基于“十八亿亩耕地红线”政策的我国粮食安全分析
张泽林
【摘 要】本研究收集了1995-2015年全国粮食产量和2000-2015年全国耕地数量方面的数据，并结合1978-2014年全国人口数量的数据，以及近年粮食安全方面出台的政策，具体考察了粮食安全与“十八亿亩耕地红线政策”的关系，进而运用政策执行综合模型从问题的可处理性、政策本身的规制能力和政策以外的变数等三方面，探索“十八亿亩耕地红线”的政策执行力强化路径。一是中央与地方政府之间需要互相配合，严格控制“农转非”的用地类型转变；二是解决有地无人耕的问题和解决农村人口大量向城市迁移问题，杜绝撂荒地的现象；三是运用行政管理和法律等手段对市场微观经济主体进行规范和管控；四是利用现代科技GIS、GPS、RS等系统进行预测。
【关键词】粮食安全；耕地；耕地保护；公共政策
【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）08-0052-04
2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，其中提出的约束性指标之一是“耕地保有量保持1.2亿公顷（即十八亿亩）”。同年9月6日召开的国务院第149次常务会议上，国务院明确要求十八亿亩的耕地保有量至少要保持到2020年（甚至更长时间）[1]。因此，十八亿亩耕地政策对我国粮食安全的必要与否是本文研究的重点。张颖（2015）认为粮食安全的基本内涵包括三个方面：一是物质保障能力和水平，二是消费能力水平，三是保障粮食供给的途径和机制[2]。那么，“十八亿亩耕地红线”政策对于维护我国粮食安全有什么重要意义？我国粮食的供需现状与相关政策如何？以及如何通过耕地政策的完善进一步保障我国的粮食安全将是本研究的重点。
一、我国粮食安全政策与现状
我国在地理上处于东亚，因环境限制，我国人均缺水少地是不争的事实，客观上按人均计算两者均远远少于世界水平。从国土资源部获悉，国土资源部相关负责人介绍，2015年度全国土地利用变化主要特点是：全国耕地面积基本稳定，补改结合，使占位补优、占水田补水田得到有效落实。
我国近些年来粮食产量的变化与政策的变化是息息相关的，1980-1995年的15年期间，我国粮食总产量为599 682万吨，社会消费需求总量达599 628.8万吨，产销差为7413.2万吨，这一基本数字表明我国粮食供需基本保持平衡[3]。与之对应我国在20世纪80年代后期至21世纪初进行市场化改革，随着人民公社制度的废除和农村以小岗村为首的实行家庭联产承包责任制，中国粮食产量不断呈现一年减少两年增加的趋势。
（一）全国粮食产量变化情况
2015年粮食产量62 144万吨，比上年增加1 441万吨，增产2.4%。其中，夏粮产量14 112万吨，增产3.3%；早稻产量3 369万吨，减产0.9%；秋粮产量44 662万吨，增产2.3%。全年谷物产量57 225万吨，比上年增产2.7%。其中，稻谷产量20 825万吨，增产0.8%；小麦产量13 019万吨，增产3.2%；玉米产量22 458万吨，增产4.1%[4]。
（二）全国粮食安全政策变化
2017年1月9日《中国中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中指出：“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。”农业部副部长余欣荣表示，保护粮食安全重在保护耕地，重在守住耕地数量红线和质量红线，加强高标准农田建设，到2020年，确保建成8亿亩（0.533亿hm2），力争建成10亿亩（0.667亿hm2）高标准农田，并开展三大行动、三项试点和加强耕地质量检测[5]。
我国作为13亿人口大国，对于粮食安全问题上十分重视，近些年来一直制定和完善相关的政策和法规来改善粮食产量和粮食质量的问题，从表2可以看出通过不断地完善相关政策，我国粮食产量逐年增加。
二、我国耕地变化及对粮食产量的影响
上述事实和文献表明粮食安全问题与耕地是不可分离的，因此保证粮食安全首要和必要条件就是保护耕地。
（一）全国耕地变化情况
2015年，全国耕地面积净减少趋势明显放缓，较2014年净减少161万亩，下降44.6%，2016年全国耕地面积继续维持在20.25亿亩。全年水田、水浇地共增加235万亩，占新增耕地面积的64.7%，比2014年提高了14个百分点。全年经依法批准建设的城锁和工矿用地占用水田、水浇地面积110万亩，同期通过土地开发以及补改结合等补充的水田、水浇地面积159.7万亩，超出建设占用50万亩，占优补优、占水田补水田有效落实[6]。调查结果反映出，各地严格保护耕地、坚守国家粮食生产安全底线，积极落实耕地保护目标责任，在耕地面积基本稳定的同时，更加注重提升耕地数量与质量并重的管护水平，取得了积极成效。另外，新增建设用地下降明显，落实中央有保有压调控政策，重点项目用地得到有效保障。2015年，全国新增建设用地总量较2014年下降了292.8万亩，降幅达27.4%[7]。
