学前教育治理体系的发展态势
樊晓娇
[摘 要] 学前教育作为社会公共服务的重要内容，是当前世界各国治理体系建设关注的焦点领域之一。从宏观维度来说，经合组织国家存在一体化、双层与分散式三种横向治理结构。从中观维度来说，经合组织国家存在省（州）主导、多层级政府合作与中央集中治理三种纵向治理模式。從微观维度来说，经合组织国家存在强市场化与弱市场化两种治理策略。借鉴经合组织国家经验，我国需要从以下方面建设和完善学前教育治理体系：一是将多部门协调治理模式逐步改为单一部门统领;二是明确地方政府特别是省级政府在学前教育中的地位和作用;三是谨慎对待学前教育市场化;四是完善学前教育质量评估体系。
[关键词] 学前教育;公共服务;治理体系;经合组织
学前教育是现代教育体系不可或缺的一环，也是实现以人民为中心发展的题中应有之义。党的十九大提出“幼有所育”，旨在建立全年龄段的教育服务和治理体系，让适龄儿童获得更公平和更高质量的养育。我国学前教育事业正处于新窗口期，自2010年起，经过三轮学前教育三年行动计划，初步建立起广覆盖、保基本的教育服务体系，但学前教育服务仍然存在诸多短板，与群众对好入园、入好园的期盼还有不小差距。学前教育也是全球主要国家政策制定者和公众关注的热点，经合组织在20世纪末就启动了儿童早期教育和护理（Early Childhood Education and Care，ECEC）的专项研究，对其成员国开展了长达二十余年的跟踪调查，在其倡导和建议下，经合组织国家陆续对自身的学前教育治理进行了反思和改革，从可获得性、可承受性、可靠性和可持续性等方面进行提升。不同国家在治理体系建设上既有相似之处也有各自的特点，改革进程中既有成功经验也有失败教训，为我国学前教育治理体系建设提供了多个先行案例，应当给予关注。
一、治理视角下的学前教育发展
自20世纪80年代以来，“治理”成为西方政府改进公共服务的方向，国家权力下放、中层政府崛起、公私合作、公共决策扁平化等重要变革在西方主要国家政府中逐步推广。[1]学前教育作为公共服务的重要构成部分，在这次改革潮流中成为各国治理体系建设的焦点领域。人们逐渐意识到学前教育不仅仅是一项婴幼儿托管照看服务，更重要的是它能为儿童最初的心智发展提供独特的体验和引导。然而，要向社会提供普遍且高质量的学前教育服务并不容易，不仅要重塑政府对学前教育的政策体系和投入模式，还要整合市场、社会、社区和家庭等的资源，实现多中心和民主化的决策和监督。学前教育治理正是指各级政府和其他所有参与者共同为管理和实施学前教育服务所做的努力，而治理体系则是对这种合作过程的统一安排。[2]
（一）学前教育治理的兴起
学前教育在很长一段时间内没有获得足够的重视，主要是因为人们习惯于将这个阶段的教育视为家庭责任或社会福利范畴，而不是教育系统的一部分。[3]20世纪90年代起，经合组织国家相继明确了儿童接受学前教育的权利，并着手推动学前教育治理体系建设，目标是提升学前教育普及度，确定学前教育的质量目标与规范，合理分配教育资源，为家庭创造均等的教育机会，实现以儿童为中心的教育服务。
一般认为，学前教育治理的兴起与以下因素相关。从外部环境来看，一方面20世纪70年代的石油危机引发了西方国家持续的经济衰退，使得凯恩斯主义下的政府积极干预公共事务的举措无以为继，学前教育公共支出缩减;另一方面随着城市化加快和女权运动开展，职业女性的比例不断上升，对婴幼儿保育服务的需求增多。在供给不足和需求膨胀的压力下，学前教育治理迫切需要重大变革，并需要市场、社会和个人等多种治理力量的支持。[4]从内部需求来看，人们对高质量学前教育的需要对教育体系提出了新的标准，对于家庭来说，学前教育需要满足服务易获得、费用可承受、方式多元化、质量有保障等要求;对管理者来说，学前教育需要体现教育起始端公平、教育质量可监督、成本收益平衡、各层级政策相协调等目标，治理体系建设就是为实现高质量学前教育服务而做出的安排。[5]从生命科学角度看，早期教育介入已经被证明是有益于个人终身发展的，优质的学前教育服务在促进儿童认知技能和社会行为等方面具有重大作用。[6]
（二）学前教育治理的三个关键维度
