关于行政事业单位内部控制的若干思考
李黎
为了更好地适应社会主义市场经济制度，进一步提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，内部控制越来越受到重视。自2014年财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，各行政事业单位已逐步建立符合本单位实际的内部控制制度。然而，在短时间内建立完善的内部控制体系还存在一定困难，因此许多行政事业单位仍处于学习和探索阶段。本文从行政事业单位内部控制建立的意义、与国外政府内部控制建立的比较、行政事业单位内部控制的现状，及加强行政事业单位内部控制的措施方法等角度，对如何在行政事业单位进行内部控制进行简要分析。
一、引言
随着我国社会主义市场经济迅速发展，人们对生活品质的要求日益提升，提高行政事业单位工作效率，提供高质量的公共服务是当前的主要任务。内部控制不但是提升单位内部管理水平的重要途径，又是一项重要的制度安排;对于国家的廉政建设具有十分深远的意义。行政事业单位将财务部下发的《行政事业单位控制规范（试行）》作为重要指导依据，为单位进行内部控制制度建立指明了方向。行政事业单位想在内部控制改革中取得一定成效，就要勇于打破常规，以解决实际问题为主要切入点，将新理念融入在实践中，切实保证内部控制改革工作的顺利进行。
二、行政事业单位内部控制建立的意义
对内部控制概念的明确对于行政事业单位的内部控制改革具有十分重要的意义，行政事业单位以其内容作为制定制度的出发点，从而保证内部控制改革活动的高标准完成。对于行政财务部门，进行内部控制改革就是为了促进其能够真正履行自身的工作职责，用高效的制度管理来遏制滥用职权、徇私舞弊等违法违纪行为的发生。行政单位的内部控制活动开展主要由三类工作人员来协作完成，分别是决策人员、监督人员以及执行人员。一般来说，行政事业单位财务部门的内部控制不单单要在本部门展开实施，更要着眼于其对整个行政单位的积极作用。仅仅将侧重点放在财务部门，没有将其他因素考虑进来，可能会使得制定的相关措施和制度沦为一纸空谈，缺乏可操作性和针对性。
三、行政事业单位内部控制的目标
凭借合理制度展开高效的管理，以完成主体对客体所预设的具体规划效果，即是内部控制的目标。行政事业单位内部控制的具体目标为在其稳定良性发展的前提下，保证行政事业单位行为的合法性以及财务数据的真实性。当前形势下，行政事业单位不再将自身发展作为主要战略目标，而将廉政建设工作作为第一优先级任务。由于行政事业单位拥有支配大量社会资源和资金的权力，因此对其进行内部控制改革是工作开展的关键所在。
行政事业单位与企业最大的不同之处在于，行政事业单位的社會职能主要是提供社会公共服务，不以盈利为目的，其内部控制的目标即是进一步提高社会公共服务的质量和效率，因此在制定相关制度方面则是要以公共服务的质量和效率作为工作绩效的考核标准，以公共服务对象的评价作为考核依据，与此同时，建立相应的监督制度，凭借服务对象的实际需要来科学分配公共资金，从而完成行政财务部门的工作职责。
最后，行政事业单位的内部控制要在经济活动符合法律法规的前提下进行。在设计内部控制规章制度时，要保证行政事业单位的资产和信息安全，在单位进行工程建设以及项目投资时，财务部门要严格按照相应制度进行管理，将资产的支出与收入和财务账簿进步比对，确认资金的流向。与此同时，分析资金支出的数据内容，正确预估不同类别的项目所需的资金预算，为下次的资金投入提供可靠的依据，避免公共资金的浪费。
四、行政事业单位内部控制的现状
（一）内部控制意识淡薄
内部控制起着“未病先防”的作用，其本质属于预防措施，工作的绩效目标并不显著，因此有些行政事业单位认为内部控制并不会为单位发展产生积极作用，在工作中没有足够重视;有些行政事业单位没有认识到内部控制体系的建立对于单位内部管理的良性循环具有深远影响，认为内部控制就是财务部门的工作，不需要其他部门的参与，内部控制意识淡薄。
（二）风险管理理念缺乏
许多行政事业单位目前实施的规章制度，主要是使单位的行为和制度合乎法律的规定，在制度中没有体现出足够的风险管理意识。而随着社会的迅速发展，社会的经济结构和经济内容都发生了翻天覆地的变化，机遇增多的同时风险也在不断提高，因此单位对于经济活动要加强风险管理意识。目前许多单位缺乏完善的风险评估机制，风险意识淡薄，解决问题的方法只是出于应付工作需要，没有把制度与实际工作结合起来。
（三）监督评价机制不够完善
