新中国学前教育事业发展规划的历史回顾与前瞻
田景正 康楠
[摘 要] 新中国成立以来，我国学前教育事业发展规划经历了方向性规划、清晰性规划和全面综合规划三个不同时期，坚持以广泛的调查研究为基础，以“双重任务”为指导，问题解决与发展导向规划相结合，正确处理多方面关系，注重外部视角和本土视角的融合，推动了我国学前教育事业稳步、有序、科学的发展。“十四五”时期，我国学前教育事业发展规划应进一步提升学前教育发展目标，加强相关制度建设，深度解决学前教育发展的不平衡和不充分问题，为更多的学前儿童提供更为有质量的普惠性学前教育服务。
[关键词] 教育发展规划;学前教育;教育政策
教育发展规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，是对教育发展所做的全局性、长期性、根本性谋划。[1]学前教育作为国民教育体系的一部分，政府应该切实担负起发展学前教育事业的重任，并从经济社会发展水平和发展需要出发对其进行科学合理的规划和设计。[2][3][4]新中国成立以来，我国对学前教育事业的规划因循经济社会发展水平和社会实践需要走过了一个从方向性规划到全面综合规划的发展过程，推动了我国学前教育事业的稳步和有序发展。回顾不同时期学前教育事业发展规划并总结从中获得的经验，可以为今后我国学前教育事业发展规划的制定和科学实施提供有益的借鉴和参考，从而从整体上提高我国学前教育事业发展的水平和质量。
一、新中国成立以来学前教育事业发展规划的历史回顾
是否重视以及如何推动学前教育发展在很大程度上取决于经济社会发展水平以及国家意志。新中国成立以来，我国在继承原有发展经验的基础上进一步强化了学前教育事业发展的计划性和目的性，并逐步将学前教育的发展视为国民教育体系和国民经济社会事务的重要组成部分。从新中国成立至今，我国学前教育事业发展规划经历了方向性规划、清晰性规划和全面综合规划三个基本时期。
方向性规划时期主要涵盖1949年至1990年这一时期。从新中国成立至1990年，我国经济社会发展主要经历了国民经济恢复时期、社会主义改造时期、全面建设社会主义时期、“文革”时期和改革开放初期几个基本阶段。在这一时期，我国学前教育事业发展主要着眼于为政治和经济社会发展服务。在国民经济恢复时期，政府主要出台了《关于改革学制的决定》（1951）及《幼儿园暂行规程（草案）》（1952），这两个基本文件规定了学前教育的基本性质和发展方向，即学前教育是国家教育事业的一部分，其目的是为解放妇女和减轻母亲的家庭负担服务，并要求学前教育事业随着国家社会事业的发展而逐步推广。[5]在“一五”和“二五”时期，这一阶段关于学前教育发展规划的文件主要有《十二年国民教育事业规划纲要（草稿）》（1956）、《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》（1956）及《中共中央 国务院关于教育工作的指示》（1958），这些文件进一步强调了学前教育为社会主义建设服务的发展方向。进入改革开放时期以后，我国学前教育发展开始进入正规化和科学化发展阶段，这一时期发布的文件主要有《全国托幼工作会议纪要》（1979）、《关于发展农村幼儿教育的几点意见》（1983）及《关于加强幼儿教育工作的意见》（1988）等，从兼顾教育性和服务性两个方面对学前教育事业发展进行了科学规划。
清晰性规划时期主要涵盖了1991年至2009年这一时期。随着改革开放的不断深入和国家经济社会发展水平的不断提升，党和政府越来越重视教育的地位和作用，学前教育发展规划的目标也越来越清晰，而这一目标规划又可分为“八五”至“九五”时期的低目标阶段和“十五”至“十一五”时期的学前教育初步普及阶段。“八五”至“九五”时期的规划文件主要有《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992）、《中国教育改革和发展纲要》（1993）及《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》（1997）。受经济体制改革的影响，这一时期我国学前教育事业的发展逐步向社会化和市场化推进，学前教育事业发展缺乏足够的政府财政支持。因此，政府对学前教育发展的目标仅定位为到2000年3～6岁幼儿入园（班）率达到35%～45%。“十五”至“十一五”时期的规划文件主要有《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》（2001）和《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003），学前教育发展的目标指向初步普及，同时学前教育的内涵和外延都得到了进一步的拓展，学前教育事业发展规划的指导思想、规划实施的责任主体、实施方式等得到了进一步的明确和细化。
全面综合性规划时期主要指2010年至2020年这一时期。这一时期我国学前教育事业发展的重心主要在于解决人民群众对有质量的学前教育的需求，努力推进学前教育向普及普惠和优质均衡发展。因此，这一时期密集出台了一系列关于学前教育发展规划的文件，其中主要有《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）、《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（2014）、《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（2017）、《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）、《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（2019）等长期、中期和短期规划文件，这些文件对学前教育事业发展进行了全面综合的规划。这一时期的发展规划体现出了鲜明的全面性和系统性特征，即在设定总体目标的同时也制定了多个专项发展规划，力图在扩大数量供给的同时不断提升发展的质量。