国家治理体系有其自身的结构与层级，不同的治理结构产生不同的治理效能，并影响相关利益的配置。学前教育治理体系作为国家治理体系的一个子系统，其治理结构与层级同样会对教育服务供给产生直接影响。依据治理理论的分析框架，可以将学前教育治理体系分为宏观治理维度、中观治理维度和微观治理维度。[7]其中宏观治理维度即国家学前教育治理的基本制度，体现为治理职能在国家部门间的横向分配，决定了学前教育治理的基本构架;中观治理维度即治理的地方化运行过程，体现为中央向地方的纵向分权，影响了学前教育治理能力的强弱高低;微观治理维度即治理的实现方式，体现为从强制型供给（政府提供）到自愿型供给（市场或社会提供）的组合选择，影响了治理的实际效果。
经合组织国家的改革研究表明，在宏观、中观和微观三个维度的不同治理模式对学前教育服务的供给效能产生决定性影响。[8]在宏观维度，是将学前教育职能交由多个政府部门完成，抑或由单一部门负责，关系到学前教育政策的一致性和连贯性问题，过于分散的横向结构体制可能会引起政策目标的冲突和行政效率的降低。在中观维度，是给予地方较多的学前教育治理权，还是保留中央对治理过程的掌控力，关系到学前教育的地区均衡性和地方自主创新性问题，不适当的纵向分权可能导致地区间教育资源分配不均。在微观维度，是鼓励将学前教育服务交由市场提供，还是尽可能由公共部门提供，关系到供给效率和成本分担问题，市场化有助于提高供给效率和丰富服务选择，但过度市场化也会带来家庭负担过重、监管不到位和其他市场失灵的状况。通常，那些在宏观维度上采取单一部门负责（强集中）的国家更倾向于有限的地方分权（弱分权）和更谨慎的市场化策略（弱私有化）;反之，采取多部门负责（弱集中）的国家更愿意给予地方较大的决策权（强分权）和更宽松的市场进入准则（强私有化），这体现出了三个维度之间的关联性。
二、横向行政结构：分散抑或整合
随着学前教育从“私人物品”逐渐转变为“公共物品”或“准公共物品”，政府的行政引导作用愈发明显。依据国际教育阶段标准划分（International Standard Classification of Education，ISCE），“学前教育”细分为1阶段（ISCED 01）和2阶段（ISCED 02），其中1阶段是指为婴儿（通常指0～2周岁）提供基本的视、听、说环境以及初级活动场所服务，2阶段是指为幼儿（通常是3周岁以上）提供逻辑推理、字母与数字概念、高级语言表达和社交互动服务。对36个经合组织国家的学前教育体系进行比较后发现，在宏观维度存在三种结构类型：分散式行政类型、双层结构行政类型、一体化行政类型（表1）。
（一）分散式行政类型
一些联邦制国家如美国、加拿大、德国等，受分权制度和传统习惯影响，将学前教育治理交由多个部门协同完成，包括社会福利部、家庭事务部、教育部、妇女和儿童工作部、公共健康部、劳动力保障部等。例如在德国，联邦宪法和教育法规定学前教育由儿童和青年福利系统负责，不属于公共教育系统，实践中由家庭事务局、妇女和青年部、社会福利部等共同承担。由于历史上德国学前教育服务完全是由非政府组织提供的，尽管现代教育改革中联邦政府逐步提高了对学前教育的治理力度，但原则上只有在那些社会力量无力覆盖的地方，公共部门才有义务直接提供学前教育服务。德国目前约有三分之二的儿童保育中心是由儿童和青年福利志愿团体组织提供，联邦儿童福利系统则提供国家补贴。[9]在爱尔兰，学前教育服务具有悠久的多部门治理传统，主要是因为学前教育资金由多个部门各自分配，其中教育和技能部主要是为在正式机构中接受教育的儿童提供资金，儿童和青少年事务部向那些在非正式机构（例如社区教育中心、家庭集中式日托等）学习的儿童提供补助，卫生部负责资助残疾儿童的教育费用，社会保护部则为经济困难家庭儿童提供生活费用补贴。[10]经合组织认为，这种分散式的行政安排容易导致教育政策、教学安排和资金配给等方面出现重叠、平行或冲突的状况，需要额外建立部门间协调机制，且跨部门同步在实践中可能难以实施。[11]
（二）双层结构行政类型
法国、意大利、比利时等国实行双层行政结构，这些国家明确区分学前教育中的“保育”和“教育”界限，针对婴儿（ISCED 01）与幼儿（ISCED 02）采取不同的治理体系，前者通常由社会福利部、公共卫生部、人力资源部或家庭事务部中的其中一个负责，而后者一般由教育部负责。这种区分治理的原因，一方面是对国家行政结构的沿袭，另一方面是其教育观坚持认為应当将婴儿教育和幼儿教育进行适度区别，后者可以逐步向义务教育体系的方式靠拢，而前者则应该更多地考虑婴儿的独特认知习惯，鼓励自由探索而非系统学习。[12]由于两种层级存在明确的功能划分，所采用的教程内容也明显不同，对于儿童来说意味着每隔几年便要面临一次“系统切换”：从家庭进入保育系统，从保育系统进入学前教育系统，从学前教育系统进入义务教育系统。
