变“目标”为“手段”：中国式航空小镇的发展思考

2022.09.20

黄群

摘要：与国外通航产业兴盛才形成航空小镇不同，中国在通航产业发展初期就已经引进航空小镇概念，这也注定了中国式航空小镇必须走一条与国外截然不同的发展道路：即先通过政府和民间资本运作打造航空小镇，“反哺”通航产业，为新生的国内通航企业提供土地、厂房等资产的使用权以降低企业初期的成本压力，为孱弱的国内通航企业提供税收等政策的优惠以提高企业中期的运营动力，为落后的国内通航企业提供科研、试飞等服务的便利性以激发企业持续的创新活力。本文仅以建德航空小镇为例，找瓶颈，破难题，思考探索中国式航空小镇的建设发展之路。

关键词：航空；经济发展；机场

1 建德航空小镇发展成果

建德航空小镇位于浙江西部，处于杭州一千岛湖-黄山旅游黄金线的中心地段。规划面积3.57平方公里，建设用地面积1.39平方公里，主要分为三大版块：一是以建德千岛湖通用机场为核心的通航服务版块；二是以省级经济开发区为核心的航空制造产业版块；三是以原横山铁合金厂工业遗址和新安江玉温泉为核心的航空休闲旅游版块。

该航空小镇先后经历了2014年的概念期，2015年的规划准备期，而自2015年12月2日被列为杭州市第一批特色小镇创建名单，2016年1月26日被列人浙江省第二批特色小镇创建名单开始，正式进入三年建设期。截至目前建设期已过半，取得了以下阶段性成果。

1.1 机场能力大幅提升

建德千岛湖通用机场，是浙江省首家取得A类民用机场许可证的通用机场，也是目前浙江省唯一正常运营并实现盈利的通用机场。机场拥有全国通用机场中最大的报告空域条件，高度1200米，面积4500平方公里。目前机场的驻场通航公司共有18家，常年有28到50架飞机开展日常作业。

作为核心资源，建德航空小镇对机场承载能力和配套功能的打造不遗余力：2016年完成机场跑道扩建，从原有的500×18米延伸至800×30米，可满足运12/赛斯纳208及以下机型起降，涵盖全国80%以上的通航机型；引进总部企业浙江虹湾通用航空工程技术有限公司，是浙江第一家通用飞机维修单位；牵手“世界500强”企业中航油集团，成为全国首个具备供油条件的通航机场；另外，停机坪、机库扩建项目和机场二期项目也在稳步推进中。

1.2 航空乐园初见形象

建德航空小镇以“航空休闲旅游区块先行，以航空旅游产业带动航空服务产业，以休闲体验产业和专业培训产业带动航空制造产业”为发展逻辑，依托新安江玉温泉这一核心资源，盘活横山铁合金厂存量资产，打造集航空模拟体验、温泉休闲疗养、工业遗址参观为一体的航空乐园。

经过一年半的打造，航空乐园已初见形象：基建项目方面，完成园内道路、外立面改造，绿化、灯光环境提升，公厕、公园建设；体验项目方面，占地3.8万平方米的浙西首家赛车公园已投入使用，引进裸眼3D项目，航空博览馆、横钢纪念馆项目方案正在紧张设计中；配套项目方面，温泉火车酒店、联众欢庭度假酒店已正式运营，将在本月投入使用，购置BAe146-300飞机一架可改造利用，正在火热招商中。

1.3 制造区块蓄势待发

通过前期的环境综合整治、房屋土地征收、企业资源整合等工作，小镇空间承载能力得到大幅提升，目前已腾出可建设用地达3000余亩，并实现“七通一平”，为承接通航产业、先进制造业提供了发展空间。现今在建航空产业孵化园一期已达一万平方米，孵化园二期计划年内施工，面积达二万平方米。

