争性、非排他性）就不免联想到“公地悲剧”。河流作为一项资源以往没有特定的產权主体，每个人都有使用权，却没有义务阻止他人使用，每一个人为了获得自己的利益最大化都倾向于过度使用，即使会造成河流的大面积污染，水质量严重下降。准公共物品因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占，于是在新制度经济学的视角下，本文提出了基于“河长制”发展“河权到户”，有效地解决了“公地悲剧”问题。
“河权到户”制度在广泛的河流污染治理问题中提供了一个基本的框架，通过规范个体之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，使各个承包商可以彼此信任，从而促进了合作的顺利进行。“河权到户”同“河长制”相似，也存在着委托代理关系。解决这个问题的关键是处理非对称问题和不完全信息引起的激励约束。另外委托代理理论是建立在委托人和代理人的目标利益互相冲突的基础上，我们可以培养政府与民众的共同利益，通过培训和宣传使委托人和代理人有共同的目标。
（二）交易成本经济学视角：“河权到户”明晰责任、分级管理、权责下放
1.明确产权主体的责任与义务。这是界定在各产权主体之间，产权主体与非产权主体之间的权利和义务区间上的功能。任何一个产权主体都享有运用产权谋取利益的权利，同时又承担着尊重和不侵犯他人产权的义务。所以当由企业或者个体管辖区域内河流湖泊，担任“河长”的时候。他们会产生主人翁意识，主动地负责水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理。污染其管辖范围水资源的行为无异于侵犯个人产权，企业或者个体能自主地采取措施，保护自己的合法权益。
2.激励与约束主体的行为。所谓激励，就是能是调动人们的积极性，使经济活动当事人达到一种状态。一个有效的制度，应明确界定行为主体获取收益的权利。产权主体可以使用产权来谋求自身的利益，并使用这种利益不断地内在化。在“河权到户”制度中，企业或者个体通过承包获得相应河段的所有权、使用权、管理权，在水质恢复的同时，自己也能从中获得利益。承包商能获取利益，就具有从事治理河流污染的内在推动力。
3.促进经济发展和交易流转。将河流承包给企业或者个人的制度能有效降低市场中的不确定性、抑制人的机会主义行为倾向，从而降低交易成本。当获得河流产权之后，承包商也可以进行一定的交易流转，使产权的价值形态能适应市场变化的需要。在解决河流污染治理的前提下获得利益最大化，为经济发展提供服务。每种制度都有其特定的功能和经济价值，“河权到户”制度在有效的治理河道污染问题之外还能带动产业发展，提高经济效益。
（三）制度变迁视角：“河权到户”拥有良好的群众基础
1.家庭联产责任承包制深入人心。从改革开放以来，家庭联产责任承包制深入人心，民众早已接受了这样的制度，即所有权归“集体”，使用权归家庭。正是这样的一种新的土地制度，推动农业农村生产力发展。如今也可以在家庭联产责任承包制的群众基础上发展“河权到户”，解决河流污染问题。
2.中国特色社会主义市场经济发展成熟。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出经济发展中的关键问题，增强企业活力是经济体制改革的中心环节。国有企业实行了所有权和经营权相分离的产权制度，部分企业还建立了出资者所有权与法人财产权相分离的观念。中国特色的社会主义市场经济为发展“河权到户”提供了良好的条件，河流所有权收归国家，但个体或者企业通过承包能获得相应河段的使用权和收益权。
3.生态文明建设的群众意识兴起。随着经济发展，国民生活水平的提高，对于生态环境问题也愈发重视。据2017年的数据显示，全世界每年约有4200多亿m3的污水排入江河湖海，污染了5.5万亿m3的淡水，这相当于全球径流总量的14%以上。河流污染问题不容小觑，“河长制”应运而生。由于“河长制”还存在着困境，本文提出的基于“河长制”发展“河权到户”相信也能获得民众的认可，激发群体意识，共同维护生态文明。
三、“河权到户”的发展完善
“河长制”已经在全国范围内发展，我们可以借助“河长制”现有的影响范围，提高民众参与度，规范体制外的主体参与程序，提升参与效力。在此基础上逐步完善并推广实行“河权到户”制度。
第一，从产权视角看。要坚持河流所有制不变，明晰产权。首先是落实所有权，即所有权属于国家。然后是稳定承包权，“河权到户”提出将各个河段承包给社会贤达或者企业家，由社会民间力量稳定承包权。其次是放活经营权，实现河流的适度规模经营。最后是完善产权束，如河流承包经营权抵押贷款权、担保权等。逐步完善河流入股、成立河流股份公司，实现群众分红。形成政府主导，民众配合的“河权到户”制度。
第二，交易成本视角来看。社会贤达担任河长能减少其他治理方式的经济支出，但同时缺乏持久性和长效性。企业家担任河长，能给出具体的治理规划措施，但也可能出现企业的机会主义行为倾向。可以结合两种模式，同时下放企业与个人的权力。企业通过撰写河道治理流程的具体策划交给政府审批，由政府选出可行性高的方案，与企业签订承包合同进行权责下放。社会贤达自主报名，由民众推选，得票高者担任中小规模的河流、溪谷、池塘、水库等的河长，实行“河权到户”。
第三，从制度变迁视角来看。“河权到户”制度想要治理好河流，政府与社会上不同的利益个体为实现自身利益而进行制度博弈。企业或者个人对比权衡，利益诉求能够得到基本的满足时，他们就会对“河权到户”制度结构的合法性表示出普遍的认同，与国家政府签订“河权到户”契约获得相应权利，同时就得担负契约中承诺的责任。“河权到户”制度能通过界定所有权，保护经济主体为创新做出的努力，并通过降低创新带来额外利益的不确定性，使创新活动主体获得最大的个人收益;通过规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作的因素降低到最低，为实现合作创造条件。
总之，“河权到戶”制度未来可期。通过构建“制度”来激励和约束人的偏好，提高了民众的参与度，进而决定了行为让他们在解决河流污染问题中获得收益，促进社会经济增长，实现社会经济系统运行目标。
四、结论
基于对新制度经济学的探讨，在现有的“河长制”的基础上发展“河权到户”是使河清水绿的有效办法，是一次地方政府环境治理制度创新实践的改良发展。现有“河长制”存在治污动力不足、导致缺乏透明的监管体系等问题，应该在发展中不断完善。因此，在新制度经济学的视角下，运用产权经济学、交易成本经济学理论，考虑基于“河长制”发展“河权到户”。“河权到户”让个体或企业承包河流的使用权，让他们来对这段河流进行整改和打造。在家庭联产承包责任制以及中国特色社会主义经济体制的环境下，本文认为“河权到户”有较好的发展前景，能有效弥补“河长制”的缺陷，建立起长效的环境管理模式，促进全社会参与环境管理，形成工作合力，运用多种手段保护环境，成为常态长效环保工作的根本途径。
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