上述国家在婴儿早期教育阶段，既有公立全日制托儿所，也有企业开办的半日制保育园，还有由宗教或社会团体提供的慈善场馆，以及由社区召集邻近家庭组建的育儿俱乐部，其职员多以护理卫生专业为主。政府会对这些教育机构进行补贴，但仍然需要父母支付一定的看护费用，例如在比利时，学前教育的家庭支付费用从每天数欧元到数十欧元不等，特殊困难家庭可以申请部分减免。由于费用较高，不少家庭没有选择让子女接受正式保育服务。[13]而在幼儿教育阶段，教职人员必须通过相关教育资格考核。譬如在法国，教师必须取得教育学的硕士以上学位，通过学前教育资格考试，并在地方学校完成教学实习。[14]在幼儿教育阶段，多数国家提供了较高的教育补助，父母不再需要承担高昂的学费，入园率大幅上升。据经合组织统计，所有这类国家的幼儿入园比例在这一阶段都超过了60%。[15]
（三）一体化行政类型
一体化行政即0～6周岁全年龄段教育全部由一个部门负责，拥有相同的发展目标、连续的课程体系、统一的师资认证和持续的公共财政支持。[16]这一模式最早源自瑞典，早在1966年瑞典就成立儿童保育委员会，将社会福利中的托幼服务与儿童成长教育合并为婴幼儿看护计划，而1985年新西兰通过《将儿童看护从社会福利部转移至教育部的法案》，成为第一个将学前教育列入教育体系而非福利体系的国家。[17]随后澳大利亚、英格兰、西班牙等纷纷效仿新西兰，婴幼儿保教逐步从福利体系剥离并入教育系统。之所以将学前教育服务归由教育部门单一负责，一方面是为了提高学前教育在国家教育体系中的地位，另一方面是为了解决分散行政结构下学前教育政策不连贯的问题。
大部分选择一体化行政模式的国家都将学前教育交由教育部完成。得益于集中管理，这种模式下的学前教育具有较好的一贯性，不同地区儿童处于大致相当的保教条件中，并遵循相同的课程指南。例如在瑞典，教育部门设立了0～6周岁的《学前教育课程纲要》，建立教师资格注册机制，而且在《教育法》中对全年龄段的教学课程作出连续一贯安排。[18]这些国家在学前教育法规中都设置了权利条款，将0～6周岁的教育服务列为儿童基本权利，原则上只要父母提出申请，不论父母的收入水平和职业状况如何，儿童都能获得大致相当的服务，而教育部门也会定期评估各地区的教育质量状况。当然，一体化类型也并非完美无缺，在一些服务供给能力不足的地区，儿童可能需要较长时间的轮候才能进入当地的教育机构。[19]
（四）对行政类型选择的考量
从经合组织系列报告《强壮开端》来看，经合组织较为推崇的是一体化行政类型，特别是由国家教育部门主持下的一贯制治理体系，被认为是扩大学前教育可获得性、公平性以及减少儿童在不同阶段间多次转化适应的理想选择。但现实中，依然有大约一半数量的成员国采用另外两种行政类型，当中不乏深层的考量。一些国家担心，将与学龄前儿童相关的所有责任集中在教育部门将导致有关儿童福利、健康等服务被不断边缘化，学前教育应当是儿童众多权利中的一项，而不是凌驾于其他权利之上。另一些国家则担心将学前教育并入教育部门将弱化学前教育的功能，在法国、比利时等国家，学前教育长期奉行自由探索和创造力优先的理念，引入教育系统的课程可能会侵蚀学前教育的特定教学方法，出现“小学化”现象。[20]此外，一体化行政类型意味着较高的行政整合成本，以及对公共财政支出的更高要求，这也是阻碍那些行政结构庞大、经济上不宽裕的国家转向一体化行政的原因。
三、纵向治理权划分：集中抑或下放
治理权的纵向划分通常代表权力下放、放松管制和组织扁平化。治理权划分存在两种不同的方式，一种是作为授权的下放（decentralization as delegation），另一种是作为分权的下放（decentralization as devolution），前者是由地方代理执行中央一级的决策，后者则是将行政决策权和责任都归属地方，经合组织国家的教育治理权下放属于后者。[21]为比较不同国家间治理权下放程度的差异，尤其是理解这种差异对于学前教育质量的影响，经合组织自2013年起开展“早期学习与发展质量”的长期跟踪调查，通过比较24个国家和地区的学前教育治理改革历程，提出财政筹拨、最低标准设置、课程开发与教材编撰、质量监督等四项关键指标作为衡量治理权分配的变量，认为这四个变量对学前教育治理具有全局性影响。[22]其中，财政筹拨关系到学前教育基础设施建设、教职工招募和减轻家庭教育负担等可持续目标的实现，最低标准设置是确保儿童的健康与安全的最低级别条件要求，课程开发与教材编撰是确保国家或地区提供更为一致连贯的学前教育服务，并为不同的教育者和机构提供共同的发展目标，而质量监督主要是考察监督主体的构成和质量评估体系。从经合组织的调查结果来看，成员国在上述四个领域表现差异很大，一些国家奉行彻底的分权，地方政府负责几乎全部学前教育教育职能，另一些国家则恰好相反，中央政府承担了大部分责任，多数国家则处于两者之间（表2）。