进一步加大招商力度，充实招商力量、扩宽招商手段，全力促成与中航工业的全面合作，年内促成通航飞行器总装制造、无人机产业基地、通航飞机研发等项目落地并开工建设。继续推进与中航材、万丰奥特等知名企业集团的合作，努力促成航空保税仓库、飞机配件制造、飞机组装等一批项目签约落地。

2 全国航空小镇共性问题

作为中国式航空小镇的第一批实践者，建德航空小镇见证了国内同道的大起与大落，经历了本地建设的机遇与坎坷，虽然取得了一定的成绩，但同时也折射出了我国航空小镇在低空尚未完全开放、通航市场不够成熟的大背景下所面临的一些共性问题。

2.1 经验瓶颈

（一）国内外背景不同

航空小镇最早起源于美国，两次世界大战使美国储备了大量的机场、飞机和飞行员，战后美国通用航空在此基础上蓬勃发展，飞行爱好者一定时期的集聚自然诞生了航空小镇，时至今日全美已有超过300个成规模的航空小镇。而中国自建国以来，受低空管制和经济水平影响，通用航空产业发展缓慢，可以用“两多、两少、两小、一弱”来概括，即老旧机型多、小企业多，保障设施少、专业人才少，产值与利润小、整体产业规模小，支撑通用航空发展的基础体系薄弱。虽然近几年随着低空領域的逐渐开放和综合国力的提升，通用航空面临着巨大的发展机遇，但我国通航产业仍然处于起步阶段，属于新兴产业。而在这一时期中国式航空小镇的萌芽，意味着国外发展模式无法直接借鉴，需要国内建设者们探索一条适合中国国情的航空小镇诞生之路。

（二）国内无成功案例

据不完全统计，白2010年8月国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》拉开充分开发低空资源、促进通航发展的序幕以来，我国已先后涌现出上百个地区试水航空小镇，然而数年的摸爬滚打至今仍然没有一例宣告成功。我国通用航空产业缺少国家层面的整体战略，各省市也缺少系统的综合规划。国内的经验空白，上层规划的缺失，导致规划设计单位无例可循、无据可依又缺乏通航专业素质，做出的规划方案脱离通航产业实际，大多盲目附和甲方（地方政府）的要求，暴露出网络结构不健全、不成体系，发展方向不明确、盲目模仿，建设规模不实际、贪大求全等一系列问题，在实际建设过程中处处碰壁。截至目前，建德航空小镇已更换了至少4家设计院，仍未能拿出令各方满意的规划方案。

2.2 市场瓶颈

（一）通航市砙怀墒？

与已排名全球第二的运输航空相比，我国通用航空的运营收入仅占航空运输业营业收入的1%左右，整个通航市场相当不成熟。国内通航运营没有形成有效的商业模式，通航制造、运营和服务各环节还没有形成群众消费的基础，在产业链整体环节中还没有形成体系化的发展模式.2016年国内通航企业320家，比上年增长13.9%，而通航作业时间为76.47万小时，比上年降低1.8%，通航企业的增长高于飞行小时的增长，说明了存量资源大于市场需求。通航业内一直流行着一句话：“能发得出工资的企业就是好企业”，目前国内通航企业由于市场份额有限、飞行专业人才成本高、飞机购买和飞行组织协调成本大等原因，大部分长期处于亏损状态，依靠民航局补贴维持。若航空小镇的建设按照传统招商引资理念，指望依靠招引这些本就艰难的通航企业来投资兴业实现通航产业布局，恐怕是难上加难。

（二）通航资源不均衡

通航资源的不均衡主要体现在业务分配上，2015年全国通用航空作业时间中：执照培训占71%，基本以中国民航飞行学院和航校为主，持有培训资质的通航企业作业量非常少；工业航空作业占11%，由于专业性强且是资源性业务，一般通航企业很难染指；农林业航空作业、石油服务、商务及短途运输各占5%左右，主要集中在北大荒通航、飞龙通航、青岛直升机、中信海直等几家大型通航企业手中；其他通航作业占2%左右。通用航空业是以通用航空飞行活动为核心的，然而大部分的小通航企业年均飞行量仅在100小时左右，面临“飞不起来”的窘境。