内部控制的监督和评价机制对于单位经济业务活动高质量完成有着十分重要的意义。监督和评价机制，主要是查找和发现内部控制存在的问题;若监督职能缺失，则可能导致内控工作在实际工作中无法落实深入;即便发现了内部控制中存在的问题，找出了内部控制体系中的重大缺陷，也无法及时对其采取弥补措施。目前，许多行政事业单位并没有将内部控制监督和评价机制真正建立起来，只满足于形式，无法发挥监督评价的工作职责。
（四）预算编制不够科学，预算控制薄弱
行政事业单位开展经济业务活动的基础就是编制预算，实现内部控制的首要步骤就是精确把控预算支出。但是目前我国行政事业单位预算管理制度还不完善，预算编制不够科学，预算约束软化，在实际执行过程中，也没有按照规定的流程进行，后续绩效评价也不能及时跟进，评价的结果不能很好运用。究其原因，一是没有明确预算管理的流程、预算编制的标准等;二是没有形成预算管理、资产管理、财务管理等管控合力，确保公共资源的合理配置和有效使用。
（五）管理制度不健全
在行政事业单位内部控制活动的开展背景下，一些工作管理中的问题逐渐暴露了出来。例如资产清查没有与以往的财务账簿和财务系统的数据库中数据内容进行仔细核对，而是凭借自己的经验来判断资产数据的大致范围，草草给出结果了结工作。还有部分工作人员在采购过程中没有按照规章制度来开展工作，采购的流程没有条理，合同的管理和审批工作也不符合制度标准等，这些现象说明当下的管理制度还存在着诸多缺陷。
五、加强行政事业单位内部控制规范的措施方法
（一）强化意识，建立健全内部控制制度
行政事业单位的负责人对内部控制的建立、健全和有效实施负责，对本单位内部控制的建立起着至关重要的作用。领导层要重视内部控制工作，主动学习相关内部控制知识，加大宣传力度，要将内部控制的理念传递到每个工作人员，形成全方位、全过程、全覆盖的良好氛围。使全体工作人员深刻认识到财务内部控制的重要性，不再将内部控制活动视为应付任务的“走形式”流程，真正将内部控制看作完善行政事业单位内部建设的重要途径。
（二）强化防范，加强风险管理意识
内部控制制度的主要目的就是为了降低风险的概率，行政事业单位要从实际情况出发，以本单位的健康长远发展作为最高优先级目标制定相应工作流程标准，从而建立起低风险型内部控制体系。与此同时，可以在行政事业单位内部成立一个专业风险评估团队，用于分析实际各项工作中的风险系数和本单位自身的抗风险能力，从而为行政事业单位制定工作策略提供可靠的依据。
（三）增强防范，建立风险评价监督机制
内部控制的主要目的就是为了控制风险，行政事业单位要从实际情况出发，以本单位的经济业务安全为最高优先级制定相关业务流程，从而建立起低风险型内部控制体系。可以成立一个专业风险评估团队，用于分析实际工作中的风险系数和本单位自身的抗风险能力，从而为行政事业单位制定工作策略提供可靠的依据。同时，在单位内部建立相关评价和监督机构，给予評价监督人员绝对的监督权，使其工作具有独立性，不受其他部门的限制和约束，保证评审结果的公平性。积极完善行政事业单位内部控制制度，对工作流程进行监督和评价，对于发现的工作中的漏洞，要及时上报;对已经发现的违法乱纪现象，监督人员应当严格按照单位的规章制度秉公执法，严厉惩处相关人员，保证单位内部控制的健康发展。
（四）改进措施，建立科学的预算管理
将预算支出进行可预算、可量化管理是提高行政单位内部控制稳定性的有效方法。以过去类似项目的预算支出为依据，推算出实际工作中的预算数额，能帮助工作人员快速界定实际需要的预算支出的大致范围，进而根据具体数据资料来确定预算所需的精确数字，避免预算支出的资金的浪费。此外，在进行预算工作之前，就要明确各个部门的实际工作职责，确保工作高效有序开展。
（五）提升管理，完善内部控制管理制度
科学有效的内部控制管理制度是单位良性运行的必要前提。行政事业单位在制定管理制度时，应当对国家颁布的相关条文进行深入研究，并将研究结果作为制定制度和措施的有力依据，结合单位本身情况以及周边服务对象的基本状况来确定相关制度的具体款项。在实际管理工作中，注意方案的预期效果与现实反馈之间的差距，对于存在的缺陷要及时进行完善。其次，要明确所有工作人员的职责，做的“不相容岗位分离”的原则，将单位内部控制工作分解细化，从而保证所有内控工作落实到位。
六、结语
综上所述，内部控制能够有效促进行政事业单位提升自身管理水平，完善自身制度建设。决策人员要在保证行政事业单位良性发展的基础上进行大胆改革创新，在实践过程中不断改进相关制度措施，进而使内部控制活动发挥更大的效用，将单位内部工作管理提升到一个新的水准。在实际操作过程中，行政事业单位要勇于直面工作制度漏洞，依照有关条例和方法，对其进行补充完善，充分发挥出内部控制活动的积极作用。
（作者单位：上海市妇女联合会）