（一）州（省）政府主导模式
盎格鲁-撒克逊国家以及比利时、德国等国家以州（省）一级作为学前教育的主要治理层级，原因是这些国家的教育事务在宪法上都划归州（省）负责，且需要考虑各地方教育条件相差较大的状况。其中最典型的代表是英国，英格兰由教育部管辖，苏格兰、威尔士和北爱尔兰则自成体系，地区议会负责教育立法和财政筹拨，地方教育部门则负责课程编写和教学最低标准设置。[23]例如苏格兰就有《1980年教育（苏格兰）法》和《2014年儿童与青少年（苏格兰）法》，苏格兰教育部还颁布《早期教育框架》，内容区别于英国其他地方。[24]尽管英国教育部下属的国家教育督导办公室（The Office for Standards in Education，Ofsted）定期对全英学前教育质量进行监督并发布督查报告，但理论上教育部无权对地方教学机构实施奖惩，其报告也没有法定约束力，仅仅是起到舆论引導的作用。[25]
相比之下，加拿大、澳大利亚和美国的联邦政府还保留了少部分职责，但主要是在资金筹措方面，地方（市）一级政府也在州政府授权下获得了一些治理权。以加拿大为例，自《1867年宪法法案》将儿童护理与教育权责归为省政府管辖后，联邦政府不再对学前教育提供强制规范，学前教育服务受所在地区教育法约束，省政府还直接管理地方幼儿园、托儿所等的董事会机构，从而对其运营负有主要责任，各省还可以自由厘定教育税种，有权向社会团体和企业募集学前教育捐款，加拿大联邦政府仅对各省学前教育提供专项转移支付，此外在温哥华市、阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省等地方，市一级政府也会参与到本省学前教育规划和政策制定中。[26]
（二）中央—地方合作模式
从表2统计结果来看，多数经合组织国家以多级政府合作的方式实行学前教育治理，中央、州、地方（市）在四个关键领域都被赋予了一定权责，但又各自有所侧重，这与宪法对教育权的安排和教育公共财政的收支结构有关。意大利是合作模式的典型代表，国家、地区和地方三级政府在宪法上都拥有学前教育治理的权力，并且三级政府都拥有学前教育资金的收支权限。意大利学前教育治理依赖一个跨政府层级的联合督查机构（Iori）共同评估和监督学前教育质量，而在其他方面，三级政府的侧重点各有不同：国家对学前教育的总体组织，如基本原则、国家级财政安排、最低教育标准拥有专门立法权;各地区负责辖区内教师资格认证和课程开发;地方政府则负责制定地方校历和日程。[27]由于三级政府都拥有设立学前教育机构的权利和资金来源，因此公立保教机构类型多样，既有国家直属幼儿园，也有地区或市政府运营的幼儿园。值得一提的是，自2015年起意大利启动《0～6周岁集成系统》（The Good School）方案以来，国家教育部门逐步加强对学前教育课程一体化的介入，学前教育的课程开发和师资培训转为由国家和地区共同设置，地方政府的自主权被削弱。[28]
鉴于三级或更多层级的合作治理在实践中过于复杂，许多国家更愿意采取两级政府合作的治理架构，多数国家选择“中央+地方”的合作方式，少数则采取“中央+州（省）”的方式，两种划分在权责分配上并无太大差别。例如在瑞典，传统上教育系统治理权下放到市一级，省（郡）一级政府没有管辖权，《教育法》授予国家教育局和市级政府对0～6周岁儿童保教服务的共同治理权：在课程开发和教材编写上，国家教育部设立教学目标和分级体系，而各市政府则自主决定教材选择和教学方式;在教育经费上，两级政府都有独立的教育税种;在最低教学标准上，国家教育部确立机构的最大班级规模和师生比，市级政府则按照地区人口状况决定招生规模。[29]
（三）中央集中模式