有实力的大型国有通航企业数量稀少，无法满足国内大量的航空小镇建设需求，且存在审批程序复杂、决策缓慢的问题，在目前百舸争流的局面下，时机稍纵即逝等不起。而大部分小型通航企业意愿强烈，但却没有实力承担建设航空小镇的重任，指望依靠招引这些本就艰难的通航企业来投资兴业实现通航产业布局，恐怕是难上加难。在这种两难选择下，建德航空小镇的建设过程也经历了几条弯路，从最初的依赖北亚通航、中民飞、汇融顺泰等一批小型通航企业，到争取大型国有通航企业中航爱飞客全国布局50个通航综合体的机遇，再到尝试与投资集团赛伯乐的合作，但均已失败告终。

2.3 人才瓶颈

（一）通航专业人才缺口

2017年2月15日，中国民用航空局、国家发展改革委、交通运输部联合发布《中国民用航空发展第十三个五年规划》，到2020年中国通用机场达到500个以上，通用航空器达到5000架以上。按照通用航空最低人机比12.5：1计算，飞行员和机务维修人员的数量应达到6.5万左右，然而截至2015年底我国通用航空从业人员仅为14500多人。目前通航专业人才的培养速度已无法满足日益膨胀的通航产业规划和通航市场需求，是全国通航机场布局、通航企业规模扩大、通航市场业务拓展的重大制约因素。

（二）通航复合人才缺口

在中国，通航产业作为新兴产业，航空小镇作为新生事物，不仅需要大量的专业人才，同时也需要大量的“通航+”复合型人才。由于航空小镇的产业综合性，对于通航复合型人才的需求更为迫切，从三大主体来看：政府需要“通航+规划”、“通航+招商，人才；通航机场需要“通航+管理”人才；通航企业需要“通航+市场”人才。以建德航空小镇为例，在复合型人才储备上存在许多缺口甚至是空白，目前建德经济开发区拥有通航专业知识的规划人员和招商人员仅为1人，建德千岛湖通用机场管理岗位7人中也仅有3人具备通航专业学历背景。

3 中式航空小镇发展建议

建德航空小镇通过三年多的摸索，直面共性问题，发挥地方优势，基本形成了一条适应本地发展且对全国航空小镇建设具有示范作用的发展道路。

3.1 顺逆有道，转变发展理念

（一）逆国外经验而为，使航空小鎮成为培育通航企业的温床

与国外通航产业兴盛才形成航空小镇不同，中国在通航产业发展初期就已经引进航空小镇概念，这也注定了中国式航空小镇必须走一条与国外截然不同的发展道路：即先通过政府和民间资本运作打造航空小镇，为新生的国内通航企业提供土地、厂房等资产的使用权以降低企业初期的成本压力，为孱弱的国内通航企业提供税收等政策的优惠以提高企业中期的运营动力，为落后的国内通航企业提供科研、检测、试飞等服务的便利性以激发企业持续的创新活力。

这就需要地方政府转变发展理念，将以招引国内通航企业为“手段”，以建设航空小镇为“目标”的传统思路，转变为以建设航空小镇为“手段”，以培育国内通航企业，反哺本地通航产业为“目标”的新型发展思路。该模式投入较大，周期较长，见效略慢，需地方政府放稳心态，量力而行。

在此思路的指引下，建德航空小镇致力于通航企业孵化器的打造：一是以提升建德千岛湖机场服务承载能力、引进低速风洞实验室、综合航电测试实验室、飞控测试实验室等项目为措施，吸引各类提供科研技术服务的企业、单位人驻，使建德航空小镇成为国内通航飞行器、无人机等创新技术诞生的摇篮，实现“产学研，一体化；二是积极申报国家级航空飞行营地示范工程、国家级通用航空旅游示范工程、国家级特色小镇、浙江省级特色小镇、杭州市级特色小镇等金名片，同时制定本地通航产业扶持政策，为企业争取最大限度的政策优惠；三是专门规划了几千亩的通航制造区块，积极开展土地平整、路网建设、标准化厂房建造等基建项目，减少企业负担，实现拎包人驻。