據统计从2000年到2007年，年平均新增耕地为403千公顷，而减少耕地达1 280千公顷，两者相抵后中国每年因此实际平均减少的耕地有877千公顷，高达1 315.5万亩[8]。（1千公顷=15 000亩）
从折线图中可以清晰地看出我国2000-2008年耕地水平持续处于一种下降的趋势，2009年全国第二次土地调查结束之后耕地数量有明显的回升，这可能跟之前数据不准确有一定的关系，但是从2009-2014年耕地数量也在小幅度下降，耕地情况不容乐观。
（二）全国人口与粮食变化
1.全国人口变化
改革开放后我国人口一直呈平稳上升趋势（见下表），但是从1997年之后我国人口增长率一直小于百分之一，虽增加数量减少，但依旧在增加。
我国是世界第一人口大国，且目前我国已经放开“二胎”政策，这意味着未来几年我国人口数会一直持续上涨。全国总人口由1980年的9.87亿人增加到了2016年13.83亿人，比36年前人口增长了3.96亿人。
本文选取由荷兰数学生物学家Verhulst建立的Logistic模型来进行人口预测。之所以选取该模型，是因为中国人口学者曾依据1949、1953和1957三年的实际数据，运用该模型预测了中国1978年的人口数量，得到了预测值95 800万人，与实际值比较误差仅为1.7%，预测精度较高。
根据该模型计算出约在2037年至2038年间，中国人口达到16亿人[9]。
2.全国粮食变化
杨子生（2007）基于耕地资源利用的区域粮食安全评估原理方法，计算出到2020年，要确保我国约14亿全部人口达到初步小康水平下限的粮食消费标准（即400kg/人），共计需要粮食58 000万t，预测出我国2020年时自给率95%下的耕地需求量为1.20亿 hm2（约18.0亿亩）[10]。
赵姚阳等（2015）通过直接消费和间接消费谷物通过逐项计算居民日常膳食中摄入的每一类食物在生产过程中所必需占用的耕地面积，然后经汇总得出我国居民人均谷物消费生产用地需求再乘以我国的人口总量计算得出全国谷物，以2009 年我国单位重量谷物的耕地需求面积作为计算依据，得出2033年我国居民年人均耕地需求面积为487.19m2 /人（0.73亩）[11]。
慕智玉等（2015）运用回归模型来预测滨州市粮食变化。对2000-2011年年末总人口、1990-2007年的耕地面积、1949-2008年的粮食播种面积进行回归分析，得到到2040年，滨州市耕地面积和粮食播种面积呈减少的趋势，随着人口增加，人均耕地面积也呈减少的趋势[12]。
赵杭莉（2013）利用粮食需求量、粮食自给率、粮食作物播种面积占农作物总播种面积的比例、复种指数、粮食播面单产等与耕地面积相关的变量构建耕地面积预测模型。得出结论在保证粮食安全的粮食下，2020、2030年陕西省保障粮食安全所需耕地分别为3 379.91千公顷、3 266.38千公顷[13]。
谢树春等（2016）采用耕地需求预测模型、指数平滑预测模型、灰色GM（1，1）预测模型分析了宁夏人口、耕地、粮食生产和未来耕地需求量，得到宁夏未来粮食安全的最大耕地需求量为118.85万hm2，最小耕地需求量为93.39万118.85万hm2[14]。
杨丽霞（2014）运用了最小人均耕地面积和耕地压力指数模型、三点滑动平均法预测杭州市2011-2030年粮食安全状况，得到杭州市的粮食安全处于极不安全状态，且未来粮食安全的状况将日趋恶化[15]。
综合以上六位学者的观点，本文认为我国粮食产量会随着耕地数量的减少呈减少趋势，并且随着人口的增长将会使这一趋势进一步加剧，未来粮食安全并不乐观。
3.国际粮食进口格局与我国所处位置
2014年1-7月中国累计进口谷物和谷物粉1134万吨，较去年同期增加80.7%。中国进口的谷物和谷物粉种类主要包括小麦、稻谷及大米、玉米、大麦等。其中，小麦、稻谷及大米、玉米为中国主要口粮产品。一时间，担心中国粮食是否安全，或重演“大豆风波”的报导沸沸扬扬。对此，业内专家表示，中国主粮进口总量占我国粮食产量的比重很低，现阶段粮食进口的高增并不会影响粮食安全[16]。
纵观近来的粮食进口量，即便进口数量有所增加，但依旧未能达到配额总量。即使是配额总量，在各类主粮产量中的占比也不足8%。因此进口粮食并不足以改变我国粮食市场整体的供需平衡格局，对国内市场影响也十分有限。
以小麦为例，数据显示，从2013年11月以来，小麦国内市场价格已连续9个月高于进口到岸税后价格。上个月美国墨西哥湾硬红冬麦到岸税后价约1.35元/斤，比我国国内优质麦销区价还低0.12元/斤。应加快发展优质小麦，除了国内外粮价倒挂因素之外，品种调剂方面的需求增加也是很重要的原因。随着国人生活水准的提高，近年来从国外适量进口“强筋”“弱筋”小麦来满足加工面包、蛋糕和高品质食品的需求明显高涨。