少数国家如新西兰、卢森堡、捷克等保持着中央政府对学前教育的总揽模式，这些国家因国土面积较小、人口规模不大，其行政体系本身已无太多分权空间，采取中央集中治理反而更具优势。譬如作为经合组织国家中学前教育质量评价最高的国家之一的新西兰，在生均经费、入园率、师生比等多个指标中名列前茅，[30]这部分得益于其独特的中央集中治理模式。由于新西兰《地方政府法》中没有赋予地方政府教育行政权，因此包括学前教育在内的各级教育均由中央政府直接管辖，相关法规均由国家颁布，并由教育部强制实施。[31]在新西兰，一个全国性的幼儿园协会负责所有6周岁以下教育机构的管理，学前教师资格认证和培训则由全国教师委员会负责，教育部下专设评估办公室（ERO）负责监督各地方教学质量，学前教育大部分资金来自国家财政拨款，小部分由家庭承担。[32]
（四）对治理分权差异的评述
治理权纵向下放是当代政府管理研究的重要议题，学前教育治理的分权是这项议题的局部延伸。从理论上看，支持教育治理分权的理由主要有三：一是“效率论”，即认为分权能有效地提高教育系统的成本收益比;二是“文化差异论”，即认为分权有利于为不同地区的差异文化保留发展空间;三是“民主代表论”，即认为分权可以为不同层级的组织和个人提供表达渠道。[33]从实践角度看，学前教育分权既包括“地区分权”也包括“功能分权”，前者指向不同层级政府进行授权，后者指对主要治理职能（财权、办学标准、课程设计、质量监督等）进行分配。当前绝大多数经合组织国家都在不同程度上对学前教育治理进行了分权，当中不乏一些在行政传统中偏好中央集中管理的国家如瑞典、丹麦、法国等，这表明学前教育治理下放是大势所趋。概括而言，分权较之集中更能满足地方教育需求并拥有更广泛的教育资源来源，但这也可能加大不同地区间教育质量的差距。其中，以州（省）政府为主要治理层级的分权模式体现出很强的分权特征，这一级政府几乎集所有学前教育职能于一身，区域内部教育模式和教育质量差别很小，但区域之间的差别很大，一旦儿童需要跨区域迁移就学，就会面临较大的适应问题。而在中央—地方合作模式的学前教育治理体系中，区域间教育水平差异会得到一定控制，当然这种合作模式有赖于良好的全局协调体系，这势必会增加行政成本。那些坚持中央政府集中治理的国家则很少出现地区间教育不平衡状况，问题在于这种模式需要强有力的垂直组织能力，对中央政府的财政能力要求也更高，这对于人口规模较大、地区差异突出、公共财政状况不佳的国家而言存在很大的执行难度。
四、治理实践方式：公有抑或私立
教育私立化（privatization），或者说是私营部门参与教育供给，是过去二十年里全球教育发展的一个显著趋势。世界银行发布的《教育中的公私伙伴关系角色与影响》报告表明，尽管政府提供了教育服务的主要资金，但越来越多的国家开始与私营部门签订教育合同，由后者负责校园运营、课程设计和教师培训，这类私立化教育包括由企业运营的营利或非营利学校、宗教学校、非政府组织举办的学校、接受政府补贴但由私人校委会掌管的学校、社区自治学校等。[34]尤其在学前教育阶段，政府投入、私营部门运作的公私伙伴关系（PPPs）被认为是提升学前教育普及率、减轻政府财政负担、满足不同家庭对教育内容和教学方法差异化需求的有效措施。对经合组织国家学前教育入园状况的统计表明，在31个被调查国家中，15个国家的全年龄段儿童私立机构就读率超过30%，大约有一半的0～3周岁婴儿接受私立机构学前教育服务，而4～6周岁阶段幼儿的这一比例也超过三分之一（表3）。
（一）强私立化策略
受到20世纪末新自由主义思想的影响，学前教育市场化被认为是确保儿童教育领域的自由竞争和个人选择、推动“知识经济”发展、提高学前教育投资回报率的技术手段。[35]在这股思潮影响下，学前教育私立化受到众多经合组织国家政府的欢迎，在德国、以色列、英国、韩国、日本等国家，私立机构在过去二十年间已经发展成为学前教育服务主要的供给来源，新西兰和爱尔兰则几乎完全依靠私立机构提供学前教育。在这些国家，私立化包括两个目的：其一是借助私营部门的管理理念和技术改进学前教育治理效能，其二是实现学前教育服务从政府供给变为多主体合作供给。[36]