（二）顺产业趋势而行，将航空小镇纳人区域通航产业的大棋

虽然从现状上看，目前我国通用航空产业起步晚、发展慢、依然薄弱，然而通航产业作为“中国最后一个万亿级市场”，需求增长强劲、投资收益高、就业带动大，在其巨大的潜力吸引下，必然会聚焦各地政府、民间资本的目光，而中国式航空小镇的诞生也必将是大势所趋。因此无论是国家、省级政府还是各个“准航空小镇”都应该顺势而为，发挥自身作用，推动通航产业快速、高效、持续、健康的发展。

一是國家层面：按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，制定落实通用航空产业国家级发展战略、规划和政策要求，2016年国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》在一定程度上指明了未来5年我国通航产业的发展方向和目标。

二是省级层面：各省应根据自身资源禀赋、经济状况、产业基础等条件，因地制宜，对本省通航产业尤其是通航小镇进行全域范围的统筹规划和功能布局。以浙江省为例，2017年3月21日发布的《浙江省航空产业“十三五”发展规划》指出，围绕航空先进制造、航空运营服务、通航旅游休闲、飞行运动体验等领域，促进产业、文化、旅游融合发展，重点培育建设10个左右航空特色小镇。

另外，在建德航空小镇创建过程中发现，浙江省级和杭州市级特色小镇考核规定，国有资产投资超过50%将扣分，而无论是和大型国有通航企业合作打造航空小镇，还是地方政府投入航空小镇培育通航企业，都会产生大量的国有资产投资，这项考核要求实际上对航空小镇的发展具有负面约束作用，应考虑航空小镇特殊性适当放宽。

三是地方层面：在通航复合型人才缺乏的现状下，借势借力，与航空院校、大型航空类企业紧密合作与交流，建立信息共享机制，并聘用业内权威专家，成立顾问专家组、智囊团，介人航空小镇规划、建设、招商等环节，科学论证、严格把关，避免走错路、走弯路。以建德航空小镇为例，依托中航工业、民航管理干部学院的专家优势和师资力量，促成中航工业通航专家一名挂职航空小镇，引进院士工作站、专家工作站等项目，吸引业内专家人驻，为建德航空小镇的发展撑起防风伞、点亮指路灯。

3.2 着眼远近，激活通航市场

自2010年起，我国人均GDP超过国际公认的通用航空产业发展市场条件（人均4000美元），2015年起已突破人均8000美元，我国航空需求正日益呈现个性化消费特征。通用航空产业所涉及的行业门类和资源数量相当丰富，可同时服务于国民经济三次产业，因此对于通航产业的选择，切忌盲目跟风，拼凑堆砌全产业链，各航空小镇应细致分析所在区域的经济发展、消费水平、人口结构、社会发展、自然条件等，分析自身优劣势，找准突破口，做好市场细分，集中力量进行宣传造势，整合资源控制成本价格，刺激不同消费人群关注通航产业。

建德航空小镇根据自身旅游优势特点，以通航休闲旅游为优先发展方向，利用航空主题乐园发展航空科普、模拟飞行、航模体验等项目，吸引中、低端旅游消费人群；积极创建国家级航空飞行营地和通用航空旅游示范工程，通过开展高空跳伞、动力三角翼等航空运动，整合周边千岛湖、新安江、楠木林、大慈岩、新叶古民居等优质旅游资源开展低空旅游业务，并以政府补贴的形式降低价格，打开高端旅游消费市场。

参考文献：

[1]中国民用航空发展第十三个五年规划.

[2]认清新形势分析新情况加速培养民用航空产业专业人才.

[3]2015中国通用航空发展报告.

[4]游婷婷.从美国通用航空发展史看通用航空影响因素，广州民航职业技术学院.