多年来，我国加快调整小麦生产结构，大幅度压缩东北和南方劣质小麦，推动小麦主产区引进推广优质小麦，使优质小麦短缺的状况明显改观。但是，从2007年全球粮食危机以来，国内研发和推广小麦品种的重点更多地放在产量上，有些忽视品质，导致全国优质小麦播种面积和产量大幅下降。我国目前对于进口粮食的影响基本为零，进口粮食对于改善我国粮食问题的影响十分有限，还是需要依靠自身粮食生产和发展。
三、打造粮食安全的“十八亿亩耕地红线”底线：以政策执行为视角
美国著名政策学家萨马蒂尔（P.Sabatier）和马兹曼尼安（D.Mazmanian）于1979年在他们合著的《公共政策的执行：一个分析框架》一文中提出了执行综合模型，见下图。在这个较为完整的综合模型中，他们认为影响政策执行的各个阶段的因素最主要可分为三大类，即政策问题的可处理性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变数。
根据萨马蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型分析，我们可以从以下三个方面分析：
第一，政策問题的可处理性：“耕地数量红线保护政策从产生到现在，一直起到不可忽视的作用，但是十八亿亩耕地红线”政策本身存在的问题其实是中央与地方之间不可避免的矛盾，中央为了粮食安全，严格控制耕地面积和基本农田面积；而地方政府为了提升自己的经济效益，把耕地转为建设用地等获得收益。这个问题的可处理性其实还是很高的，需要两者配合，中央通过其他方式来协助地方政府通过发展其他发面来缓解经济问题，并且中央严格控制“农转非”的用地类型转变，切实保证每一寸耕地都得到很好地保护。在城市化的过程中，根据人口迁移理论，农村人口向城市转移必然，这就会导致大量农民缺乏种粮积极性，使得十八亿亩耕地政策在执行的过程中造成另一方面的阻力，如果只有耕地无人耕，也解决不了问题[17]。地方政府需要出台相关政策提高农民耕地积极性，做到地有人种，田有人耕，杜绝撂荒耕地现象。
第二，政策本身的规制能力：是指政府为实现资源的合理配置以及公共利益的最大化，通过采用相应的行政管理和法律等手段，对市场微观经济主体进行规范和管理的行为能力[18]。2006年，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，十八亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。它是确保国家粮食安全的基本保障。我国是拥有13亿的人口大国，人多地少是我国的基本国情。保证耕地红线和基本农田数量是确保粮食安全的首要前提。如果逾越了这条红线，我国作为粮食基础的耕地资源必定再次减少，会影响到粮食安全和社会稳定。耕地红线事关国家长远利益和民族生存。某位学者曾提到“只要市场在就不愁买不到粮食”，他倡导我们放弃十八亿亩耕地红线，粮食进口。本文认为我国国情比较特殊，我们拥有13亿人口，作为世界上人口最多的国家，世界上没有第二个国家能产出如此多的粮食来养活中国，同时还会造成国际粮食价格不稳定，还会造成一系列的政治问题。十八亿亩耕地红线的政策本身就是受法律保护的，合理配置农用地确保国家粮食安全和经济更加平稳的增长与发展。
第三，政策本身以外的变数属于天气、人为等因素。天气归于不可抗力因素是无法避免的，但是我们可以利用现代科技预测，做好防病防灾的工作。例如，利用现代化科技手段继续改进研发新型高产杂交水稻，利用滴灌技术栽培柑桔等各种作物，提高粮食产能。也可利用席卷全球的计算机多媒体技术、光纤和通信卫星技术为特征的信息化浪潮，大力发展信息农业、精细农业，以系统地提升“十八亿亩耕地红线政策”的执行力。因此，本研究运用政策执行综合模型，从政策问题的可处理性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变数三个层面，具体探讨如何不断强化“十八亿亩耕地红线政策”的执行力。
综上所述，“粮食安全”对于巩固我国在世界政治经济格局中的地位，对于我国经济社会稳定可持续发展的重要作用。鉴于我国人口总量持续增长，进口粮食存在较大不确写性等原因，今后我国还是应以自身粮食生产能力不断提升为主。基于以上分析判断本研究认为，在我国现行的粮食供需体系下，“十八亿亩耕地红线政策”的底线预警作用是不可忽视的。因此，本文提出四点建议如下：一是中央与地方政府之间需要互相配合，严格控制“农转非”的用地类型转变；二是解决有地无人耕的问题要解决农村人口大量向城市迁移问题，杜绝撂荒地的现象；三是运用行政管理和法律等手段对市场微观经济主体进行规范和管控；四是利用现代科技GIS、GPS、RS等系统进行预测。
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[责任编辑：秦 超]