需要指出的是，实行强私立化策略的国家其背后的原因和目标各不相同。一些国家将学前教育私立化视为教育选择多元化和民主化的途径，政府通过大量教育拨款和严格的教育标准控制，实际上将私立学前教育内化为公益资源的一部分。[37]典型代表如新西兰，政府除特殊学校外不提供任何学前教育服务，取而代之的是教育企业、非政府组织和社区团体，政府的高额补助是这些机构得以持续生存的保证，而获得补助的条件就是满足最低教学标准，并接受教育部门的教学质量督查。[38]在爱尔兰等国家，强私立化是在公共预算不足的情况下快速提高学前教育入学率的办法，学前教育投入占爱尔兰GDP比重长期不足0.4%，位列经合组织国家倒数第二，但其儿童入学率却超过98%，高居经合组织国家第五位，究其原因，是企业、社区、志愿团体和个人提供了相当大比例的教育费用。[39]在美国，强私立化更多的是源自其“小政府”治理理念，政府对学前教育参与度不高，根据智库美国进步中心（Center for American Progress）的调查显示，90%的教育服务由私人经营的幼儿园或日托中心提供，其中一半以上是以营利为目的，余下少数公立机构要么是面向教职工或在校学生子女的大、中小学附属幼儿园，要么是面向贫困家庭、各州教学质量参差不齐的公共学前教育中心。在私立幼儿园为主的体系下，美国中等收入的家庭需要花费其年收入的18%以上才能为儿童购买到足够时长的服务，一些全日制机构的收费甚至超过公立大学的学费，许多家庭无力让子女入读。[40]此外由于联邦政府没有制定学前教育质量规范，各州对私立机构的教学监督普遍不足，许多州甚至还取消了对宗教园、企业办园、家庭中心等机构的政府监督责任，使得不同私立机构在教育环境和健康安全方面存在很大差異。[41]
（二）弱私立化策略
弱私立化政策代表了与自由主义不同的另一种学前教育意识形态：强调平等而不是自由竞争，关注儿童的公民权利而不是父母的偏好，突出集体福利而非个人利益。[42]这些国家的儿童入读私立机构的比例一般不超过30%，呈现出以公立为主、私立为辅的混合结构，且私立机构多为非营利性质。在法国、西班牙、意大利等国家，学前教育被认为是生命发展机会平等的第一站，政府对学前教育的直接管理不仅合理而且必要，其目的是保证儿童不受家庭经济状况、种族背景或居住区域的影响，确保所有儿童获得平等和普遍的教育服务，有关教育私立化的观点没有获得主流支持。[43]
弱私立化策略也出现在那些公立学前教育体系完备的国家当中。对他们来说，教育市场化是一个新近出现的事物，保证私立机构嵌入而不是取代现有的公立学前教育体系才是首要目标。北欧国家大多采取这种方式，他们一直以来都是由政府提供学前教育服务，尽管近年来私立机构获得了一定发展，政府对非营利私立机构也提供支持，但较高的设立门槛、严苛的教师培训标准和最高收费规定抑制了私立机构的发展速度，例如所有北欧国家都出台了关于学前教育收费限价的法案，全日制学前教育机构的收费基本控制在250欧元/月以下，且家庭所支付费用不得超过机构运营总费用的25%，家庭学前教育支出不得超过家庭收入的20%，[44]这些规定使得大部分私立机构在没有政府补助的情况下几乎无法维系，市场化在这些国家的学前教育领域并不显著。[45]
（三）对学前教育私立化的争议
近年来，私立学前教育机构的迅速扩张引发了经合组织内部的广泛讨论，焦点主要是对学前教育服务监督不足和质量下降的担忧。经合组织在研究报告中多次提醒注意市场化与持续低质量的学前教育服务之间的关系，认为依赖私立机构来快速提升入学率的做法很可能导致学前教育质量的失控，长远来说既不会带来社会生产力收益，也不能满足儿童健康成长的要求。[46]来自多个国家的案例更是表明，私立机构经常变相降低教学条件或者躲避相关的法规。例如在爱尔兰，完全私立化的办学体制加上监督松弛的政府监管，使得许多私立学校的教学条件实际上并不合格，教室通常过小且生师比过大，以至于无法开展互动课程。又例如在挪威，由于学前教育法规没有规定户外活动区域的面积，许多私立学校并没有配备足够的活动场地，使得儿童不得不长时间待在室内。[47]
认为市场竞争将起到优胜劣汰作用的观点也受到了挑战，特别是当规模巨大的私立学前教育机构存在的时候，这些机构因为在读儿童人数过多以至于“大而不能倒”，从而引发政府责任边界问题。[48]一个典型的案例是澳大利亚的学前教育集团ABC Learning，作为世界最大的学前教育机构，ABC为30%的澳大利亚儿童提供了学前教育服务，该集团因过度扩张和经营不善宣布破产，而为保障入读儿童的教育权利，澳大利亚政府不得不宣布持续资助这所私立教育集团。[49]由私立机构承担公共服务产生的不利后果进一步证明了教育私立化的“市场失灵”问题，而许多旨在通过市场化提高学前教育入读率的国家对此并没有做好准备。
五、结论及对我国的启示