二、新中国成立以来制定学前教育事业发展规划的历史经验
新中国成立以来我国学前教育事业经历了一个渐进发展的过程，不同时期对学前教育事业的发展规划也深化了对学前教育发展规律的认识和提升了学前教育的发展水平，对其进行经验总结有助于我们更好地认清我国学前教育事业发展规划的目标和方向，进而实现学前教育的科学和有效发展。
第一，我国学前教育事业发展规划坚持以“双重任务”为指导，不断探索学前教育发展的新路径和新方法。新中国成立以来，我国学前教育事业发展规划着眼于服务经济社会发展的大局，在强调育人功能的基础上，也强调学前教育的经济社会发展功能。在育人和服务经济社会发展的双重任务的指导下，我国学前教育事业发展规划探索出了新的路径和新的方法，在资源供给总体不足的情况下，最大度地促进了学前教育事业的发展，使学前儿童得到了最大程度的保育和教育，同时也为社会经济發展做出了应有的贡献。
第二，我国学前教育事业发展规划注重正确处理多方面关系，科学把握学前教育的发展方向。学前教育事业的发展需要依托一定的经济社会发展条件，只有处理好了与经济社会发展水平之间的关系，学前教育才能在为经济社会发展服务的同时更好地夯实自身的发展根基。新中国成立以来，我国学前教育事业发展规划以社会经济发展基础和发展需要为前提，在目标的制定上做到了阶段性和长远性的统一，逐步推进了学前教育的健康有序发展。发展学前教育事业在促进学前儿童健康成长和解放妇女劳动力的同时，也为九年义务教育的实施奠定了坚实的基础，有效地处理好了学前教育与其他学段教育的关系。与此同时，随着学前教育改革与发展的不断深入，政府对学前教育事业发展的规划也越来越注重地区以及城乡之间的区别，实现了学前教育的渐进式发展和协调发展。
第三，我国学前教育事业发展规划坚持问题解决与发展导向规划相结合，稳步推进学前教育的有序发展。在不同的发展时期，党和政府对学前教育事业发展的规划首先强调了对现有问题的解决，如园所数量少、保教质量低、师资队伍建设不完善等。随着经济社会发展水平的不断提高，我国的学前教育事业发展规划进一步发挥了规划的引导作用，规划的目标不断趋于清晰，保障措施也不断趋于完善，推动了学前教育的稳步和有序发展。
第四，我国学前教育事业发展规划注重开展广泛的调查研究，规划的科学性不断增强。新中国成立以来的不同时期，我国学前教育事业发展规划的制定都以广泛和深入的社会调查为基础，针对实践中的真实问题和需要提出有效的应对措施。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的编制不仅有众多的专家学者参与，同时还委托了多个民主党派、研究机构、行业学会等进行了广泛的调研。其中关于学前教育部分规划的编制又先后两次向社会公开征求意见，这种多方参与的编制方式增强了规划的科学性。[6][7][8]
第五，我国学前教育事业发展规划注重外部视角和本土视角的结合，不断彰显了学前教育发展的中国特色。我国学前教育事业发展规划在借鉴西方发达国家有益经验的基础上注重根据自身的发展实际和发展需求来确定发展目标及发展路径，其规划的内容不仅涉及宏观层面的发展目标、发展体制、经费投入、事业管理等内容，还涉及教师培养、课程设置、教育评价等实践层面的内容，[9][10]区域与城乡学前教育发展、特殊儿童教育与支持等内容也都进入规划的视野和范畴。[11][12]这种外部视角与本土视角的结合有效地完善了我国学前教育事业发展规划的内容维度，增強了规划的时代性、适应性和实效性，不断提升了我国学前教育事业发展的现代化水平。
三、“十四五”时期我国学前教育事业发展规划的方向
自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》颁布以来，我国学前教育事业在国家政策的大力推动下获得了跨越式发展，较好解决了广大学龄前儿童有学上的问题，形成了全社会重视学前教育发展的氛围，通过发展规划来更好地推动学前教育事业发展已经成为社会的共识。随着学前教育发展与改革实践的不断深入，人们对学前教育的需求已由有学上向上好学转变。如何为广大学龄前儿童及其家庭提供覆盖广且质量高的学前教育服务将成为“十四五”时期我国学前教育事业发展规划编制与实践的重要方向。
首先，以“面向2035年的学前教育”战略目标为指引，不断提升“十四五”时期学前教育事业发展规划的目标。“面向2035年的学前教育”是指到2035年要全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。因此，“十四五”时期我国学前教育事业发展规划应该在推进学前教育资源供给、构建现代学前教育治理体系、提升幼儿园教师供给水平和建构更加公平的学前教育服务体系等方面做出更为科学和系统的制度安排。[13][14]
其次，“十四五”时期我国学前教育事业发展规划应该深度关注和解决学前教育发展的不平衡和不充分问题，进一步推动学前教育的均衡优质发展。学前教育是当前我国整个教育体系的短板，发展的不平衡、不充分问题仍然十分突出。党的十九大报告提出了“幼有所育”的学前教育发展目标，把学前教育的发展提到了一个新的高度。因此，“十四五”时期我国学前教育事业发展规划应该着重解决学前教育发展的不平衡和不充分问题。其具体方向一是要有效解决区域、城乡和不同类型幼儿园之间学前教育资源分配不均衡的问题，要推动学前教育的均衡发展;二是要将对学前教育的规划下延至0～3岁婴幼儿，为这一年龄段儿童提供比较优质的早期保育和教育服务;三是要大力发展非正规学前教育服务，不断提升广大学龄前儿童个性化教育需求的满足程度。
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