对经合组织成员国家学前教育治理体系的比较表明，在三个主要的治理维度，即宏观上的横向行政划分、中观上的纵向分权和微观上的市场化选择中，各国采用了不同的组合模式，这对教育的可获得性、服务的连续性和质量的可控性产生了直接影响。在宏观维度上，将学前教育职能合并到教育部门是经合组织国家的发展趋势，尽管这意味着需要经历复杂的行政整合过程。在中观维度上，将学前教育职责交给地方政府被证明是更能贴合被服务者需求的举措，中央政府应当致力于制订教学目标，向地方提供较少使用限制的一般性拨款，并尽力保持地区间教育供给水平大体一致。在微观维度上，允许市场机构进入学前教育领域有助于解决学前教育供给不足问题，并丰富家庭的学前教育选择，但过度市场化也会产生负面效应。
改革开放至今，我国学前教育经历了重启恢复、政府供给萎缩和回归公益普惠等三个主要阶段。[50]随着2010年国家中长期教育规划和学前教育发展意见的颁布，学前教育治理按照“广覆盖、保基本、有质量”的目标有序发展。经过十年建设，学前教育事业取得长足进步，在“公办园+普惠性民办园”的思路下，学前教育服务供给能力有了明显提升。教育部2019年全国教育事业发展统计公报表明，当前我国共有幼儿园28.12万所，在园幼儿4713.88万人，学前三年毛入园率达到83.4%，基本完成国家中长期教育规划中提出的毛入园率85%的目标。我国对学前教育的财政投入总量也逐年增加，增速为各级各类教育中最快，形成了自中央和省、市、县四级财政分担机制，2019年全国学前教育经费总投入达4099亿元，占全部教育总投入比重首次超过8%。然而，由于学前教育长期不被重视，短期内还不能满足社会需求，突出表现为优质资源供给不足、教育投入不平衡、城乡教育差距有所扩大、教育市场监督薄弱、治理主体权责分配不合理等。
经合组织及其成员国的改革经验对我国学前教育治理体系建设和完善提供了以下启示。
第一，应当在国家层面逐步将学前教育的职能归并入教育部门。长期以来，我国学前教育治理形成了多个相关部门分工负责、齐抓共管的工作机制，这不仅与世界主要国家走向一体化治理的学前教育理念不符，更重要的是造成了批管分离、职能交叉、监管漏洞等问题，尤其是对占比最大的民办幼儿园，没有明确部门进行归口管理，除教育部门外，卫生健康、资源规划、工商、人力资源等也各有管辖范围。经合组织一直倡导在教育部门的统一主持下对全年龄段儿童进行闭环管理，从我国发展现状来看，短期内可以采取增强部门间协同的方式改进治理效能，长期来看则应当将学前教育职能逐渐划归教育部统筹。
第二，应当进一步明确地方政府在学前教育治理中的主导地位，理顺事权和财权的匹配度。经合组织国家的实践表明，区域差异较大、人口较多的国家宜采取以省级政府为主、央地合作的治理权分配模式，中央政府的职责主要在于缩小地方在教育资源上的差距。在我国现行“地方负责、分级管理”的治理体系基础上，为解决一些地方将学前教育职能下放过低导致地方政府参与积极性不高、服务能力不足的问题，可以考虑将治理主体和财政责任适度上移，从以街道、乡镇为落实主体变为省级政府统筹、县区政府落实，允许地方根据自身条件探索不同重心的治理体系，越是教育资源不足的地方，治理主体和财政保障的主体层级应当越高。
第三，应当谨慎对待学前教育市场化趋势。必须指出学前教育市场化对政府治理体系和治理能力提出了更高而不是更低的要求，且市场化的目标应当是为持有不同教育理念的家庭提供更丰富的选择，而不仅仅是简单地提高入园率，更不是为地方政府“甩包袱”。多数经合组织国家的市场化方向都是培育非营利性幼儿园，对营利性幼儿园则有严格的准入门槛和强制约束，而那些寄希望于通过市场化减轻甚至取消政府责任的国家几乎都经历着教育质量下降、家庭教育成本分担过重、教学安全和健康环境堪忧等问题。我国学前教育事业在经历过片面市场化带来的“入园难”“入园贵”问题后，目前已经明确将学前教育作为社会公益事业对待，下一步应当提升包括营利性幼儿园在内的各类幼儿园的公益属性，可以参考经合组织国家的做法，对各类幼儿园逐步实现同等支持，加强对私立幼儿园的风险管控。
第四，应当进一步完善学前教育质量评估体系。宜尽快制订全国幼儿园保教质量评估指南，建立分级分类评估机制，既支持有条件的地方和园区提高办园标准，也要充分考虑部分地区和园区存在的困难，对后者除给予财力和人力支持外，可酌情适当降低要求，确保教育資源和学位数量满足当地需求。此外，应积极探索组建包括一线教育工作者、教育专家、企业家、社会组织、家长代表等组成的新型质量评估团队，逐步实现对全部各类学前教育机构的评估全覆盖，不断优化质量评估体系。
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The Development of Preschool Education Governance System： Based on the Experiences of OECD Countries
Xiaojiao Fan
（School of Preschool Education， Guangdong Second Normal College， Guangzhou 510303 China）
Abstract： Preschool education governance system is one of the hot fields that countries worldwide focus on when they construct the national public service system. The experiences of OECD member states in this field are worthy of attention. The different construction and combination of the preschool education governance system in the macro， meso， and micro dimensions have a significant impact on the effectiveness of preschool education services. Comparing the practice of OECD countries， we find that there are three types of horizontal governance structures： integrated， two？鄄tier， and decentralized in the macroscopic dimension， and three types of vertical governance in the medium dimension： provincial （state） dominance， multi？鄄level government cooperation， and centralized governance. Besides， there are different strategies of strong marketization and weak marketization in the micro dimension. Drawing on the different practical experiences of OECD countries， the current construction of Chinas preschool education governance system needs to be improved from the following aspects： the first is to gradually change the multi？鄄sectoral coordinated governance model to a single？鄄sectoral command; the second is to make clear the status and role of local governments， especially provincial？鄄level governments; the third is to adhere to the public welfare orientation and to treat the marketization of preschool education with caution; the fourth is to improve the preschool education quality evaluation system.
Key words： preschool education， public service， governance system， OECD
